[摘要]理性、有序的公眾參與，既關系著社會的穩(wěn)定和團結(jié)，也關系著環(huán)境治理與生態(tài)文明建設進程。整體來看，當前我國的公眾環(huán)境參與仍存在“應然”與“實然”之間的極大落差。各種形式的環(huán)境沖突事件，表明了公眾環(huán)境參與的極端重要性，也展現(xiàn)了公眾在環(huán)境參與中面臨著的知識、利益和交往等維度的限制和困境，亟待完善。作為一種以民主為資源的治理形式，協(xié)商民主具有化解這些困境的理論規(guī)范和實踐資源，其核心在于實現(xiàn)政府、企業(yè)和公眾的環(huán)境協(xié)商民主。為此，要構建廣泛、多層的環(huán)境協(xié)商平臺、建立健全環(huán)境信息公開機制、促進政府與社會協(xié)商的主動性和自覺性、引導和培育環(huán)境社會組織及構建環(huán)境協(xié)商結(jié)果的反饋機制，促進公眾環(huán)境參與的完善。

[關鍵詞]協(xié)商民主；公眾環(huán)境參與；結(jié)構性困境；化解路徑

[作者簡介]張保偉，河南師范大學政治與公共管理學院副教授、河南師范大學科技與社會研究所研究員

本文系教育部哲學社會科學研究重大課題攻關項目“中國特色社會主義協(xié)商民主研究”（項目編號：14JZD004）和教育部社科規(guī)劃基金項目“生態(tài)文化建設過程中的社會學習機制研究”（項目編號：13YJA710054）的研究成果。

一、問題的提出

公眾環(huán)境參與，是指公民通過一定的程序或途徑，以一定的方式參與環(huán)境利益相關的決策活動和環(huán)境管理，對政府的決策行為、管理行為以及單位、個人的環(huán)境資源利用行為進行監(jiān)督，使得各項行為活動符合廣大公眾的切身利益，且有利于環(huán)境保護。{1}當前，我國正處在環(huán)境敏感期，與環(huán)境相關的各項議題都聚焦著相關主體的利益和關注。實質(zhì)性地推進公眾環(huán)境參與，既關系著社會的穩(wěn)定和團結(jié)，也關系著環(huán)境治理的成效及生態(tài)文明的建設進程，并由此成為社會關注的重點議題。對于政府來說，公眾環(huán)境參與不僅是政治姿態(tài)，更是一種內(nèi)在需求。首先，它是環(huán)境決策有效性的必要保證。“官僚體制的專家無法獲得制定政策所需要的全部信息，甚至得不到正確的信息，排除公眾對重要決策的參與，將會造成政策上的失誤?！眥2}其次，公眾參與是環(huán)境政策執(zhí)行的重要條件。環(huán)境政策涉及不同人群的價值觀念、行為慣性、經(jīng)濟利益等方面，監(jiān)管十分困難，政策執(zhí)行具有復雜性。充分的公眾參與可以使決策贏得廣泛的支持而加速執(zhí)行，而將相關公眾排斥在政策制定之外，將因公眾的抵制而延緩政策執(zhí)行的速度，拖延執(zhí)行的進程。{3}對于公眾來講，環(huán)境參與既是權利，也是義務。一方面，環(huán)境是人的基本需求，環(huán)境狀況直接影響著個體的生活質(zhì)量乃至生命健康，公眾也由此成為環(huán)境治理工作最為廣泛的評價主體；另一方面，作為價值偏好、利益訴求、行為方式等均存在不同的異質(zhì)性群體，公眾也通過自身的行為對環(huán)境施加影響，并因此承擔著共同而不同一的環(huán)境責任，成為環(huán)境治理的對象和環(huán)境保護的責任主體。

從環(huán)境實踐來看，環(huán)境參與不僅保障了公眾的環(huán)境知情權，也有利于公眾理解環(huán)境問題的復雜性，促進理性的參與行動。當前情境下，環(huán)境治理和社會治理緊密相關，既復雜又極具敏感性。如果不能最大限度地將公眾納入到環(huán)境治理體系中，不但會降低社會監(jiān)督有效性，增大政府環(huán)境治理的行政成本，還將使公眾被排斥而對政府工作產(chǎn)生不信任、猜疑與質(zhì)疑。公眾多樣化的環(huán)境參與，可以有效補充政府的環(huán)保工作，降低行政成本，同時也將使公眾在切身的環(huán)保參與中獲得對政府環(huán)境治理乃至更高層面的生態(tài)文明建設的理解和認同，達成政府與公眾之間的良性互動，從而有助于化解環(huán)境沖突，推進環(huán)境治理的順利進行，維護社會穩(wěn)定。

