劉廣珠

國務院總理李克強在2017年1月11日主持召開的國務院常務會議上強調(diào)，“按照黨中央、國務院關于加強城市管理執(zhí)法隊伍建設的要求，在全國統(tǒng)一和規(guī)范管理城管執(zhí)法制式服裝、標志標識，推進規(guī)范文明執(zhí)法，有利于營造良好營商環(huán)境、提高城市管理水平、提升政府公信力”。這是繼2015年12月30日，《中共中央國務院關于深入推進城市執(zhí)法體制改革 改進城市管理工作的指導意見》發(fā)布后，中央對城市管理和城市管理執(zhí)法的又一指導意見。在2015年12月的指導意見中，中央明確了城市管理的主管部門，匡定了管理的職責，要求綜合設置機構，推進綜合執(zhí)法。2017年1月，李克強總理的講話對城市管理執(zhí)法提出了更具體的要求，“規(guī)范管理城管執(zhí)法制式服裝”是適應時代要求，規(guī)范城市管理執(zhí)法隊伍、相對集中行政處罰權、避免多頭執(zhí)法而建立的新型城市管理體制。

一、相對集中行政處罰權城市管理體制的形成和發(fā)展

20世紀90年代初期，我國還處于改革開放的初級階段，城市管理部門從事的只是一些單一的城市市容方面的法律職權，由此形成了一套計劃經(jīng)濟體制下城市管理的方式和方法。

這一時期，我國的政府職能轉(zhuǎn)變和行政體制改革工作尚未完全到位，行政處罰權仍舊分屬于各級政府的職能部門，每一具體職能部門都組建了各自的行政執(zhí)法隊伍，對其所管轄的區(qū)域和范圍進行分頭執(zhí)法。在當時改革浪潮洶涌、社會生活動蕩、社會秩序相對混亂的大背景下，城市中存在多支隊伍分頭執(zhí)法，“大檐帽滿天飛”。由此派生出的職責交叉重復、執(zhí)法力量分散、執(zhí)法擾民、城市管理效率低下等問題日益凸顯。建立和實施一套全新的城市管理體制，對于當時城市發(fā)展顯得尤為迫切。

進入20世紀90年代中后期，國務院決定建立城市管理領域相對集中行政處罰權管理體制，新設立的城市管理綜合執(zhí)法部門集中了原來多個部門的部分或全部行政處罰權。1996年5月17日，國務院下發(fā)《國務院關于貫徹落實〈中華人民共和國行政處罰法〉的通知》（國發(fā)[1996]13號），通知正式將《行政處罰法》中第十六條的內(nèi)容概括為相對集中行政處罰權制度，并通過試點在全國范圍內(nèi)逐步推行。國務院的這一舉措標志著相對集中行政處罰權城市管理體制的正式誕生。

1999年11月8日，國務院又發(fā)布了《國務院關于全面推進依法行政的決定》（國發(fā)[1999]23號），《決定》對行政執(zhí)法中的若干重大問題作出了指導性規(guī)定，指出“繼續(xù)積極推行相對集中行政處罰權的試點工作，在總結(jié)試點經(jīng)驗的基礎上，進一步擴大試點范圍”。在這一法律條文的規(guī)范指導下，國務院以及由國務院授權的省、自治區(qū)、直轄市人民政府開始了進一步擴大試點范圍的工作。

2000年9月8日，國務院辦公廳下發(fā)《國務院辦公廳關于繼續(xù)做好相對集中行政處罰權試點工作的通知》（國辦發(fā)[2000]63號）。通知提到“總體上看，相對集中行政處罰權的試點工作進展比較順利……根據(jù)實際需要，在總結(jié)試點經(jīng)驗的基礎上，按照國務院批準的原則和要求積極穩(wěn)妥地擴大試點范圍是必要的、適宜的”。通知的下發(fā)使相對集中行政處罰權試點工作得到了快速發(fā)展。

在這一背景下，國務院又于2002年8月22日發(fā)布了《國務院關于進一步推行相對集中行政處罰權工作的決定》（國發(fā)[2002]17號），對在全國范圍內(nèi)推行相對集中行政處罰權管理體制提出了新的目標和更加明確的要求?！稕Q定》指出：“實踐證明，國務院確定相對集中行政處罰權制度試點工作的階段性目標已經(jīng)基本實現(xiàn)，進一步在全國范圍內(nèi)推進相對集中行政處罰權工作的時機已經(jīng)基本成熟。為此，依照《行政處罰法》的規(guī)定，國務院授權省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定在本行政區(qū)域內(nèi)有計劃、有步驟地開展相對集中行政處罰權工作?！边@一決定標志著相對集中行政處罰權管理體制由試點進入到全面推行階段。此后數(shù)年，相對集中行政處罰權城市管理模式很快在全國范圍內(nèi)得到普及，各地城市先后成立了城市管理行政執(zhí)法局，建立了相對集中行政處罰權的城市管理體制。

