趙麗濤

摘要：中央八項規(guī)定承載著黨的執(zhí)政理念和民眾的政治期待，它是從嚴治黨的“切入口”，也為提升國家治理能力奠定基礎(chǔ)。中央八項規(guī)定是中國共產(chǎn)黨以巨大勇氣進行“自我革命”所確立的政治紀律與政治規(guī)矩，具有凈化政治生態(tài)、鞏固執(zhí)政合法性、促進公民政治參與、凝聚社會共識的重要作用，有助于建構(gòu)穩(wěn)定政治秩序，發(fā)揮其政治功能，必須增強制度供給，不斷推進國家治理現(xiàn)代化。

關(guān)鍵詞：八項規(guī)定；國家治理；政治功能

中圖分類號：D26 文獻標志碼：A 文章編號：1001-862X（2017）04-0061-005

政黨建設(shè)與國家治理是當今政治領(lǐng)域中的核心議題，二者具有緊密的內(nèi)在關(guān)聯(lián)。“政黨能力是影響一個國家政治發(fā)展和政治文明的關(guān)鍵，也在很大程度上影響著國家治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)?！盵1]在現(xiàn)代政治秩序理念中，加強執(zhí)政黨自身建設(shè)正是為了完善國家治理體系，推進國家治理能力現(xiàn)代化。中國共產(chǎn)黨是國家治理現(xiàn)代化的主體，其制定政治生活中的主要規(guī)則，并讓自己的行為也受之約束。改進工作作風(fēng)，密切聯(lián)系群眾的八項規(guī)定是黨以巨大政治勇氣進行“自我革命”所確立的政治紀律和政治規(guī)矩，它通過詳細具體的措施規(guī)范廣大黨員干部行為。從問題取向看，當前人們對中央八項規(guī)定存在一定程度認識上的不足，容易將其降低為單純的懲罰或限制措施，沒有從政治功能上進行深度分析。本文旨在探討中央八項規(guī)定的政治功能，從而為推進國家治理現(xiàn)代化奠定基礎(chǔ)。

一、中央八項規(guī)定與國家治理現(xiàn)代化的邏輯關(guān)聯(lián)

“國家治理現(xiàn)代化是中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨治理國家的價值訴求，是中國共產(chǎn)黨治國理政帶領(lǐng)全國人民實現(xiàn)中國夢的重要路徑?！盵2]在推進國家治理現(xiàn)代化進程中，中國共產(chǎn)黨依據(jù)政治理念制定一系列治理規(guī)則和制度體系，并且運用這些規(guī)范管理國家和社會各方面的事務(wù)，從而確保國家長治久安和百姓安居樂業(yè)。從本質(zhì)上看，政黨治理與國家治理具有同構(gòu)性，黨只有不斷加強自身建設(shè)，保持先進性與純潔性，才能在政治實踐過程中作用于現(xiàn)實的交往關(guān)系，產(chǎn)生結(jié)構(gòu)化的政治規(guī)則，強化與完善對國家事務(wù)的介入與治理。實際上，我國國家治理的根本性問題在于，黨如何通過適當?shù)?、被公認的政治規(guī)范調(diào)控權(quán)力，提升執(zhí)政水平，以期在政治實踐過程中維護和實現(xiàn)政治實體及其社會主體的正當利益，防范各個社會階層、利益群體之間產(chǎn)生沖突。

在此意義上，國家治理現(xiàn)代化包括三種基本指向性意涵：一是政黨治理是國家治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)和前提。堅持和發(fā)展中國特色社會主義，推進社會主義現(xiàn)代化，離不開黨的領(lǐng)導(dǎo)。當前我國處于改革關(guān)鍵階段，更需要提高黨的執(zhí)政能力，充分發(fā)揮黨統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體治理的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。二是制度治黨與治國理政是有機統(tǒng)一的，其實質(zhì)是通過政治理念調(diào)整各方面關(guān)系，形成合理性與正當性的交往規(guī)則，從而實現(xiàn)黨的示范引導(dǎo)與國家有序發(fā)展的有效融合。三是國家治理現(xiàn)代化對廣大黨員干部的素質(zhì)和能力提出新要求。國家治理現(xiàn)代化水平取決于執(zhí)政黨素質(zhì)和能力的高低，只有不斷提升黨員干部的政治素養(yǎng)和治理能力，才能應(yīng)對各種挑戰(zhàn)，為社會主義現(xiàn)代化建設(shè)提供堅強保障。

