張澤華?賈紅偉

摘要：農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的設(shè)立以農(nóng)村土地承包合同的生效為界點(diǎn)，在我國(guó)物權(quán)法律體系中具有濃重的中國(guó)化色彩。農(nóng)村土地承包不僅是民商事法律關(guān)系范疇，更牽涉行政管理諸多內(nèi)容，現(xiàn)行法律規(guī)定了民主議決程序和政府批準(zhǔn)行為。對(duì)于違反上述強(qiáng)制性規(guī)定的農(nóng)村土地承包合同，司法實(shí)踐中大多都認(rèn)定合同無(wú)效，繼而產(chǎn)生返還或補(bǔ)償?shù)葐?wèn)題。在司法中如何平衡諸多利益群體的利益，仍需要進(jìn)一步研究探討。

關(guān)鍵詞：承包合同；民主議決；行政審批

一、引言

大量專業(yè)承包合同在簽訂前并未履行民主程序，有的履行了民主程序但沒(méi)有書面文字記載或者村民簽字，有的沒(méi)有形成書面決定。這既與當(dāng)時(shí)歷史背景相關(guān)，更與村委干部法律知識(shí)欠缺、法律觀念淡薄有關(guān)。后由于國(guó)家城鎮(zhèn)化進(jìn)展加快，農(nóng)民法律意識(shí)提高，加之土地價(jià)值與日俱增，以未履行強(qiáng)制性規(guī)定為由要求確認(rèn)專業(yè)承包合同效力的糾紛大量涌入法院。

二、農(nóng)村土地專業(yè)承包合同效力司法判決現(xiàn)狀分歧

（一）違反民主議決程序的，絕大多數(shù)判例認(rèn)定合同無(wú)效

對(duì)于事前未經(jīng)民主議決程序的專業(yè)承包合同在司法實(shí)踐中絕大多數(shù)判例認(rèn)定合同無(wú)效。其主要理由為，“經(jīng)村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準(zhǔn)”屬于強(qiáng)制性法律規(guī)定，違反該規(guī)定的，承包合同應(yīng)當(dāng)無(wú)效。

（二）符合民主議決程序，未進(jìn)行行政批準(zhǔn)的合同效力認(rèn)定出現(xiàn)分歧

1.僅以民主程序?yàn)橛梢蟠_認(rèn)無(wú)效的，不予支持；需結(jié)合個(gè)案情形確認(rèn)無(wú)效。

2.對(duì)于民主議決程序進(jìn)行變通解釋，即采取招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商的承包，因其采取的方式是公開公平的，屬于民主程序的表現(xiàn)形式，故不應(yīng)認(rèn)定違反民主程序，應(yīng)予排除。

3.對(duì)于確實(shí)違反民主議決程序，且嚴(yán)重?fù)p害村集體成員利益的承包合同，應(yīng)按照《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》第四十八條規(guī)定，確認(rèn)合同無(wú)效。

三、確認(rèn)無(wú)效后的利益衡量

村民以未履行民主程序要求確認(rèn)承包合同無(wú)效的原因不僅在于農(nóng)民民主意識(shí)在不斷增強(qiáng)，更是由于農(nóng)村土地升值空間加大，農(nóng)民從土地上可以獲得更大的利益，進(jìn)而出現(xiàn)農(nóng)民個(gè)體與村集體、原承包方之間的利益不平衡。訴訟僅為一個(gè)端口，實(shí)際上是一個(gè)農(nóng)村社會(huì)利益平衡的問(wèn)題。確認(rèn)合同無(wú)效后，應(yīng)對(duì)原承包方的合理投入及預(yù)期利益予以保護(hù)。

四、關(guān)于未履行民主議決和行政審批程序后農(nóng)村土地專業(yè)承包合同是否有效的再思考

（一）具有行政法色彩的民主議決程序及政府批準(zhǔn)行為姓公還是姓私

1.民主議決程序公私厘定。村民委員會(huì)是依據(jù)村民自治組織法選舉產(chǎn)生的機(jī)關(guān)法人。其既是公法法人，同時(shí)也是私法法人?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》中規(guī)定的議決程序，應(yīng)當(dāng)具有公私法雙重屬性。在村集體對(duì)外從事經(jīng)濟(jì)交往活動(dòng)中，其主體屬性應(yīng)當(dāng)屬于私法人。

2.行政審批屬于政府管理性行為。農(nóng)村土地發(fā)包給本集體經(jīng)濟(jì)組織以外單位和個(gè)人的，是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府批準(zhǔn)，該事項(xiàng)由農(nóng)村經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)管理站具體承辦。實(shí)際上經(jīng)管站的蓋章并不是審批而只是為了備案，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的批準(zhǔn)更屬于一種政府管理行為。

