張向達，張聲慧

(東北財經(jīng)大學公共管理學院，遼寧 大連 116025)

中國城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險可持續(xù)發(fā)展研瞻

張向達，張聲慧

(東北財經(jīng)大學公共管理學院，遼寧 大連 116025)

城鄉(xiāng)統(tǒng)一的居民養(yǎng)老保險的建立與發(fā)展，標志著中國養(yǎng)老保障體系建設進入到了一個全新的階段。根據(jù)當前的發(fā)展態(tài)勢與環(huán)境條件，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險關系的接續(xù)轉移和激勵機制方面存在的缺陷與不足，以及待遇水平的相對低下等，是影響和制約城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險可持續(xù)發(fā)展的主要問題。為此，增強城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的可持續(xù)性，關鍵就在于進一步完善城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險關系接續(xù)轉移政策、改進城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的激勵機制設計，以及穩(wěn)步提高城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的待遇水平。

城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險；養(yǎng)老保障體系；可持續(xù)發(fā)展

一、引 言

眾所周知，養(yǎng)老保險是整個社會保障體系的核心和基礎，在多層次的養(yǎng)老保險制度體系之中，面向廣大城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民的基本養(yǎng)老保險，則更是中國社會保險制度中的最重要的險種?，F(xiàn)行城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度，一方面，是在原有的“城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險”(簡稱“城居?！?)和“新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險”(簡稱“新農(nóng)?！?的基礎上合并形成的，其宗旨依然在于調節(jié)社會收入分配和促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會協(xié)調發(fā)展。另一方面，隨著中國人口老齡化程度的不斷加深，面對日益健全但依然不夠完善的養(yǎng)老保險體系，除了“全民覆蓋”之外，現(xiàn)行制度體系的可持續(xù)性一直備受關注，因為“老有所養(yǎng)”比其他類型的社會保險相對地更具有普遍性和緊迫性。例如，根據(jù)聯(lián)合國等的預測，到21世紀中期時中國就將成為老齡人口數(shù)量最多的國家，總數(shù)可能達到5億人左右。在人口轉型的背景之下，養(yǎng)老體制和養(yǎng)老政策的轉型顯然面臨著巨大的挑戰(zhàn)。為此，“新農(nóng)保”和“城居?！钡慕y(tǒng)一，顯然不是“城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險”的終點，而只是一個新的起點，其可持續(xù)性不僅事關全體國民的“老有所養(yǎng)”，同時也更是一個異常復雜和需要循序漸進的改革與發(fā)展的問題。近年來備受關注的養(yǎng)老基金統(tǒng)籌層次問題，盡管是整個養(yǎng)老保險體系運行的核心和基礎，并且牽一發(fā)而動全身，但養(yǎng)老保險制度發(fā)展和完善的最終目標，顯然不僅僅局限于“統(tǒng)籌層次”的提升問題。因此，對于養(yǎng)老保險體系重要組成部分的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的發(fā)展，既要從當前社會主義初級階段基本國情，以及構建社會主義和諧社會的大局出發(fā)，同時也要能夠根據(jù)城鄉(xiāng)居民的實際養(yǎng)老保障需求的更好滿足，來對城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險的可持續(xù)發(fā)展問題，進行系統(tǒng)和深入的思考與研究。

二、城鄉(xiāng)統(tǒng)一居民基本養(yǎng)老保險的建立與發(fā)展態(tài)勢

2014年2月，國務院發(fā)布了《關于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的意見》(國發(fā)[2014]8號)，面向全體居民的城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會養(yǎng)老保險制度建設，終于正式拉開了帷幕。統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度，也就是對“城居?！焙汀靶罗r(nóng)?！钡暮喜嵤⒁c企業(yè)職工的基本養(yǎng)老保險制度進行銜接，預計到2020年建成公平和統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度[1]。在全面展開“城居?！焙汀靶罗r(nóng)?！痹圏c的基礎上，城鄉(xiāng)統(tǒng)一的居民基本養(yǎng)老保險制度在覆蓋范圍、基金籌集，以及不同保障項目之間的銜接與協(xié)調等方面都有實質變化與發(fā)展。

