摘要：面對(duì)城管執(zhí)法實(shí)踐中所存在的一系列問(wèn)題，設(shè)立并完善科學(xué)合理的評(píng)價(jià)/考核機(jī)制，有助于以“結(jié)果評(píng)價(jià)”來(lái)督促和改進(jìn)“工作過(guò)程”，從而進(jìn)一步推動(dòng)城管工作的精細(xì)化、嚴(yán)格化和規(guī)范化。而在城管考核的機(jī)制建設(shè)中，首要的，也是更為核心的則是考核指標(biāo)的設(shè)置：在考核指標(biāo)的導(dǎo)向性上，波伊斯特模型能夠較為完整地概括出城管考核的主要方向，并與部分地方的規(guī)定存在相通之處；在考核指標(biāo)的設(shè)定原則上，根據(jù)對(duì)4部城管考核規(guī)范的分析和總結(jié)，其應(yīng)當(dāng)遵循全面性原則、真實(shí)性原則、可操作性原則并堅(jiān)持過(guò)程和結(jié)果并重；而在考核指標(biāo)的量化評(píng)價(jià)上，根據(jù)對(duì)8部城管考核規(guī)范的分析和總結(jié)，賦分量化方面應(yīng)當(dāng)在考核細(xì)目與具體賦分、分?jǐn)?shù)分配和扣分規(guī)則等方面做到合理設(shè)置，計(jì)分量化方面則應(yīng)在分制、計(jì)分公式、單獨(dú)加減分項(xiàng)等方面做到合理設(shè)置。

關(guān)鍵詞：城管考核；指標(biāo)體系；導(dǎo)向性；設(shè)定原則；量化評(píng)價(jià)

中圖分類號(hào)：D035

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：ADOI：10.3969/j.issn.1008-4355.2017.03.08

以管理和維護(hù)城市公共空間中環(huán)境衛(wèi)生、園林綠化、市政交通等為己任的城市管理綜合執(zhí)法，在經(jīng)濟(jì)與社會(huì)持續(xù)發(fā)展、城市化進(jìn)程逐步加深的當(dāng)下顯得日趨重要；但其在執(zhí)法過(guò)程中長(zhǎng)期存在的處罰程序、強(qiáng)制手段、結(jié)果反饋等一系列薄弱環(huán)節(jié)，又對(duì)其最終執(zhí)法效果產(chǎn)生了不同程度的影響。針對(duì)這些問(wèn)題，如果能在城管執(zhí)法的運(yùn)作體系中設(shè)立并完善科學(xué)合理的評(píng)價(jià)機(jī)制并賦予其實(shí)效，則既可以從正面引導(dǎo)城管部門及其執(zhí)法人員遵循或追求評(píng)價(jià)指標(biāo)的要求，也可以從反面迫使違規(guī)或不當(dāng)行為者承擔(dān)相應(yīng)的不利后果，即以“結(jié)果評(píng)價(jià)”來(lái)督促和改進(jìn)“工作過(guò)程”，從而在緩解或消除各類難解問(wèn)題的同時(shí)，進(jìn)一步推動(dòng)城管工作的精細(xì)化、嚴(yán)格化和規(guī)范化。從目前的實(shí)踐狀況來(lái)看，各地方普遍采用了績(jī)效/工作考核作為城管執(zhí)法的評(píng)價(jià)機(jī)制；對(duì)此，2015年12月，中共中央、國(guó)務(wù)院在《關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》第三十四項(xiàng)中明確要求“健全考核制度”，“推廣績(jī)效管理和服務(wù)承諾制度，加快建立城市管理行政問(wèn)責(zé)制度”，“將城市管理執(zhí)法工作納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綜合評(píng)價(jià)體系和領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核體系”。而在城管考核的機(jī)制建設(shè)中，盡管考核指標(biāo)、考核程序、考核實(shí)效及其在數(shù)字城管中的應(yīng)用等都是非常重要的問(wèn)題，但其首要的和更為核心的則是考核指標(biāo)的設(shè)置——它不僅奠定了城管考核機(jī)制的基礎(chǔ)，也決定了考核實(shí)踐的基本走向，因此本文首先對(duì)這一問(wèn)題展開(kāi)進(jìn)一步的考察和探討。

一、城管考核指標(biāo)的導(dǎo)向性構(gòu)筑

西南政法大學(xué)學(xué)報(bào)

一般而言，考核是對(duì)政府及其公務(wù)人員行政管理的業(yè)績(jī)、行政行為的有效性及行政機(jī)關(guān)的施政能力進(jìn)行的綜合測(cè)量與評(píng)價(jià)[1]。而考核功能的發(fā)揮首先是通過(guò)考核指標(biāo)的設(shè)置來(lái)實(shí)現(xiàn)的，即在相應(yīng)的考核規(guī)范中明確規(guī)定對(duì)于組織和個(gè)人的工作具體考核哪些內(nèi)容和項(xiàng)目，或者說(shuō)，將行政工作中的哪些事項(xiàng)和要素納入考核范圍、進(jìn)行系統(tǒng)評(píng)價(jià)。然而，考核指標(biāo)應(yīng)當(dāng)如何設(shè)置也正是考核過(guò)程中最為難解的問(wèn)題之一。原因在于：（1）在某一行政機(jī)關(guān)中，行政目的的實(shí)現(xiàn)可能會(huì)牽涉到相當(dāng)多的環(huán)節(jié)和因素，是將之全部納入考核指標(biāo)還是選取重要者納入？納入其中者是均勻分配權(quán)重還是在此基礎(chǔ)上再有偏重？以及，盡管“績(jī)效指標(biāo)是一種用來(lái)測(cè)量組織在實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)的過(guò)程中所取得的進(jìn)展情況的方法”[2]，但當(dāng)過(guò)程和結(jié)果對(duì)于行政目的的實(shí)現(xiàn)同等重要時(shí)，是應(yīng)以過(guò)程為導(dǎo)向還是以結(jié)果為導(dǎo)向？（2）如果考核指標(biāo)的設(shè)置過(guò)于宏觀和抽象，不僅難以評(píng)價(jià)行政工作中的具體狀況，而且會(huì)導(dǎo)致大量被考核者的考核結(jié)果趨同，從而使得作為實(shí)效機(jī)制的獎(jiǎng)懲措施失去意義；相反，如果考核指標(biāo)的設(shè)置過(guò)于微觀和具體，則不僅會(huì)增加考核的程序成本，而且可能使被考核者疲于應(yīng)付各種細(xì)化指標(biāo)，以致于限縮其必要的裁量權(quán)。總之，盡管考核指標(biāo)的設(shè)置及后續(xù)的量化和計(jì)算等存在著諸多問(wèn)題，以及盡管“績(jī)效考評(píng)并不是能夠解決組織和工作項(xiàng)目所面臨的全部問(wèn)題和挑戰(zhàn)的萬(wàn)能藥”[3]，但正如波伊斯特（Theodore H. Poister）教授所言，“問(wèn)題不是是否需要進(jìn)行績(jī)效考評(píng)，而是如何更有效地設(shè)計(jì)和實(shí)施績(jī)效考評(píng)系統(tǒng)，……如何確定績(jī)效考評(píng)的內(nèi)容與對(duì)象，如何把績(jī)效指標(biāo)與管理目標(biāo)聯(lián)系起來(lái)，如何進(jìn)行數(shù)據(jù)收集和處理，……如何確?？?jī)效考評(píng)有效地用于政策制定并提高績(jī)效。”[3]22

考核指標(biāo)體系合理設(shè)置的前提是其中蘊(yùn)含著正確的導(dǎo)向，或者說(shuō)，應(yīng)當(dāng)由框架性的宏觀指標(biāo)來(lái)引導(dǎo)并統(tǒng)合各項(xiàng)微觀指標(biāo)，以避免其偏離行政目的甚至誤導(dǎo)行政工作的走向。一般而言，這種考核導(dǎo)向主要體現(xiàn)在產(chǎn)出、效果、生產(chǎn)力、服務(wù)質(zhì)量、成本效益和公眾滿意度等方面；具體到城管執(zhí)法領(lǐng)域，我們借助波伊斯特教授的模型[3]49-55將之陳列如下（見(jiàn)表1）：

通過(guò)上表可以看出，波伊斯特模型對(duì)于城管部門的考核是以績(jī)效為核心分成投入、產(chǎn)出和綜合績(jī)效三個(gè)階段，其中：（1）資源指標(biāo)和產(chǎn)出指標(biāo)是較為客觀且?guī)в胸泿呕卣鞯闹С?成果指標(biāo)，其所對(duì)應(yīng)的效率指標(biāo)和成本-效益指標(biāo)則是兩種不同的計(jì)算方法；（2）工作量指標(biāo)、效果指標(biāo)和服務(wù)質(zhì)量指標(biāo)是圍繞行政工作的預(yù)期和實(shí)際狀況進(jìn)行評(píng)價(jià)的設(shè)定性指標(biāo)，自身帶有相對(duì)獨(dú)立的標(biāo)準(zhǔn)和導(dǎo)向，并同樣能通過(guò)成本-效益指標(biāo)來(lái)考評(píng)績(jī)效；（3）綜合來(lái)看，上述7個(gè)指標(biāo)中績(jī)效性指標(biāo)占據(jù)了多數(shù)位置，其以結(jié)果為導(dǎo)向的特征比較明顯，而包括合法性、程序性和民主性等在內(nèi)的過(guò)程性指標(biāo)則只能通過(guò)服務(wù)質(zhì)量指標(biāo)進(jìn)行考評(píng)，綜合占比不高。在實(shí)踐中，各地方城管當(dāng)前的考核導(dǎo)向與上述模型有著不同程度的相似之處。比如，福州市鼓樓區(qū)制定的城管考評(píng)細(xì)則“在團(tuán)隊(duì)管理、日常業(yè)務(wù)、績(jī)效管理、居民評(píng)價(jià)等方面，實(shí)行全程監(jiān)督考評(píng)”[4]，這四個(gè)方面皆已涵括在上述模型中，盡管側(cè)重點(diǎn)不同，但導(dǎo)向性較為鮮明。再如，濟(jì)南市天橋區(qū)城管局雖然將“組織到位”、“執(zhí)法技能”、“隊(duì)容風(fēng)紀(jì)”、“協(xié)同聯(lián)動(dòng)”、“后勤保障”、“查處及時(shí)”、“執(zhí)法成效”等作為一級(jí)指標(biāo)[5]，但實(shí)際上，“執(zhí)法技能”和“執(zhí)法成效”關(guān)聯(lián)著上述結(jié)果導(dǎo)向的效果指標(biāo)和成本-效益指標(biāo)，而“隊(duì)容風(fēng)紀(jì)”和“查處及時(shí)”則關(guān)聯(lián)著上述過(guò)程導(dǎo)向的服務(wù)質(zhì)量指標(biāo)，導(dǎo)向性同樣較為鮮明。

二、城管考核指標(biāo)的項(xiàng)目選擇與設(shè)定要求

具體考核指標(biāo)也即考核項(xiàng)目/細(xì)目的設(shè)置，不僅是將城管或其他行政機(jī)關(guān)工作評(píng)價(jià)現(xiàn)實(shí)化的微觀載體，而且也是考核機(jī)制整體上能否良性運(yùn)轉(zhuǎn)的關(guān)鍵性因素。整體而言，考核項(xiàng)目的選擇一方面要符合宏觀的考核導(dǎo)向，即對(duì)若干所選項(xiàng)目的考察應(yīng)當(dāng)有助于實(shí)現(xiàn)考核的總體目的；另一方面也要對(duì)這些項(xiàng)目是否可能（可操作性）、是否合理（防異化性）以及是否有意義（合目的性）等予以充分考量。

對(duì)此，我們考察了各地方已經(jīng)生效實(shí)施的城管考核文件，其中相當(dāng)多的文件在規(guī)定具體考核指標(biāo)時(shí)采用了相似的模式，即將之設(shè)定為“環(huán)境衛(wèi)生管理”、“園林綠化工作”、“市政設(shè)施維護(hù)管理”、“公交客運(yùn)管理”等項(xiàng)目。比如，《北京市城市管理綜合行政執(zhí)法通報(bào)反饋及考核評(píng)價(jià)辦法》（2013）第一條設(shè)定了“城市環(huán)境秩序”和“綜合行政執(zhí)法”兩類考核指標(biāo)，前者包括流動(dòng)無(wú)照經(jīng)營(yíng)、店外經(jīng)營(yíng)、占道經(jīng)營(yíng)等共18項(xiàng)，后者包括非法小廣告涉及刻章辦證、非法行醫(yī)、非法招工等共30項(xiàng)。再如，《鄭州市城市管理工作考核方案》（2008）第三條設(shè)置了8類考核指標(biāo)，其中園林綠化工作“主要包括行道樹(shù)養(yǎng)護(hù)管理，道路綠地養(yǎng)護(hù)管理，公園游園內(nèi)植物養(yǎng)護(hù)管理，公園游園內(nèi)設(shè)施維護(hù)管理，公園游園內(nèi)衛(wèi)生管理等工作”；建設(shè)工程、建筑市場(chǎng)、施工現(xiàn)場(chǎng)工作“主要包括城市建設(shè)綜合開(kāi)發(fā)，建筑業(yè)、裝飾裝修業(yè)和建筑市場(chǎng)管理，城市建設(shè)勘察和設(shè)計(jì)業(yè)管理，建材行業(yè)管理等工作，數(shù)字化城市管理建設(shè)情況等工作”，等等。此外，《貴陽(yáng)市城管局城市管理績(jī)效考核獎(jiǎng)懲辦法》（2008）、《撫順市城市管理工作考核辦法》（2010）等也采用了類似的指標(biāo)設(shè)置模式

需要提及的是，《湘潭市城市管理考核獎(jiǎng)懲辦法》（2012）和《天津市城市管理考核辦法》（2013）雖然同樣采用了事權(quán)指標(biāo)模式，但分部門進(jìn)行了細(xì)化列舉，即分別明確了每一部門的事權(quán)指標(biāo)。比如，《天津市城市管理考核辦法》（2013）第七條規(guī)定：“城市管理考核內(nèi)容包括：……（二）市市容園林部門：城市市容市貌、城市照明、市級(jí)公園、垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)和處理設(shè)施的監(jiān)督管理?！┦惺姓凡块T：市管城市道路、公路、橋梁及其附屬設(shè)施的維護(hù)管理?！?。然而我們認(rèn)為，這一模式的問(wèn)題在于：（1）這些考核指標(biāo)其實(shí)都是城管事權(quán)的組成部分，或者說(shuō)，各個(gè)考核項(xiàng)目的列舉其實(shí)就是城管諸項(xiàng)事權(quán)的列舉，“考核指標(biāo)”和“事權(quán)范圍”高度重合，我們將此類指標(biāo)稱之為“事權(quán)指標(biāo)”；（2）在這一模式下，城管負(fù)有維護(hù)環(huán)境衛(wèi)生的職責(zé)，環(huán)境衛(wèi)生情況就列入考核指標(biāo)；城管負(fù)有管理市政設(shè)施的職責(zé)，市政設(shè)施情況就列入考核指標(biāo)……以至于，城管負(fù)責(zé)哪些工作，考核指標(biāo)就列舉哪些項(xiàng)目，這種重合使得至少在考核指標(biāo)一端存在同義反復(fù)之嫌，考核指標(biāo)并沒(méi)有獨(dú)立于事權(quán)之外的意義，或者說(shuō)，這類指標(biāo)是對(duì)應(yīng)城管各個(gè)事權(quán)就事論事進(jìn)行評(píng)價(jià)的，僅限于對(duì)事權(quán)范圍內(nèi)各項(xiàng)工作的具體成果或成效進(jìn)行評(píng)價(jià)，屬于前文所述的結(jié)果導(dǎo)向型指標(biāo)，而合法性、民主性和服務(wù)性等過(guò)程導(dǎo)向型指標(biāo)則很難融入其中；（3）此處的一個(gè)技術(shù)性問(wèn)題還在于，當(dāng)前各地方城管事權(quán)的變動(dòng)較為頻繁，而事權(quán)規(guī)范和考核規(guī)范往往是兩個(gè)不同的立法文本，二者的變動(dòng)并不能保證一定同步進(jìn)行，因此，如果變動(dòng)后的某些事權(quán)因遺漏或立法程序限制等主客觀因素沒(méi)有寫(xiě)入考核規(guī)范，那么該事權(quán)可能就無(wú)法納入指標(biāo)體系以致于無(wú)法進(jìn)行考核。

