趙永升

根據(jù)英國《金融時報》今年2月20日的報道，歐盟委員會正在調查中國“一帶一路”計劃在歐洲的一個標志性高鐵項目，即從塞爾維亞首都貝爾格萊德到匈牙利首都布達佩斯之間的高速鐵路項目。

匈牙利和塞爾維亞在東歐版圖上所處的地理位置頗為重要。而匈塞鐵路的建設，對這兩個國家乃至東部歐洲整個地區(qū)的交通，都將具有顯著的改善功效。

“例行公事”抑或別有用心

經過英國《金融時報》的報道，加上國內諸多媒體的頭版頭條，歐盟調查匈塞鐵路事件迅速成為一個熱門議題。國內媒體《環(huán)球時報》認為這種調查“刷存在感”“歐盟的心態(tài)比較矛盾”——“歐盟現(xiàn)在處在比較困難的時期，它要通過這種調查刷存在感。基礎設施建設是歐盟現(xiàn)在的投資重點，但對于中國的參與，歐盟的心態(tài)比較矛盾?！?/p>

面對中國國內突起的普遍擔憂，作為匈塞鐵路調查的發(fā)起者即此事件的主角，歐盟迅速委托其駐華代表團“澄清調查匈塞鐵路項目疑云”：針對有關匈牙利境內貝爾格萊德—布達佩斯鐵路升級項目是否符合歐洲聯(lián)盟法律的問題，歐盟方面表示，“只要符合歐盟法律規(guī)定的投資，無論來自歐盟境內或境外，我們都十分歡迎，此類外商投資不受歐盟委員會管理?！?/p>

從已有的國內媒體報道以及諸多專家的點評，可以看出多數(shù)人都認同此舉是歐盟出于內心的“矛盾心理”，或是別有用心的觀點。那么，歐盟此舉究竟是“例行公事”抑或別有用心呢？

面對曾經被歐洲人殖民或半殖民過的中國實力的日漸上升，居然還將鐵路修到了歐盟的家門口……歐洲人的心態(tài)之矛盾是顯而易見的。然而，這種心態(tài)是否也可以用來詮釋此次歐盟調查匈塞鐵路的事件，筆者認為則應另當別論。我們不能排除歐盟絲毫沒有這種心態(tài)，但至少不應該作為一個主要或顯著性的原由來解釋此次調查事件。

筆者認為雙方皆有失偏頗——《環(huán)球時報》作為中國的官方媒體，自然要傳遞的是純粹中國官方的聲音；而歐盟駐華代表團作為歐盟在華的官方機構，當然也要完成歐盟在中國傳聲筒的任務。基于此，雙方在該問題上的偏頗也就在情理之中了。

對上述中國官方和歐盟官方之間截然不同乃至對立的這兩種觀點，筆者認為實際上歐盟的此番調查，不能簡單地以其“矛盾心理”在作怪或是別有用心來詮釋，也不能簡單地認為是“例行公事”或是走走過場。

在法治社會，需合規(guī)為上

歐盟是一個諸多方面皆頗為成熟的實體，算得上當今世界上的“文明國家”集合體；尤其是西歐（此處筆者指的是廣義的西歐，與東歐對應）國家，法制相當健全，國民素質也高，堪稱“法治國家”的典范。與美國人動輒為了經濟利益就將商業(yè)事件“政治化”相比，歐洲人顯然要更加謹慎，也更加注重法治。

筆者認為歐盟駐華代表團的澄清——“歐盟委員會對公共項目是否符合相關歐洲法律進行分析考察，項目投資方的國籍不在考慮因素中，我們只針對項目本身進行考察”——是基本符合事實的。因此，筆者并不太認同歐盟是出于刁難中國以及阻止中國資本進入才發(fā)起調查匈塞鐵路的說法。

此次由于國際知名媒體英國《金融時報》的報道，才引起中國媒體界對此事的廣泛關注。實際上，匈牙利的媒體例如《匈牙利民族報》，去年就已經對此作過報道：因有貪污腐敗的嫌疑，歐洲委員會已于2016年5月26日，啟動了與布達佩斯-貝爾格萊德鐵路工程有關的“違背義務調查程序”的準備工作；布魯塞爾認為這條鐵路線匈牙利段的建設費用，要超過計劃的20%，專家認為其資金的回收可能值得懷疑；另外，匈牙利政府決定把與工程有關的可行性研究報告封存10年，也讓人疑惑，還有工程費用籌措模式也有問題。