中央八項規(guī)定是我國國家治理體系的重要組成部分，它表面上通過改進調(diào)查研究、改進會風(fēng)文風(fēng)、規(guī)范出訪活動、改進警衛(wèi)工作、改進新聞報道、嚴格文稿發(fā)表、厲行勤儉節(jié)約等規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)干部的工作和生活方式，而實質(zhì)在于執(zhí)政黨以巨大的政治勇氣推進“自我革命”，彰顯從嚴治黨的決心，以期推進國家治理現(xiàn)代化。鄧小平指出：“黨是整個社會的表率，黨的各級領(lǐng)導(dǎo)同志又是全黨的表率?！盵3]廣大黨員干部只有在政治實踐活動中以身作則、廉潔自律，貫徹立黨為公、執(zhí)政為民的理念，才能贏得黨心民心，始終保持與人民群眾的血肉聯(lián)系。正因為如此，習(xí)近平同志強調(diào)：“我們黨作為馬克思主義執(zhí)政黨，不但要有強大的真理力量，而且要有強大的人格力量；真理力量集中體現(xiàn)為我們黨的正確理論，人格力量集中體現(xiàn)為我們黨的優(yōu)良作風(fēng)?！盵4]“八項規(guī)定既不是最高標準，更不是最終目的，只是我們改進作風(fēng)的第一步，是我們作為共產(chǎn)黨人應(yīng)該做到的基本要求?！盵5]辦好中國的事情，關(guān)鍵在黨。推進國家治理現(xiàn)代化，必須加強中國共產(chǎn)黨自身建設(shè)，永葆為人民服務(wù)的政治本色。

中央八項規(guī)定的制度化措施承載著國家治理理念，為國家治理現(xiàn)代化提供可靠保證。我們可以看到，隨后出臺的一系列從嚴治黨規(guī)范，都與八項規(guī)定有著緊密的邏輯關(guān)聯(lián)，是黨提升治國理政能力的重要舉措。例如，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》、《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》、《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準則》、《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》、《中國共產(chǎn)黨問責條例》、《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準則》、《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》等印發(fā)或修訂，為黨的作風(fēng)建設(shè)和國家治理提供了有力的制度支撐。實質(zhì)上，中央八項規(guī)定是中國共產(chǎn)黨在政治實踐基礎(chǔ)上形成的具象化規(guī)范，它不僅得到多數(shù)人的強烈認同，而且也在政治交往過程中積淀并固化為常態(tài)化的制度規(guī)則。正是因為八項規(guī)定蘊含執(zhí)政為民理念與政治期待，才使我們黨敢于零容忍、硬碰硬，不斷加強政治規(guī)則建設(shè)，從而推進國家治理現(xiàn)代化。

二、國家治理現(xiàn)代化進程中中央八項規(guī)定的

政治功能分析

在經(jīng)濟社會深度轉(zhuǎn)型時期，推進國家治理現(xiàn)代化必須建構(gòu)穩(wěn)定的政治秩序。所謂政治秩序，是指政治實體在政治社會與政治生活中，依據(jù)統(tǒng)治階級的政治理念制定一系列政治規(guī)則和法律制度，并且運用這些規(guī)范對組織或公民實施政治控制的政治過程及其所呈現(xiàn)的穩(wěn)定狀態(tài)。[6]從本質(zhì)上看，政治秩序是特定時空內(nèi)大多數(shù)人認可與接受的主流政治價值規(guī)范，它是由政治實體、政治規(guī)則、政治控制力等多種要素相互結(jié)合而形成的系統(tǒng)體系。[7]“穩(wěn)定的政治秩序是社會正常運行、發(fā)展的基本條件，也是社會秩序、經(jīng)濟秩序良好狀態(tài)的保證?！盵8]它能夠規(guī)范和指導(dǎo)人們的政治行為，凝聚社會共識，防范社會沖突，從而確保經(jīng)濟社會良性運轉(zhuǎn)。