與此同時(shí)，也有部分地方規(guī)定了與上述不同的城管考核指標(biāo)，如《重慶市北碚區(qū)城市管理目標(biāo)責(zé)任制考核辦法》（2011）第三條分別將“組織和經(jīng)費(fèi)管理”、“目標(biāo)責(zé)任書(shū)落實(shí)情況”、“實(shí)地檢查”、“日常管理工作”和“重點(diǎn)工作”納入了年終考核和雙月效果考核指標(biāo)中，我們將此類獨(dú)立于事權(quán)之外的指標(biāo)稱之為“特殊指標(biāo)”。在此，我們選取了4部較為典型的城管考核規(guī)范，并將其中規(guī)定的各項(xiàng)特殊指標(biāo)分類整理如下（見(jiàn)表2）：

撫順市城市管理工作考核辦法[2010]

（1）城市市容、環(huán)衛(wèi)、園林綠化等各類基礎(chǔ)檔案、資料是否健全、完整

（2）是否及時(shí)按要求上報(bào)各類專業(yè)統(tǒng)計(jì)報(bào)表、計(jì)劃、總結(jié)和相關(guān)資料

城市管理社會(huì)宣傳工作是否有力

市容環(huán)境衛(wèi)生管理、市政設(shè)施管理、園林綠化管理、城市管理綜合行政執(zhí)法

建立健全法制工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，實(shí)行行政執(zhí)法監(jiān)督、行政執(zhí)法責(zé)任制和執(zhí)法過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究等

行政處罰、行政許可、行政強(qiáng)制等具體行政執(zhí)法行為是否合法和適當(dāng)，法律文書(shū)制作和案卷歸檔及行政訴訟、行政復(fù)議等情況

（1）市民投訴、政風(fēng)行風(fēng)熱線、民心網(wǎng)、市長(zhǎng)信箱等反映的城管問(wèn)題辦結(jié)情況

（2）人大代表、政協(xié)委員對(duì)城管問(wèn)題建議、提案辦結(jié)情況

（3）對(duì)新聞媒體曝光的城管問(wèn)題查實(shí)情況

（4）公眾對(duì)城管工作的社會(huì)問(wèn)卷評(píng)價(jià)

宣傳、發(fā)動(dòng)、組織、協(xié)調(diào)社會(huì)力量廣泛參與城市管理，實(shí)施“門前五包”、組織冬季除運(yùn)雪、開(kāi)展義務(wù)植樹(shù)、進(jìn)行大環(huán)境清理等

（1）城區(qū)政府是否切實(shí)把城管工作納入重要議事日程，列入城區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃

（2）城市管理的投入是否到位，管理網(wǎng)絡(luò)是否健全，管理責(zé)任是否落實(shí)，工作制度是否完善

（3）城區(qū)政府在城市管理中的主體作用是否得到充分發(fā)揮

執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)、執(zhí)法人員培訓(xùn)考核情況

工作指標(biāo)

法治指標(biāo)

外部指標(biāo)

自身指標(biāo)

湖北省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳辦公室關(guān)于開(kāi)展2013年全省城市管理工作檢查考評(píng)的通知[2013]

是否落實(shí)日常報(bào)送信息制度化、重大突發(fā)事件或緊急情況傳送信息常態(tài)化等

開(kāi)展城市管理宣傳教育活動(dòng)，樹(shù)立正面典型，曝光“臟亂差”

環(huán)境衛(wèi)生管理、城市容貌管理

（1）建立長(zhǎng)效管理制度：城市管理檢查考評(píng)獎(jiǎng)懲機(jī)制、城市管理經(jīng)費(fèi)投入保障機(jī)制、城市管理社會(huì)監(jiān)督機(jī)制、城市管理作業(yè)市場(chǎng)化運(yùn)作機(jī)制

（2）建設(shè)數(shù)字城管

（3）開(kāi)展示范路創(chuàng)建

（4）完善規(guī)劃體系：突出地域特色，科學(xué)編制并實(shí)施城市市容和環(huán)境衛(wèi)生規(guī)劃、戶外廣告規(guī)劃等

開(kāi)展“五進(jìn)”（進(jìn)機(jī)關(guān)、進(jìn)企業(yè)、進(jìn)學(xué)校、進(jìn)社區(qū)、進(jìn)家庭）活動(dòng)，引導(dǎo)市民積極參與城市管理

（1）城市黨委政府重視

（2）城管體制順暢：成立城市綜合管理機(jī)構(gòu)，構(gòu)建“統(tǒng)一指揮，分級(jí)管理，以區(qū)為主，重心下移”的城市管理體制，各級(jí)和各專業(yè)職能部門責(zé)權(quán)明晰，監(jiān)督有力

（3）工作運(yùn)行規(guī)范：城市管理工作年初有計(jì)劃、工作有部署、整治有重點(diǎn)、階段有檢查、全程有監(jiān)督

（1）規(guī)章制度健全：執(zhí)法公示制、執(zhí)法責(zé)任制、錯(cuò)案追究制、評(píng)議考核制、執(zhí)法隊(duì)伍招錄培訓(xùn)等

（2）執(zhí)法保障有力：建立城管執(zhí)法工作公安保障機(jī)制、執(zhí)法裝備齊全

（3）執(zhí)法行為規(guī)范：無(wú)以罰代管、以罰養(yǎng)人、以罰創(chuàng)收、越權(quán)管理等現(xiàn)象；實(shí)行罰繳分離

（4）執(zhí)法形象良好：統(tǒng)一著裝、舉止文明，行為規(guī)范

（5）注重城管文化：組織開(kāi)展演講、征文、文藝、體育等城管文化活動(dòng)

工作指標(biāo)

法治指標(biāo)

外部指標(biāo)

自身指標(biāo)

郴州市城市管理和行政執(zhí)法局2012年度依法行政考核方案[2012]

及時(shí)報(bào)告行政執(zhí)法工作情況，每月上報(bào)執(zhí)法統(tǒng)計(jì)報(bào)表，每季度上報(bào)執(zhí)法總結(jié)，每年12月上報(bào)依法行政年度報(bào)告

（1）建立《行政執(zhí)法公開(kāi)制度》、《行政執(zhí)法崗位執(zhí)法責(zé)任制度》、《行政執(zhí)法工作程序制度》、《執(zhí)法資格培訓(xùn)制度》、《行政執(zhí)法檢查制度》、《行政執(zhí)法考核制度》、《行政執(zhí)法過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究制度》等

（2）建立規(guī)范性文件審查和報(bào)備制度、行政執(zhí)法人員學(xué)法制度

（1）制定年度依法行政工作方案及具體安排

（2）有法制機(jī)構(gòu)或?qū)！⒓媛毞ㄖ乒ぷ魅藛T負(fù)責(zé)落實(shí)依法行政及行政執(zhí)法案件審核工作

（3）貫徹落實(shí)法律法規(guī)及上級(jí)文件精神

（4）行政處罰案件規(guī)范情況和行政處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)執(zhí)行情況

（5）接受行政執(zhí)法監(jiān)督情況

（6）行政執(zhí)法事項(xiàng)應(yīng)公示執(zhí)法依據(jù)、幅度、權(quán)限、職責(zé)等

（1）領(lǐng)導(dǎo)重視，專題研究依法行政工作，對(duì)行政執(zhí)法工作列入崗位目標(biāo)責(zé)任制考核內(nèi)容

（2）建立依法行政工作領(lǐng)導(dǎo)小組，主要領(lǐng)導(dǎo)為第一責(zé)任人，分管領(lǐng)導(dǎo)具體負(fù)責(zé)

（1）執(zhí)法人員經(jīng)過(guò)培訓(xùn)、持證上崗，執(zhí)法人員持證上崗率達(dá)100%

（2）執(zhí)法人員積極參加各項(xiàng)執(zhí)法業(yè)務(wù)培訓(xùn)，每年至少參加兩次，培訓(xùn)參加率和合格率達(dá)95%以上，新頒布的法律、法規(guī)、規(guī)章培訓(xùn)率達(dá)90%

（3）執(zhí)法人員積極參加“五五”普法學(xué)習(xí)、考試，考試合格率達(dá)95%以上

重慶市北碚區(qū)城市管理目標(biāo)責(zé)任制考核辦法[2011]

（1）檔案管理是否規(guī)范

（2）各類工作計(jì)劃及總結(jié)是否按時(shí)報(bào)送

目標(biāo)責(zé)任書(shū)落實(shí)情況、實(shí)地檢查、重點(diǎn)工作

市、區(qū)數(shù)字城管中心、市、區(qū)明察暗訪檢查發(fā)現(xiàn)問(wèn)題以及領(lǐng)導(dǎo)指示、群眾投訴、媒體曝光、12319、人大代表和政協(xié)委員等反映城市管理問(wèn)題的處理情況

（1）城管組織是否健全，管理制度是否規(guī)范，是否按要求積極參加各類城管工作會(huì)議

（2）城管工作經(jīng)費(fèi)是否列入鎮(zhèn)街、單位當(dāng)年財(cái)政預(yù)算，日常工作經(jīng)費(fèi)是否得到保證

人員是否落實(shí)

通過(guò)上表可以看出：（1）4部考核規(guī)范中的各項(xiàng)特殊指標(biāo)基本都可劃分為工作指標(biāo)、法治指標(biāo)、外部指標(biāo)、自身指標(biāo)4個(gè)大類，每個(gè)大類又可劃分為2-3個(gè)小類，而每個(gè)小類中又可包含數(shù)個(gè)具體項(xiàng)目。（2）不同考核規(guī)范的特殊指標(biāo)在上述大類和小類中的分布并不均勻，而且，并不是所有考核規(guī)范都顧及到了上述所有類別，具體考核項(xiàng)目在各規(guī)范之間的差別就更加明顯。這一方面可以解釋為不同考核規(guī)范的側(cè)重點(diǎn)有所不同，另一方面也可以認(rèn)為現(xiàn)行考核規(guī)范在全面性上有所欠缺。（3）需要注意的是，上表所列舉的考核類別和項(xiàng)目，無(wú)論是工作宣傳、依法行政，還是公眾參與、隊(duì)伍建設(shè)，基本都是過(guò)程導(dǎo)向型的，即集中于表1的“服務(wù)質(zhì)量指標(biāo)”。盡管我們認(rèn)為在城管考核規(guī)范中特殊指標(biāo)的重要性明顯高于事權(quán)指標(biāo)，但以下兩種立法模式仍是可資借鑒的：第一，在同一部考核規(guī)范中同時(shí)規(guī)定事權(quán)指標(biāo)和特殊指標(biāo)。上表中有3部文件采用了這種模式，我們已在“事權(quán)范圍”條目下進(jìn)行了列舉；區(qū)別在于湖北省和撫順市文件對(duì)于事權(quán)指標(biāo)的規(guī)定相當(dāng)詳細(xì)，而重慶市的文件則較為簡(jiǎn)略。第二，在不同考核規(guī)范中分別規(guī)定事權(quán)指標(biāo)和特殊指標(biāo)。比如，在郴州市，特殊指標(biāo)通過(guò)上表中的《郴州市城市管理和行政執(zhí)法局2012年度依法行政考核方案》進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，而事權(quán)指標(biāo)則通過(guò)《郴州市城區(qū)城市管理工作績(jī)效考評(píng)暫行辦法》（2012）進(jìn)行了更為詳細(xì)的規(guī)定。（4）盡管在考核規(guī)范中設(shè)置獨(dú)立于事權(quán)之外的特殊指標(biāo)對(duì)于實(shí)現(xiàn)考核目的、發(fā)揮考核實(shí)效等具有非常重要的意義，但這并不意味著上述所有已設(shè)定的指標(biāo)和項(xiàng)目都是充分合理的，我們認(rèn)為，城管考核指標(biāo)的設(shè)置還應(yīng)遵循下列諸項(xiàng)原則和要求：

（一）考核指標(biāo)的設(shè)置應(yīng)當(dāng)具有全面性

由于城管考核是對(duì)城管整體和各部分工作狀況的綜合評(píng)價(jià)，因此其指標(biāo)設(shè)置的首要原則就是應(yīng)當(dāng)具有全面性，即從不同視角對(duì)城管工作進(jìn)行全方位考察——“給定的考評(píng)系統(tǒng)的范圍和目標(biāo)以內(nèi)，一套績(jī)效指標(biāo)應(yīng)該是全面的和綜合的。一個(gè)全面的和綜合的考評(píng)指標(biāo)系統(tǒng)，應(yīng)該囊括所有的績(jī)效維度和……指標(biāo)類型，包括產(chǎn)出和結(jié)果，如果有必要的話，還包括服務(wù)質(zhì)量和客戶滿意度，以及效率和生產(chǎn)力。”[3]101在這個(gè)意義上，不僅表1中工作量指標(biāo)、效果指標(biāo)、成本-效益指標(biāo)等結(jié)果導(dǎo)向型的指標(biāo)應(yīng)當(dāng)納入指標(biāo)體系，而且表2中法治指標(biāo)、外部指標(biāo)、自身指標(biāo)等過(guò)程導(dǎo)向型的指標(biāo)也應(yīng)納入指標(biāo)體系；或者說(shuō)，城管的工作狀況不僅應(yīng)當(dāng)從“投入-產(chǎn)出-績(jī)效”這一線索進(jìn)行評(píng)價(jià)，而且應(yīng)當(dāng)同時(shí)從“組織-領(lǐng)導(dǎo)-隊(duì)伍”這一內(nèi)部線索、“社會(huì)評(píng)價(jià)-公眾參與”這一外部線索進(jìn)行評(píng)價(jià)——無(wú)論缺少哪一線索，城管的考核結(jié)果都是片面和不完整的。

此處還需注意的問(wèn)題包括：（1）在表1和表2的列舉之外，仍有一些特殊指標(biāo)有單獨(dú)進(jìn)行考核或納入指標(biāo)體系一并考核的必要，這要視考核目的和客觀情況等而定。比如，上海市部分區(qū)縣政府將“各單位大聯(lián)動(dòng)工作績(jī)效”納入考核指標(biāo)。2012年，奉賢區(qū)大聯(lián)動(dòng)中心聯(lián)合區(qū)政府辦、監(jiān)察局等組成考核小組，根據(jù)《奉賢區(qū)城市管理和應(yīng)急聯(lián)動(dòng)工作考核辦法》的規(guī)定對(duì)聯(lián)動(dòng)單位進(jìn)行考核，用以督促各類主體高效聯(lián)動(dòng)，提高城市綜合服務(wù)管理水平[6]。從這一事例可以看出，一方面，各區(qū)縣政府若要推動(dòng)或促進(jìn)各類主體聯(lián)動(dòng)聯(lián)勤，將之納入考核指標(biāo)無(wú)疑是較為直接而有效的做法，而考核指標(biāo)的全面性特征亦能容納這一特殊指標(biāo)；另一方面，并不是國(guó)內(nèi)所有城管主體都采用了聯(lián)動(dòng)聯(lián)勤的工作模式，因此該指標(biāo)能否考核也受限于當(dāng)?shù)氐某枪軝C(jī)制。（2）“績(jī)效指標(biāo)應(yīng)該是有意義的。也就是說(shuō)，它們應(yīng)該與工作的使命、目標(biāo)和預(yù)期結(jié)果直接相關(guān)?！盵3]100-101城管考核指標(biāo)雖然應(yīng)當(dāng)具有全面性，但其指標(biāo)體系和考核細(xì)目亦不應(yīng)無(wú)限擴(kuò)大，或者說(shuō)，考核指標(biāo)的選取至少應(yīng)當(dāng)保證其是與城管工作狀況密切相關(guān)且具有考核價(jià)值的，而不應(yīng)設(shè)定與城管工作無(wú)關(guān)的考核指標(biāo)。我們認(rèn)為，實(shí)踐中，如果某一特殊指標(biāo)并不在表1和表2所列舉的范圍內(nèi)，那么其是否有意義或者是否應(yīng)當(dāng)列入指標(biāo)體系就應(yīng)單獨(dú)進(jìn)行認(rèn)定，而上述的“聯(lián)動(dòng)聯(lián)勤”指標(biāo)則屬于能夠通過(guò)認(rèn)定的指標(biāo)。