在政治層面上，公眾環(huán)境參與作為黨的群眾路線在環(huán)境領域的邏輯延伸和具體反映，一直以來都受到政府的高度重視。早在1972年，我國政府提出環(huán)境政策的28字方針中，就明確了公眾參與的重要性。1996年出臺的《國務院關于環(huán)境保護若干問題的決定》中，也強調(diào)建立公眾參與機制，鼓勵公眾參與環(huán)保。2004年制定的《環(huán)境保護行政許可證暫行辦法》、2006年頒布的《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》等法律和規(guī)章制度中，更具體地規(guī)定了環(huán)境影響評價、環(huán)境法規(guī)制定、環(huán)境許可證等環(huán)境行為中召開論證會、座談會、聽證會的程序和規(guī)則。2014年5月，環(huán)保部發(fā)布《關于推進環(huán)境保護公眾參與的指導意見》，明確提出大力推進環(huán)境法規(guī)和政策制定、環(huán)境決策、環(huán)境監(jiān)督、環(huán)境評價及環(huán)境教育等領域中的公眾參與。2015年1月開始實施的新《環(huán)境保護法》以法律的形式賦予公民獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護的權利。上述種種，充分展現(xiàn)出政府對公眾參與環(huán)境保護的高度認識和務實姿態(tài)。

但從整體來看，當前我國的公眾環(huán)境參與狀況仍不容樂觀，在“應然”與“實然”之間仍存在極大的落差。從制度內(nèi)的環(huán)境信訪、環(huán)境司法糾紛到制度外各種各樣的“下跪”或“請愿”式參與，乃至于環(huán)境群體性事件的發(fā)生，既表明了公眾環(huán)境參與的極端重要性，也展現(xiàn)了公眾環(huán)境參與的現(xiàn)實困境?；谄胀ü姷慕?jīng)驗，個體感受更多的不是自己在環(huán)境治理中的主體性和存在感，而是知識（能力）、利益（意愿）和交往（渠道）等維度的限制以及由此產(chǎn)生的被動性與無力感，存在結(jié)構性、系統(tǒng)性的現(xiàn)實約束，參與的質(zhì)量與效果均亟待提升。究其根源，既有制度層面的問題，也與主體素質(zhì)相關。

作為一種以民主為資源的治理形式，協(xié)商民主提供了一種有序的公民政治參與模式，為我們解決上述問題提供了有益的思路。學術界認為，協(xié)商民主為公眾參與環(huán)境決策提供了理論支持和實踐形式。{4} 協(xié)商民主不僅有利于環(huán)保公眾參與秩序的理性回歸{5}；也是建立政府、公司企業(yè)與公民社會團體三方互動機制的最佳途徑{6}。協(xié)商民主理論所提供的解釋資源與程序設計，修正了環(huán)境公眾參與制度的價值預設，更新了環(huán)境公眾參與制度。{7}因此，本文將以環(huán)境沖突事件為背景，著重考察公眾環(huán)境參與的結(jié)構性困境，進而以協(xié)商民主理論為基本視角，分析其化解之道。

二、知識、利益和交往：公眾參與的結(jié)構性困境分析

（一）公眾環(huán)境參與的知識結(jié)構困境

知識是個體行為選擇和價值判斷的基礎。在社會交往中，個體主要依據(jù)已有的知識采取行動。由于環(huán)境問題具有的復雜性和“情境化”特征，不同領域的專家都發(fā)展其各自的知識體系，從不同的側(cè)面理解和解釋環(huán)境問題，并由此存在環(huán)境認知上的異質(zhì)性。公眾的環(huán)境知識不僅來自對專家知識的學習，更直接地源于他們自身的生活體驗和實地觀察。這種標準科學與經(jīng)驗認識的相互糾纏，使公眾逐漸建構起自己的知識基礎，并以此挑戰(zhàn)專家的知識體系。endprint