具體而言，在城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險經(jīng)歷了試點和逐步統(tǒng)一的過程中，不僅養(yǎng)老保險覆蓋范圍逐步得到擴大，人口老齡化背景下養(yǎng)老保障的水平在逐步提升，而且整個養(yǎng)老保險體系也更加完善。例如，根據(jù)人力資源和社會保障部的統(tǒng)計報告，在剛剛過去的“十二五”期間，“新農(nóng)保”和“城居?！钡母采w人數(shù)由2011年的3.32億人，迅速上升至2015年的5.05億人，實際領取基本養(yǎng)老保險待遇的人數(shù)也由8 760萬人增長至14 800萬人。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基金的收支規(guī)模也由2011年的1 110億元和599億元，增長到2015年的2 855億元和2 117億元，而基金的滾存結余規(guī)模則由1 231億元增至4 592億元。*作者根據(jù)2011—2015年度《人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》數(shù)據(jù)計算整理得到。具體如表1所示。

表1 城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險發(fā)展的基本情況(2011—2015年)

資料來源：根據(jù)人力資源和社會保障部相關年份統(tǒng)計公報數(shù)據(jù)整理得到。

當前中國城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險的運行態(tài)勢總體上是穩(wěn)定的，除了整體上的基金收支規(guī)模和滾存結余的逐步增長，源自居民個人的繳費收入和政府的財政補貼收入也在穩(wěn)步增長。例如，2014年度和2015年度居民個人的繳費分別達到了666億元和700億元，2013年度的政府補貼達到了1 342億元；從政府補貼的方向上來看，80%以上都是用于“基礎養(yǎng)老金”，10%用于“繳費補助”，而在“基礎養(yǎng)老金”補助中，中央財政的補助與省、市、縣級財政的補助，大體上形成了55∶15∶10∶20的格局，從而也就形成了較為合理的基金來源結構[2]。與此同時，從城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險經(jīng)辦服務體系發(fā)展的角度來看，在“標準化規(guī)劃”的指導之下，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險服務的信息化與管理水平也得到了大幅度的提升。例如，在全國各個地區(qū)，按照社會保障標準化工程建設的要求，各地的人力資源和社會保障部門聯(lián)合公安和金融等部門，進行城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險服務平臺的建設，并不斷提高信息化服務水平，從而也使得城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的經(jīng)辦服務體系得到了進一步的優(yōu)化和完善。

三、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險可持續(xù)發(fā)展面臨的主要挑戰(zhàn)

根據(jù)當前中國城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險的發(fā)展態(tài)勢，以及當前中國所處的發(fā)展階段與環(huán)境條件來看，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的發(fā)展既面臨著信息化和市場化等一些有利的條件和機遇，同時也正面臨著人口老齡化和發(fā)展不平衡等困難與挑戰(zhàn)。為此，從該項制度的可持續(xù)發(fā)展角度看，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險關系的接續(xù)轉移和激勵機制方面存在的缺陷與不足，以及待遇水平的相對低下等，正是當前面臨的主要問題。

