□溫州甌江口產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)土地儲(chǔ)備中心 鄭巧鳳

□溫州市國(guó)土資源局 張傳新

土地使用權(quán)到期續(xù)期相關(guān)情況淺析

□溫州甌江口產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)土地儲(chǔ)備中心 鄭巧鳳

□溫州市國(guó)土資源局 張傳新

2016年4月，溫州市部分市民因土地使用年限到期或即將到期的問(wèn)題在社會(huì)各界引發(fā)熱議和關(guān)注，土地使用權(quán)到期后續(xù)期的制度性安排也納入了政府法制和政策的研究制定程序。本文在總結(jié)回顧溫州市土地使用權(quán)出讓歷史沿革的基礎(chǔ)上，基于具體實(shí)踐及當(dāng)前法律規(guī)定，對(duì)土地使用權(quán)出讓年限屆滿續(xù)期提出了相關(guān)見(jiàn)解。

一、溫州市土地使用權(quán)出讓歷史沿革

作為土地有償使用試點(diǎn)城市之一，溫州市曾于1989年制定公布了《溫州市土地使用權(quán)有償出讓和轉(zhuǎn)讓暫行辦法》，該辦法明確“全市國(guó)有土地實(shí)行使用權(quán)有償出讓和轉(zhuǎn)讓制度”“集體所有土地需經(jīng)依法征用，成為國(guó)有土地后，方可出讓和轉(zhuǎn)讓”，并明確“土地使用權(quán)的出讓年限最長(zhǎng)為75年”。但在具體的實(shí)踐中，該暫行辦法未出現(xiàn)實(shí)踐案例。

1990年5月19日，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》（1990年國(guó)務(wù)院令第55號(hào)），國(guó)家按照所有權(quán)與使用權(quán)分離的原則，實(shí)行城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓制度。國(guó)務(wù)院第55號(hào)令頒布后，溫州市具體實(shí)踐中仍未立即實(shí)行國(guó)有土地使用權(quán)的有償出讓，而是按照《浙江省土地管理實(shí)施辦法》第十九條規(guī)定的有償劃撥方式供地，并收取相當(dāng)于土地出讓金的有償劃撥費(fèi)（后經(jīng)研究，該類型土地認(rèn)定為出讓性質(zhì)）。

1992年3月12日，浙江省政府頒布了 《浙江省城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓實(shí)施辦法》（省政府19號(hào)令）后，土地使用權(quán)出讓才陸續(xù)展開(kāi)。

1992年9月28日，原溫州市土地管理局下發(fā)了《溫州市土地管理局關(guān)于加快土地供應(yīng)轉(zhuǎn)軌速度增大出讓比重的通知》，確立了溫州市土地有償使用方式供應(yīng)的主導(dǎo)地位，明確了“凡是經(jīng)營(yíng)房地產(chǎn)、金融、商業(yè)、旅游和外商投資建設(shè)項(xiàng)目，一律實(shí)行出讓方式提供土地”，實(shí)行以出讓為主的土地有償使用方式供應(yīng)土地使用權(quán)。

1995年，《城市房地產(chǎn)管理法》頒布實(shí)施，國(guó)家第一次以法律的形式明確規(guī)定了土地有償出讓是土地使用權(quán)取得的主要方式。從《城市房地產(chǎn)管理法》出臺(tái)到2002年國(guó)土資源部發(fā)布《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定》期間，溫州市大部分土地是通過(guò)雙方協(xié)議方式供應(yīng)。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國(guó)有土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)產(chǎn)生了根本性改變，招標(biāo)拍賣掛牌作為公開(kāi)、公平、公正的市場(chǎng)配置制度，在土地供應(yīng)中發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。