但正如社會學家貝克在評論氣候政治時所指出的，“氣候政治的話語迄今為止仍然是專家和精英的話語，平民、社團、公民、工人、選民以及他們的興趣、觀點和聲音都被完全忽視了”{8}。公眾的主張在政府與社會的互動中更多地處于被冷落和邊緣化的狀態(tài)。只要與既有的科學抵觸，就被視為一無是處。{9}在我國的環(huán)境治理中，環(huán)境政策的制定和實施往往都遵循自上而下的模式。決策者所賴以決策的理念和知識，主要是“政治—科技機構”提供的科學理性以及具有確定性和普適性的標準知識。政策執(zhí)行中，相關部門根據(jù)由專門機構制定的充斥著專業(yè)術語的國家或行業(yè)標準，通過特定程序的技術檢驗和片段式的執(zhí)法檢查，獲得環(huán)境問題的因果關系的嚴格驗證并采取相應措施。這種評估和判定模式，排斥了公眾尤其是居民的直接觀察和生活體驗，也就取消了其價值訴求的合理性。

客觀地講，無論什么樣的環(huán)境問題，其決策和行動都需要涉及因果關系的科學知識，也都需要專家提供選擇的依據(jù)。然而，環(huán)境問題聚合了復雜的社會情感，包含著無法解決的道德和政治成分。無論多么專業(yè)的科學知識，也都不可能在脫離實際情境認識的情況下實現(xiàn)其目標。專家不在他們工作的地方生活，因而不會親自體驗到其決策所導致的環(huán)境后果。他們的專門化思維決定了其價值追求的單一性。{10}相比之下，普通公眾（尤其是居民）更有關注環(huán)境的動機。公眾話語權的失落，將會使決策的價值關照更加狹隘。在一定意義上，公眾知識的決策參與并不意味著對專家知識的全盤否定，卻可能由于其關注視角的特異性而成為這種決策的重要補充，避免專家被“政府俘獲”而失去中立性，避免因過度的效率追求而忽視環(huán)境效益的考量。{11}在現(xiàn)實的環(huán)境治理工作中，公眾由于相關專業(yè)知識的缺失而被排斥在外，他們關心的眾多問題未能納入政府議程，其意愿和訴求均得不到必要的回應，也就無法參與到環(huán)境治理的各項活動之中。

（二）公眾環(huán)境參與的利益結(jié)構困境

任何決策都首先是一種利益的取舍。環(huán)境治理中，不論是宏觀的戰(zhàn)略選擇，具體的政策制定，還是實際的政策執(zhí)行，都在很大程度上取決于組織或個體對成本—收益權衡。把什么視為成本，追求什么樣的利益，則是環(huán)境政策制定和執(zhí)行中具有決定性影響的潛在前提。從根本上講，利益既是現(xiàn)實需求的滿足，并由此具有一定的客觀性，同時也是人們認知的結(jié)果，具有主觀建構性。如何理解和定位環(huán)境政策的利益及其構成，不僅取決于個體的價值觀念及社會角色，也受主體觀察視域和評價尺度的影響。從狹隘的個體視角來看，“什么構成一項利益”以及“這是誰的利益”的選擇可能是非此即彼的零和博弈。但從長遠和整體的視角來看，這種利益具有根本的一致性。

在具體的環(huán)境治理過程中，環(huán)境利益的分配及其認知狀況，決定了不同主體間的利益認知差異。政府站在社會發(fā)展的整體視野上，既有對社會安定的訴求，更有增長GDP和政績的沖動，可能接受局部和少數(shù)人必要的犧牲。企業(yè)從資本的邏輯出發(fā)，往往傾向于弱化或忽視環(huán)境污染的嚴重性。而公眾基于生活的視角，更傾向于對污染問題的零容忍。因為環(huán)境問題直接關涉其財富、生活質(zhì)量及生命健康，即使僅有的一次污染也可能對其形成嚴重傷害。基于政府、企業(yè)和公眾的不同視角，環(huán)境利益被賦予了不同甚至相互沖突的內(nèi)涵和指向。這種異質(zhì)性利益的存在，直接意味著環(huán)境參與過程中不同群體或個體間的相互排斥和沖突。而在一些特定情境中，公眾的環(huán)境參與最終演變?yōu)橐环N群體性的社會沖突，也意味著各主體利益分歧的“合理性”和“頑固性”。