1.養(yǎng)老保險的關系轉移不夠順暢

事實上，為了解決養(yǎng)老保險關系的接續(xù)轉移，保護勞動者及城鄉(xiāng)居民的合法權益，并促進人力資源的有序流動與合理配置，早在統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度建立以前，中國就已經(jīng)針對城鎮(zhèn)企業(yè)職工出臺了養(yǎng)老保險關系接續(xù)轉移的辦法和措施。在新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度建設全面展開之后，基于逐步擴大養(yǎng)老保險制度的覆蓋面和完善養(yǎng)老保險制度體系的需要，國務院于2009年12月頒布了《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關系轉移接續(xù)暫行辦法》。該辦法規(guī)定，包括農(nóng)民工在內的參加職工基本養(yǎng)老保險的所有人員，都可以在跨區(qū)域流動就業(yè)時進行養(yǎng)老保險關系的轉移接續(xù)[3]。然而，至此也只不過是僅僅解決了同一養(yǎng)老保險項目以內的關系轉移與接續(xù)的問題，并沒有涉及類似農(nóng)村居民與城鎮(zhèn)企業(yè)職工之間的養(yǎng)老保險關系轉移問題。在城鄉(xiāng)統(tǒng)一的居民基本養(yǎng)老保險制度建立之后，不同養(yǎng)老保險項目之間的關系轉移則立即成為現(xiàn)實的問題(如圖1所示)。于是，《城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度銜接暫行辦法》于2014年2月由人力資源和社會保障部與財政部聯(lián)合發(fā)布。自此，在各地早已展開的持續(xù)探索的基礎之上，基本養(yǎng)老保險關系的轉移接續(xù)才真正開始打通“城鎮(zhèn)—鄉(xiāng)村”之間的通道。不過，基本養(yǎng)老保險關系的轉接本身顯然并非是目標，一系列復雜的業(yè)務操作的背后直接涉及到不同地區(qū)、部門、群體的利益關系，而且基金的劃轉、繳費年限的折算、待遇的支付，以及制度的完善與管理的健全等也都是極具挑戰(zhàn)性的艱巨任務。在這個過程中，轉移接續(xù)標準的統(tǒng)一和不同群體利益的協(xié)調恰是重點和難點，從而不僅要出臺統(tǒng)一有效的轉移接續(xù)辦法和流程，同時還要能夠站在一定的高度上去進行統(tǒng)籌設計和協(xié)調均衡。

圖1 城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險關系轉移接續(xù)的基本框架

例如，根據(jù)相關的調查與研究[4-5]，在由農(nóng)村向城鎮(zhèn)關系轉移過程中，對于個人賬戶基金的轉移和繳費年限的折算，許多地方所出臺的政策與采取的措施相互之間有著很大的差異性。例如，北京自2009年出臺城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險辦法實施細則，規(guī)定在由農(nóng)村向城鎮(zhèn)轉移的過程中個人賬戶基金進行轉移，1999年后繳納的保險費按照自由職業(yè)人員繳納的最低標準進行折算；天津對繳費年限的折算，則采用了用實際的“養(yǎng)老保險繳費額度”除以城鎮(zhèn)“靈活就業(yè)人員最低繳費標準”的辦法；浙江杭州則將本地區(qū)職工平均工資水平納入考慮范圍，然后運用靈活就業(yè)人員的繳費水平(上年職工月平均工資×當年靈活就業(yè)人員繳費比例)來對實際的養(yǎng)老保險繳費進行折算，從而得到關系轉接后應予記入的繳費年限。因此，盡管各地都盡量將能夠反映實際繳費水平和地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展狀況的各種因素考慮進來，但由此也造成了轉移接續(xù)過程中很多標準的不統(tǒng)一。大量類似問題的存在，顯然是不利于城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險制度真正走向統(tǒng)一、規(guī)范和公平的。

2.養(yǎng)老保險的激勵機制不夠合理

養(yǎng)老保險的可持續(xù)發(fā)展，需要以建立和健全科學合理的激勵機制為必要前提，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險作為剛剛建立不久的一項新制度就更是如此。新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)居民基本養(yǎng)老保險的并軌，并沒有真正消除城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險制度之間存在的各種差異性，所涉及到的還只是沒有在城鎮(zhèn)和工業(yè)部門就業(yè)的一部分群體，而這個群體占所有社會成員的比重是相對較低的[5]。為此，在當前中國城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險的發(fā)展過程中，解決參保動力不足和激勵機制不健全問題，實際上也就成為了消除城鄉(xiāng)社會保障水平差距和增進社會公平的一個重要突破口。不過，在當前城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度供給中，激勵機制的設計顯然還存在著一些缺陷，如參保對象普遍傾向于選擇最低檔次的繳費造成制度的可持續(xù)運行受到影響，以及繳費與收益的關聯(lián)性不足等等。