2004年，溫州市國(guó)土資源局?jǐn)M定溫州市國(guó)有建設(shè)用地招拍掛出讓操作細(xì)則，8月6日溫州市人民政府印發(fā)《溫州市招標(biāo)拍賣掛牌出讓國(guó)有土地使用權(quán)管理暫行辦法的通知》，細(xì)化完善了溫州市國(guó)有建設(shè)用地公開(kāi)出讓操作規(guī)范。根據(jù)國(guó)土資源部、國(guó)家監(jiān)察部聯(lián)合頒發(fā)《關(guān)于繼續(xù)開(kāi)展經(jīng)營(yíng)性土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌出讓情況執(zhí)法監(jiān)察工作的通知》要求，溫州市經(jīng)營(yíng)性用地在2004年8月31日之后不再以歷史遺留問(wèn)題為由采用協(xié)議出讓，商業(yè)、旅游、娛樂(lè)和商品住宅等各類經(jīng)營(yíng)性用地，以及經(jīng)營(yíng)性用地以外的其他用途的土地供地計(jì)劃公布后，同一宗地有兩個(gè)以上意向用地者的嚴(yán)格按規(guī)定一律采用招標(biāo)、拍賣、掛牌方式出讓。

2006年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問(wèn)題的通知》（國(guó)發(fā)〔2006〕31號(hào)）、《物權(quán)法》以及國(guó)土資源部出臺(tái)《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定》（國(guó)土資源部令第39號(hào)）等把工業(yè)用地納入了必須招拍掛出讓的范圍，自此之后，工業(yè)、商業(yè)、旅游、娛樂(lè)和商品住宅等經(jīng)營(yíng)性用地以及同一土地有兩個(gè)以上意向用地者的均采取招標(biāo)、拍賣等公開(kāi)競(jìng)價(jià)的方式出讓，對(duì)除依照法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定應(yīng)當(dāng)采用招標(biāo)、拍賣或者掛牌方式外，方采取協(xié)議方式出讓。

在土地使用權(quán)出讓工作具體實(shí)踐過(guò)程中，因歷史觀念轉(zhuǎn)變、工作推進(jìn)需要等種種原因，在具體的土地出讓工作實(shí)踐中，同種土地用途的土地出讓設(shè)定不同出讓年期的情況，土地使用權(quán)出讓年限長(zhǎng)短不一，這成為除土地出讓起始時(shí)間外第二個(gè)影響土地使用權(quán)到期具體時(shí)間的因素。實(shí)施出讓時(shí)間較早而且出讓時(shí)間較短的土地使用權(quán)，其到期日便出現(xiàn)的早。廣受關(guān)注的溫州已到期或即將到期的住宅用地使用權(quán)便屬該類情況。

二、已到期土地使用權(quán)續(xù)期處置相關(guān)認(rèn)識(shí)

（一）現(xiàn)行相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定

國(guó)務(wù)院于1990年5月頒布的《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》(以下簡(jiǎn)稱《暫行條例》) 《暫行條例》中第39條明確土地使用權(quán)因土地使用權(quán)出讓合同規(guī)定的使用年限屆滿、提前收回及土地滅失等原因而終止。第40條確定了土地使用權(quán)期滿后土地使用權(quán)、地上建筑物及其他附著物所有權(quán)“由國(guó)家無(wú)償取得”的屆期處置規(guī)則。第三，第4l條確定續(xù)期程序規(guī)則。依據(jù)該規(guī)則，土地使用權(quán)期滿，土地使用者可以申請(qǐng)續(xù)期。對(duì)于“需要續(xù)期的”，應(yīng)當(dāng)重簽合同、支付出讓金并辦理登記。