3.民主議決程序和行政審批的規(guī)定應(yīng)當(dāng)屬于管理性規(guī)范而非效力性規(guī)范。在《土地管理法》第十五條第二款和《土地承包法》第四十八條規(guī)定中并未明確規(guī)定違反民主議決程序和行政審批將導(dǎo)致合同無(wú)效。 行政審批僅為一種管理性質(zhì)行為，未履行審批行為并不構(gòu)成對(duì)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的影響。

（二）基于歷史原因、商事交易安全等考慮應(yīng)當(dāng)認(rèn)定合同有效

1.特定時(shí)期的歷史原因。民主議決程序在實(shí)際履行過(guò)程中并未被嚴(yán)格履行，村集體未履行民主議決程序和行政審批屬于特定歷史時(shí)期的遺留問(wèn)題，民商事審判的前提應(yīng)當(dāng)是尊重歷史。

2.出于維護(hù)合同的穩(wěn)定性，保障商事交易安全。合同雙方已經(jīng)履行合同數(shù)年，承包人經(jīng)營(yíng)性投入巨大，作為村民和村集體對(duì)于承包事實(shí)早已明知，僅以未履行民主議決程序和行政審批動(dòng)輒認(rèn)定合同無(wú)效，則不利于對(duì)外發(fā)包合同的穩(wěn)定。

專業(yè)承包的土地多為四荒地或未利用地，屬于村集體中無(wú)人愿意耕種的土地。承包人和村集體簽訂合同后，承包人基于對(duì)合同的信賴，在承包土地上投資進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，土地使用效能被大大提升，投入成本和預(yù)期收益巨大。若只要事先未經(jīng)民主議決程序，或者未履行批準(zhǔn)手續(xù)，則認(rèn)定合同無(wú)效，會(huì)大大打擊非集體成員承包和提升土地生產(chǎn)能力的積極性，不利于土地資源的效能利用。大多數(shù)承包人承包土地多用于養(yǎng)殖、生態(tài)旅游等農(nóng)業(yè)性生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，是基于商業(yè)營(yíng)利目的而承包該地。維護(hù)交易安全是商法的核心理念，合同無(wú)效不利于合同的穩(wěn)定和商事交易安全的保護(hù)。

最高法院《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問(wèn)題的若干規(guī)定（征求意見稿）》，在主張優(yōu)先取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)場(chǎng)合下，明確關(guān)注了“實(shí)際經(jīng)營(yíng)一年以上”這樣一個(gè)事實(shí)，說(shuō)明承包人對(duì)土地投入的情況應(yīng)當(dāng)成為一個(gè)重要情形予以司法考慮。

3.不利于農(nóng)民利益的保護(hù)。如僅以未履行民主程序就確認(rèn)合同無(wú)效，從過(guò)錯(cuò)責(zé)任來(lái)區(qū)分，承包人是沒(méi)有過(guò)錯(cuò)的。履行民主程序的責(zé)任完全在發(fā)包方，即村民委員會(huì)或村經(jīng)濟(jì)合作社。據(jù)此，造成合同無(wú)效的過(guò)錯(cuò)就要由村委會(huì)承擔(dān)。承包方在承包期間的投入和預(yù)期利益數(shù)額是很大的，最終也要由村民承擔(dān)。這實(shí)際上并不利于農(nóng)民利益的保護(hù)。

（三）司法的滯后性與實(shí)際需要的磨合

1.模糊“事前”，嚴(yán)格區(qū)分決議未通過(guò)和未履行協(xié)議。對(duì)于民主議決程序上的瑕疵，在民法理論中應(yīng)當(dāng)屬于無(wú)權(quán)處分，法律效果上屬于效力未定合同，應(yīng)當(dāng)賦予商主體對(duì)于交易行為的嗣后追認(rèn)。對(duì)于之前履行了民主議決程序但是未通過(guò)的，人民法院應(yīng)當(dāng)徑行認(rèn)定合同無(wú)效；對(duì)于事前沒(méi)有舉行民主議決程序的，法院應(yīng)當(dāng)給村集體一個(gè)期限，限期召開村民會(huì)議或村民代表會(huì)議，如果民主程序通過(guò)了，則屬于嗣后追認(rèn)合同自始有效；如果民主程序未通過(guò)，則合同無(wú)效。

2.對(duì)于經(jīng)過(guò)民主議決程序，但未進(jìn)行行政審批的合同，由于其違反的僅是管理性規(guī)范，并不影響合同效力，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定屬于村集體未履行促成合同成立的附條件義務(wù)。依據(jù)《中華人民共和國(guó)合同》第四十五條規(guī)定，當(dāng)事人為自己的利益不正當(dāng)?shù)刈柚箺l件成就的，視為條件已成就，據(jù)此認(rèn)定合同有效。

3.在司法實(shí)踐中，人民法院對(duì)是否履行民主議決程序和行政審批行為采取不告不理原則，即不進(jìn)行主動(dòng)審查。在當(dāng)事人不主動(dòng)提出時(shí)，法院初步認(rèn)定合同已經(jīng)進(jìn)行了相應(yīng)程序并履行了相應(yīng)審批手續(xù)。endprint