從個體和整體的關系上看，對于整體有利的問題，也會受局部利益的困擾。事實上，不論是企業(yè)還是公眾，都是散布于各行各業(yè)的異質(zhì)性的存在，他們既可能是具有明顯環(huán)境訴求的受害者，也可能是有著明確參與意識的活動者，或者逐漸覺醒但遲滯行動的搭便車者，或者個體利益的算計者，不一而足。環(huán)境參與需要個體時間、精力、金錢等方面的極大投入，其效益卻是共享的。由于環(huán)境參與活動的公益性、過程性，人們很難清晰辨識個體行為而給予獎懲。這就在極大程度上消解了人們環(huán)境參與的意愿，選擇為個體利益最大化而搭便車，甚至推卸自己應負的責任，以至于陷入合作悖論，導致人們對某些污染行為的集體沉默。

從根本講，環(huán)境治理不是彼此受損的兩難困境，而應該是彼此受益、共建共享的合作共贏，各方都應為此做出理性的妥協(xié)。上述環(huán)境治理中的利益結(jié)構問題，直接影響著公眾環(huán)境參與的意愿和動力。很多公眾因此忽視了自身應負的責任和義務，只強調(diào)自身的權利和要求，這種以個體利益為根據(jù)的環(huán)境參與，缺乏對環(huán)境治理這一共同利益的理性妥協(xié)，也就很難達到應有的效果。

（三）公眾環(huán)境參與的交往結(jié)構困境

從實踐來看，公眾的環(huán)境參與是在制度化、規(guī)范化的社會交往中進行的。有效的環(huán)境參與，要求公眾能夠獲得并解讀相關環(huán)境信息，以正當、合法的交往手段將自己的意見與訴求融入環(huán)境治理的整個鏈條，傳導至該意見指向的特定環(huán)節(jié)，并以此影響和干預特定主體的環(huán)境行為。這一鏈條中任何一個環(huán)節(jié)的失效或缺失，都將導致公眾的環(huán)境參與實質(zhì)性失敗。

環(huán)境參與以準確有效的環(huán)境信息為基礎，但在企業(yè)、政府和公眾的交往結(jié)構中，公眾環(huán)境信息的獲取面臨著一系列的限制和障礙。不但無法獲得環(huán)境相關的眾多項目的基本信息，對于企業(yè)污染狀況也無法了解。而企業(yè)清楚其環(huán)境污染狀況，但缺乏公開的意愿和動機，甚至還隱瞞、謊報污染信息。作為受害者或當事人，公眾對環(huán)境污染的判斷和主張不具有法律有效性。環(huán)境污染的證據(jù)和信息只能向環(huán)保部門申請。環(huán)保部門具有判定污染狀況的法定權力。但在實踐中，環(huán)境狀況的監(jiān)測報告卻并不會輕易提供給公眾。

環(huán)境維權的這種取證難題事實上是社會治理中的交往和權力結(jié)構問題。在這種交往結(jié)構中，公眾作為污染事件的當事人或監(jiān)督者，由于在社會結(jié)構中的被動地位及擁有資源的限制，缺乏環(huán)境參與的有效渠道以及足夠的影響力，其訴求往往得不到有關部門滿意的回應。這是一種交往結(jié)構而導致的參與困境。“有組織的不負責任”的卸責機制和以“包”“捂”為內(nèi)容的遲滯性回應機制，共同形成了公眾環(huán)境參與的阻斷機制，在有意識的冷漠中冷卻公眾的參與激情，甚至將其排除在合理的環(huán)境治理之外。這種交往結(jié)構的斷裂，使得公眾以制度外的“下跪”“散步”以及包括訴諸暴力在內(nèi)的其他各種制度外形式的抗議，甚至是大規(guī)模群體性沖突事件，成為公眾環(huán)境訴求的現(xiàn)實性表達，最終導致政府、企業(yè)和社會三方的對立、沖突和共輸。endprint