自1995年1月1日起實(shí)施的《城市房地產(chǎn)管理法》改變了《暫行條例》中的部分規(guī)定。第一，該法將土地使用權(quán)的提前收回、土地滅失和土地使用權(quán)到期分開(kāi)表述，且規(guī)定導(dǎo)致土地使用權(quán)滅失的情形僅為土地的滅失。第二，不再采用《暫行條例》中“需要續(xù)期的”表述，而是規(guī)定“除根據(jù)社會(huì)公共利益需要收回該幅土地的，應(yīng)當(dāng)予以批準(zhǔn)”。該規(guī)定的內(nèi)容更加明確，對(duì)政府部門的自由裁量權(quán)作出較大限制，使土地使用者的權(quán)利不再完全受制于公權(quán)力。第三，將《暫行條例》確立的土地使用權(quán)期滿后土地使用權(quán)、地上建筑物及其他附著物所有權(quán)皆由國(guó)家無(wú)償取得的屆期處置規(guī)則修改為僅限于土地使用權(quán)“由國(guó)家無(wú)償收回”。第四，將《暫行條例》中的土地使用權(quán)續(xù)期應(yīng)重簽土地使用權(quán)出讓合同、支付土地使用權(quán)出讓金和辦理登記等三項(xiàng)要求修改為兩項(xiàng)，刪除了辦理登記的要求。第五，規(guī)定了土地使用權(quán)期限屆滿，土地使用者未申請(qǐng)續(xù)期或者雖申請(qǐng)但未獲批準(zhǔn)的，土地使用權(quán)由國(guó)家無(wú)償收回。

2007年公布并實(shí)施的《物權(quán)法》對(duì)先前立法所確立的（住宅）建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期規(guī)則進(jìn)行了較大修改?！吨腥A人民共和國(guó)物權(quán)法》第一百四十九條作出了原則性的規(guī)定：“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的，自動(dòng)續(xù)期。非住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿后的續(xù)期，依照法律規(guī)定辦理。該土地上的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)的歸屬，有約定的，按照約定；沒(méi)有約定或者約定不明確的，依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定辦理”。

（二）關(guān)于土地使用權(quán)續(xù)期的認(rèn)識(shí)

根據(jù)上述現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定，筆者認(rèn)為，對(duì)于建設(shè)用地使用權(quán)的續(xù)期，應(yīng)遵守以下五項(xiàng)原則。

1.住宅用地與非住宅用地的續(xù)期應(yīng)區(qū)別對(duì)待

物權(quán)法中明確對(duì)住宅用地和非住宅用地的續(xù)期進(jìn)行分類表述，雖然具體的法條表述沒(méi)有對(duì)續(xù)期要求、具體程序等進(jìn)行規(guī)定，但兩類用地的續(xù)期要求等具有明顯的差異，因此針對(duì)建設(shè)用地使用權(quán)的續(xù)期，住宅用地與非住宅用地應(yīng)區(qū)別對(duì)待。對(duì)于住宅用地，在使用權(quán)人擁有房屋所有權(quán)的前提下，應(yīng)該充分考慮房屋的基本生活保障要素的性質(zhì)，對(duì)發(fā)揮“住”的作用的房屋對(duì)應(yīng)的使用權(quán)，與投資投機(jī)作用的房屋對(duì)應(yīng)的使用權(quán)，應(yīng)當(dāng)有所區(qū)別。

2.住宅建設(shè)用地的續(xù)期應(yīng)自動(dòng)

住宅建設(shè)用地的續(xù)期應(yīng)自動(dòng)，無(wú)需申請(qǐng)；非住宅建設(shè)用地的續(xù)期應(yīng)嚴(yán)格按照《城市房地產(chǎn)管理法》有關(guān)規(guī)定辦理。

物權(quán)法中明確規(guī)定了住宅建設(shè)用地“自動(dòng)續(xù)期”，關(guān)于“自動(dòng)”兩字的含義，現(xiàn)行相關(guān)立法并未予以明確，各界也認(rèn)識(shí)不一。但社會(huì)各界對(duì)于“自動(dòng)意味著申請(qǐng)程序的法定免除”已形成共識(shí)。住宅建設(shè)用地的續(xù)期不存在申請(qǐng)環(huán)節(jié)，自然也就不存在審查環(huán)節(jié)，因此只要住宅建設(shè)用地使用權(quán)到期，便可自動(dòng)續(xù)期。