按照此處所述的全面性要求，在表2所列舉的指標(biāo)中，我們認(rèn)為：（1）“工作宣傳”類指標(biāo)符合全面性要求，并且其對(duì)城管工作而言也是有意義的。原因在于，很多地方的社會(huì)輿論對(duì)城管的評(píng)價(jià)較為負(fù)面，而這往往是由市民對(duì)城管缺乏認(rèn)知進(jìn)而缺乏理解引起的；因此，通過(guò)宣傳工作增進(jìn)市民對(duì)城管的了解，并且通過(guò)“樹(shù)立正面典型”、“曝光‘臟亂差”來(lái)輔助執(zhí)法活動(dòng)，則是當(dāng)前城管工作的必要環(huán)節(jié)，應(yīng)當(dāng)通過(guò)考核加以評(píng)價(jià)和督促。（2）“制度建設(shè)”和“組織領(lǐng)導(dǎo)”類指標(biāo)中關(guān)于城管經(jīng)費(fèi)保障的指標(biāo)，如“城市管理經(jīng)費(fèi)投入保障機(jī)制”、“城市管理的投入是否到位”、“城管工作經(jīng)費(fèi)是否列入鎮(zhèn)街、單位當(dāng)年財(cái)政預(yù)算，日常工作經(jīng)費(fèi)是否得到保證”等，同樣符合全面性要求。雖然將經(jīng)費(fèi)問(wèn)題列入考核指標(biāo)顯得不大尋常，但其重要程度卻不難理解——在現(xiàn)有執(zhí)法資源本就短缺的情況下，如果工作經(jīng)費(fèi)再無(wú)法到位或遭受人為克扣，那么執(zhí)法工作的數(shù)量和質(zhì)量都難以達(dá)到既定標(biāo)準(zhǔn)。但是，經(jīng)費(fèi)指標(biāo)的重要性并不意味著其同時(shí)也是適于考核的——城管經(jīng)費(fèi)不到位一般不會(huì)是城管自身的原因引起的，而是其所在人民政府或財(cái)政部門等某個(gè)環(huán)節(jié)出了問(wèn)題；將并非源于城管的經(jīng)費(fèi)指標(biāo)用于考核城管，似乎起不到多大作用——即便經(jīng)費(fèi)指標(biāo)的考核結(jié)果為不合格，城管也很難自行加以改變。所以我們認(rèn)為，盡管“城管經(jīng)費(fèi)保障”這一指標(biāo)符合全面性要求，但將之移入對(duì)同級(jí)人民政府或財(cái)政部門的考核中更為合適。

（二）考核指標(biāo)的設(shè)置應(yīng)當(dāng)具有真實(shí)性

考核指標(biāo)的真實(shí)性指的是指標(biāo)的選取應(yīng)當(dāng)能夠反映出城管的真實(shí)工作狀態(tài)，這也涉及到考核指標(biāo)的“效度”問(wèn)題，即“指標(biāo)直接與成果相關(guān)或者代表所關(guān)注的績(jī)效維度的程度”，“如果設(shè)計(jì)的指標(biāo)與特定工作的預(yù)期產(chǎn)出毫不相干或者相距甚遠(yuǎn)，那么指標(biāo)就不能有效地說(shuō)明工作的效果?！?/p>

“例如，犯罪預(yù)防管理工作可以把官方報(bào)告的犯罪比率作為主要的績(jī)效指標(biāo)，但是，眾所周知，許多犯罪由于各種原因并沒(méi)有向警察局報(bào)告。因此，這些報(bào)告的犯罪比率趨向于低于在特定時(shí)期、特定區(qū)域內(nèi)的實(shí)際犯罪數(shù)量。另一方面，如果地方警察部門報(bào)告的‘已處理案件的百分比中包括那些起初報(bào)告為犯罪而后又被確認(rèn)為非犯罪的案件，那么這一比率就相應(yīng)地夸大了警察局的辦事效率?！保▍⒁?jiàn)：西奧多·H·波伊斯特.公共與非營(yíng)利組織績(jī)效考評(píng)——方法與應(yīng)用[M].肖鳴政，等，譯.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2005：88-89.）在這個(gè)意義上，如果某一指標(biāo)的考核成績(jī)很高但城管的相應(yīng)工作狀況卻不盡如人意，那么這一指標(biāo)的真實(shí)性就存在疑問(wèn)，反之亦然。

然而，考核指標(biāo)真實(shí)性這一原則并不像看上去那么簡(jiǎn)單，其中存在的問(wèn)題包括：（1）有些指標(biāo)只能反映出部分真實(shí)情況。比較常見(jiàn)的是帶有主觀性的指標(biāo)，如社會(huì)評(píng)價(jià)指標(biāo)，有時(shí)即便城管的執(zhí)法工作符合規(guī)章制度的要求，但由于與市民的期望仍有差距，或者評(píng)價(jià)人更多地來(lái)自于遭受城管懲處的執(zhí)法對(duì)象，那么相應(yīng)的評(píng)價(jià)結(jié)果也會(huì)不盡如人意，此時(shí)這一指標(biāo)就不能完全反映城管的工作狀況。此外，一些長(zhǎng)效性的制度和方案類指標(biāo)也存在這一問(wèn)題。如表2中“制度建設(shè)”類指標(biāo)，第一，對(duì)于“制度建設(shè)”的考核在操作中往往會(huì)偏向于“立法結(jié)果”的考核，即規(guī)范文本是否已經(jīng)制定完成并頒布實(shí)施；而如果尚未制定完成則可能沒(méi)有分?jǐn)?shù)或只有很低的分?jǐn)?shù)，這其實(shí)等于是在變相催促制度出臺(tái)。然而，制度建設(shè)是一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程，有些制度在立法技術(shù)不成熟、立法環(huán)境不適宜時(shí)不應(yīng)操之過(guò)急、倉(cāng)促推出。如郴州市文件中建立《行政執(zhí)法公開(kāi)制度》《行政執(zhí)法崗位執(zhí)法責(zé)任制度》等7項(xiàng)文件很難在同一年度內(nèi)完成。第二，從“立法結(jié)果”的角度看，無(wú)論是“城市管理檢查考評(píng)獎(jiǎng)懲機(jī)制”、“城市管理作業(yè)市場(chǎng)化運(yùn)作機(jī)制”，還是“執(zhí)法公示制”、“執(zhí)法責(zé)任制”、“錯(cuò)案追究制”，往往只要制定出來(lái)就能得到滿分或很高的分?jǐn)?shù)，但制度設(shè)立并不等于制度實(shí)現(xiàn)，規(guī)則文本中的內(nèi)容并不等于現(xiàn)實(shí)狀況，并不一定與城管工作的真實(shí)情況相一致，制定良好但卻束之高閣的規(guī)則文本也并不罕見(jiàn)；況且，對(duì)于制度建設(shè)的考核往往只能是一次性的，規(guī)范文本制定完成且頒布實(shí)施后，相應(yīng)的考核指標(biāo)就失去了意義，因此，至少在“制度建設(shè)”的基礎(chǔ)上加入對(duì)“制度實(shí)施”情況的考核，才能更進(jìn)一步地符合真實(shí)性要求。第三，這些規(guī)則文本制定的質(zhì)量，其中存在的優(yōu)缺點(diǎn)特別是缺陷，往往必須經(jīng)過(guò)多年的實(shí)際運(yùn)行才能發(fā)現(xiàn)并總結(jié)出來(lái)，因此，對(duì)制度本身的評(píng)價(jià)也不應(yīng)是一時(shí)的，而應(yīng)通過(guò)各年度的長(zhǎng)效考察來(lái)得出最終結(jié)論。

（2）有些指標(biāo)的考核成績(jī)會(huì)受到其他因素的影響，而非完全取決于城管的工作狀況。比較典型的是各類事權(quán)指標(biāo)，如表2湖北省文件中包含了這樣一項(xiàng)指標(biāo)：“開(kāi)放式小區(qū)環(huán)境衛(wèi)生管理有序，清掃保潔符合作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)”，而該指標(biāo)若能得到較高的考核分?jǐn)?shù)，其原因既有可能是小區(qū)業(yè)主素質(zhì)較高，也有可能是小區(qū)物業(yè)認(rèn)真負(fù)責(zé)，而并不一定是城管部門日常維護(hù)的結(jié)果。再如，表2撫順市文件納入了對(duì)行政復(fù)議、行政訴訟情況的考核，但如果將復(fù)議和訴訟的發(fā)案率設(shè)定成與考核成績(jī)負(fù)相關(guān)、勝訴率設(shè)定成與考核成績(jī)正相關(guān)，那么該指標(biāo)若能得到較高的考核分?jǐn)?shù)，其原因既有可能是轄區(qū)內(nèi)市民法律意識(shí)和維權(quán)意識(shí)不足，也有可能是城管違法行為雖然數(shù)量較多但情節(jié)較輕，以至于市民不愿通過(guò)法律渠道尋求救濟(jì)，甚至還有可能是復(fù)議機(jī)關(guān)或管轄法院故意不立案或違法裁判的結(jié)果——城管部門依法行政、規(guī)范執(zhí)法只是取得高分的可能性之一。因此，在考核這類指標(biāo)時(shí)應(yīng)當(dāng)對(duì)各個(gè)影響因素進(jìn)行認(rèn)定并加以計(jì)算，無(wú)法認(rèn)定的則應(yīng)在綜合考量相關(guān)因素的基礎(chǔ)上調(diào)整其權(quán)重。

（3）有些指標(biāo)的考核還會(huì)存在“異化性”風(fēng)險(xiǎn)。此處的考核異化指的是被考核者為追求考核成績(jī)而采用濫用職權(quán)、超越職權(quán)等違法或不當(dāng)方法的情形；實(shí)踐中主要表現(xiàn)為“不擇手段地追求業(yè)績(jī)數(shù)字”和“數(shù)據(jù)造假”兩個(gè)方面，比如，根據(jù)學(xué)者的對(duì)警察績(jī)效管理的考察，“吃案”、“養(yǎng)案”和“釣魚(yú)”屬于前一方面，“灌水”和“造假”則屬于后一方面[7]。在表2的“檔案管理”類指標(biāo)中，如果有關(guān)人員刻意追求“各類基礎(chǔ)檔案、資料”的健全、完整，或者“各類專業(yè)統(tǒng)計(jì)報(bào)表、計(jì)劃、總結(jié)和相關(guān)資料”的及時(shí)上報(bào)，那么其既可以集中時(shí)間制作本應(yīng)在日常工作中制作的基礎(chǔ)性檔案，也可以人為制作出本不存在的案件信息，還可以人為地增加或減少相應(yīng)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，而考核主體要確認(rèn)這些文字或數(shù)據(jù)材料的真實(shí)性則要支付相當(dāng)多的成本。而表2撫順市文件中“行政處罰、行政許可、行政強(qiáng)制等具體行政執(zhí)法行為是否合法和適當(dāng)”這一指標(biāo)，雖然對(duì)于督促城管依法行政具有十分重要的意義，但各類具體執(zhí)法行為是否合法適當(dāng)，基本無(wú)法通過(guò)內(nèi)部評(píng)價(jià)進(jìn)行考察，而外部評(píng)價(jià)也幾乎只有行政復(fù)議和訴訟一途，而復(fù)議和訴訟除上文提到過(guò)的問(wèn)題外，也同樣有可能被追求考核成績(jī)的城管部門通過(guò)各種渠道進(jìn)行人為干預(yù)或施加壓力，這在司法獨(dú)立尚不夠理想的當(dāng)下更有可能發(fā)生。因此，對(duì)于這種具有較高異化風(fēng)險(xiǎn)的指標(biāo)，考核主體應(yīng)當(dāng)一方面對(duì)被考核者相應(yīng)的違法或不當(dāng)行為進(jìn)行經(jīng)常性監(jiān)督，另一方面則應(yīng)對(duì)該類指標(biāo)所涵蓋的檔案、數(shù)據(jù)、案件記錄和復(fù)議訴訟信息等進(jìn)行認(rèn)真核查，并對(duì)存疑之處展開(kāi)進(jìn)一步的詳細(xì)調(diào)查，最終對(duì)被考核者的“異化”行為進(jìn)行嚴(yán)厲懲處。

（三）考核指標(biāo)的設(shè)置應(yīng)當(dāng)具有可操作性

考核指標(biāo)的可操作性指的是所選取的指標(biāo)應(yīng)當(dāng)能在考核工作中切實(shí)加以考察和評(píng)價(jià)，或者說(shuō)，能夠得到準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)或其他形式的考核結(jié)果；從另一個(gè)角度說(shuō)，其考核的成本也不宜過(guò)高，即如果某一指標(biāo)只有支付高昂的或者難以承受的人力、資源或金錢成本時(shí)才能得出準(zhǔn)確的考核結(jié)果，那么其通常也不符合此處的可操作性原則。這也涉及到與前文“效度”相對(duì)的“信度”問(wèn)題，即“關(guān)于指標(biāo)客觀、準(zhǔn)確和可靠程度方面的一種度量”

“如果一些經(jīng)過(guò)培訓(xùn)的觀察者，在同樣的時(shí)間內(nèi)采用同樣的程序、定義、分類和評(píng)分形式對(duì)同一區(qū)域的街道進(jìn)行觀察，通過(guò)這樣的方法來(lái)對(duì)城市街道的狀況評(píng)分，然而觀察者得出的等級(jí)事實(shí)上卻各不相同，那么對(duì)這個(gè)街道的考評(píng)結(jié)果顯然不是非?？煽康?。即使培訓(xùn)觀察者以同樣的方式運(yùn)用這個(gè)工具，評(píng)分的實(shí)際結(jié)果看起來(lái)也是更多地依靠評(píng)分者個(gè)人的主觀印象，而不是客觀標(biāo)準(zhǔn)的應(yīng)用。只要績(jī)效指標(biāo)由不同的獨(dú)立的觀察者觀察并做出判斷，這種內(nèi)部一致性的信度問(wèn)題就必然出現(xiàn)?！?/p>

（參見(jiàn)：西奧多·H·波伊斯特.公共與非營(yíng)利組織績(jī)效考評(píng)——方法與應(yīng)用[M].肖鳴政，等，譯.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2005：87-88.），如果某一考核指標(biāo)難以進(jìn)行實(shí)際考察，或者針對(duì)該指標(biāo)所得出的考核結(jié)論是模糊、籠統(tǒng)和不確切的，以及不同考核者對(duì)于同一指標(biāo)的考察會(huì)得出迥異的結(jié)果，那么這一指標(biāo)的“信度”就會(huì)存疑。