城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險的可持續(xù)發(fā)展，僅僅有政府的主導和規(guī)則的制定是不夠的，作為一種強制的社會保險，它同時必需要能夠為參保對象提供超過繳費義務的收益(可以包括安全感和各種服務)。這也就是說，如果現(xiàn)行制度框架中的激勵機制設計無法提供更多的收益，那么即使有強制力來保障制度的實施，也不可能達到預期的效果。當然，這種更多的收益也許是可以獲得的，但是如果不能夠讓參保對象清晰地了解和掌握，那么同樣也還是無法解決“逆向選擇”的問題。從過去的新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險和當前城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險的實施情況來看，很多地方的城鄉(xiāng)居民都選擇了最低的繳費檔次，而這必然會對居民基本養(yǎng)老保險基金產(chǎn)生重要的影響。例如，根據(jù)人力資源和社會保障部的統(tǒng)計公報，2015年城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險的參保人數(shù)為50 472萬人，基金收入為2 855億元，其中個人繳費為700億元；去除實際領取養(yǎng)老保險待遇的14 800萬人，正在履行繳費義務的就是35 672萬人，這也就是說平均每人的繳費額度為196.23元。很顯然，這種繳費水平介于最低的兩個檔次100元和200元之間，而之所以會形成這種局面主要是因為目前的制度中所提供的激勵因素不足。例如，從2015年度已經(jīng)領取城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險待遇的情況來看，全年基本養(yǎng)老保險基金支出2 117億元，全部用作參保居民的養(yǎng)老待遇支付也僅意味著平均每人每年領取的額度為1 430元，即每月120元左右。因此，綜合對比眼前的支出與未來的收益，現(xiàn)行城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度所提供的激勵水平顯然仍是不足的。

與此同時，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度作為整個國家社會保障體系的重要組成部分，必然也要發(fā)揮收入再分配的功能，而通過財政補貼和稅收優(yōu)惠來保障該制度的正常運轉固然必要且十分重要，但過于強調公平性也會導致效率受損并最終影響該項制度的可持續(xù)發(fā)展。從最近五年城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險基金的收支情況來看，個人繳費的增長遠沒有整個基金收入的增長快，這也就是說是集體補助和政府補貼的增加支撐著基金規(guī)模的增長。在前述個人繳費激勵機制存在不足，而且政府財政補貼差別化程度不夠的情況下，這種模式顯然是不可持續(xù)的，甚至有學者認為這也正是誘發(fā)“逆向選擇”行為的重要原因[6]。因此，對于現(xiàn)行城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的激勵機制，無論是從具體設計上看還是從實際的激勵效果來看，都還存在著不少問題，因而也就不足以保證現(xiàn)行制度的可持續(xù)發(fā)展。

3.養(yǎng)老保險的待遇水平比較低下

當前城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險所提供的養(yǎng)老保險待遇水平過低，不僅是直接導致激勵因素不足的重要原因，同時也更是影響和制約該項制度可持續(xù)發(fā)展的一個根本因素。因為無論是從現(xiàn)行制度所提供養(yǎng)老待遇的絕對水平，還是替代率這一相對水平來看，都不足以支撐被保險對象的基本生活保障所需。