穩(wěn)定的政治秩序是實現(xiàn)國家現(xiàn)代化的前提和基礎(chǔ)。亨廷頓在探討政治秩序作用時強調(diào)，對于大多數(shù)發(fā)展中國家而言，“首要的問題不是自由，而是創(chuàng)立一個合法的公共秩序。人當然可以有秩序而沒有自由，但不能有自由而沒有秩序?！盵9]他通過對比不同類型國家現(xiàn)代化進程得出結(jié)論，穩(wěn)定的政治秩序是促進社會成功轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)現(xiàn)代化的基本前提，特別是發(fā)展中國家必須不斷提升政治制度化水平，樹立強大的公共權(quán)威。福山也認為，以負責任政府和法治為核心構(gòu)件的政治秩序可以增強政權(quán)合法性，維護國家安定團結(jié)，從而促進經(jīng)濟社會和諧發(fā)展。實質(zhì)上，良好的政治秩序能夠保障國家權(quán)力的科學(xué)實施，有效整合社會資源，化解各階層之間的利益沖突，為現(xiàn)代化建設(shè)奠定政治基礎(chǔ)。我們可以看到，在世界各國實踐發(fā)展過程中，成功轉(zhuǎn)型并實現(xiàn)現(xiàn)代化的國家，十分注重政黨自身建設(shè)，確保擁有穩(wěn)定的政治秩序。例如，新加坡之所以能夠?qū)崿F(xiàn)現(xiàn)代化，取得巨大成就，一個重要原因就是人民行動黨建構(gòu)了有效的政治運行機制，不斷提升治理現(xiàn)代化水平。而那些政治秩序混亂，充滿暴力、動蕩、騷亂的國家則在轉(zhuǎn)型道路上困難重重，錯失發(fā)展機遇，例如，泰國、菲律賓等東南亞國家陷入“中等收入陷阱”，很大原因在于這些國家政治失序，甚至遭遇政治動蕩，以至于難以集中精力解決社會問題。

當前中國正處于社會轉(zhuǎn)型關(guān)鍵時期，改革日益走向深水區(qū)。越是在這種時候，我們越是應(yīng)該建構(gòu)穩(wěn)定的政治秩序，確保社會穩(wěn)定。這就需要黨直面時弊，通過加強自身建設(shè)不斷提升國家治理能力。八項規(guī)定是中國共產(chǎn)黨改善領(lǐng)導(dǎo)干部工作作風(fēng)、踐行群眾路線實施的政治規(guī)則，它能夠使良性政治秩序與國家治理形成耦合效應(yīng)，有助于推進社會主義現(xiàn)代化建設(shè)。具體來說，中央八項規(guī)定在國家治理現(xiàn)代化進程中的核心功能在于，它可以營造良好政治環(huán)境，維護政治秩序的穩(wěn)定。