具體而言：（1）指標(biāo)本身必須是明確的，不能過(guò)于抽象和模糊，同時(shí)不宜主觀性過(guò)強(qiáng)，即“各項(xiàng)指標(biāo)應(yīng)該簡(jiǎn)明而且精確，每項(xiàng)定義都應(yīng)毫不含糊”[8]。比如，其一，表2郴州市文件中“貫徹落實(shí)法律法規(guī)及上級(jí)文件精神”就屬于較難操作的指標(biāo)，雖然其在賦分細(xì)則中把該指標(biāo)的160分劃分為《湖南省行政程序規(guī)定》《湖南省政府服務(wù)規(guī)定》等四個(gè)文件進(jìn)行考察，每個(gè)文件都有更詳細(xì)的扣分標(biāo)準(zhǔn)，但且不說(shuō)寥寥幾個(gè)扣分標(biāo)準(zhǔn)能否涵蓋相應(yīng)文件的全部?jī)?nèi)容，而究竟怎樣才算貫徹落實(shí)了這些文件的精神仍然是較為模糊或較難定性的，比如扣分標(biāo)準(zhǔn)中“制定和落實(shí)實(shí)施方案，認(rèn)真落實(shí)市里的實(shí)施方案，并結(jié)合本部門實(shí)際制定實(shí)施方案并認(rèn)真組織實(shí)施”一項(xiàng)，對(duì)于“實(shí)施不力”的考核應(yīng)當(dāng)如何操作和認(rèn)定？“落實(shí)規(guī)范性文件合法性審查，‘三統(tǒng)一、異議申請(qǐng)審查等制度的，計(jì)滿分”一項(xiàng)，這些制度究竟怎樣才能算已經(jīng)“落實(shí)”？是否被考核者只要通過(guò)案例走過(guò)一次相關(guān)程序即可獲得滿分？其二，表2中很多領(lǐng)導(dǎo)性指標(biāo)同樣難以操作。比如，撫順市文件中“城區(qū)政府在城市管理中的主體作用是否得到充分發(fā)揮”、湖北省文件中“城市黨委政府重視”、郴州市文件中“領(lǐng)導(dǎo)重視，專題研究依法行政工作”等指標(biāo)，雖說(shuō)“組織領(lǐng)導(dǎo)”這一指標(biāo)類別確實(shí)符合前述的“全面性”要求，但作為其具體考察項(xiàng)目，應(yīng)該如何認(rèn)定城區(qū)政府充分發(fā)揮了主體作用？按照何種標(biāo)準(zhǔn)判斷黨委和領(lǐng)導(dǎo)是否重視？當(dāng)判斷標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于抽象或者具有多種可能的解釋時(shí)，其考核成績(jī)要么是一律滿分，要么是依據(jù)其他客觀指標(biāo)的成績(jī)而定，如當(dāng)法治指標(biāo)、外部指標(biāo)成績(jī)較低時(shí)，上述領(lǐng)導(dǎo)性指標(biāo)就隨之較低，反之亦然，但此時(shí)這些指標(biāo)就失去了獨(dú)立存在的價(jià)值。我們認(rèn)為，將這些領(lǐng)導(dǎo)性指標(biāo)細(xì)化后移入領(lǐng)導(dǎo)的個(gè)人考核，可能比目前列入城管整體考核的方式更具可操作性。其三，表2中很多宏觀性指標(biāo)，如湖北省文件中“各級(jí)和各專業(yè)職能部門責(zé)權(quán)明晰，監(jiān)督有力”、“城市管理工作年初有計(jì)劃、工作有部署、整治有重點(diǎn)、階段有檢查、全程有監(jiān)督”等也存在類似的可操作性問(wèn)題，即很難準(zhǔn)確確定被考核者是否做到了責(zé)權(quán)明晰、監(jiān)督有力、工作有部署、整治有重點(diǎn)等，而這些詞匯本身就有著較多的含義，對(duì)其的考察也有著不同的入手點(diǎn)、側(cè)重點(diǎn)和判斷標(biāo)準(zhǔn)——我們并不認(rèn)為這些指標(biāo)不應(yīng)考核，而是不應(yīng)泛泛地考核，更不應(yīng)為考核者與被考核者應(yīng)付考核留有余地。其四，表2中那些能夠量化/數(shù)字化的指標(biāo)往往具有更高的可操作性。比如，郴州市文件在“隊(duì)伍建設(shè)”類別中設(shè)定的一系列指標(biāo)，如“執(zhí)法人員持證上崗率達(dá)100%”、“培訓(xùn)參加率和合格率達(dá)95%以上”等，都是能夠準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)和計(jì)算的，不僅能夠操作，而且易于操作，況且持證上崗、培訓(xùn)和考試等也是關(guān)涉執(zhí)法人員自身素質(zhì)乃至于執(zhí)法效果的“有意義的指標(biāo)”；同時(shí)我們認(rèn)為，考核指標(biāo)的量化與否與其可操作性的高低具有明顯關(guān)聯(lián)。

（2）指標(biāo)的考核成本也是其可操作性的重要參照?！爱?dāng)考評(píng)系統(tǒng)在數(shù)據(jù)收集和處理方面代價(jià)特別高時(shí)，同時(shí)又只產(chǎn)生了少量的對(duì)管理有益的信息，那么這些考評(píng)系統(tǒng)在成本效益上就是低效的?！盵3]21因此，“對(duì)于那些無(wú)法實(shí)際評(píng)估，而且不符合成本效率的指標(biāo)，就不應(yīng)選入。”[8]44在表2列舉的考核指標(biāo)中，其一，前文述及的“檔案管理”類指標(biāo)就是比較典型的低成本指標(biāo)，因?yàn)閷?duì)于檔案、資料、報(bào)表、計(jì)劃、總結(jié)等是否健全完整，是否及時(shí)上報(bào)等的考察，一般只需進(jìn)行文字材料的核查、檔案生成日期的確認(rèn)，或者進(jìn)一步比對(duì)上下級(jí)之間數(shù)據(jù)是否一致即可，無(wú)需支付過(guò)多成本。而郴州市文件中“行政執(zhí)法事項(xiàng)應(yīng)公示執(zhí)法依據(jù)、幅度、權(quán)限、職責(zé)等”這一指標(biāo)，只需確認(rèn)被考核者是否公示、公示的時(shí)間、地點(diǎn)、內(nèi)容是否完備即可，屬于對(duì)既往事實(shí)的確認(rèn)，同樣無(wú)需支付過(guò)多成本。其二，但另一方面，湖北省文件中“無(wú)以罰代管、以罰養(yǎng)人、以罰創(chuàng)收……實(shí)行罰繳分離”一項(xiàng)則屬于成本較高的指標(biāo)。原因在于，

該指標(biāo)屬于對(duì)不當(dāng)罰款情況的考核，但作為相對(duì)集中處罰權(quán)的機(jī)關(guān)，城管集中了很多領(lǐng)域的處罰權(quán)，其具體的處罰事項(xiàng)常常多達(dá)三四百種，若要對(duì)所有這些處罰事項(xiàng)的實(shí)施情況進(jìn)行考察，就會(huì)對(duì)考核主體帶來(lái)相當(dāng)沉重的負(fù)擔(dān)；更何況“以罰代管、以罰養(yǎng)人、以罰創(chuàng)收”這些行為一般是內(nèi)部性的，不涉及外部相對(duì)人，也無(wú)法通過(guò)行政復(fù)議和訴訟的案件數(shù)量進(jìn)行評(píng)價(jià)；而如果采用抽查或突擊檢查的方式，則一方面可能無(wú)法恰好遇到不當(dāng)罰款的實(shí)例，另一方面可能抽查過(guò)后被考核人又“重回老路”，而長(zhǎng)期持續(xù)的跟蹤調(diào)查雖然能緩解這一問(wèn)題，但考核成本也會(huì)呈幾何數(shù)上升。然而所有這些并不意味著高成本的指標(biāo)一律不應(yīng)考核：“績(jī)效指標(biāo)應(yīng)該有成本-效益的考慮，但它不應(yīng)該被過(guò)度強(qiáng)調(diào)?！薄澳切┳钣幸饬x或者有最強(qiáng)的效度和信度的指標(biāo)也是最耗費(fèi)成本的指標(biāo)”，“實(shí)施考評(píng)系統(tǒng)可能需要相當(dāng)?shù)某杀荆鄬?duì)于考評(píng)結(jié)果而言，這種成本花費(fèi)應(yīng)該是物有所值的?！盵3]105也就是說(shuō)，除去那些成本過(guò)于高昂的指標(biāo)之外，如果對(duì)于某些指標(biāo)的考核不僅能夠?qū)Τ枪芄ぷ鞯哪骋环矫孢M(jìn)行確切評(píng)價(jià)，而且有助于改進(jìn)其工作方式或程序，或者有助于督促其達(dá)成更好的工作效果，那么即使這一指標(biāo)成本較高，也應(yīng)將其視為一項(xiàng)值得支付的“投資”而列入指標(biāo)體系。

（四）考核指標(biāo)的設(shè)置應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持過(guò)程和結(jié)果并重

前文我們?cè)鴮⒖己酥笜?biāo)劃分為過(guò)程導(dǎo)向型和結(jié)果導(dǎo)向型兩種，從目前的立法狀況上看，包括城管在內(nèi)的行政機(jī)關(guān)的考核往往更偏重于結(jié)果而非過(guò)程——在我們考察的諸多城管考核規(guī)范中，詳細(xì)列舉過(guò)程性指標(biāo)的只有表2中的4部。

首先，從結(jié)果導(dǎo)向型指標(biāo)本身來(lái)看，對(duì)其重點(diǎn)考核確實(shí)有著充分的正當(dāng)性，正如波伊斯特教授所言，“雖然公共部門的工作項(xiàng)目不可能或不值得以一般的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)來(lái)考評(píng)實(shí)際的結(jié)果，但是，工作的數(shù)量、工作的及時(shí)性和質(zhì)量、工作開(kāi)展的效率、對(duì)客戶和顧客回復(fù)的程度以及預(yù)算的完成情況等，仍然有助于對(duì)工作項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)測(cè)與績(jī)效管理?！盵3]20-21因?yàn)椋姓C(jī)關(guān)所從事的工作畢竟需要得到實(shí)際成果，該項(xiàng)工作是否已經(jīng)切實(shí)進(jìn)行、是否已經(jīng)順利完成，乃至于是否對(duì)相對(duì)人或客觀環(huán)境產(chǎn)生了預(yù)期的影響等等，都是對(duì)其進(jìn)行評(píng)價(jià)的重要標(biāo)準(zhǔn)，而“強(qiáng)調(diào)實(shí)際成效”[9]的結(jié)果性指標(biāo)即是為此而設(shè)置的。在城管領(lǐng)域，前文所述的事權(quán)指標(biāo)就是典型的結(jié)果性指標(biāo)，比如，《郴州市城區(qū)城市管理工作績(jī)效考評(píng)暫行辦法》（2012）中，“建筑物屋頂整潔，無(wú)違章搭建，無(wú)亂堆雜物，無(wú)亂掛物品等現(xiàn)象”這一考評(píng)項(xiàng)目所對(duì)應(yīng)的扣分標(biāo)準(zhǔn)為“有亂搭窩棚的，每處扣1.0分；有亂堆雜物、亂掛物品的，每處扣0.5分”；“建筑物、構(gòu)筑物和市政公用設(shè)施整潔美觀，無(wú)亂寫(xiě)亂畫(huà)亂貼現(xiàn)象”這一考評(píng)項(xiàng)目所對(duì)應(yīng)的扣分標(biāo)準(zhǔn)為“有亂寫(xiě)亂畫(huà)亂貼現(xiàn)象的，每處（張）扣0.2分”，等等?？梢钥闯?，這類指標(biāo)所要考察的是，城管在日常巡查和投訴處理等工作中，應(yīng)當(dāng)制止或自行清理亂堆雜物、亂寫(xiě)亂畫(huà)等違法違規(guī)行為，而若該類行為仍然存在，則要按次數(shù)進(jìn)行扣分，從而降低考核成績(jī)；而這種考察就是純粹結(jié)果性的，基本不涉及到違規(guī)原因、執(zhí)法手段、執(zhí)法程序等過(guò)程性因素。

然而，指標(biāo)體系如果過(guò)于偏重結(jié)果性指標(biāo)的設(shè)定，則可能導(dǎo)致被考核者過(guò)分追求結(jié)果而忽視過(guò)程；或者說(shuō)，被考核者“在資源有限的情況下，會(huì)本能地選擇考核中分值較高的剛性任務(wù)優(yōu)先考慮，以便取得較好排名”，而對(duì)社會(huì)評(píng)價(jià)、公眾參與，以及“行為合法性、程序正當(dāng)性、結(jié)果公正性”等不予考核或分值較低的過(guò)程性因素可能不予重視或應(yīng)付了事，而這些過(guò)程性因素往往又是體現(xiàn)城管工作狀態(tài)的關(guān)鍵因素。在這個(gè)意義上說(shuō)，“如果主管和其他人員直接按照考評(píng)指標(biāo)執(zhí)行工作，可能會(huì)對(duì)工作或組織真正的目標(biāo)造成損害。”

“如果州的殘疾鑒定單位的主管，受到來(lái)自社會(huì)傷害管理機(jī)構(gòu)要求改善生產(chǎn)力的壓力，并且如果關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)被定義為每個(gè)全職員工的工作量考評(píng)指標(biāo)，即每周內(nèi)完成的索賠數(shù)量和在7天內(nèi)完成的工作的百分?jǐn)?shù)，那么主管就可能一心只關(guān)注快速處理索賠。在確定怎樣的索賠是對(duì)殘疾者的利益最合適的時(shí)候，往往就不考慮對(duì)公正和準(zhǔn)確的要求?！保▍⒁?jiàn)：西奧多·H·波伊斯特.公共與非營(yíng)利組織績(jī)效考評(píng)——方法與應(yīng)用[M].肖鳴政，等，譯.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2005：103-104.）此外，根據(jù)伯曼（Evan M. Berman）教授的觀點(diǎn)，過(guò)于偏重結(jié)果的考核還存在如下缺點(diǎn)：（1）因?yàn)殛P(guān)注短期目標(biāo)，那種強(qiáng)制性的“結(jié)果就是一切”的思維方式往往會(huì)導(dǎo)致可預(yù)見(jiàn)性的質(zhì)量和道德問(wèn)題，因?yàn)槠渌恋K目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的因素都會(huì)被擱置一旁；（2）只重結(jié)果不重方法的考核可能致使執(zhí)法人員狹隘地看待自己所做的工作，無(wú)助于發(fā)揮其能動(dòng)性和創(chuàng)新性，也無(wú)助于其積極發(fā)現(xiàn)和解決工作中出現(xiàn)的問(wèn)題——因?yàn)榻Y(jié)果性指標(biāo)只要求完成工作而不要求改進(jìn)工作；（3）過(guò)于注重結(jié)果可能會(huì)引發(fā)被考核者之間的利益沖突，從而影響執(zhí)法人員之間的協(xié)作，乃至于城管與其他部門之間的協(xié)作[9]279-280。

