●任曉輝

政策類財(cái)政資金個(gè)性化績(jī)效指標(biāo)設(shè)計(jì)思路探析

●任曉輝

如何根據(jù)財(cái)政資金用途和項(xiàng)目特點(diǎn)設(shè)計(jì)個(gè)性化績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)是財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)踐的難點(diǎn)。作為各級(jí)財(cái)政的經(jīng)常性項(xiàng)目支出，政策補(bǔ)貼類資金具有轉(zhuǎn)移性財(cái)政支出的顯著特點(diǎn)，類型也較為復(fù)雜，其產(chǎn)出和效果類個(gè)性化績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系設(shè)計(jì)應(yīng)基于政策目標(biāo)凸顯政策社會(huì)效益和受益對(duì)象滿意度。

政策支出財(cái)政補(bǔ)貼轉(zhuǎn)移性支出個(gè)性化績(jī)效指標(biāo)

一、引言

績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)是衡量績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度的考核工具。指標(biāo)設(shè)計(jì)是財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作的核心環(huán)節(jié)。按照其適用性，績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)可以分為共性指標(biāo)和個(gè)性指標(biāo)。前者是指適用于所有評(píng)價(jià)對(duì)象的指標(biāo)，主要包括決策類和管理類指標(biāo)；后者是針對(duì)項(xiàng)目特點(diǎn)設(shè)定，適用于不同類型項(xiàng)目的業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)指標(biāo)，主要包括產(chǎn)出和效果類指標(biāo)。

鑒于不同功能和用途的財(cái)政資金預(yù)期要實(shí)現(xiàn)的產(chǎn)出不同，進(jìn)而對(duì)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境產(chǎn)生的直接、間接影響也具有顯著差異，因此堅(jiān)持“分類思路”，基于不同用途資金的具體特點(diǎn)來分類設(shè)計(jì)個(gè)性化績(jī)效指標(biāo)框架，極具現(xiàn)實(shí)意義和實(shí)踐價(jià)值。根據(jù)資金的用途不同，財(cái)政支出項(xiàng)目可以分為業(yè)務(wù)、政策、設(shè)備購(gòu)置及維護(hù)、工程及維護(hù)四大類，不同類型資金的個(gè)性化績(jī)效指標(biāo)設(shè)計(jì)的側(cè)重點(diǎn)均有不同。

四類財(cái)政支出項(xiàng)目中，政策類項(xiàng)目數(shù)量最多，資金占比最大。由于政策性支出大多體現(xiàn)為民生類項(xiàng)目，往往以實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平為主要政策目標(biāo)，承載著各級(jí)政府“惠民生”的功能，因此備受社會(huì)民眾及輿論關(guān)注。這類財(cái)政資金的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系設(shè)計(jì)必須緊密圍繞其政策目標(biāo)，基于項(xiàng)目資金的具體用途和管理特點(diǎn)，有針對(duì)性地開展。本文將聚焦分析政策類財(cái)政資金的特點(diǎn)和分類，通過案例分析，重點(diǎn)就產(chǎn)出和效果類個(gè)性化績(jī)效指標(biāo)框架設(shè)計(jì)提出可行思路。

二、政策類財(cái)政資金的特點(diǎn)

“政策類財(cái)政資金”是指政府以實(shí)現(xiàn)社會(huì)最低公平或扶持特定領(lǐng)域、行業(yè)產(chǎn)業(yè)或地區(qū)的發(fā)展為政策目標(biāo)，在特定環(huán)境下以各種形式對(duì)各類對(duì)象提供的財(cái)政補(bǔ)貼資金。這一類財(cái)政資金具有以下四個(gè)方面的顯著特點(diǎn)，這些特點(diǎn)對(duì)資金的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)產(chǎn)生不同程度的影響。

（一）預(yù)算管理中列入“經(jīng)常性項(xiàng)目支出”

在各級(jí)政府預(yù)算中，政策類資金通常列入“經(jīng)常性項(xiàng)目支出”。一方面，作為經(jīng)常性項(xiàng)目，其指標(biāo)體系在一定期間需保持穩(wěn)定性和可比性，各項(xiàng)指標(biāo)設(shè)計(jì)應(yīng)關(guān)注其能否實(shí)現(xiàn)業(yè)績(jī)值的歷史縱向比較和地區(qū)間橫向比較。另一方面，公共政策往往會(huì)隨著宏觀社會(huì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化和政府功能及戰(zhàn)略目標(biāo)轉(zhuǎn)型而相應(yīng)調(diào)整，客觀上存在“政策周期”。政策的推陳出新會(huì)直接影響項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)、預(yù)算規(guī)模及支出用途和結(jié)構(gòu)。因此，政策類項(xiàng)目的績(jī)效指標(biāo)體系設(shè)計(jì)必須保持開放，具有一定的前瞻性，根據(jù)政策改革的方向和趨勢(shì)，及時(shí)予以修正和完善，以確保指標(biāo)和目標(biāo)的適應(yīng)性和一致性。

（二）資金性質(zhì)上屬于“轉(zhuǎn)移性支出”

按照支出性質(zhì)，財(cái)政資金可劃分為購(gòu)買性支出和轉(zhuǎn)移性支出，不同支出類型對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)影響不同。購(gòu)買性支出會(huì)形成有效需求，對(duì)資源配置的結(jié)構(gòu)產(chǎn)生直接影響；而轉(zhuǎn)移性支出則屬于政府單方面、無(wú)償性支出，其對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的影響主要體現(xiàn)在收入分配領(lǐng)域。政策性財(cái)政資金基本上屬于轉(zhuǎn)移性支出，通常不以采購(gòu)有形商品或服務(wù)為目的，而是側(cè)重于實(shí)現(xiàn)以下三方面的政策目標(biāo)：