在城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險待遇的絕對水平方面，不僅存在著難以有效滿足生活保障需要的問題，同時也還存在著短期以內待遇無法得到明顯提升的深層次問題。例如，2014年河北城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險待遇平均為63.4元，2015年經(jīng)國家和省級財政補貼提高至83.4元，這根本無法滿足在物價指數(shù)持續(xù)高企的條件下保障城鄉(xiāng)居民基本生活的目標[7]；與此同時，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險待遇的不足，不僅造成了該項制度的吸引力不夠，而且由于人口基數(shù)較大和財政已經(jīng)面臨的壓力，導致在現(xiàn)階段提高城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險待遇的困難也在逐步增大。例如，仍以河北為例，目前該省享受養(yǎng)老待遇的人數(shù)已經(jīng)達到了900萬人，在基礎養(yǎng)老金由政府財政負擔，而且普遍面臨著經(jīng)濟下行的壓力的情況下，即使每人每月僅增加1元的基礎養(yǎng)老金待遇，也意味著政府財政每年就需要增加1億元左右的支出，從而就會給政府財政帶來巨大的壓力。

在城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險待遇的相對水平方面，無論是與國際上養(yǎng)老保險待遇的替代率水平相比，還是與國內其他類型養(yǎng)老保險待遇的替代率水平相比，都存在著極為明顯的差距。例如，當前OECD國家由政府強制實施的養(yǎng)老金項目的替代率水平平均為57.3%，國際上普遍認同的替代率標準則為60%[8]，而中國城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險待遇所提供的替代率水平則遠沒有達到這一標準。*2015年全國居民人均可支配收入為21 966元，其中城鎮(zhèn)居民為31 195元，農(nóng)村居民為11 422元。因此，如果根據(jù)上述平均月度養(yǎng)老金120元的標準進行簡單推斷，顯然也就意味著當前中國城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度所提供的養(yǎng)老金替代率處在一個很低的水平。具體地說，根據(jù)國內相關的調查與研究結果，近年來城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度的參保對象多選擇最低檔次的繳費，因而，往往直接導致了養(yǎng)老金替代率水平的低下，并遠低于職工基本養(yǎng)老保險和機關事業(yè)單位工作人員基本養(yǎng)老保險的養(yǎng)老金替代率水平。同時，由于城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民面臨著不同的生活環(huán)境，城鎮(zhèn)居民參加養(yǎng)老保險制度后所獲得的養(yǎng)老金待遇的實際水平，比農(nóng)村居民更低。例如，國內有研究表明，2009年后的重慶農(nóng)村居民，在選擇100—500元的繳費檔次時，所獲得的養(yǎng)老金替代率水平在27%—45%之間，而城鎮(zhèn)居民的養(yǎng)老金替代率水平則僅在8%—14%之間；同時，考慮同一時期的城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村居民的生活消費支出時，就會發(fā)現(xiàn)目前城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度所提供的養(yǎng)老保險待遇，僅占目前城鄉(xiāng)居民消費支出的11%—35%左右[4]。

四、增強城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險可持續(xù)性的政策建議

基于上文所總結的當前城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險發(fā)展所面臨的主要問題，當前增強我國城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險可持續(xù)性的主要政策建議如下：

1.完善城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險關系接續(xù)轉移政策

當前完善城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險關系的接續(xù)轉移政策，主要就是應當按照《中華人民共和國社會保險法》與人力資源和社會保障部門已經(jīng)出臺的“銜接辦法”，進一步完善接續(xù)轉移政策的設計思路、統(tǒng)一各地區(qū)的制度與政策框架，并加快完善城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險信息管理系統(tǒng)的建設。

在城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險關系接續(xù)轉移政策的設計思路上，基于“流入地”和“流出地”及參保對象身份的轉變，關鍵就是要處理好“基金轉移”和“年限折算”的問題，而依照轉移時點的不同則有必要進一步對不同的情況進行區(qū)分。從城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險關系的轉移時點來看，可以將“即時多次轉移”和“領取待遇時一次性轉移”作為兩種最基本的情形。其中，“即時多次轉移”又可以分為同類養(yǎng)老保險項目之間和不同類項目之間轉接的兩種基本情況，而“領取待遇時一次性轉移”則相對更為簡單[4]。當前，根據(jù)國內各個地區(qū)實施城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險關系接續(xù)轉移的實踐情況來看，同類項目之間即時進行轉接，而對于不同類項目之間在達到待遇領取條件時進行一次性轉接，成為認同度較高的做法。其最基本的理由就是，跨制度的轉接容易導致參保對象權益的受損，而且對于流出地和流入地的基金管理也形成了一定的沖擊和影響，而非跨制度的關系轉接則相對具有較好的可行性與可操作性。不過，我們認為這種局面的形成主要還是與當前中國養(yǎng)老保險制度的“多軌制”與“碎片化”特點密切相關，伴隨著養(yǎng)老保險制度改革進程的加快，參保對象的權益和調節(jié)的標準也會越來越明確，所以盡快的“刪繁就簡”肯定應當成為當前完善相關轉接政策的一個基本思路。