整體來看，公眾環(huán)境參與中存在的問題，不僅在于制度保障的不足，還在于相關主體素質(zhì)與公共精神的缺失。這種制度與人的相互影響、相互制約，導致了上述結(jié)構性的公眾參與困境，使其無法有效地實踐其環(huán)境參與。這種結(jié)構性困境的存在表明，公眾的實質(zhì)性參與需要與其相適應的民主政治的推進。

三、 協(xié)商民主化解公眾環(huán)境參與困境的機理分析

協(xié)商民主的概念最初是美國學者約瑟夫·畢塞特在1980年提出的。在寬泛的意義上，協(xié)商民主“是一系列觀點中的一種，根據(jù)此觀點，自由和平等的公民進行協(xié)商是合法的政治決策和自我管理的核心”{12}。盡管中西協(xié)商民主的社會背景、制度基礎、實現(xiàn)途徑等方面存在極大的乃至本質(zhì)性的差異，但其基本內(nèi)涵是一致的，都主張公民通過協(xié)商參與公共政策的制定，公眾平等而廣泛的協(xié)商是其“質(zhì)”的規(guī)定性。{13}認為，在一個強調(diào)多元、尊重差異和多樣化的時代，在一個既有體制面對著重重危機和挑戰(zhàn)的時代，協(xié)商民主提供了一種新的民主思考路徑，使其成為一個持續(xù)性、創(chuàng)造性的過程。{14}本文認為，協(xié)商民主不僅為公眾環(huán)境參與提供了政治保障和創(chuàng)新的參與形式，由此帶來對政府環(huán)境管理模式的調(diào)整和優(yōu)化。而且，還將以其對公眾參與的程序性設計和規(guī)范性要求，形塑和提升公眾參與的能力、素質(zhì)和效能。從而有可能在制度與人的協(xié)同中，有效克服公眾環(huán)境參與中的結(jié)構性困境。

（一）協(xié)商民主化解知識結(jié)構困境的機理

公眾環(huán)境參與中的知識困境，歸根結(jié)底是由環(huán)境治理中的信息不對稱以及精英話語對公眾知識的制度化排斥導致的。解決這一困境，不僅要擴展公眾個體自身的知識量，還要加強與專家之間的知識交流和溝通，進而在提高共同知識的存量的同時，增進對對方知識的理解、尊重和認同。{15}從現(xiàn)實情境來看，正是現(xiàn)行體制中專家知識對于公眾知識的絕對權威，以及決策者、專家與公眾之間溝通的缺失，導致了公眾知識主張的參與權旁落。這種制度性的障礙，只能用制度性的方式來克服。協(xié)商民主賦予公眾參與決策的權利和機會，增加了公眾的發(fā)言權和影響力，力圖在公眾決策與專家決策之間確立恰當?shù)钠胶?，必將促進專業(yè)知識和公眾知識之間的對話與交流，并由此為化解知識困境提供了必要的條件。

澳大利亞學者博拉·坎拉認為，協(xié)商民主具有一種交互性的視角。它主張通過自由而平等的對話、討論和協(xié)商來實現(xiàn)決策，由此打破專家對知識的壟斷，將決策置于民主控制之下。它恢復了專家治理結(jié)構中取消了的集體協(xié)商和社會學習，形成多元社會主體相協(xié)調(diào)的開放的決策議程。{16}在協(xié)商過程中，不論是專家、政府官員、企業(yè)管理者還是普通公眾，都不僅要了解他人的觀點，還會從中學習，獲取相關各方的觀點、看法和辯護，并做出評判和回應。其知識和信息的溝通是雙向的，它在從專家向公眾轉(zhuǎn)播的同時，也從公眾向?qū)＜伊鲃?。通過彼此間引入的新的角度、愿望、經(jīng)驗和知識，這種公共對話將驅(qū)使個人正視所論議題的各個維度，使其既有認識和思維經(jīng)受異見的沖擊，承受認知失調(diào)的內(nèi)在緊張和壓力，產(chǎn)生聚斂觀點、拓展視野、增強認知的效果。各方都將認識到個體環(huán)境知識的有限性，增強對環(huán)境問題及其對社會、政府、企業(yè)的長遠影響與當下風險等問題的認知。由此，將不斷增大公眾與專家的公共知識存量，提升彼此之間的理解和認同，使其以一種寬容性的態(tài)度對待認知歧見。這種知識困境的消解，不僅為公眾參與環(huán)境決策提供了知識可能性，也為專家的決策參與提供了民主合法性。