通過(guò)上述情形可以看出，結(jié)果性指標(biāo)能夠體現(xiàn)出城管基本的工作成果，而過(guò)程性指標(biāo)也有其獨(dú)立于結(jié)果之外的自身價(jià)值，過(guò)于偏重任何一方都會(huì)使考核結(jié)果無(wú)法體現(xiàn)出城管真實(shí)的工作狀態(tài)；因此我們認(rèn)為，在考核指標(biāo)設(shè)置中仍然應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持過(guò)程與結(jié)果并重這一原則。在當(dāng)前的立法實(shí)踐中，各地方對(duì)于結(jié)果性指標(biāo)的設(shè)置普遍已經(jīng)較為充分，但過(guò)程性指標(biāo)則仍有待進(jìn)一步完善。比如，（1）表2中只“社會(huì)評(píng)價(jià)”和“公眾參與”類指標(biāo)屬于典型的過(guò)程性指標(biāo)，但只有撫順市文件和湖北省文件進(jìn)行了規(guī)定。其一，“社會(huì)評(píng)價(jià)”主要是政府系統(tǒng)之外的市民、媒體以及人大和政協(xié)委員等主體對(duì)城管工作的評(píng)價(jià)。一方面，從“服務(wù)行政”的角度看，市民即是城管執(zhí)法工作的直接受益者和主要服務(wù)對(duì)象，而市民滿意度則可視作是城管工作的終極目標(biāo)，因此，將這類“服務(wù)質(zhì)量指標(biāo)”（見(jiàn)表1）加入考核體系顯然是十分必要的。另一方面，市民等外部主體所關(guān)注的往往不僅是其投訴/舉報(bào)的問(wèn)題是否已經(jīng)“辦結(jié)”，而且還包括執(zhí)法程序是否規(guī)范、方法選擇是否適當(dāng)、處理結(jié)果是否公正等過(guò)程性因素，將之納入指標(biāo)體系也有助于平衡占比過(guò)多的結(jié)果性指標(biāo)。其二，“公眾參與”類指標(biāo)所要考察的是市民或社會(huì)組織等外部主體參與城市管理的情況，即在城管工作的一個(gè)或多個(gè)環(huán)節(jié)中是否接納外部參與以及參與的效果如何等。一方面，外部主體的參與等于是為城管工作提供助力——無(wú)論是冬季除雪，還是義務(wù)植樹(shù)，或是環(huán)境清理（撫順市文件），都會(huì)減輕城管自身的工作負(fù)擔(dān)或者降低其工作成本，而“引導(dǎo)市民積極參與城市管理”（湖北省文件）正具有這方面意義。另一方面，同為外部指標(biāo)，“公眾參與”也能為“社會(huì)評(píng)價(jià)”起到正面的支持作用，即是說(shuō)，由市民親自參與其中的管理更容易獲得市民自身的肯定性評(píng)價(jià)——這不僅是市民在城市管理中的主體意識(shí)得到了尊重，而且此時(shí)市民對(duì)城管工作的評(píng)價(jià)也包含了其自身所參與的那部分工作的評(píng)價(jià)；可以說(shuō)，市民參與開(kāi)展較好的城市，其服務(wù)質(zhì)量和公眾滿意度等指標(biāo)的成績(jī)也會(huì)較高。（2）表2中“依法行政”類指標(biāo)也屬于典型的過(guò)程性指標(biāo)，但仍然只有撫順市文件和郴州市文件進(jìn)行了規(guī)定。我們之所以反復(fù)強(qiáng)調(diào)這類過(guò)程性指標(biāo)的重要性，是因?yàn)椤靶姓幜P、行政許可、行政強(qiáng)制等具體行政執(zhí)法行為是否合法和適當(dāng)”（撫順市文件）等指標(biāo)與結(jié)果性指標(biāo)的考核成績(jī)并無(wú)必然關(guān)聯(lián)——無(wú)論制止和處罰“亂堆雜物”、“亂寫(xiě)亂畫(huà)”等行為是否合法和適當(dāng)，其實(shí)都可以實(shí)現(xiàn)“建筑物、構(gòu)筑物和市政公用設(shè)施整潔美觀”這一行政目的，有時(shí)采用違法或不當(dāng)?shù)膱?zhí)法方式反而更為快速和有效，但這顯然會(huì)對(duì)相對(duì)人權(quán)益、政府形象乃至于法治價(jià)值本身造成損害。為避免這一情況，過(guò)程性指標(biāo)不僅應(yīng)當(dāng)設(shè)置，而且應(yīng)當(dāng)詳細(xì)設(shè)置，如郴州市文件將“行政處罰案件規(guī)范情況和行政處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)執(zhí)行情況”這一指標(biāo)分成了六個(gè)考核項(xiàng)目，包括“主體合法”、“事實(shí)清楚”、“依據(jù)正確”、“程序合法、審批程序到位”、“積極執(zhí)行行政處罰案件網(wǎng)上審批，建立網(wǎng)絡(luò)和審批終端，行政處罰案件網(wǎng)上審批率達(dá)80%”、“案卷制作規(guī)范，網(wǎng)上處罰案件所有執(zhí)法文書(shū)、證據(jù)應(yīng)上傳”；其中每一個(gè)項(xiàng)目都規(guī)定了更為細(xì)致的扣分細(xì)則，如“程序合法、審批程序到位”一項(xiàng)的扣分細(xì)則為“1.受理案件手續(xù)齊全，沒(méi)有立案、呈批、審批等手續(xù)，每少一項(xiàng)扣10分；2.案件系二人以上持證承辦，單人辦案的，每起扣20分；3.沒(méi)有履行行政處罰告知程序、聽(tīng)證程序的，每起扣10分；4.法律文書(shū)送達(dá)不到位的，每起扣10分；5.沒(méi)按規(guī)定批準(zhǔn)權(quán)限進(jìn)行審批的，每起扣20分”。我們認(rèn)為，這一扣分細(xì)則雖然未能涵蓋程序違法的全部情形，但容易查證的主要情形已經(jīng)基本囊括其中，不僅可操作性較強(qiáng)，而且與其他地方的考核規(guī)范相比也較為突出，屬于值得借鑒的立法文本。（3）表2“隊(duì)伍建設(shè)”類別中也有一些過(guò)程導(dǎo)向鮮明的指標(biāo)，如湖北省文件中“執(zhí)法形象良好：統(tǒng)一著裝、舉止文明，行為規(guī)范”、“注重城管文化：組織開(kāi)展演講、征文、文藝、體育等城管文化活動(dòng)”兩項(xiàng)指標(biāo)，盡管其與工作結(jié)果并無(wú)實(shí)質(zhì)關(guān)聯(lián)，甚至與法治要求亦無(wú)明顯關(guān)聯(lián)，但其一方面能夠反映城管的工作風(fēng)氣與精神風(fēng)貌，另一方面也能讓相對(duì)人感受到更好的服務(wù)質(zhì)量，從而提高城管的社會(huì)評(píng)價(jià)，因此這類指標(biāo)雖然不宜權(quán)重過(guò)高，但有必要納入指標(biāo)體系。最后還需提及的是，為實(shí)現(xiàn)過(guò)程和結(jié)果的并重，雖然可以通過(guò)對(duì)結(jié)果性指標(biāo)進(jìn)行調(diào)整和細(xì)化來(lái)實(shí)現(xiàn)[3]104-105，但在項(xiàng)目選取和權(quán)重分配上讓過(guò)程性指標(biāo)和結(jié)果性指標(biāo)保持適度的平衡，則是更為直接也更為根本的方法。

三、城管考核指標(biāo)的量化設(shè)置和分?jǐn)?shù)計(jì)算

（一）指標(biāo)量化的必要性和技術(shù)難題

一般來(lái)說(shuō)，考核指標(biāo)量化指的是，在細(xì)分考核項(xiàng)目的基礎(chǔ)上讓各項(xiàng)指標(biāo)能夠通過(guò)數(shù)字的形式反映出被考核者的真實(shí)工作狀況，其目的是增強(qiáng)考核的可測(cè)定性與可評(píng)估性，減弱其主觀性和隨意性，這有助于考核指標(biāo)體系的細(xì)致、準(zhǔn)確，并有助于提升考核結(jié)果的客觀性和可信度[10]。我們認(rèn)為，包括賦分量化和計(jì)分量化在內(nèi)的量化考核是城管及其他行政機(jī)關(guān)考核制度發(fā)展的基本趨勢(shì)——不能精確計(jì)分的考核不僅無(wú)法區(qū)分不同部門或不同公務(wù)員之間工作狀況的差異，而且可能受到考核者個(gè)人偏好、主觀情緒等的影響，甚至可能使考核在“一視同仁”和“偏袒照顧”的雙重作用下流于形式。

然而，指標(biāo)量化中更為根本的技術(shù)性難題在于，“很多工作都不容易進(jìn)行客觀評(píng)估和量化，考評(píng)也受非績(jī)效因素的影響。”[9]287具體而言：（1）有些行政工作因其自身性質(zhì)很難實(shí)現(xiàn)指標(biāo)量化，即如伯克利（George Berkley）教授所言，“公共部門通常涉及的是一些具有廣泛易變性的無(wú)形服務(wù)，而這些服務(wù)正是因?yàn)槠渚哂袩o(wú)形性和廣泛易變性而幾乎總是會(huì)對(duì)生產(chǎn)率的測(cè)量造成問(wèn)題?！盵11]較為典型的是城管及各類行政機(jī)關(guān)的“行政辦公室”（“秘書(shū)處”），比如，沈陽(yáng)市城管局行政辦公室的主要職責(zé)中包含了“負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)工作報(bào)告及重要講話的起草工作”、“負(fù)責(zé)全局性大型會(huì)議及活動(dòng)的組織籌備工作”、“負(fù)責(zé)局印章、證件管理工作”、“負(fù)責(zé)行政值班安排工作”等[12]，顯然，由于這些工作的浮動(dòng)性較強(qiáng)，很難對(duì)其在數(shù)量上進(jìn)行賦分；同時(shí)，由于工作內(nèi)容和工作對(duì)象的特殊性，也很難在質(zhì)量上進(jìn)行賦分。并且，實(shí)現(xiàn)指標(biāo)量化的一個(gè)基本前提是被考核者的工作能夠類型化，從而能夠針對(duì)各個(gè)類型來(lái)進(jìn)行“計(jì)數(shù)”，而上述沈陽(yáng)市城管局行政辦公室可類型化的職責(zé)就有16項(xiàng)，而無(wú)法類型化的工作（如領(lǐng)導(dǎo)臨時(shí)交辦的行政類或服務(wù)性任務(wù)等）也就沒(méi)有明確列舉。此時(shí)，如果刻意將其所有工作類型化并分別賦分、分別考核，那么考核成本未免過(guò)高；如果籠統(tǒng)地“計(jì)件”或“計(jì)數(shù)”，考核結(jié)果又有失準(zhǔn)確，以至于，此類工作的指標(biāo)量化成了長(zhǎng)久以來(lái)難以解決的問(wèn)題。（2）有些考核指標(biāo)較為宏觀和籠統(tǒng)，若要實(shí)現(xiàn)量化，要么只給出單一的分值區(qū)間，要么就得將該指標(biāo)細(xì)分成具體項(xiàng)目并分別賦分；前者無(wú)法改變指標(biāo)的籠統(tǒng)性也無(wú)法防止考核者主觀和隨意地評(píng)分，后者則很難通過(guò)有限的具體項(xiàng)目去涵蓋該指標(biāo)的精神指向。比如我們前文提到過(guò)的表2郴州市文件中“貫徹落實(shí)法律法規(guī)及上級(jí)文件精神”這一指標(biāo)，若只給出160分的總分值而不進(jìn)行細(xì)化，那么考核者就有了過(guò)于廣闊的裁量余地；如果通過(guò)具體項(xiàng)目進(jìn)行細(xì)化，即如該文件實(shí)際規(guī)定的那樣，將“法律法規(guī)及上級(jí)文件”確定為《湖南省行政程序規(guī)定》《湖南省政府服務(wù)規(guī)定》等四個(gè)文件，而每個(gè)文件按照幾個(gè)重要條款確定具體的扣分細(xì)則

比如，“（一）貫徹落實(shí)《湖南省行政程序規(guī)定》（40分）”的扣分細(xì)則為：“1、舉行重大行政決策聽(tīng)證會(huì)。舉行1次聽(tīng)證會(huì)，并通過(guò)本局網(wǎng)站等媒體發(fā)布公告、公開(kāi)產(chǎn)生聽(tīng)證代表并反饋意見(jiàn)采納情況及理由的，計(jì)滿分；應(yīng)舉行未舉行的，扣30分；未發(fā)布公告、未公開(kāi)產(chǎn)生聽(tīng)證代表、未公布意見(jiàn)采納情況及理由的、卷宗不規(guī)范或缺失的，每少一項(xiàng)，扣10分。2、決策合法性審查。重大行政決策應(yīng)經(jīng)本局法制機(jī)構(gòu)進(jìn)行合法性審查的，否則，發(fā)現(xiàn)一起扣10分。3、規(guī)范性文件制定和立法調(diào)研。及時(shí)報(bào)送年度擬修規(guī)范性文件計(jì)劃，并按計(jì)劃完成起草或修改任務(wù)，計(jì)10分，未及時(shí)報(bào)送的，扣5分，未完成起草或修改任務(wù)的，扣5分。積極配合立法調(diào)研或征求意見(jiàn)，未及時(shí)反饋意見(jiàn)的，不計(jì)分?！保敲磫?wèn)題就在于，一方面，“法律法規(guī)及上級(jí)文件”能否僅包括省內(nèi)的四個(gè)文件？另一方面，對(duì)于某個(gè)文件的“貫徹落實(shí)”能否僅遵守扣分細(xì)則中的1-3項(xiàng)規(guī)定，而違反其他條款則在所不問(wèn)？（3）部分主觀性較為明顯的指標(biāo)也同樣難以量化。在公務(wù)員一端，政治態(tài)度、社會(huì)公德等考核事項(xiàng)，在城管部門一端，前文提到過(guò)的表2湖北省文件中“城市黨委政府重視”、郴州市文件中“領(lǐng)導(dǎo)重視，專題研究依法行政工作”等“組織領(lǐng)導(dǎo)”類指標(biāo)，都屬于主觀性較為明顯的指標(biāo)。我們認(rèn)為，盡管“大多數(shù)工作都因缺乏全面、明確而客觀的測(cè)量標(biāo)準(zhǔn)而需人為的判斷”[9]276，但對(duì)于那些太過(guò)依賴于考核者主觀判斷的指標(biāo)，仍然應(yīng)當(dāng)盡量降低其數(shù)量和權(quán)重。（4）有些長(zhǎng)期性指標(biāo)比短期性指標(biāo)更難實(shí)現(xiàn)量化。在城管工作中，那些能夠即時(shí)顯現(xiàn)結(jié)果、隨時(shí)考察和統(tǒng)計(jì)的短期性指標(biāo)，通常較易實(shí)現(xiàn)量化并能在年度考核或平時(shí)考核中給出較為客觀的分?jǐn)?shù)；而城管的另一些工作可能需要經(jīng)過(guò)很長(zhǎng)一段時(shí)間才能顯現(xiàn)出最終效果，如霧霾的治理、水污染的治理、攤販管理和攤位規(guī)劃的合理化和便民化等，往往無(wú)法在一個(gè)考核年度內(nèi)展現(xiàn)全貌，而其相應(yīng)指標(biāo)的賦分和計(jì)分就會(huì)出現(xiàn)困難。再如，表2湖北省文件中“建設(shè)數(shù)字城管”這一指標(biāo)同樣屬于“長(zhǎng)期工程”，其硬件設(shè)備的配置、指揮大廳和移動(dòng)端系統(tǒng)的完善，以及信息員、執(zhí)法員、指揮員的培訓(xùn)和上崗等等，都不是一朝一夕之事，而其在初始階段成效不理想并不意味著長(zhǎng)期的最終效果亦不理想。因此，雖然這類指標(biāo)對(duì)于城管工作來(lái)說(shuō)確有必要，亦應(yīng)納入考核范圍，但同樣難于量化設(shè)置。

（二）城管考核指標(biāo)的賦分量化

盡管上述這些技術(shù)性難題是無(wú)法回避的，但我們?nèi)匀恢鲝堅(jiān)诳赡苄栽试S的范圍內(nèi)實(shí)施量化考核。我們將城管的量化考核分為賦分量化和計(jì)分量化兩部分，前者是指如何為各個(gè)考核指標(biāo)及細(xì)目賦予特定的分?jǐn)?shù)，后者則是指如何計(jì)算包含了多個(gè)指標(biāo)在內(nèi)的考核成績(jī)。同時(shí)，當(dāng)前并不是所有地方的考核規(guī)范都實(shí)現(xiàn)了量化，如表2的4部文件中只有湖北省和郴州市的文件實(shí)現(xiàn)了量化；而在我們的考察范圍內(nèi)，共有8部考核規(guī)范實(shí)現(xiàn)了量化（見(jiàn)表3）。

在賦分量化方面：

（1）“有無(wú)細(xì)化的考評(píng)項(xiàng)目”指的是，考核規(guī)范是否已經(jīng)把宏觀的指標(biāo)類別分解成具體的考核項(xiàng)目，這是城管量化考核的基礎(chǔ)性前提，或者說(shuō)，即使某一考核規(guī)范對(duì)于指標(biāo)類別進(jìn)行了賦分但沒(méi)有規(guī)定具體的考核項(xiàng)目，那么也可能會(huì)因無(wú)法細(xì)化評(píng)分而使考核流于形式。比如，湘潭市文件是以被考核單位為線索，分別明確了共計(jì)38個(gè)單位的考核內(nèi)容，雖然其對(duì)每一個(gè)單位都列出了指標(biāo)類別并賦予了總分，但并沒(méi)有規(guī)定指標(biāo)類別下的考核細(xì)目和扣分規(guī)則