進一步地，隨著城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險關系轉接政策設計思路的逐步完善，將不同地區(qū)的形態(tài)各異的具體轉接辦法進行統(tǒng)一，就變得更加必要和重要。如前所述，盡管國家層面上目前已經(jīng)有了人力資源和社會保障部門制定出臺的“銜接辦法”，但它在很大程度上仍然具有過渡性和臨時性，同時也無法針對各地區(qū)的具體情況就很多細節(jié)進行統(tǒng)一的規(guī)定。例如，《城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險制度銜接暫行辦法》在銜接手續(xù)的辦理程序上，僅規(guī)定了15個工作日提出書面申請、提供信息、劃轉基金和15個工作日通知申請人等基本要求[9]，而對于具體應如何核對、計算和劃轉基金則仍然是粗線條和十分模糊的。因此，要真正實現(xiàn)當前城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的可持續(xù)發(fā)展，就必須逐步對銜接的條件和時點，以及繳費年限的計算和資金的具體轉移等進行統(tǒng)一和規(guī)范。另外，根據(jù)當前中國城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的覆蓋情況，持續(xù)完善相關的信息管理系統(tǒng)也顯得愈加重要。因為無論是便捷具體的城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險關系轉接手續(xù)和過程，還是規(guī)范關系轉接的流程和提高轉接的效率等，都需要以強化管理的手段和技術為基礎。同時，在城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和信息化發(fā)展不斷加速的環(huán)境中，加快城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險關系轉接的信息化發(fā)展，也是減少人為因素影響和制度性障礙的重要保證。在這方面，當前全國各地都已經(jīng)總結了不少經(jīng)驗，關鍵則在于能否根據(jù)需要持續(xù)推進。

2.改進城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的激勵機制設計

當前，迫切需要對城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度激勵機制進行不斷地改進。

第一，通過提高居民個人賬戶養(yǎng)老金的增值回報率，來真正建立起“多繳多得”和“長繳多得”的激勵機制。這實際上可以從兩個方面來著手改進：一方面，應當從“頂層設計”層面入手來逐步改進，還“個人賬戶”所應具備的激勵功能和效果的本來面目。這可以通過提高個人賬戶利率水平和改革基礎養(yǎng)老金的發(fā)放來實現(xiàn)，如區(qū)分不同繳費水平下個人賬戶計息的標準和方式，以及將基礎養(yǎng)老金與不同的繳費檔次聯(lián)系起來。另一方面，負有補貼和管理責任的地方政府應充分考慮自身的實際情況，來逐步改善城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度激勵機制的設計，具體包括合理分擔補貼比例和逐步提高補貼水平，以及及時按照物價水平等的變化對養(yǎng)老保險待遇進行合理的調整。

第二，通過強化養(yǎng)老保險基金的運營與管理，來持續(xù)地支撐城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的發(fā)展。長期以來，中國養(yǎng)老保險基金的運營與管理，主要都是安全穩(wěn)定為第一要務，而在收益性方面的表現(xiàn)則相對較弱。對于城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的可持續(xù)發(fā)展而言，由于“城居?！焙汀靶罗r(nóng)保”建立的時間都不長而兩者的并軌與統(tǒng)一則更是處于剛剛起步的階段，所以如果仍然按照“存入銀行”和“購買國債”的方式，雖然可以降低投資風險和取得穩(wěn)定的收益，但是卻不利于基金的保值增值。例如，從20世紀90年代以來城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險個人賬戶基金投資的情況看，平均收益水平僅為1%左右，而如果將通貨膨脹考慮在內的話則甚至是多為不存在正收益的情形。同時，對于基金的“碎片化”管理狀況也應當盡快通過提高統(tǒng)籌層次，以及完善法人治理結構等途徑予以改變[10]。