（二）協(xié)商民主化解利益結(jié)構困境的機理

環(huán)境治理中的利益結(jié)構困境，在很大程度上導源于相關主體的自利視角和偏執(zhí)立場。克服這種困境的可能性在于利益和偏好的可塑性，正如古特曼和湯普森所講，“人們的道德理解可能是構成他們利益的一部分。一部分公民愿意為了他們當作他們道德利益的東西而犧牲某些個人經(jīng)濟利益，來幫助另外一些在經(jīng)濟上比他們不幸的人” {17}。其關鍵在于使各方都能偏離既有視角，擺脫個體利益的偏見，從客觀、中立的立場出發(fā)做出判斷和決策。亞當·斯密提出“中立的旁觀者”的主體概念，羅爾斯借助于“無知之幕”的制度設計，實現(xiàn)這種“中立性”。相比之下，協(xié)商民主則以一種制度化的方式，實現(xiàn)了二者的設想。它將不同視角和關注的主體融入?yún)f(xié)商過程，保證對公民需求和利益的系統(tǒng)考慮。從而使各方在多樣化的“他者眼光”的審視和公共利益框架下的論證與辯駁中，形成一種趨向于客觀中立的立場，找到全社會意愿和要求的最大公約數(shù)，并以此為基點調(diào)整其利益偏好。

事實上，公共利益不是個體利益的簡單綜合，而是個人利益經(jīng)由一定的方式而得到糾偏與修正的結(jié)果。這種糾偏的機制就在于“公共善”對于個體利益概念的融入和塑造。對此，馬克·沃倫認為，當一個人受辯論所迫而考慮和應對變換的觀點時，他因此獲得擺脫以往限制并包含新可能性的資源。日益擴大的視野可能有助于參與者找到共同利益、發(fā)現(xiàn)新利益，或者和他人更一致的方式優(yōu)先考慮他們自己的利益。{18} 埃爾斯特曾提出一種稱之為“偽善的文明力量”的偏好改變機制。{19}在公共協(xié)商中，雖然沒有人會漠視自身的利益，但是，每個人也都只能在尋找實現(xiàn)所有共享協(xié)商責任的人都能接受的決策。{20} 因此，將不得不用公共利益的措辭來表達自己的觀點，并最終被迫順應以公共利益驅(qū)動的行為。環(huán)境作為最大的公共物品所具有的基底性價值，以及在此基礎上個人行為與較大共同體利益之間的聯(lián)系，也將在各方的辯駁論證中彰顯。進而使公民對個體利益、整體利益及未來利益有更為理性的認識。從主體的角度來看，任何抽象的外加于公眾的環(huán)境規(guī)范及行為標準，都不能獲得真正的實施，其約束力都將建基于合理的協(xié)商。諸如包容性、可持續(xù)發(fā)展、生態(tài)意識及相互依賴性等價值標準和社會規(guī)范，正是通過公共領域中的交流探討、在公共輿論的反復論證中被民眾普遍接受的。{21} 協(xié)商民主的這種價值觀轉(zhuǎn)變的作用，將在極大意義上改善人們的環(huán)境偏好，塑造人們的利益觀念，由此增強公眾的環(huán)境責任感和行動意愿。

（三）協(xié)商民主化解交往結(jié)構困境的機理

化解交往結(jié)構困境的根本，在于確立并實現(xiàn)公眾在環(huán)境治理中的主體地位。協(xié)商民主將決策合法性建立在平等協(xié)商的基礎之上，并將協(xié)商參與的權利和資格賦予了所有受到?jīng)Q策影響的人。在這一制度化的平臺上，公眾成為環(huán)境治理的主體。凡是與公眾切身利益相關的各項環(huán)境議題，從相關決策的制定到實際運行，從環(huán)境問題的發(fā)生、發(fā)現(xiàn)到最終的解決。不論是決策之前的議題建構和信息溝通，還是決策之中的論證和權衡，或者決策之后的執(zhí)行和監(jiān)督，公眾都有平等的權利和資格參與其中。在環(huán)境議題的全過程和各環(huán)節(jié)中，公眾都有權利理性表達自己的意見和建議，并在相互性的討論和辯駁中獲得政府、專家以及其他主體的回應，由此成為治理的主體。endprint