第一，中央八項規(guī)定具有政治凈化作用，它通過嚴明政治紀律和政治規(guī)矩塑造良好的政治生態(tài)。如果領(lǐng)導(dǎo)干部在黨風(fēng)政風(fēng)與工作作風(fēng)方面存在問題，那么就會敗壞黨的形象，污染政治生態(tài)，進而激化社會矛盾。習(xí)近平同志指出：“在一些地方和單位，‘四風(fēng)問題越積越多，黨內(nèi)和社會上潛規(guī)則越來越盛行，政治生態(tài)和社會環(huán)境受到污染?！盵10]“政治生態(tài)好，人心就順、正氣就足；政治生態(tài)不好，就會人心渙散、弊病叢生。”[11]中央八項規(guī)定正是針對黨風(fēng)政風(fēng)不正問題而提出的從政規(guī)則，它的內(nèi)容詳細具體，具有很強的可操作性。中央八項規(guī)定實施以來，黨員干部的行為得以規(guī)范，不僅降低了行政成本，而且實現(xiàn)了政治生態(tài)的全面凈化，有助于保持黨的先進性與純潔性。具體而言，中央八項規(guī)定的政治凈化作用主要體現(xiàn)在三個方面：一是通過確立政治規(guī)矩底線轉(zhuǎn)變“慣性思維”。中央八項規(guī)定給領(lǐng)導(dǎo)干部設(shè)了“高壓線”，明確了哪些行為是不可觸碰的底線，誰違反了規(guī)定就要受到嚴肅處理。這明確告訴廣大黨員干部，不要存在僥幸心理，不要認為八項規(guī)定是“走過場”，必須摒棄官僚主義、形式主義等不良習(xí)氣。二是通過“去污除垢”將腐敗分子清除出干部隊伍。中央八項規(guī)定實施以來，出實招、動真格，嚴格處理大吃大喝、公款旅游、拉幫結(jié)派、奢侈浪費、違法亂紀等蛻化變質(zhì)的腐敗分子，保持黨在組織上和作風(fēng)上的純潔性。三是通過建立長效機制破除官場陋習(xí)。中央八項規(guī)定不是“一陣風(fēng)”，它將行為和準則固化為制度，建立了長效機制，常抓不懈，大力治理“酒桌辦公”、“過節(jié)送禮”、“迷信風(fēng)水”、“文山會海”、“鋪張浪費”等司空見慣的陋習(xí)，樹立了勤政、廉潔、節(jié)儉的政治風(fēng)氣。

第二，中央八項規(guī)定是黨鞏固執(zhí)政合法性的一項重要舉措，它能夠促進政治系統(tǒng)有序運轉(zhuǎn)。負責任政黨及其相應(yīng)的管黨治黨理念是建構(gòu)現(xiàn)代政治秩序、實現(xiàn)政治穩(wěn)定的關(guān)鍵。中國共產(chǎn)黨之所能夠成為執(zhí)政黨并長期執(zhí)政，最根本的原因在于她始終堅持全心全意為人民服務(wù)的宗旨，將群眾利益置于自身利益之上，不斷通過制度建設(shè)調(diào)節(jié)各種矛盾。中央八項規(guī)定的政治穩(wěn)定功能主要通過兩種方式得以發(fā)揮：一是以“制度供給”和“調(diào)節(jié)機制”制約和監(jiān)督權(quán)力，促進決策的科學(xué)化、民主化、規(guī)范化。八項規(guī)定在貫徹執(zhí)行過程中，不僅內(nèi)容得到拓展與細化，而且相應(yīng)制度、機制也持續(xù)跟進。諸如“基層調(diào)研工作制度、”、“公務(wù)車制度改革方案”、“領(lǐng)導(dǎo)干部培訓(xùn)意見”、“辦公用房建設(shè)標準”、“公務(wù)接待清單制度”、“厲行節(jié)約反對浪費條例”以及推進八項規(guī)定實施的“常態(tài)化機制”、“長效機制”、“利益協(xié)調(diào)機制”等，既提供了制約與監(jiān)督權(quán)力的制度規(guī)范，防止權(quán)力被濫用，又督促領(lǐng)導(dǎo)干部本著求真務(wù)實精神傾聽民聲、了解民意，緩解干群矛盾，從而有助于制定反映群眾利益訴求的公共政策。二是從嚴從實推進黨員干部作風(fēng)建設(shè)，抵制腐朽思想滲透。近年來，官僚主義、形式主義、宗派主義、奢靡之風(fēng)等封建落后思想以及拜金主義、享樂主義、極端個人主義等資產(chǎn)階級意識形態(tài)在理想信念、價值觀念上消融執(zhí)政合法性，降低民眾對黨和政府的支持度和認同度，對政治安全和政權(quán)安全產(chǎn)生沖擊。中央八項規(guī)定的貫徹實施有助于強化宗旨意識、紀律意識、廉潔意識、服務(wù)意識，能夠從思想深處筑牢抵制不良思想的防線。