如雨湖區(qū)、岳塘區(qū)（含高新區(qū)）“城市管理部分”的第一個(gè)考核項(xiàng)目為“城市主次道路（含高速公路連接線沿線和城區(qū)出入口）市容和環(huán)境衛(wèi)生（150分）”，但具體包括哪些考核要點(diǎn)、每個(gè)要點(diǎn)的分值以及如何扣分，都沒(méi)有明確規(guī)定。，這就難以對(duì)評(píng)分過(guò)程形成有效約束。反過(guò)來(lái)說(shuō)，“規(guī)定了細(xì)化的考評(píng)項(xiàng)目”也不意味著這些項(xiàng)目同時(shí)已被“具體賦分”——有些文件在列舉考評(píng)細(xì)目的同時(shí)并沒(méi)有給出每個(gè)項(xiàng)目的具體分值，比如，上表中青州市文件雖然列舉了非常詳細(xì)的考核項(xiàng)目，但既沒(méi)有規(guī)定各考評(píng)項(xiàng)目的具體分值（正分），也沒(méi)有規(guī)定各考評(píng)項(xiàng)目的扣分規(guī)則（負(fù)分），而是通過(guò)第三條第（四）項(xiàng)中簡(jiǎn)易的加減分規(guī)則來(lái)計(jì)算被考核者的考核成績(jī)，如“在綜合檢查和專項(xiàng)督查中，每項(xiàng)次問(wèn)題扣1分”等。我們認(rèn)為，這種規(guī)定在量化考核方面也是不完整或不徹底的，僅靠簡(jiǎn)單的加減分規(guī)則無(wú)法在指標(biāo)之間分配權(quán)重，也無(wú)法根據(jù)城管的工作職責(zé)劃分不同情形來(lái)進(jìn)行評(píng)分，或者說(shuō)，城管工作的具體狀況、完成程度與分值區(qū)間的對(duì)應(yīng)關(guān)系其實(shí)無(wú)法通過(guò)簡(jiǎn)單的加減分項(xiàng)建立起來(lái)。我們認(rèn)為，理想的賦分量化應(yīng)當(dāng)是將考核細(xì)目與具體賦分同時(shí)規(guī)定并一一對(duì)應(yīng)的立法狀態(tài)。此處還需提及的是，考評(píng)項(xiàng)目的細(xì)化也存在一個(gè)“細(xì)化程度”的問(wèn)題，一般而言，考評(píng)項(xiàng)目的細(xì)化程度與考核工作的可操作性及評(píng)分的準(zhǔn)確性呈正相關(guān)關(guān)系。比如，上表中撫順市文件規(guī)定：“清掃保潔不達(dá)標(biāo)，路面有雜物的，以香煙盒大小為單位，每個(gè)單位雜物扣0.1分。暗檢路段三、四級(jí)路200延長(zhǎng)米1個(gè)系數(shù)，每超過(guò)1個(gè)扣0.1分；步行街50延長(zhǎng)米1個(gè)系數(shù)，每超過(guò)1個(gè)扣0.1分”；“有死樹(shù)、缺株、裸露地面0.5平方米或枯黃1平方米以上每處扣1分”。在這一規(guī)定中，不僅是把扣分的起算點(diǎn)具體到以0.1為最小單位，而且規(guī)定了距離上的米數(shù)和面積上的平方數(shù)，并將之確定為扣分幅度的單位系數(shù)。盡管我們并不認(rèn)為“細(xì)化程度”越高越好，但上述規(guī)定顯然能最大限度地增強(qiáng)考核計(jì)分的準(zhǔn)確性并限制考核者的裁量權(quán)。

（2）“有無(wú)各考評(píng)項(xiàng)目的具體分值”和“有無(wú)細(xì)化的扣分規(guī)則”指的是考核指標(biāo)的賦分形式，前者是對(duì)指標(biāo)類別和考核細(xì)目規(guī)定分值，即正分；后者則是對(duì)未完成該指標(biāo)的情形規(guī)定所應(yīng)扣去的分值，即負(fù)分。而上表中共有5部文件同時(shí)規(guī)定了考核指標(biāo)的正分和負(fù)分情況，占全部文件的62.5%，我們認(rèn)為這種規(guī)定是更為合理的，因?yàn)?，其一，其?shí)事權(quán)指標(biāo)和一部分過(guò)程性指標(biāo)的考核計(jì)分也只能通過(guò)扣分來(lái)實(shí)現(xiàn)：事權(quán)指標(biāo)中，如對(duì)某一地域范圍內(nèi)衛(wèi)生情況的考核，若沒(méi)有出現(xiàn)問(wèn)題即應(yīng)獲得該項(xiàng)指標(biāo)的滿分或不扣分，若出現(xiàn)了問(wèn)題則應(yīng)按照問(wèn)題的輕重程度進(jìn)行扣分，而無(wú)法反過(guò)來(lái)從零開(kāi)始進(jìn)行加分或計(jì)算正分；過(guò)程性指標(biāo)中，如對(duì)“依據(jù)正確”的考核，同樣只能對(duì)適用法律、法規(guī)、規(guī)章及其條款不正確的情形進(jìn)行計(jì)數(shù)并扣分，而無(wú)法反過(guò)來(lái)進(jìn)行加分。其二，上表中《郴州市城區(qū)城市管理工作績(jī)效考評(píng)暫行辦法》只規(guī)定了負(fù)分沒(méi)有規(guī)定正分，即沒(méi)有規(guī)定各考核項(xiàng)目的具體分值，而只規(guī)定了扣分細(xì)則，并且各項(xiàng)考核指標(biāo)的扣分分值都在0.05-3分這個(gè)區(qū)間內(nèi)，這就難以衡量各指標(biāo)大類及其具體項(xiàng)目之間的重要程度，或者說(shuō)無(wú)法顯示各考核項(xiàng)目之間的權(quán)重；而如果對(duì)于所有考核項(xiàng)目都一視同仁，則會(huì)使城管及其執(zhí)法人員難以抓住工作重點(diǎn)，以至于當(dāng)人力和資源不足時(shí)難以排列工作順序乃至于難以進(jìn)行取舍。從這個(gè)意義上說(shuō)，其實(shí)指標(biāo)類別和考核細(xì)目的正分還存在著分配權(quán)重的功能，而這一功能是不宜省略的。

（3）賦分量化過(guò)程中的一個(gè)重要問(wèn)題在于分?jǐn)?shù)分配的合理性，也即指標(biāo)權(quán)重設(shè)置的合理性，包括某一指標(biāo)類別和考核細(xì)目是否應(yīng)當(dāng)賦分，應(yīng)當(dāng)賦予多少分值，以及與其他指標(biāo)相比分值是否適當(dāng)；或者說(shuō)，考核總分在各個(gè)指標(biāo)類別和考核細(xì)目中的具體分配是否合理。在上表中：其一，《郴州市城市管理和行政執(zhí)法局2012年度依法行政考核方案》在各指標(biāo)類別之間的分值配置較為合理，即“一、組織領(lǐng)導(dǎo)和制度建設(shè)（100分）”，“二、貫徹落實(shí)法律法規(guī)及上級(jí)文件精神（160分）”，“三、執(zhí)法人員培訓(xùn)和‘五五普法情況（200分）”，“四、行政處罰案件規(guī)范情況和行政處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)執(zhí)行情況（340分）”，“五、接受行政執(zhí)法監(jiān)督情況（200分）”。雖然這五類指標(biāo)皆屬過(guò)程性指標(biāo)，但“行政處罰案件規(guī)范情況和行政處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)執(zhí)行情況”對(duì)于“相對(duì)集中處罰權(quán)”的城管而言顯然更為重要，而對(duì)其設(shè)置最高的權(quán)重也體現(xiàn)了考核者對(duì)依法行政的重視；相應(yīng)地，“組織領(lǐng)導(dǎo)和制度建設(shè)”和“貫徹落實(shí)法律法規(guī)及上級(jí)文件精神”雖有考核的必要，但對(duì)執(zhí)法效果的影響比較間接，而且考核難度較大、主觀性較強(qiáng)，確實(shí)不宜賦予過(guò)高分值。其二，撫順市文件中“2010年城市管理（基礎(chǔ)工作方面）目標(biāo)考核實(shí)施細(xì)則”對(duì)于4個(gè)指標(biāo)類別分別進(jìn)行了賦分，其中“組織領(lǐng)導(dǎo)”30分、“基礎(chǔ)資料管理”20分、“依法行政”40分、“工作宣傳”10分。此處“組織領(lǐng)導(dǎo)”分值偏高，“工作宣傳”分值偏低，容易被忽視；而“依法行政”雖仍占有最高分值，但扣分規(guī)則不夠合理該文件中“依法行政”指標(biāo)的扣分規(guī)則為：“1、未建立健全法制工作組織領(lǐng)導(dǎo)的扣5分。2、未實(shí)行行政執(zhí)法監(jiān)督的，扣5分，行政執(zhí)法監(jiān)督各項(xiàng)制度不健全的每項(xiàng)次扣1分。3、未按要求舉辦法律知識(shí)培訓(xùn)的，扣2分；參加上級(jí)法律知識(shí)培訓(xùn)，每少一人扣0.5分；培訓(xùn)考試不合格的，每人扣0.5分。4、從事執(zhí)法的人員資格不符合規(guī)定或未持證上崗的每項(xiàng)次扣0.5分。5、因執(zhí)法過(guò)錯(cuò)造成重大影響或者經(jīng)復(fù)議、訴訟被撤銷或者變更原具體行政行為的，每案扣4分。6、未按照要求制作法律文書(shū)的，每發(fā)現(xiàn)一起扣1分；案卷歸檔不齊全、不完整、不符合規(guī)定的，每件扣0.2分。”：其第1項(xiàng)組織領(lǐng)導(dǎo)和第2項(xiàng)執(zhí)法監(jiān)督的要求很難扣分，第3項(xiàng)人員培訓(xùn)不宜放在“依法行政”類別下，而第5項(xiàng)復(fù)議訴訟結(jié)果不宜替代城管執(zhí)法中違反法定程序、裁量基準(zhǔn)等的要求。其三，深圳市文件共規(guī)定了9個(gè)考核項(xiàng)目，其中“數(shù)字化綜合執(zhí)法40分”、“數(shù)字化城管系統(tǒng)案件處置管理5分”，數(shù)字城管方面的分值占到了45%；而“社會(huì)輿論監(jiān)督”、“執(zhí)法業(yè)務(wù)培訓(xùn)及技能考核”和“行政處罰案卷考核”三項(xiàng)的分值分別都只有5分——雖然數(shù)字城管在城管工作中日益重要，應(yīng)用領(lǐng)域越來(lái)越寬，但也不應(yīng)在考核賦分上過(guò)于偏重而輕視其他指標(biāo)。相較而言，重慶市文件在“日常管理工作（分值70分）”指標(biāo)中兼顧了工作職責(zé)（35分）、數(shù)字城管（20分）和難點(diǎn)整改（15）三個(gè)部分

該文件中“日常管理工作”指標(biāo)的分值配比為：“（1）城管目標(biāo)責(zé)任制職能職責(zé)和日常履行城市管理相關(guān)責(zé)任落實(shí)情況35分。（2）區(qū)數(shù)字化城市管理中心派遣事件部件

處理整改情況20分。按區(qū)數(shù)字化城市管理中心的考核折算得分。（3）區(qū)暗查和熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題處理整改情況15分。按整改到位的百分比計(jì)算得分（未按期整改、未按要求整改視為未整改）?！?，分值配比更為合理。

（4）賦分量化過(guò)程中的另一個(gè)重要問(wèn)題在于扣分規(guī)則的合理性，即城管工作在何種情況下屬于未完成指標(biāo)以及按何種梯度扣除相應(yīng)的分?jǐn)?shù)。在上表中：其一，《郴州市城區(qū)城市管理工作績(jī)效考評(píng)暫行辦法》規(guī)定：“有占道經(jīng)營(yíng)的，每處扣1.0分；有沿街叫賣、看相算命、擦鞋賣藝等現(xiàn)象的，每人（處）扣0.2分；商業(yè)宣傳、促銷占道有未經(jīng)審批的，每次扣1.0分，超越權(quán)限審批的，每次扣2.0分?！蔽覀冋J(rèn)為，這一扣分標(biāo)準(zhǔn)是較為合理的，原因在于：第一，對(duì)于“占道經(jīng)營(yíng)”這種固定位置經(jīng)營(yíng)的發(fā)現(xiàn)和查處顯然較“沿街叫賣”這種流動(dòng)性經(jīng)營(yíng)更為容易，因此二者之間存在0.8分的分差；相反，如果二者扣分相同，則無(wú)法體現(xiàn)出工作量上的差異。第二，對(duì)于“超越權(quán)限審批”的扣分分值要高于上述“占道經(jīng)營(yíng)”和“沿街叫賣”，因?yàn)榍罢叩闹饕蚴恰斑`法違規(guī)”，后者的主要原因則是“工作不力”，二者性質(zhì)不同，嚴(yán)重程度和扣分程度也應(yīng)有所不同。其二，按照郴州市上述文件的規(guī)定，對(duì)于相同的事權(quán)指標(biāo)，“主次干道”的扣分明顯比“小街小巷”的幅度更大，比如，“主次干道”上，“機(jī)動(dòng)車在人行道停放的，每臺(tái)扣0.2分；非機(jī)動(dòng)車未按規(guī)定入線擺放，每臺(tái)扣0.1分。”“小街小巷”上，“機(jī)動(dòng)車擅自在人行道停放的，每臺(tái)車扣0.1分，非機(jī)動(dòng)車擺放雜亂的，每臺(tái)車扣0.05分?！蔽覀冋J(rèn)為，這樣規(guī)定雖然有助于執(zhí)法人員區(qū)分出城管的工作重點(diǎn)并投入更多精力，但過(guò)于明顯的差別對(duì)待也可能引發(fā)另一個(gè)問(wèn)題，即，對(duì)于某類或某個(gè)考核指標(biāo)來(lái)說(shuō)，賦分太少或者扣分太少可能導(dǎo)致被考核者不予重視，而當(dāng)這種低分指標(biāo)較難完成或者成本較高時(shí)，甚至即使其難度和成本與高分指標(biāo)基本相同時(shí)，都有可能在“成本-效益”的權(quán)衡下被選擇性地放棄；而這種放棄雖然對(duì)于被考核者的考核成績(jī)影響不大，但實(shí)質(zhì)上等于是指標(biāo)體系出現(xiàn)了缺漏，等于是城管工作中的某一部分被放棄了，這顯然不利于城管整體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。因此我們認(rèn)為，當(dāng)重點(diǎn)和非重點(diǎn)指標(biāo)實(shí)行差別扣分時(shí)，不宜相差太過(guò)懸殊或者讓非重點(diǎn)指標(biāo)的扣分達(dá)到可以忽略不計(jì)的程度。其三，上述郴州市文件還規(guī)定了如下內(nèi)容：“臨街門店責(zé)任狀簽訂不到位的，每個(gè)未簽責(zé)任狀的門店扣2分；有垃圾容器外置的，每個(gè)門店扣1.0分；有損壞綠化現(xiàn)象的，每處扣1.0分。”而撫順市文件也規(guī)定了類似的內(nèi)容：“未與臨街單位簽訂責(zé)任狀落實(shí)‘門前五包制度的，每處扣1分?！蔽覀冋J(rèn)為這類規(guī)定有欠妥當(dāng)，不宜納入考核指標(biāo)乃至于扣分規(guī)則中。原因在于，一方面，無(wú)論是“門前三包”還是“門前五包”，責(zé)任狀簽訂與否都取決于臨街門店或臨街單位，而非城管部門單方所能決定，由于臨街主體拒不簽訂而給城管部門扣分未免有失公平；另一方面，既然這種責(zé)任狀具有簽與不簽兩種可能，而非完全單方的行政命令，那就意味著其具有行政合同的性質(zhì)，將之納入扣分規(guī)則很可能會(huì)使城管為完成考核指標(biāo)而強(qiáng)制店主簽訂，從而使得“簽訂責(zé)任狀”從一種柔性執(zhí)法方式轉(zhuǎn)變?yōu)閺?qiáng)制性行政行為