經(jīng)過20多年的實踐，城市管理行政執(zhí)法局在城市管理中發(fā)揮應有作用的同時，其問題也相應地暴露出來，比如城市管理行政執(zhí)法局的上級主管部門不明確、人員編制不一致、執(zhí)法過程中和其他部門溝通協(xié)調(diào)困難等。為了適應形勢的發(fā)展，全國一些城市對相對集中行政處罰權城市管理體制進行了改革創(chuàng)新和探索性的實踐嘗試，并取得了一定成效。

二、全國主要城市的城市管理模式

為了研究相對集中行政處罰權城市管理體制的改革創(chuàng)新，本文選取了具有代表性的4個直轄市和15個副省級城市，作為主要城市進行分析。結(jié)果表明：19個城市的城市管理體制主要以以下三種模式呈現(xiàn)：

城市管理局模式、城市管理委員會模式、城市管理行政執(zhí)法局模式。在這19個城市中，采用以上3種模式的城市基本上各占1/3（表1）。

（一）城市管理局模式

青島、濟南、深圳、南京、寧波、西安、哈爾濱等7個城市設立了城市管理局。這7個城市的模式基本一樣，即設立城市管理局，同時掛城市管理行政執(zhí)法局牌子（西安市掛城市管理綜合行政執(zhí)法局牌子；深圳市除了掛城市管理行政執(zhí)法局的牌子外，還掛林業(yè)局的牌子）。青島市和西安市還設立了城市管理委員會，但不是常設機構。

城市管理局模式是將城市管理與行政執(zhí)法同時設立在一個部門，兩署合一，直接由市政府領導。這種模式的特點是城市的綜合管理（城市建設、市政、市容、園林、綠化等管理）和行政執(zhí)法整合在一起，有效避免管理和執(zhí)法環(huán)節(jié)的斷裂和脫節(jié)。

（二）城市管理委員會模式

北京、杭州、武漢、成都、長春、廣州、重慶等7個城市設立了城市管理委員會。設立城市管理委員會的城市雖然與設立城市管理局的城市一樣多，但是設立城市管理委員會7個城市的模式卻相差較大。北京市設立城市管理委員會，同時還單獨設立了城市管理綜合行政執(zhí)法局；杭州、武漢、成都設立城市管理委員會，掛城市管理綜合行政執(zhí)法局牌子；長春市設立城市管理委員會辦公室，掛市容環(huán)境衛(wèi)生管理局和城市管理綜合行政執(zhí)法局牌子；廣州設立城市管理委員會，具有城市管理綜合執(zhí)法職能；重慶市設立市政管理委員會，具有市政管理的執(zhí)法職能。

城市管理委員會模式是將城市管理與執(zhí)法同時設立在一個部門（北京市除外，直接由市政府領導）。這種模式的特點和城市管理局的模式一樣，將城市綜合管理（城市建設、市政、市容、園林、綠化等管理）和行政執(zhí)法整合在一起，有效避免管理和執(zhí)法環(huán)節(jié)的斷裂和脫節(jié)。但是，城市管理委員會較之城市管理局模式管理的范圍更廣，且偏重于宏觀管理和多方協(xié)調(diào)，因此綜合性比較強。

（三）城市管理行政執(zhí)法局模式

上海、天津、廈門、沈陽、大連等5個城市采取這種模式，但是采取這種模式的5個城市也有一定差異。上海、天津設立城市管理綜合執(zhí)法局，上海市同時還設立了市綠化和市容管理局，天津市同時設立了市容和園林管理委員會；廈門、沈陽、大連均設立城市管理行政執(zhí)法局，同時設立建設管理局，廈門市還設立了市政園林局。

城市管理行政執(zhí)法局模式單獨設立城市管理行政執(zhí)法局，與其他局并列，直接由市政府領導。這種模式的特點是將城市綜合管理（城市建設、市政、市容、園林、綠化等管理）的行政處罰權集中在一個部門，避免了多頭執(zhí)法，減少了管理層級，加大了執(zhí)法力度。