第三，通過積極拓展籌資渠道完善多元化籌資格局，從而提高城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度資金來源的穩(wěn)定性和持續(xù)性[11]。根據(jù)國務院2014年發(fā)布的《關于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的意見》，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基金的籌集除了“個人繳費”和“政府補貼”以外，對于“集體補助”的規(guī)定是“有條件的集體經(jīng)濟組織”通過“村民會議民主確定”補助的標準，同時也鼓勵其他社會經(jīng)濟組織、公益慈善組織和個人向參保居民提供繳費資助[1]。因此，當前城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的可持續(xù)發(fā)展，需要加快多元化籌資格局的形成，而積極鼓勵前述各類集體和組織提供繳費資助就成為迫切重要的途徑和手段。

3.穩(wěn)步提高城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的待遇水平

結合當前城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的總體發(fā)展情況來看，“保基本”和“廣覆蓋”的目標正在得到快速的實現(xiàn)，但是“有彈性”和“可持續(xù)”的原則和標準的貫徹則仍然面臨著一系列的重大考驗。為此，在前述業(yè)已述及的拓展籌資渠道形成多元化籌資格局以健全激勵機制的基礎上，迫切需要考慮的就是如何通過構建穩(wěn)妥的制度待遇調整機制，來實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險待遇的逐步提升。

在國務院2014年頒布的《關于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的意見》中，對于“養(yǎng)老保險待遇及調整”的基本原則和關鍵因素，事實上都已經(jīng)做出了比較明確的規(guī)定。例如，基礎養(yǎng)老金設置最低標準，而這個標準由中央確定，并明確地提出了要建立“正常調整機制”；同時，這個調整機制主要考慮的影響因素也就是經(jīng)濟發(fā)展和物價變動，而考慮到各個地區(qū)之間客觀存在的差異性，也明確了地方政府可以根據(jù)自身的實際來提高基礎養(yǎng)老金的給付標準。因此，當前城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險待遇調整的指導思想已經(jīng)給出，接下來所要做的也就是要考慮如何具體貫徹上述的調整原則并將關鍵因素充分地考慮進來。具體地，從當前城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險待遇的構成上來看，個人賬戶養(yǎng)老金水平的調整空間并不大，因為已經(jīng)有了不同的繳費檔次設置，而且自愿選擇繳費檔次也應當作為一條基本原則來對待，所以城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險待遇水平的調整，主要仍然是在基礎養(yǎng)老金待遇方面，而關鍵就在于建立和健全常規(guī)化的制度待遇動態(tài)調整機制。首先，應對基礎養(yǎng)老金建立統(tǒng)一的調整周期和調整系數(shù)，如可以根據(jù)成都等部分地區(qū)“兩年一調整”的經(jīng)驗，考慮與全國以及所在地區(qū)的物價水平進行合理的掛鉤，從而保證基礎養(yǎng)老金的增長速度不會低于通貨膨脹率。其次，適度增加中央和地方財政對城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基金的補貼水平，并綜合考慮各個地區(qū)之間的經(jīng)濟發(fā)展水平差異。當前，隨著財政部和人力資源社會保障部對城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險中央財政補助資金管理辦法等的逐步明確和細化[12]，具體的補貼原則和補貼標準都得到了規(guī)范，接下來就是需要強化補貼資金的運用和監(jiān)督檢查等等。最后，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險待遇的逐步提升，最終仍是需要綜合考慮基本生活保障、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和財政能力等各個方面的平衡，分享經(jīng)濟社會發(fā)展成果的同時也不應對經(jīng)濟效率和公平性造成新的損害[13]。這就意味著，待遇水平的逐步提升是必要的，但同時也需兼顧財政負擔和經(jīng)濟效率。否則，就是對社會保障要與社會生產(chǎn)力發(fā)展水平相適應原則的背離。

[1] 國務院關于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的意見[EB/OL].中央人民政府門戶網(wǎng)站， http://www.gov.cn/zwgk/2014-02/26/content_2621907.htm.