第三，中央八項規(guī)定促進了公民政治參與，有助于實現(xiàn)政治穩(wěn)定。“所謂政治參與，是指一個國家的個人或團體通過某種方式涉入政治過程，以表達利益、施加影響的努力和活動。”[12]平等、有序的政治參與是公民行使政治權(quán)利、表達現(xiàn)實愿望、維護合法權(quán)益的重要保障，它能夠反映普通群眾的基本訴求，促進政府決策的科學(xué)化、民主化，從而最大程度確保社會公正。雖然我國法律賦予公民政治參與權(quán)利，許多地方政府部門也鼓勵民眾積極參與政治生活，但由于存在諸如調(diào)研“走過場”、社情民意反映制度缺失、民主監(jiān)督缺位以及腐敗問題等因素影響，公民的合法權(quán)益難以得到有效保障。中央八項規(guī)定確立了明確的政治紀律和政治規(guī)矩，并且在貫徹落實過程中出臺一系列配套措施予以保障，通過多種途徑吸引民眾自覺參與，讓公民的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)在實踐中不斷增強，督促黨員干部正確行使權(quán)力，維護社會公平正義和促進社會和諧。實質(zhì)上，八項規(guī)定之所以能夠凈化政治生態(tài)，促使廣大黨員干部摒棄以往那種形式主義、官話套話、濫用權(quán)力等不良作風(fēng)，是因為它提升了公民政治參與意識和能力，人們通過暢通的表達渠道反映問題，使黨員干部真正了解民眾疾苦、關(guān)注社情民意、正當行使權(quán)力。我們可以看到，中央八項規(guī)定在實施過程中不斷推進制度創(chuàng)新，擴大了公民參與監(jiān)督的廣度和深度，只要發(fā)現(xiàn)黨員干部的違規(guī)行為，就會嚴格處理，從而維護廣大人民群眾的切身利益，維護社會公正。

第四，中央八項規(guī)定在貫徹執(zhí)行過程中，密切了黨群、干群關(guān)系，這對于凝聚社會共識、維護黨的權(quán)威和尊嚴具有重要作用。各級領(lǐng)導(dǎo)干部不僅代表黨的形象，而且也是連接國家和群眾的紐帶，他們的工作作風(fēng)、政治行為直接影響黨的團結(jié)，關(guān)乎公眾切身利益。如果黨員干部在工作中走過場、圖虛名、說套話，甚至慵懶散奢、以權(quán)謀私、腐敗墮落，那么就會削弱黨的權(quán)威，敗壞黨的形象，割斷黨同人民群眾的血肉聯(lián)系。一方面，中央八項規(guī)定通過一系列程序性、操作性的政治紀律和政治規(guī)矩大力整飭黨風(fēng)政風(fēng)，摒棄所謂講究排場、鉤心斗角、畫圈站隊、請客送禮等不良風(fēng)氣，讓廣大黨員干部在身心輕松的政治生態(tài)中工作，從而增強黨的凝聚力，促使領(lǐng)導(dǎo)干部干好本職工作，齊心協(xié)力推進國家發(fā)展。特別是中央高級干部模范踐行了八項規(guī)定，以實際行動表明從嚴治黨決心，極大增強黨的向心力，贏得全黨的衷心擁護和廣泛贊譽。另一方面，中央八項規(guī)定增強了黨員干部堅持群眾路線的自覺性，保持黨與人民群眾的經(jīng)常性接觸和聯(lián)系。通過構(gòu)建普通民眾利益表達渠道，改進調(diào)查研究獲取準確真實的社會信息，黨員干部將分散的意見集中起來，從而有助于化解社會矛盾和沖突，協(xié)調(diào)不同社會階層的利益關(guān)系。更重要的是，中央八項規(guī)定本身的正當性可以提供一種公正、合理的政治秩序，滿足廣大群眾對未來生活的期待，這無疑能夠聚合人心，有效整合社會力量，為實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢提供堅強政治保證。