如此這般，匈塞鐵路的疑點其實很多：既有貪污腐敗的嫌疑，又有建設費用的超標；既有投資回報率的問題，又有可研報告的問題，更有融資模式的問題。當然，這些疑點的真相如何，最終尚需歐盟調查之后才能做出結論。

作為一名在歐洲生活和工作過10余年的中國學者，筆者認為在當下這種境況下，一味地僅憑感性指責歐盟，除了能夠打打些許的民族主義“牙祭”之外，并無現(xiàn)實的意義；更為重要的是我們首先應該從中方自身找原因，看看有哪些地方可以加以自我反省，以便至少在法律上做到合規(guī)，讓人就算想找也找不到把柄。

和任何其他國家一樣，歐盟也不是一個完美的國家聯(lián)合體。隨著歷史進程的推進，曾經幾度領先世界的“老歐洲”，確實也面臨日益增多的機制性難題。然而無論如何，歐盟國家的法治程度之高，卻是諸多國家和地區(qū)難以比擬的。

而在一個法治的國度，筆者認為尤其需合規(guī)為上，即要嚴格遵守這些國家當?shù)氐囊约皣衣?lián)合體的法律和法規(guī)。歐盟的成員國自身已有各級地方和中央的法律法規(guī)，加上歐盟層面的監(jiān)管法令，這樣，中國企業(yè)到歐盟成員國就要同時受到不同層級的乃至紛繁復雜的法律體系的約束。

而匈塞鐵路更為復雜，由于涉及的不僅有歐盟成員國，還有歐盟的非成員國。正如歐盟委員會的一名發(fā)言人證實的那般，歐委會正在評估該項目是否遵守了歐盟法律。歐盟委員會的調查包括了簽訂的第三份協(xié)議，但主要的焦點還是作為歐盟成員國的匈牙利。按照歐盟法律，作為歐盟成員國，需嚴格遵守歐盟采購方面的法律，而塞爾維亞是“歐盟潛在成員國”，因而在法律遵守方面也相對寬松。

招標與議標之別：打擦邊球的風險

根據(jù)英國《金融時報》2月20日的報道，歐委會正在調查中國提供貸款的匈塞鐵路的“財務可行性”，以及該項目是否違反了“大型交通項目必須進行公開招標”的歐盟法律。由此可見，除了上文中涉及五個疑點中的財務問題之外，第六個也是另一個關鍵的疑點是該項目的程序問題，即是否進行過公開招標。

那么，匈塞鐵路項目是否進行過公開“招標”呢？從已有的資料可以查到，該項目采用的是“議標”形式。招標與議標，雖然只有一字之差，兩者含義卻相去甚遠。前者要按照嚴格的招投標程序，要組織招標委員會，在廣泛的范圍之內乃至全球進行公開招標；在投標人遞交投標書之后，也要按照嚴格的程序進行評標等。而議標就無需這些復雜的程序，只要相關的幾方內部協(xié)商而定即可。

匈塞鐵路的塞爾維亞段采取的是“議標”形式，即以中、塞兩國政府間的經濟合作協(xié)議為基礎，采用傳統(tǒng)優(yōu)買貸款（即具有一定優(yōu)惠條件的，由中國進出口銀行自籌資金承辦的特定貸款）支持下的EPC總承包模式，商務合同通過議標方式確定。最終確定，塞爾維亞段由中國鐵路國際公司和中國交建組成的聯(lián)合體承擔項目總承包，由中國進出口銀行提供融資。

“議標”形式對塞爾維亞是合適的，由于它至少現(xiàn)在還不是歐盟成員國，自然也不就受歐盟的法律法規(guī)的約束。前文所提的“歐盟潛在成員國”，就是歐洲人將其稱之為“歐盟候選國”。歐盟成員國領導人2012年3月1日在布魯塞爾召開的春季峰會上決定，給予塞爾維亞歐盟候選國的地位。

所以，歐盟此番調查的目標直接對準匈塞鐵路的匈牙利段。根據(jù)《匈牙利民族報》此前的報道，歐盟于2016年5月啟動的對匈塞鐵路調查程序的第一個步驟，歐委會主要質疑的也是中國政府與匈牙利政府簽署的政府間協(xié)議，將項目的執(zhí)行工作，直接授權給了由中、匈兩國國有鐵路公司合資成立的企業(yè)，因而違反了公開競爭的招標規(guī)則。

那么，中國企業(yè)是不明就里還是打擦邊球呢？筆者認為答案顯而易見是后者。作為中國最為龐大的央企之一的中鐵集團和交建集團，分別是中國鐵路和公路建設行業(yè)的龍頭老大，不可能不了解歐盟在有關“大型交通項目必須進行公開招標”方面的法律。常規(guī)而言，只要達到50萬歐元的項目就需要進行公開招標，更何況將耗資約28.9億美元的這條匈塞鐵路建設項目了。