對(duì)于非住宅建設(shè)用地使用權(quán)的續(xù)期，物權(quán)法明確按照法律的規(guī)定辦理。目前，對(duì)建設(shè)用地續(xù)期作出明確規(guī)定的僅為《城市房地產(chǎn)管理法》。該法第二十二條中明確提出，“土地使用者出讓合同約定的使用年限屆滿，土地使用者需要繼續(xù)使用土地的，應(yīng)當(dāng)至遲于屆滿前一年申請(qǐng)續(xù)期”，“經(jīng)批準(zhǔn)予以續(xù)期的，應(yīng)當(dāng)重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同，依照規(guī)定支付土地使用權(quán)出讓金”。因此，對(duì)于非住宅用地的使用權(quán)續(xù)期，應(yīng)該嚴(yán)格履行“申請(qǐng)—審查—批準(zhǔn)（不批準(zhǔn)）—重新出讓（無(wú)償收回）”的程序。對(duì)于審查環(huán)節(jié)中，應(yīng)該進(jìn)行嚴(yán)格的審查，我們認(rèn)為，審查相關(guān)要素應(yīng)該包括但不限于以下兩點(diǎn)。

第一，是否在禁止用地目錄內(nèi)。在禁止用地目錄內(nèi)的項(xiàng)目，其申請(qǐng)土地使用權(quán)的續(xù)期，應(yīng)該不予批準(zhǔn)。

第二，是否滿足法定的土地使用權(quán)提前收回的條件。

《城市房地產(chǎn)管理法》中對(duì)于續(xù)期不予批準(zhǔn)的情形作出了規(guī)定，其中第二十二條明確“除根據(jù)社會(huì)公共利益需要收回該幅土地的，應(yīng)當(dāng)予以批準(zhǔn)”。在“社會(huì)公共利益”沒(méi)有明確的法定范圍的情況下，筆者認(rèn)為，對(duì)于符合《土地管理法》第五十八條中規(guī)定提前收回的前二種情形的土地，不應(yīng)予以批準(zhǔn)續(xù)期，土地使用權(quán)按照《城市房地產(chǎn)管理法》的規(guī)定無(wú)償收回。其一是為公共利益需要使用土地的；其二是為實(shí)施城市規(guī)劃進(jìn)行舊城區(qū)改建，需要調(diào)整使用土地的（即不符合現(xiàn)行城市規(guī)劃的）。

3.建設(shè)用地續(xù)期應(yīng)以公平公正為基本原則

建設(shè)用地的續(xù)期，其繳納的出讓金的考量應(yīng)該從以下三個(gè)方面著眼，保障公平性。

第一，同一時(shí)期土地使用權(quán)人之間的考量。從目前調(diào)研情況看，同一種土地用途的土地使用權(quán)，由于種種歷史原因，在設(shè)定土地使用權(quán)期限的時(shí)候存在不一致的情況，部分土地使用權(quán)為法定最高年限，部分土地使用權(quán)低于法定最高年限。當(dāng)前的地價(jià)計(jì)算體系為折現(xiàn)方式，這就造成了在某一固定時(shí)點(diǎn)一定年期的地價(jià)中，前半段時(shí)間的地價(jià)占總地價(jià)的比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于后半段時(shí)間的地價(jià)（例如，70年期的住宅用地中，前20年的地價(jià)占到了整個(gè)70年地價(jià)的50%以上）。在考量經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)價(jià)格水平的稀釋以及地價(jià)上漲因素后，兩者的資產(chǎn)差異更為懸殊。因此，對(duì)于同一時(shí)期的土地使用權(quán)，在不同使用期限的使用權(quán)人之間，應(yīng)確定科學(xué)的計(jì)價(jià)體系和處置方式，保障公平。即對(duì)于原出讓時(shí)未達(dá)法定最高年限的土地使用權(quán)與達(dá)法定年限到期后的土地使用權(quán)，在續(xù)期時(shí)應(yīng)予以區(qū)分考量。