關(guān)于行政合同在非強(qiáng)制行政中不當(dāng)使用的問(wèn)題，詳見(jiàn)：劉福元.非強(qiáng)制行政的問(wèn)題與出路——尋求政府柔性執(zhí)法的實(shí)踐合理性[J].中國(guó)行政管理，2015（1）：49-51.，也就違背了責(zé)任狀設(shè)置的本意。其四，上表部分文件還規(guī)定了工作效果方面的扣分規(guī)則，比如，第一，青州市文件規(guī)定：“同一事項(xiàng)，在第一次派單整改期限內(nèi)完成的不扣分，在第二次派單整改期限內(nèi)完成的，扣3分，以后每增加一次派單，增扣5分，直至該項(xiàng)目按要求整改完成”。這一規(guī)定是依據(jù)被考核者完成指標(biāo)所花費(fèi)的工作次數(shù)而進(jìn)行的遞增性扣分，我們認(rèn)為，這一設(shè)置較為合理，其一方面能夠督促城管盡快完成工作任務(wù)，另一方面等于是通過(guò)加重扣分來(lái)對(duì)城管不作為或消極執(zhí)法實(shí)施懲罰，含有一定程度的執(zhí)行罰的味道。第二，撫順市文件規(guī)定：“對(duì)倚樹(shù)搭棚建房違法行為未查處的，每件次扣2分；只罰款未整改的每件次扣4分?！蔽覀冋J(rèn)為，這一設(shè)置同樣較為合理，因?yàn)槌枪艿膱?zhí)法工作不僅要查處和罰款，而且要整改，要讓搭棚建房、占道經(jīng)營(yíng)、噪音擾民等違法行為恢復(fù)原狀，這才是城管執(zhí)法的根本目的；相反，如果只罰款不整改，執(zhí)法人員就會(huì)以罰款為目的，甚至以“創(chuàng)收”為執(zhí)法動(dòng)機(jī)，而使管理事項(xiàng)得不到根本改善。撫順市文件中“（綜合行政執(zhí)法方面）考核實(shí)施細(xì)則”對(duì)于各個(gè)指標(biāo)都進(jìn)行了類似的規(guī)定，具有較強(qiáng)的借鑒價(jià)值。第三，湖北省文件規(guī)定：“實(shí)施臨街建筑物立面整治工程，并取得實(shí)際效果。（1分）未實(shí)施臨街建筑立面整治扣0.5分。整治效果不明顯扣0.5分。”這一規(guī)定所要考察的不僅是被考核者是否“實(shí)施了整治”，而且是“整治效果是否明顯”，這是較為典型的對(duì)工作效果的考察。其合理之處在于，在固定時(shí)間內(nèi)，城管巡查了多少條街道、一共巡查了多少次，其實(shí)屬于表1中的“工作量指標(biāo)”；而巡查過(guò)后還有多少攤販未被查處、多少垃圾未被清理等，則屬于表1中的“產(chǎn)出指標(biāo)”，前者衡量的是執(zhí)法人員所付出的勞動(dòng)，而后者衡量的則是這些勞動(dòng)所取得的成效，考核指標(biāo)顯然應(yīng)當(dāng)兼顧這兩者，特別是不能僅考察前者不考察后者——可以說(shuō)，被考核者“出工不出力”地進(jìn)行了某項(xiàng)工作，但沒(méi)有取得任何成效，其實(shí)也是行政不作為的一種，而湖北省的上述規(guī)定正是在考核中對(duì)這種情形進(jìn)行了懲罰

當(dāng)然，實(shí)踐中也存在著被考核者沒(méi)有取得成效不是因?yàn)椤皼](méi)想取得”，而是因?yàn)椤皼](méi)能取得”，此時(shí)不加區(qū)別地一律扣分未免有失公平，因此，重慶市文件進(jìn)一步規(guī)定：“對(duì)通報(bào)問(wèn)題確因在規(guī)定時(shí)間內(nèi)無(wú)法整改的，須書(shū)面上報(bào)通報(bào)部門，經(jīng)批準(zhǔn)緩辦后，可不予扣分?！?。綜合上述情況，我們認(rèn)為，這三種工作效果方面的扣分規(guī)則都結(jié)合了城管工作的特點(diǎn)，能夠有針對(duì)性地糾正常見(jiàn)的執(zhí)法弊端，因此有必要系統(tǒng)性地納入考核規(guī)范之中。

（三）城管考核指標(biāo)的計(jì)分量化

在計(jì)分量化方面：

（1）在考核計(jì)分的過(guò)程中首先涉及到的是分制、計(jì)分公式、考核等次與分?jǐn)?shù)區(qū)間的對(duì)應(yīng)關(guān)系等基礎(chǔ)性問(wèn)題，即考核成績(jī)是以多少分為滿分，平時(shí)考核與年度考核的計(jì)分公式分別為何，以及不同考核等次分別對(duì)應(yīng)哪一分?jǐn)?shù)區(qū)間，等等。第一，在分制方面，上述文件皆已進(jìn)行了明確規(guī)定，其中5部為百分制，3部為千分制；而分制的選擇和指標(biāo)細(xì)化程度并無(wú)必然關(guān)聯(lián)，如采用百分制的湖北省文件和采用千分制的撫順市文件指標(biāo)細(xì)化程度都很高。第二，在計(jì)分公式方面，上述文件中共有4部做出了詳細(xì)規(guī)定，其中有些因數(shù)與指標(biāo)類別相關(guān)，有些因數(shù)與考核程序相關(guān)。其一，

按照撫順市文件的規(guī)定，“年度考核總成績(jī)=每月城市管理效能考核的平均成績(jī)（750分）+全年重點(diǎn)工作考核成績(jī)（150分）+每月基礎(chǔ)工作考核的平均成績(jī)（100分）+社會(huì)參評(píng)成績(jī)。”這一公式屬于較為典型的考核程序性公式

再如，按照湖北省文件的規(guī)定，“考評(píng)總分=上半年暗訪考評(píng)分?jǐn)?shù)×20%+下半年暗訪考評(píng)分?jǐn)?shù)×40%+下半年明查考評(píng)分?jǐn)?shù)×40%，全年成績(jī)=考評(píng)總分+加減分值”，這也是典型的考核程序性公式。，其中平時(shí)考核（月度計(jì)算）在年度考核總成績(jī)中居于核心地位，而年度性的分?jǐn)?shù)只計(jì)算“重點(diǎn)工作”；我們認(rèn)為這一設(shè)置是較為合理的——由于城管的事權(quán)具體而零散，因此無(wú)論是表1所稱的“工作量指標(biāo)”還是“產(chǎn)出指標(biāo)”，都應(yīng)由平時(shí)工作的分別評(píng)價(jià)和累計(jì)計(jì)算來(lái)形成總成績(jī)，而非年終時(shí)的宏觀性概括；或者說(shuō)，城管考核的年度總成績(jī)應(yīng)當(dāng)是平時(shí)成績(jī)的累計(jì)加總，而不是像某些公務(wù)員或行政部門那樣，以獨(dú)立且宏觀的年終成績(jī)?yōu)楹诵耐瑫r(shí)“參考”平時(shí)成績(jī)。但撫順市這一公式的問(wèn)題在于，“社會(huì)參評(píng)成績(jī)”并沒(méi)有實(shí)際賦分，這就使其性質(zhì)傾向于額外的加分項(xiàng)，這一方面不利于社會(huì)評(píng)價(jià)分值的準(zhǔn)確計(jì)算，甚至不利于被考核者對(duì)這項(xiàng)分值的重視；另一方面這種帶有浮動(dòng)性和模糊性的計(jì)分因數(shù)也會(huì)影響到年度總成績(jī)的準(zhǔn)確性乃至于公平性。我們認(rèn)為，“社會(huì)參評(píng)成績(jī)”作為計(jì)分因數(shù)確有存在的必要，但在考核規(guī)范中應(yīng)當(dāng)細(xì)化設(shè)置，其賦分和計(jì)分也應(yīng)做到充分量化。其二，按照重慶市文件的規(guī)定，“年度城市管理工作目標(biāo)考核100分=年終目標(biāo)考核30分+雙月效果考核70分”，其中“年終目標(biāo)考核總分值100分=組織和經(jīng)費(fèi)管理情況30分+目標(biāo)責(zé)任書(shū)落實(shí)情況50分+實(shí)地檢查情況20分”，“雙月效果考核分值100分=日常管理工作70分（日常履責(zé)35分+數(shù)字化管理20分+問(wèn)題整改15分）+重點(diǎn)工作30分”。這一公式屬于較為典型的指標(biāo)類別性公式，由于指標(biāo)類別一般比較多樣，因此這類公式往往更為詳細(xì)，并且更能體現(xiàn)各指標(biāo)類別在總成績(jī)計(jì)算中的權(quán)重。在該公式中，一方面，其年度總成績(jī)?cè)凇澳杲K”和“雙月”之間的分值配比符合上述以平時(shí)成績(jī)?yōu)楹诵牡脑瓌t；另一方面，其在“年終目標(biāo)考核”中占到80%的“組織和經(jīng)費(fèi)管理”和“目標(biāo)責(zé)任書(shū)落實(shí)”兩項(xiàng)實(shí)施的都是書(shū)面檢查，而“實(shí)地檢查”雖然更具真實(shí)性，但只占了分值的20%，我們認(rèn)為，這在注重工作實(shí)效的城管考核中并不十分合適。（3）在考核等次與分?jǐn)?shù)區(qū)間的對(duì)應(yīng)關(guān)系方面，由于其是確定被考核者最終考核等次的直接依據(jù)，并且具有一定的引導(dǎo)作用，因此應(yīng)在考核規(guī)范中明確加以規(guī)定，但目前只有少數(shù)文件進(jìn)行了規(guī)定，如上表中《郴州市城區(qū)城市管理工作績(jī)效考評(píng)暫行辦法》規(guī)定：“當(dāng)月總得分在80分以下（不含80分）為不合格，80分（含80分）以上為合格。”但這一規(guī)定顯然過(guò)于簡(jiǎn)略，即僅將考核等次分成了合格與不合格兩檔，區(qū)分度不夠細(xì)致。相較而言，《北京市城市管理綜合行政執(zhí)法通報(bào)反饋及考核評(píng)價(jià)辦法》（2013）的規(guī)定更為詳細(xì)，其對(duì)各個(gè)指標(biāo)類別的考核成績(jī)分別設(shè)置了分?jǐn)?shù)區(qū)間，如“城市環(huán)境秩序類”分值為15分，“①優(yōu)秀：13.50分～15.00分；②良好：12.00分～13.49分；③一般：10.50分～11.99分；④較差：10.49分以下?！倍盎卦L滿意度”一項(xiàng)則按百分比計(jì)算，“回訪滿意度≥90%，為優(yōu)秀；80%≤回訪滿意度≤90%，為良好；70%≤回訪滿意度≤80%，為一般；回訪滿意度≤70%，為較差?！?/p>

由于北京市的這一文件并未規(guī)定詳細(xì)的考核項(xiàng)目，亦未進(jìn)行賦分量化和計(jì)分量化，因此未能實(shí)現(xiàn)完全意義上的量化考核，我們也未將其列入表3之中。但該文件完全以“整改反饋評(píng)價(jià)”和“舉報(bào)回訪評(píng)價(jià)”這兩項(xiàng)關(guān)涉服務(wù)質(zhì)量和社會(huì)評(píng)價(jià)的指標(biāo)類別來(lái)確定“綜合行政執(zhí)法”的最終考核結(jié)果，說(shuō)明考核者對(duì)社會(huì)公眾方面的評(píng)價(jià)相當(dāng)重視。我們認(rèn)為，這種考核等次與分?jǐn)?shù)區(qū)間的細(xì)化設(shè)置顯然有助于考察并衡量城管在某一指標(biāo)類別上的工作情況，其對(duì)于考核成績(jī)的橫向和縱向比較以及未來(lái)工作的改進(jìn)都具有重要意義。

（2）在考核計(jì)分的過(guò)程中進(jìn)一步涉及到的是分?jǐn)?shù)調(diào)節(jié)問(wèn)題，即在普通的計(jì)分規(guī)則或計(jì)分公式之外，是否以及如何納入考核指標(biāo)之外的相關(guān)因素來(lái)對(duì)最終考核成績(jī)進(jìn)行調(diào)整；目前各考核規(guī)范一般是通過(guò)單獨(dú)的加減分項(xiàng)來(lái)實(shí)現(xiàn)這一目的，上述文件中共有4部規(guī)定了相應(yīng)條款。需要特別說(shuō)明的是，其實(shí)很多考核規(guī)范中“單獨(dú)的加減分項(xiàng)”都屬于我們所稱的“過(guò)程性指標(biāo)”——因?yàn)槠胀ǖ氖聶?quán)指標(biāo)一般都放置在了指標(biāo)體系中，沒(méi)有必要通過(guò)單獨(dú)的加減分項(xiàng)再行規(guī)定，而一些具有考察必要的過(guò)程性指標(biāo)則被稍顯尷尬地納入了作為“額外因素”的加減分項(xiàng)中。盡管我們一直主張指標(biāo)體系應(yīng)當(dāng)兼顧事權(quán)指標(biāo)和過(guò)程性指標(biāo)，但退一步說(shuō)，將過(guò)程性指標(biāo)納入加減分項(xiàng)總要好過(guò)于完全不予考察。此時(shí)，加減分項(xiàng)對(duì)于沒(méi)有過(guò)程性指標(biāo)的考核規(guī)范來(lái)說(shuō)顯得尤為重要——其事權(quán)指標(biāo)與過(guò)程性的加減分項(xiàng)相結(jié)合，才構(gòu)成了完整的指標(biāo)體系。我們將“單獨(dú)的減分項(xiàng)設(shè)置”與“過(guò)程性指標(biāo)設(shè)置”合并在一起考察，而此處先來(lái)考察“單獨(dú)的加分項(xiàng)設(shè)置”。其實(shí)，上述文件對(duì)于加分項(xiàng)的設(shè)置原則是較為一致的，即城管工作取得了突出成績(jī)或已經(jīng)獲得了各種表彰和獎(jiǎng)勵(lì)，而在考核中將之轉(zhuǎn)化為相應(yīng)的分?jǐn)?shù)。比如，按照青州市文件的規(guī)定，“在省、部、國(guó)家級(jí)組織的考核、評(píng)比（指與城市建設(shè)、管理相關(guān)的項(xiàng)目）中獲得先進(jìn)單位的每項(xiàng)次加3分，在地、市級(jí)部門組織的各項(xiàng)考核、評(píng)比中獲得先進(jìn)單位的每項(xiàng)次加2分”；“因工作突出，被青州市委、市政府，上級(jí)單位召開(kāi)現(xiàn)場(chǎng)會(huì)或在文件、新聞媒體推廣經(jīng)驗(yàn)或通報(bào)表?yè)P(yáng)的，青州市級(jí)每項(xiàng)次加2分，地、市級(jí)每項(xiàng)次加3分，省、部、國(guó)家級(jí)每項(xiàng)次加5分”；“各城市管理責(zé)任單位建成衛(wèi)生保潔示范街、示范集貿(mào)市場(chǎng)、示范城中（村）的，每項(xiàng)次加5分”。再如，按照深圳市文件的規(guī)定，“行政執(zhí)法工作成績(jī)突出，轄區(qū)市容環(huán)境全年整體控制良好，獲得市城管局領(lǐng)導(dǎo)表?yè)P(yáng)的加0.5分，市領(lǐng)導(dǎo)表?yè)P(yáng)的，加1分”；“勇于創(chuàng)新，措施得力，執(zhí)法效果顯著，其做法被作為市以上（含市級(jí)）經(jīng)驗(yàn)推廣的，加2分”。可見(jiàn)，一是從主體上說(shuō)，無(wú)論是考核評(píng)比，還是通報(bào)表?yè)P(yáng)，或是經(jīng)驗(yàn)推廣等，都是由被考核者以外的主體特別是上級(jí)主體賦予的，這可以視為是行政系統(tǒng)內(nèi)部對(duì)被考核者工作的肯定，而不涉及外部的社會(huì)評(píng)價(jià)。二是從內(nèi)容上說(shuō)，無(wú)論是執(zhí)法效果顯著，還是市容環(huán)境良好，或是建成示范街等，都是對(duì)考核者工作狀況的肯定，由此而進(jìn)行的表彰和獎(jiǎng)勵(lì)，與同樣圍繞工作狀況展開(kāi)的考核程序具有相通之處；因此，表彰獎(jiǎng)勵(lì)與考核分值之間的轉(zhuǎn)換并不存在性質(zhì)上的障礙。三是從態(tài)度上說(shuō)，將這些表彰和獎(jiǎng)勵(lì)計(jì)入加分項(xiàng)一方面是對(duì)這些較難獲取的