因此，筆者認為中國企業(yè)深知歐盟公開招標的法規(guī)，也知曉匈牙利由于要遵循歐盟公共采購原則，不能直接議標給中方企業(yè)，因此需要由中匈鐵路合資公司進行公開招標。經過數(shù)輪談判之后，中國鐵路總公司、中國中鐵和匈牙利國家鐵路公司于去年10月成立中匈鐵路合資公司。

從現(xiàn)有可查資料來看，最終這家合資公司并沒有按照計劃，在條件具備后三個月內完成招標文件。實際采用的還是“議標”方式，換言之，中國企業(yè)并非不明就里，而是想打擦邊球試試。估計中國企業(yè)考慮到匈塞鐵路連接的兩個國家的不同之處，一個是歐盟成員國匈牙利，另一個是仍在申請入盟的非歐盟成員塞爾維亞；兩者在公共采購政策的自主性和靈活度上有所不同，項目實施模式也不盡相同；因而，抱著僥幸心理嘗試一下在匈牙利也用“議標”形式。所以，筆者認為這次匈塞鐵路受到歐盟調查，在很大程度上，其實是中國企業(yè)在公開“招標”與“議標”之別上打擦邊球的風險所致。

切莫把歐洲當非洲

這次匈塞鐵路受到歐盟調查，估計也大大出乎中國企業(yè)高層決策層的意料之外。那么，此次調查事件最終會不會對匈塞鐵路造成大的負面影響呢？筆者估計會有一定的影響：如果經過調查，證實確實違反了歐盟的相關法規(guī)，那么除了有可能收到罰單之外，嚴重的情況下，匈牙利還有可能遭到歐盟方面起訴。

當然，要從既往經驗來看，歐盟對匈牙利的基建項目招標程序展開調查，匈塞鐵路并非首例。早在2014年，匈牙利政府就曾因將一項投資額達125億歐元的核能項目合同，授予俄羅斯的國有能源企業(yè)而招致歐盟調查，并遭到歐委會的侵權起訴。不過，歐委會已于2016年12月終止調查，接受了匈方關于“只有俄羅斯能提供所需技術”的申辯理由。

匈塞鐵路項目的180公里共將分三段實施，由中鐵國際與中國交建組成的中方聯(lián)營體將負責修建其中兩段，總長為141公里，建設工期為兩年，剩余的40多公里將由俄羅斯公司實施建設。盡管有俄羅斯參與，但對匈塞鐵路，歐盟是否會效仿舊案，現(xiàn)在下結論，尚且為時過早。

但從筆者的分析來看，歐盟此番調查不會對匈塞鐵路的項目產生實質性的影響，由于畢竟歐盟現(xiàn)在自身無力對此類基礎建設項目加以投資。既然歐洲人沒有這個能力，讓中國人（中國出資85%）來替而為之又何嘗不可。盡管難免有一定的“矛盾心理”在作怪，但遠不足以由此否決匈塞鐵路。

盡管歐盟調查事件最終估計不會對匈塞鐵路項目造成實質性的負面影響，但給中國企業(yè)留下的教訓尚需謹記。值得中國企業(yè)注意的一點是，切莫把歐洲當非洲。絕大部分在基礎設施領域的中國大企業(yè)，幾乎無一不在非洲和其他落后地區(qū)大刀闊斧地拓展了業(yè)務?？芍^風生水起，掙得盆滿缽滿。數(shù)十年非洲的成功經驗給了這些中國企業(yè)的高層決策層“金錢萬能”的秘鑰以及“法規(guī)可調”的印象，一旦轉戰(zhàn)歐盟，他們就簡單地復制、粘貼了。豈知歐盟是一個法治的社會、一個成熟的社會，在落后的非洲國家能夠行得通的那些常規(guī)招數(shù)，在歐盟極有可能會失靈。

總之，筆者認為此次歐盟調查之所以尤其引起中國媒體的特別注意，很大原由在于匈塞鐵路位于中國正在推行的“一帶一路”倡議的特殊地位，無論從時間上，還是從空間上——從時間上，這是“一帶一路”在歐盟境內的第一個大型基礎設施投融資建設項目；從空間上，這條鐵路所處的地理位置恰位于“一帶一路”的一個要位。中國企業(yè)尤其是大型國有基礎設施建設集團，應該切實改變觀念，切莫把歐洲當非洲，要謹記在歐盟內需合規(guī)為上。