[2] 人力資源和社會保障部.城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基金運行態(tài)勢良好[J].中國人力資源和社會保障，2014,(4)：19-21.

[3] 城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關系轉移接續(xù)暫行辦法[EB/OL].中央人民政府門戶網(wǎng)站，http://www.gov.cn/zwgk/2009-12/29/content_1499072.htm.

[4] 褚福靈.城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險關系轉接研究[M].北京：中國勞動社會保障出版社，2013.25-64，94-95.

[5] 燕磊.城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老制度并軌，專家呼吁建立健全激勵機制[EB/OL].中國新聞網(wǎng)， http://www.chinanews.com/gn/2014/02-13/5832479.shtml.

[6] 劉海英.城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險的財政激勵機制研究——基于效率與公平雙重價值目標的考量[J].蘭州學刊，2016,(2)：144-152.

[7] 我省城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險形勢分析及下一步工作思路[EB/OL].河北省人民政府網(wǎng)站，http://www.hebei.gov.cn/phone/11062175/11068868/13191340/index.html.

[8] 吳永求.中國養(yǎng)老保險擴面問題研究[M].北京：中國人民大學出版社，2014.33-34.

[9] 城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度銜接暫行辦法[EB/OL].人力資源和社會保障部網(wǎng)站， http://www.mohrss.gov.cn/yanglaobxs/YLBXSzhengcewenjian/201402/t20140228_125006.htm.

[10] 鄭秉文.中國社?！八槠贫取蔽：εc“碎片化沖動”探源[J].甘肅社會科學，2009,(3)：50-58.

[11] 齊紹瓊.完善城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險制度激勵機制的研究[J].財務與金融，2015,(5)：53-56.

[12] 財政部、人力資源社會保障部關于城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險中央財政補助資金管理有關問題的通知[EB/OL].國家財政部網(wǎng)站，http://www.mof.gov.cn/mofhome/mof/zhengwuxinxi/caizhengwengao/wg2015/201511wg/201603/t20160328_1926772.html.

[13] 李宏.新常態(tài)下的社會福利治理[N].光明日報，2016-04-18.

(責任編輯：孟 耀)

Research on Sustainable Development of Urban and Rural Pension Insurance in China

ZHANG Xiang-da，ZHANG Sheng-hui

( College of Public Management , Dongbei University of Finance and Economics,Dalian 116025, China)

The establishment and development of urban and rural residents pension insurance system, which indicates that China’s old-age security system has entered a new stage.According to the development trend of the current environment and conditions, defects in transferring and incentive mechanism of urban and rural residents pension insurance relationship and the insufficiency, and the treatment level is relatively low, is the main problem of the sustainable development of influence and restrict the development of urban and rural residents pension insurance.Therefore, enhance the sustainability of urban and rural pension insurance, the key is to further improve the urban and rural residents pension insurance relations transferring policy, improved design of incentive mechanism, and steadily improve the level of treatment of urban and rural pension insurance.

urban and rural residents; endowment Insurance; sustainable development

2017-02-10

張向達(1964-)，男，內蒙古赤峰人，教授，博士，博士生導師，主要從事行政管理、社會保障與國民經(jīng)濟管理研究。E-mail:zxd@dufe.edu.cn張聲慧(1981-)，男，遼寧營口人，博士研究生，主要從事社會保障與國民經(jīng)濟管理研究。

F840.6

A

1008-4096(2017)03-0046-07