協(xié)商民主是一種“和”的思維方式，也是一種積極的管理方式，它既保障公眾環(huán)境參與的權利，也拒斥非理性、無序和混亂的行為，從而有利于打破交往障礙。環(huán)境協(xié)商更重要的是由于協(xié)商而形成的人與人之間的關系和價值生態(tài)、輿論生態(tài)。在協(xié)商民主的制度平臺上，有關部門人員或企業(yè)管理者都將不得不為自己的行為提供依據(jù)并接受公眾的質(zhì)詢，對他們提出的問題和建議予以認真地對待。反過來講，協(xié)商也會使公眾逐漸用政府或企業(yè)的視角看待問題，由此可能改變公眾自身過激的非理性的態(tài)度，對企業(yè)和政府的合理行為以及環(huán)境友好行為的努力有所了解，改善彼此之間對話的方式方法，為企業(yè)和政府的生態(tài)轉(zhuǎn)型及環(huán)保行為提供必要的社會氛圍。

總之，協(xié)商民主既突出了公眾的主體性以及公眾參與理性、有序的規(guī)范性內(nèi)涵，也使公眾參與具有了包容多元、凝聚共識的協(xié)同效應，由此對上述結(jié)構性困境予以具有可行性的理論回應，為化解困境提供了思路和借鑒。

四、 以協(xié)商民主化解公眾參與困境的路徑選擇

完善的公眾環(huán)境參與，是權利和義務、過程與結(jié)果的統(tǒng)一。既要確保公眾有意愿、有能力、有渠道表達自己的利益和訴求，從而為環(huán)境治理作出貢獻，也要有理性的約束和規(guī)范機制，避免“大多數(shù)人的安靜”和“少數(shù)人的喧鬧”，確保參與的合法性與合理性。從協(xié)商民主的視角來看，實現(xiàn)這一目標的核心，在于實現(xiàn)政府、企業(yè)和公眾的環(huán)境協(xié)商民主。為此，需要從多個層面著力推進。

第一，構建廣泛、多層的環(huán)境協(xié)商平臺，為公眾環(huán)境參與提供便捷的渠道。根據(jù)環(huán)境治理的不同層次和內(nèi)容，這些平臺既可以是政治層面的人民代表大會和政治協(xié)商，也可以是與公眾直接相關的諸如民情懇談、居民論壇、鄉(xiāng)村論壇、民主聽證會之類的基層協(xié)商論壇。在這些平臺上，公眾既可以通過一定的程序提出其關注的環(huán)境議題，如污染治理、環(huán)境影響評價等等，也可以在與其他利益相關者的理性對話中參與環(huán)境決策。從實際效果來看，這些平臺可以是線上線下相結(jié)合的。線上平臺具有開放性和便捷性，有利于信息的快速傳遞和跨時空溝通；而線下的現(xiàn)場對話則不但有助于深入溝通，還使對話更具針對性和有效性。而基于線上線下相結(jié)合的平臺建設，將可以為公眾廣泛、深入、持續(xù)的環(huán)境參與提供便捷的機會和條件。

第二，建立健全環(huán)境信息公開機制，為公眾環(huán)境參與提供理性基礎。環(huán)境信息是環(huán)境參與的基礎。信息開放的程度和途徑的暢通性直接影響著公眾參與的意愿和能力，而所獲環(huán)境信息的及時性、準確性，直接影響著公眾參與的質(zhì)量及成效。例如，PM2.5的檢測和發(fā)布，使每個人都可以方便快捷地了解空氣狀況，成為各地公眾空氣污染評價的依據(jù)。政府必須主導建構一個容納檢測機構、媒體、企業(yè)、社會組織和公眾在內(nèi)的環(huán)境信息公開機制，對于事關公眾生命健康及發(fā)展的各種環(huán)境信息，如企業(yè)排污狀況、污染源的分布以及水、空氣、土壤等等相關狀況的信息，進行權威的解讀。由此使公眾能及時、全面、準確地掌握信息，做出有利于自身及共同利益的判斷，提升環(huán)境協(xié)商民主的有效性和針對性。從現(xiàn)實來看，在技術層面上，環(huán)境信息的檢測和發(fā)布已經(jīng)具備了條件，切實可行。在政策層面上，國家環(huán)保部發(fā)布的《環(huán)境信息公開辦法（試行）》《企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開辦法》等文件，都對政府和企業(yè)的環(huán)境信息公開提出了具體要求，涉及信息公開的范圍、方式和程序、監(jiān)督和責任、獎懲等。新《環(huán)境保護法》則以法律的形式予以規(guī)定。政府要加大環(huán)境執(zhí)法的力度，促進環(huán)境信息公開的制度化，真正將理念落實在政府的各項行動中。