三、青島市城市管理局模式

19個城市的城市管理存在3種模式。城市管理局模式和城市管理委員會模式都是在城市管理行政執(zhí)法局模式的基礎上發(fā)展而來的。城市管理局模式和城市管理委員會模式雖然都是較新的城市管理模式，但是相比較而言，設置城市管理局的城市，其機構設置和功能等比較一致。因此，本文以青島市為例，著重對城市管理局模式進行分析。

（一）青島市城市管理的組織機構

青島市城市管理局（掛市城市管理行政執(zhí)法局牌子）成立于2014年9月，為兩署合一的市政府工作部門，主管全市城市市政、公用事業(yè)、市容景觀、環(huán)境衛(wèi)生、園林綠化、愛國衛(wèi)生和城市管理行政執(zhí)法工作。

青島市城市管理局內(nèi)設辦公室、法規(guī)處、公共事業(yè)管理處、市政管理處、環(huán)境衛(wèi)生管理處等機構，下設城市管理行政執(zhí)法支隊、文化公園管理處等。

青島市還設有城市管理委員會。城市管理委員會是青島市人民政府設立的議事協(xié)調(diào)機構，負責制定全市的城市管理發(fā)展戰(zhàn)略和中長期總體規(guī)劃。根據(jù)市政府授權，依法組織、指導和監(jiān)督考核城市管理工作。市城管委主任由市長擔任，公務委員48名，公眾委員49名。

（二）青島市城市管理局的主要職能

青島市城市管理局的職能主要包括公共事業(yè)管理、市政管理、環(huán)境衛(wèi)生管理、園林綠化管理以及行政執(zhí)法等方面的內(nèi)容（表2）。

四、青島市六區(qū)四市城市管理體制

（一）青島市六區(qū)四市城市管理模式

為進一步了解城市管理局模式下各區(qū)市城市管理體制，本文對青島市下屬的六區(qū)四市城市管理體制逐一進行分析。

青島市六區(qū)四市的城市管理體制可以分為四種模式，即城市管理與執(zhí)法局共設、城市建設管理與執(zhí)法局共設、市政公用與執(zhí)法局共設和城鄉(xiāng)建設局單設。

城市管理與執(zhí)法局共設模式、城市建設管理與執(zhí)法局共設模式，這兩種模式都是管理職能與執(zhí)法職能設在兩個部門；市政公用與執(zhí)法局共設模式（嶗山區(qū)采用這種模式），單獨設立了嶗山風景區(qū)行政執(zhí)法局。該部門是嶗山風景區(qū)管理局的一個下設部門，嶗山區(qū)的城市管理職能在市政公用局；城鄉(xiāng)建設局單設模式，城鄉(xiāng)建設局下設行政執(zhí)法大隊。

（二）青島市各區(qū)市城市管理部門與市城市管理局之關系

青島市各區(qū)市城市管理部門與市城市管理局的行政領導關系并不一樣。在青島市各區(qū)市城市管理的4種模式中，只有城鄉(xiāng)建設局單設模式，屬于青島市城市管理局領導，接受所在的平度市和青島市城市管理局雙重領導；其他3種模式與市城市管理局只有業(yè)務指導關系，也就是說在青島市的六區(qū)四市中，六區(qū)三市的城市管理部門和市城市管理局沒有行政領導關系。

五、結(jié)論

相對集中行政處罰權在我國已經(jīng)實行了20多年，全國城市的城市管理行政執(zhí)法局的設立避免了多頭執(zhí)法，實現(xiàn)了相對集中行政處罰權，提高了城市管理效率。

全國主要城市的城市管理體制主要有3種模式，即城市管理局模式、城市管理委員會模式、城市管理行政執(zhí)法局模式，采取3種模式的城市各占1/3。而在同一種模式中，各城市在管理體制上也存有差異。3種模式的存在表明，各城市在城市管理體制改革創(chuàng)新中都在探索適合自身實際的城市管理模式。

青島市采取的是城市管理局模式，其下屬的區(qū)市采取的是城市管理與執(zhí)法局共設、城市建設管理與執(zhí)法局共設、市政公用與執(zhí)法局共設，以及城鄉(xiāng)建設局單設等4種模式。前3種模式與青島市城市管理局僅有業(yè)務指導關系，只有城鄉(xiāng)建設局單設模式歸屬青島市城市管理局領導。青島市城市管理體制的改革表明，一個城市管理體制改革之后，其下屬的市區(qū)也要盡快根據(jù)城市管理體制的需要作出相應調(diào)整。