三、以制度供給促進中央八項規(guī)定政治功能的

有效發(fā)揮

從歷時態(tài)看，中央八項規(guī)定是黨的作風(fēng)建設(shè)的“切入口”和“動員令”，它開啟了全面從嚴治黨的序幕，有助于推進國家治理體系建設(shè)。但是，發(fā)揮八項規(guī)定政治功能，建構(gòu)穩(wěn)定政治秩序，還需要不斷增加有效的制度供給。制度具有強制性、長期性、穩(wěn)定性特點，它是中央八項規(guī)定貫徹落實的外在保障。尤其在當前全面從嚴治黨背景下，必須依靠相應(yīng)制度機制應(yīng)對濫用權(quán)力、貪污腐化、驕奢淫逸等問題。推進國家治理現(xiàn)代化之所以離不開八項規(guī)定的制度建設(shè)，主要是因為它能夠提供確定性的外在約束，通過揚善抑惡約束黨員干部行為，從而塑造良好政治秩序。需要指出的是，當前圍繞八項規(guī)定的制度供給存在過于籠統(tǒng)、操作性不強等問題，阻礙了從嚴治黨的切實推進。而且，相應(yīng)制度化措施與國家法律的進一步協(xié)調(diào)問題也制約著八項規(guī)定政治功能的有效發(fā)揮。因而，貫徹落實中央八項規(guī)定，應(yīng)該以此為突破口，推進國家治理現(xiàn)代化。

發(fā)揮中央八項規(guī)定政治功能必須扎緊制度籠子，細化黨規(guī)黨紀。從本質(zhì)上看，制度是一種約束人們行為的規(guī)則，它具有導(dǎo)向功能、激勵功能和規(guī)約功能。發(fā)揮八項規(guī)定的政治功能，必須不斷推進制度化建設(shè)，以更加精細、精準的規(guī)則將制度籠子扎細扎密扎牢。這就需要有關(guān)組織、機構(gòu)、單位專門制定正式規(guī)則，依靠特定的主體、程序、措施確保八項規(guī)定落到實處，形成一種硬性管束力量。就當前來說，要建立一套針對脫離群眾、文山會海、公款吃喝、奢侈浪費等問題的制度規(guī)則，克服好人主義、小團體主義、拜金主義的錯誤傾向，完善社情民意反映制度、公眾監(jiān)督制度、政商交往制度、黨風(fēng)廉政建設(shè)考核制度等。需要警惕的是，圍繞八項規(guī)定的條例、規(guī)則、辦法、準則等制度形式在落實過程中出現(xiàn)了“懸置”、“走樣”、“變形”等問題。究其原因，是政治活動中實際存在的人情消費、親疏慣例、錢權(quán)交易等隱性、潛在規(guī)則消解了八項規(guī)定制度化措施的效果，這些不成文、非正式的所謂“通行做法”、“慣例”可能使正式制度被變通執(zhí)行、替代執(zhí)行、選擇執(zhí)行，使八項規(guī)定難以真正落地生根。破除政治交往活動“潛規(guī)則”，關(guān)鍵是促進“顯規(guī)則”的不斷完善與有效執(zhí)行，明確政治規(guī)矩與政治紀律，力戒“你好我好大家好”的工作態(tài)度，整治拉幫結(jié)派、請客送禮、錢權(quán)交易、暗中勾結(jié)等現(xiàn)象，堅決剎風(fēng)整紀，糾正不良風(fēng)氣。

通過建章立制推進黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的有效銜接。改善黨的工作作風(fēng)，防止脫離群眾危險，不能單靠政治說教與思想灌輸，必須配置具體細致、切實可行的黨內(nèi)法規(guī)。我們可以看到，一些黨員干部為了牟取不正當利益而突破黨紀國法，諸如貪污受賄、濫用權(quán)力、揮霍公款、插手工程項目等已經(jīng)不是簡單的違反紀律問題，它還涉及法律問題。因而，八項規(guī)定在落實過程中應(yīng)該逐步將紀律和準則固化為可操作的制度，并與國家法律相融合，對于應(yīng)該做什么、禁止做什么以及應(yīng)該如何做都進行明確規(guī)范，如果有黨員干部違反規(guī)定，不僅會受到黨紀處分，也會視情況追究法律責任，從而保持政治紀律與法治的一致性。推進黨內(nèi)法規(guī)與國家法律相銜接，應(yīng)該及時廢止或修訂相應(yīng)的黨內(nèi)準則、條例、規(guī)定、辦法，防止它們與法律制度產(chǎn)生沖突，從而使權(quán)力在黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的雙重約束下運行。

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（責任編輯 吳 楠）