第三，提升政府與社會進行協(xié)商的主動性，為公眾環(huán)境參與提供政治基礎。政府是環(huán)境治理的主導者，政府在何種程度上主動地吸納和包容公眾的參與，關系著公眾環(huán)境參與的形式選擇，關系著能否將公眾參與納入政府生態(tài)文明建設的軌道，形成環(huán)境治理的合力。首先，要高度重視政府環(huán)境績效的考核，要不斷增加其在各級政府政績評價體系中的權重，適度降低經(jīng)濟指標的權重。而且，還要真正將公眾作為評價主體納入其考核體系。這既是公眾環(huán)境參與的重要內(nèi)容，也是完善公眾參與的重要措施。由此以考核機制的創(chuàng)新倒逼和引導政府的環(huán)境行為，使其切實尊重公眾尤其是環(huán)境弱勢群體參與協(xié)商的權利，傾聽他們的呼聲，吸取他們的建議。其次，要建立公眾參與的責任追究機制?；趨f(xié)商民主的公眾參與應該是全程性的。在相關議題和事項的決策之前、決策之中以及決策之后等各個環(huán)節(jié)，都應有切實的體現(xiàn)。對于公眾應參與但卻未能參與的決策以及形式化、“走過場”的虛假協(xié)商行為加以追責和懲罰。由此形成政府“不得不”與社會協(xié)商的外在壓力，克服政府的本位意識。

第四，加強環(huán)境社會組織的引導和培育，促進公眾環(huán)境參與的組織化、集成化。公眾個體在環(huán)境信息的獲得、把握以及利益訴求等方面，都既有很大的局限性，也存在一定的異質(zhì)性。相對而言，環(huán)保組織作為一種組織化的機制和平臺，擁有相對優(yōu)勢的資源。在環(huán)境議題上，他們往往具有較高的權威性和公信力，易于得到政府、公眾和企業(yè)等主體的認同，并由此成為公眾個體和政府與企業(yè)之間進行溝通的橋梁，在環(huán)境協(xié)商中發(fā)揮積極的促進作用。這種作用的發(fā)揮既契合于環(huán)境治理及生態(tài)文明建設的國家戰(zhàn)略，也是構建和諧社會的要求，具有極大的政治合理性。政府要轉(zhuǎn)變思想觀念，切實將環(huán)境組織作為合作伙伴，在進一步規(guī)范和培育社會組織發(fā)展的同時，給予其獨立性，激發(fā)社會組織的活力，增強其環(huán)境治理能力，充分發(fā)揮其環(huán)境協(xié)商中的作用和功能。

第五，建立協(xié)商結(jié)果的反饋機制。公眾的環(huán)境參與能否達到其預期的目標，直接影響著其可持續(xù)性。政府要建立環(huán)境協(xié)商的結(jié)果反饋機制，對于環(huán)境協(xié)商過程中那些達成共識的意見和建議的具體落實情況給予說明和反饋，其中哪些決議能夠及時實施，具體將如何安排；即使不能及時落實，也要給出解決的期限。由于環(huán)境治理工作的高度復雜性，很多已經(jīng)達成共識的意見，并不可能達成其預想的結(jié)果，或者說需要一個漸進的過程，以至于受到社會的質(zhì)疑。對于這些問題及時而真誠地回應，不但可以及時糾偏政府的決策行為，也賦予公眾參與所必需的動力和資源，增進公眾對于政府信任度和認同感。endprint

注釋：

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責任編輯：周青

（本文發(fā)表于《中國特色社會主義研究》雜志2016年第4期）endprint