按照湖北省文件的規(guī)定，考核加分項(xiàng)為“本級(jí)獲文明城市”、“本級(jí)獲衛(wèi)生城市”、“本級(jí)獲環(huán)保模范城市”、“本級(jí)獲園林城市”、“本級(jí)獲中國(guó)人居環(huán)境獎(jiǎng)”，其獲獎(jiǎng)的難度以及獲得加分的難度明顯更高。榮譽(yù)的一種肯定，另一方面也是鼓勵(lì)被考核者多去參與和爭(zhēng)取這些榮譽(yù)。四是但從分值上說(shuō)，如上述條文所示，目前加分項(xiàng)設(shè)置的分值普遍較低，那么如果分值過(guò)低，可能起不到激勵(lì)被考核者追求表彰獎(jiǎng)勵(lì)的作用；但如果分值過(guò)高，又可能混淆考核規(guī)范和獎(jiǎng)勵(lì)規(guī)范之間的界線，因此處于較難權(quán)衡的狀態(tài)。此處還需提及的是，有些文件還設(shè)置了上述表彰獎(jiǎng)勵(lì)之外的加分項(xiàng)，如重慶市文件規(guī)定：“迎檢工作量加分。單個(gè)被考核單位的迎檢保障工作次數(shù)若多于所有被考核單位迎檢保障工作次數(shù)的平均值，超出1次加1分。此項(xiàng)加分最多不超過(guò)3分，低于平均值不扣分?！蔽覀冋J(rèn)為，此處雖然進(jìn)行了分?jǐn)?shù)限制，但這種含有“迎來(lái)送往”意味的指標(biāo)不宜納入考核加分項(xiàng)中。該文件同時(shí)規(guī)定：“對(duì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，存在權(quán)屬交叉，需2個(gè)或多個(gè)單位配合完成時(shí)，主動(dòng)承擔(dān)牽頭責(zé)任，并較好完成任務(wù)的單位，加0.5分?！蔽覀冋J(rèn)為，這一規(guī)定較有特色且值得借鑒，因?yàn)槌枪苁聶?quán)紛繁復(fù)雜，個(gè)別部門自身權(quán)屬不夠明晰或者需要不同部門相互協(xié)作才能完成工作的情形在實(shí)踐中并不罕見(jiàn)

湖北省文件規(guī)定的“建立城管執(zhí)法工作公安保障機(jī)制（0.5分）”即是這種行政協(xié)作的體現(xiàn)。（詳見(jiàn)：劉福元.部門間行政協(xié)作的困境與出路——以城市管理綜合執(zhí)法為例[J].當(dāng)代法學(xué)，2016（5）：78-87.）；該文件對(duì)于主動(dòng)牽頭主動(dòng)擔(dān)責(zé)的部門進(jìn)行考核加分，也是在表明一種態(tài)度，即當(dāng)存在部門間事權(quán)不清或分配不明等立法缺陷的情況下，相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)主動(dòng)自身或牽頭其他部門完成相關(guān)工作，而不是相互推諉、相互避讓，這才是實(shí)現(xiàn)城市管理整體目標(biāo)而非專注部門利益的做法。

（3）在考核計(jì)分的過(guò)程中更為重要的是過(guò)程性指標(biāo)和單獨(dú)減分項(xiàng)的問(wèn)題，我們將之分為如下幾個(gè)類別：第一，在依法行政方面，其一，深圳市文件將“執(zhí)法業(yè)務(wù)培訓(xùn)及業(yè)務(wù)技能考核”和“行政處罰案卷考核”兩項(xiàng)納入了扣分規(guī)則中，盡管這兩項(xiàng)確有計(jì)分的必要，但其立法語(yǔ)句卻顯得有失嚴(yán)謹(jǐn)，如“執(zhí)法業(yè)務(wù)培訓(xùn)及業(yè)務(wù)技能考核，執(zhí)法業(yè)務(wù)培訓(xùn)占3分，年度各執(zhí)法隊(duì)參訓(xùn)率達(dá)到100%得5分，參訓(xùn)隊(duì)員每少參加1人扣0.5分，……業(yè)務(wù)技能考核占2分”，按照這種表述，該項(xiàng)考核滿分為5分，其中業(yè)務(wù)培訓(xùn)占3分，技能考核占2分，但只要執(zhí)法隊(duì)參訓(xùn)率達(dá)到100%即能得到5分滿分，那么技能考核的2分就失去了意義。其二，《郴州市城市管理和行政執(zhí)法局2012年度依法行政考核方案》在第五類指標(biāo)“接受行政執(zhí)法監(jiān)督情況”中規(guī)定：“積極配合局法制機(jī)構(gòu)做好涉及本單位案件的行政復(fù)議、行政訴訟工作，并在規(guī)定期限內(nèi)提供答復(fù)書(shū)、案件相關(guān)依據(jù)、證據(jù)及其他相關(guān)材料（20分）……2、案件每撤銷或敗訴一起的，扣20分?！蔽覀冋J(rèn)為，雖然這一扣分規(guī)則凸顯了考核者對(duì)依法行政和復(fù)議訴訟工作的重視，但卻有重復(fù)規(guī)定之嫌，即該文件已經(jīng)在分值為340分的第四類指標(biāo)“行政處罰案件規(guī)范情況和行政處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)執(zhí)行情況”中詳細(xì)列舉了“主體合法”、“事實(shí)清楚”、“依據(jù)正確”、“程序合法、審批程序到位”等六項(xiàng)扣分因素，而在復(fù)議和訴訟中城管執(zhí)法行為被“撤銷或敗訴”就一定是上述主體、事實(shí)、依據(jù)、程序等出現(xiàn)了違法或不當(dāng)，或者說(shuō)，此處的“復(fù)議訴訟”扣分項(xiàng)與前述的“主體合法”等扣分項(xiàng)存在必然關(guān)聯(lián)，對(duì)“復(fù)議訴訟”扣分就意味著一定會(huì)對(duì)“主體合法”等扣分；這樣的重復(fù)扣分——特別是在復(fù)議訴訟中——同樣存在著前文所述的“考核異化”的風(fēng)險(xiǎn)，即由于扣分分值過(guò)高，被考核者可能違法或不當(dāng)?shù)貏褡柘鄬?duì)人提起復(fù)議訴訟，甚至可能為換取其不去復(fù)議訴訟而縱容相對(duì)人的違法違規(guī)行為，或者對(duì)復(fù)議機(jī)關(guān)和管轄法院施加不當(dāng)影響，等等。因此，為了避免出現(xiàn)這類情況，我們建議取消復(fù)議訴訟一端的扣分項(xiàng)。第二，在媒體評(píng)價(jià)方面，目前相當(dāng)多的考核規(guī)范都表現(xiàn)出對(duì)新聞媒體相關(guān)報(bào)道的重視，并將之納入考核計(jì)分規(guī)則之中。比如，青州市文件規(guī)定：“對(duì)新聞媒體負(fù)面曝光的城市管理問(wèn)題和安全事故問(wèn)題，按下列情況進(jìn)行處理：其一，被青州新聞媒體負(fù)面曝光的項(xiàng)目，經(jīng)核實(shí)無(wú)誤后，每項(xiàng)次扣2分；其二，在青州以上級(jí)新聞媒體負(fù)面曝光的問(wèn)題經(jīng)核實(shí)無(wú)誤后，每項(xiàng)次扣5分；其三，所有負(fù)面報(bào)道反映的問(wèn)題，要及時(shí)進(jìn)行整改，在整改時(shí)限內(nèi)整改到位的，取消扣分。未按整改意見(jiàn)辦理，或者難以消除影響的，每項(xiàng)次再扣2分；其四，負(fù)面報(bào)道每月被曝光兩次（包括兩次）且未及時(shí)消除或難以消除影響的，以及發(fā)生重（特）大安全事故的，取消評(píng)先樹(shù)優(yōu)資格”。我們認(rèn)為，首先，這一規(guī)定是比較全面的，其不僅對(duì)新聞媒體的層級(jí)進(jìn)行了區(qū)分，而且較為嚴(yán)謹(jǐn)?shù)貙?duì)媒體曝光的后續(xù)處理進(jìn)行了規(guī)定，即整改到位取消扣分、未經(jīng)整改追加扣分，這就能有效防止被考核者對(duì)于媒體曝光消極對(duì)待甚至不予理睬的做法，使媒體曝光具備了一定的實(shí)效。其次，該文件所規(guī)定的，負(fù)面報(bào)道較為嚴(yán)重時(shí)取消被考核者評(píng)先樹(shù)優(yōu)資格的做法，又與獎(jiǎng)勵(lì)規(guī)范建立了關(guān)聯(lián)，這意味著“先進(jìn)”和“優(yōu)秀”不能脫離社會(huì)評(píng)價(jià)而存在

深圳市文件也做出了類似的規(guī)定：“當(dāng)年有下列情形之一不能作為標(biāo)兵執(zhí)法隊(duì)評(píng)選對(duì)象：……（3）轄區(qū)內(nèi)市容市貌存在嚴(yán)重問(wèn)題及發(fā)生涉及城管行政執(zhí)法的惡性事件被媒體曝光或被市領(lǐng)導(dǎo)點(diǎn)名批評(píng)的執(zhí)法隊(duì)；（4）執(zhí)法人員有嚴(yán)重違紀(jì)違法現(xiàn)象被有關(guān)部門處理或媒體曝光屬實(shí)的，有兩次上述現(xiàn)象的為不達(dá)標(biāo)，有一次的不能評(píng)選標(biāo)兵；……”。此外，亦有部分文件對(duì)于媒體評(píng)價(jià)同時(shí)設(shè)置了加分項(xiàng)和減分項(xiàng)，即如湖北省文件規(guī)定：“城市管理工作被省級(jí)以上新聞媒體報(bào)道”，“正面報(bào)道每篇（次）加0.5分；反面曝光每篇（次）扣0.5分。加減分最高不超過(guò)2分?！痹偃缰貞c市文件規(guī)定：“區(qū)、市、國(guó)家級(jí)媒體報(bào)道本地區(qū)的城市管理工作，正面報(bào)道一次分別加0.1、0.5、1分，負(fù)面報(bào)道一次減0.2、1分、2分?！?/p>

深圳市文件也做出了類似的規(guī)定：“當(dāng)年有下列情況可獎(jiǎng)勵(lì)加分（最多加分不超過(guò)5分）：……（3）行政執(zhí)法工作被市級(jí)以上新聞媒體作為典型經(jīng)驗(yàn)予以宣傳報(bào)道的，加2分；（4）依法行政，文明執(zhí)法全年未因執(zhí)法不當(dāng)引起行政復(fù)議、行政訴訟事件及媒體負(fù)面報(bào)道新聞的，加2分?！蔽覀冋J(rèn)為這種規(guī)定同樣較為合理，因?yàn)槊襟w的正面報(bào)道一方面是對(duì)城管部分工作的肯定，另一方面也能起到擴(kuò)大宣傳、增進(jìn)公眾了解的作用，因此適于進(jìn)行加分。然而此處仍然存在這樣一個(gè)問(wèn)題，即同為社會(huì)評(píng)價(jià)，媒體評(píng)價(jià)和公眾評(píng)價(jià)的關(guān)系：從目前的情況來(lái)看，各地方考核規(guī)范對(duì)于媒體評(píng)價(jià)的重視程度要明顯超過(guò)公眾評(píng)價(jià)。比如，在上述青州市文件中，雖然有著詳細(xì)的媒體評(píng)價(jià)的扣分規(guī)則，但卻未將市民或公眾的投訴和評(píng)分等納入進(jìn)來(lái)；或者即便有文件同時(shí)對(duì)二者進(jìn)行了規(guī)定，媒體評(píng)價(jià)的扣分幅度也往往要大于公眾評(píng)價(jià)。我們認(rèn)為，這種做法其實(shí)并不妥當(dāng)，因?yàn)槭紫龋枪懿块T的直接服務(wù)對(duì)象是市民而非媒體，單純地取悅媒體而忽略市民的感受和意見(jiàn)是一種本末倒置的做法；其次，媒體與市民的評(píng)價(jià)并不能完全劃等號(hào)，一些媒體宣傳的城管執(zhí)法措施（如前段時(shí)間大量涌現(xiàn)的“鮮花執(zhí)法”、“眼神執(zhí)法”、“圍觀執(zhí)法”等花樣執(zhí)法措施）并未得到相對(duì)人以及普通市民的好評(píng)，實(shí)際效果也頗為有限；再次，市民評(píng)價(jià)的真實(shí)性也往往會(huì)高于媒體評(píng)價(jià)。因此我們認(rèn)為，考核者在關(guān)注媒體評(píng)價(jià)的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)在考核規(guī)范中對(duì)市民/公眾評(píng)價(jià)予以更為細(xì)致的規(guī)定并賦予更高的權(quán)重。第三，在公眾評(píng)價(jià)方面，雖然目前也有一些考核文件對(duì)其進(jìn)行了規(guī)定，但我們認(rèn)為，除上述與媒體評(píng)價(jià)的權(quán)重外，其主要還存在下列問(wèn)題：其一，分值設(shè)置過(guò)低。比如，撫順市文件是按照城管的事權(quán)大類對(duì)“信訪投訴”分別設(shè)置了扣分分值，基本是占總分比例的10%左右，如“市容管理方面”總分為100分，“信訪投訴”為10分；“環(huán)境衛(wèi)生管理方面”總分為200分，“信訪投訴”為20分，等等。但無(wú)論事權(quán)類別和分值為何，扣分規(guī)則都是一樣的，即“1、辦理質(zhì)量不符合要求的，每件扣1分。2、.未及時(shí)反饋的，每件扣0.5分?！币环矫妫热豢鄯忠?guī)則完全相同，也就沒(méi)有必要在事權(quán)大類之間分別進(jìn)行規(guī)定，或者反過(guò)來(lái)說(shuō)，此處的扣分規(guī)則并沒(méi)有針對(duì)不同的事權(quán)類別進(jìn)行細(xì)化設(shè)置；而另一方面，每次扣分皆為0.5分或1分，這在總分達(dá)到200分以上的事權(quán)大類中幾乎可以忽略不計(jì)，考核者對(duì)公眾“信訪投訴”的重視程度顯得有些不足

撫順市文件在“除運(yùn)雪管理”這一考核項(xiàng)目中還作出了如下規(guī)定：“9、新聞媒體曝光、市民投訴，在規(guī)定時(shí)間內(nèi)未處理的每件次扣2分。10、政府督辦件未辦的，每件次扣4分。”此處這兩種情況的分差也顯得考核者對(duì)政府督辦的重視程度要高于媒體和市民等社會(huì)性主體。。與此相似，湖北省文件中“未設(shè)立城市管理服務(wù)投訴熱線，社會(huì)監(jiān)督渠道不暢通扣1分；解決群眾投求滿意率低于80%扣1分”；“群眾投訴執(zhí)法行為不規(guī)范2次扣0.5分”，也就是說(shuō)，所有這三項(xiàng)公眾評(píng)價(jià)指標(biāo)總計(jì)只有2.5分——市民/公眾對(duì)于城管工作的評(píng)價(jià)很難對(duì)其考核成績(jī)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響。其二，用“滿意率”來(lái)替代個(gè)案扣分。如上述湖北省文件“解決群眾投求滿意率低于80%扣1分”的規(guī)定，再如重慶市文件“通過(guò)座談會(huì)、問(wèn)卷調(diào)查等各種形式進(jìn)行調(diào)查評(píng)判群眾對(duì)各責(zé)任單位城市管理工作的滿意度，按滿意比例得分”的規(guī)定，等等。我們認(rèn)為，“滿意率”雖然可以作為“公眾評(píng)價(jià)”指標(biāo)的計(jì)分因素，但不應(yīng)以之替代個(gè)案扣分，即市民/公眾在個(gè)案中對(duì)城管部門的投訴、舉報(bào)、信訪等應(yīng)當(dāng)單獨(dú)并依次計(jì)分，如果僅計(jì)算“滿意率”，那么城管的違法違規(guī)行為即使是較為嚴(yán)重地侵犯了相對(duì)人權(quán)益，也會(huì)被滿意率的百分比平均掉或者忽略掉——單純的滿意率并不能完全反映“公眾評(píng)價(jià)”的真實(shí)狀況，城管與相對(duì)人之間“一對(duì)一”的個(gè)案情況顯然有必要納入計(jì)分因素中。JS

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