▲溫州市鹿城區(qū)到期土地證

第二，批準(zhǔn)續(xù)期與不批準(zhǔn)續(xù)期的土地使用權(quán)人之間的考量。根據(jù)《城市房地產(chǎn)管理法》的有關(guān)規(guī)定，對(duì)于土地使用權(quán)到期后使用權(quán)人不申請(qǐng)續(xù)期的，或者符合不批準(zhǔn)續(xù)期條件的土地使用權(quán)到期后不予批準(zhǔn)續(xù)期的，其土地使用權(quán)無(wú)償收回。即，對(duì)該部分使用權(quán)人而言，其土地使用權(quán)到期后，在土地上所對(duì)應(yīng)的權(quán)益全部消失。該部分人如需使用土地，只能通過(guò)新的出讓行為參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)而獲取土地，而如果對(duì)予以續(xù)期的土地使用權(quán)人，在續(xù)期土地使用權(quán)出讓金收取標(biāo)準(zhǔn)上存在任何的優(yōu)惠，都是對(duì)現(xiàn)行法律本意的誤解和錯(cuò)誤執(zhí)行。因此，在確定土地使用權(quán)續(xù)期出讓金繳納的標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，應(yīng)充分考量同意續(xù)期與不同意續(xù)期（未申請(qǐng)續(xù)期）土地使用權(quán)人之間的公平性，需對(duì)現(xiàn)行法律進(jìn)行修改保障不同意續(xù)期（未申請(qǐng)續(xù)期）土地使用權(quán)人的權(quán)益或者制定完善法律條款明確限定同意續(xù)期人的權(quán)益，防止厚此薄彼，造成實(shí)踐的困難。

第三，新生土地使用者與現(xiàn)有土地使用者之間的平衡。土地使用權(quán)出讓合同約定期限的到期，意味著原權(quán)利義務(wù)的結(jié)束，土地使用權(quán)的續(xù)期行為，從本質(zhì)上講應(yīng)屬于土地使用權(quán)的協(xié)議出讓行為，而國(guó)家（地方政府）作為全民所有制土地資源所有權(quán)的行使者，最基本的原則便是公平、公正原則。當(dāng)前我國(guó)土地資源配置規(guī)定，明確了土地使用權(quán)在具體出讓時(shí)的配置辦法和定價(jià)體系。對(duì)于土地使用者而言，無(wú)論是新生土地使用者或者原土地使用者，在獲取相同年期的土地使用權(quán)時(shí)，不應(yīng)在法律上或者制度上確定不同的標(biāo)準(zhǔn)，造成制度上的不公平。

4.建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期的程序設(shè)定應(yīng)便于操作

除工業(yè)用地等單宗用地外，商服、辦公等開(kāi)發(fā)性地塊在項(xiàng)目開(kāi)發(fā)完畢后，均以分割登記的形式進(jìn)行銷售轉(zhuǎn)讓，根據(jù)一直以來(lái)實(shí)行的土地使用權(quán)的登記規(guī)則，整宗土地的建設(shè)用地使用權(quán)被“化整為零”，實(shí)際分散在數(shù)量眾多的個(gè)體中。因此在使用權(quán)續(xù)期的程序設(shè)定中，要求以完整的物理宗地為單位進(jìn)行申請(qǐng)續(xù)期，顯然不現(xiàn)實(shí)也不具有可操作性。

5.科學(xué)界定和理清房屋所有權(quán)的權(quán)益

當(dāng)前，我國(guó)的房屋不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利由土地使用權(quán)和房屋的所有權(quán)兩部分構(gòu)成，即使目前實(shí)行形式上的不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記，依然不改變其權(quán)利內(nèi)容。在土地使用權(quán)到期后，對(duì)土地使用權(quán)的科學(xué)處置應(yīng)以房屋所有權(quán)的權(quán)益理清為前提，如此方能提出操作可行的法律安排。如以個(gè)人為使用權(quán)人的數(shù)量眾多的土地使用權(quán)到期后，如果使用權(quán)人拒絕支付相應(yīng)的續(xù)期成本，在其擁有房屋所有權(quán)的前提下，在法律上需設(shè)定科學(xué)的處置應(yīng)對(duì)條款，方能確保法律制度的實(shí)現(xiàn)。