其一，通過補(bǔ)貼特定困難群體，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的最低（底線）公平，架構(gòu)社會(huì)安全網(wǎng)。例如民政部門的福利救濟(jì)類補(bǔ)貼、人力資源和社會(huì)保障部門的社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼和免費(fèi)就業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)貼等。

其二，調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。通過產(chǎn)業(yè)類補(bǔ)貼，發(fā)揮財(cái)政資金“四兩撥千斤”的作用，實(shí)現(xiàn)對(duì)特定補(bǔ)貼對(duì)象的政策引導(dǎo)，合理調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。例如各類政府性投資基金、產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)類資金等。

其三，實(shí)施市場(chǎng)干預(yù)。通過對(duì)自然壟斷行業(yè)的政策性虧損補(bǔ)貼，對(duì)節(jié)能環(huán)保等外部效益的補(bǔ)貼等，實(shí)現(xiàn)政府對(duì)“市場(chǎng)失靈”的矯正。例如公交政策性虧損補(bǔ)貼、節(jié)能產(chǎn)品惠民工程等。

從公共支出績(jī)效評(píng)價(jià)的“4E”原則出發(fā)，不同政策目標(biāo)會(huì)相應(yīng)分解出不同的個(gè)性化績(jī)效指標(biāo)組合。一是類項(xiàng)目以實(shí)現(xiàn)社會(huì)基本公平為目標(biāo)，因此其績(jī)效指標(biāo)重點(diǎn)反映其政策“效益性（Effectiveness）”和“公平性（Equity）”的實(shí)現(xiàn)程度，效果類指標(biāo)設(shè)計(jì)以社會(huì)效益為主；二是類項(xiàng)目則側(cè)重考察其資金引導(dǎo)的“效率性（Efficiency）”和“效益性（Effectiveness）”，效果類指標(biāo)設(shè)計(jì)以社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益并重，兼顧環(huán)境效益；三是類項(xiàng)目因涉及成本控制，因此除關(guān)注社會(huì)效益和環(huán)境效益外，“經(jīng)濟(jì)性（Economy）”的考察也不可或缺。

（三）項(xiàng)目通常有明確的“直接受益對(duì)象”

按照公共委托代理的“顧客導(dǎo)向”原理，公共資金績(jī)效評(píng)價(jià)需要通過對(duì)受益對(duì)象進(jìn)行滿意度問卷調(diào)查，以獲取對(duì)項(xiàng)目社會(huì)效果的綜合評(píng)價(jià)結(jié)果。在很多情況下，財(cái)政項(xiàng)目支出的受益對(duì)象并不清晰明了，問卷調(diào)查對(duì)象難以直接界定。以設(shè)備采購(gòu)類項(xiàng)目為例，直接受益對(duì)象是設(shè)備使用者，但從財(cái)政資金的公共價(jià)值看，其真正的受益對(duì)象應(yīng)該是利用新設(shè)備提供產(chǎn)品或服務(wù)的對(duì)象。政策類項(xiàng)目則通常不存在上述問題，其補(bǔ)貼對(duì)象往往就是政策的扶持對(duì)象和直接受益者。其效果類指標(biāo)設(shè)計(jì)要特別突出對(duì)“受益對(duì)象滿意度”的考察，而項(xiàng)目本身的特點(diǎn)也使得這一評(píng)價(jià)更為容易實(shí)現(xiàn)。

（四）項(xiàng)目具有特定的組織管理架構(gòu)和資金撥付流程

政策性資金多為補(bǔ)貼類項(xiàng)目，其組織和實(shí)施管理及資金撥付通常具有以下三方面的特點(diǎn)，在項(xiàng)目管理類績(jī)效指標(biāo)設(shè)計(jì)中必須重點(diǎn)予以考察：一是政策性資金往往涉及跨部門的合作機(jī)制，明晰相關(guān)各方權(quán)責(zé)和實(shí)現(xiàn)部門間信息共享顯得尤為重要；二是項(xiàng)目實(shí)施通常不經(jīng)過政府采購(gòu)流程，補(bǔ)貼資金往往采取國(guó)庫(kù)直撥的方式，資金撥付流程較為簡(jiǎn)單明了；三是項(xiàng)目實(shí)施管理的重點(diǎn)在于補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)制定和調(diào)整，補(bǔ)貼對(duì)象資格審核和退出、補(bǔ)貼政策宣傳和信息公開等機(jī)制是否健全和有效實(shí)施等。

三、政策類財(cái)政資金的分類

根據(jù)不同分類標(biāo)準(zhǔn)，政策補(bǔ)貼類財(cái)政資金又可以進(jìn)一步細(xì)分為各種不同類型。類型的細(xì)分有助于提高項(xiàng)目個(gè)性績(jī)效指標(biāo)設(shè)計(jì)的精細(xì)化和準(zhǔn)確性。

首先，根據(jù)政策目標(biāo)不同，可以分為產(chǎn)業(yè)類資金和社會(huì)發(fā)展類資金兩類。產(chǎn)業(yè)類資金重在政策引導(dǎo)，補(bǔ)貼對(duì)象多為市場(chǎng)主體，因此其效果指標(biāo)應(yīng)以經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益并重，兼顧環(huán)境效益。社會(huì)發(fā)展類資金則重在實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平，其效果評(píng)價(jià)應(yīng)以社會(huì)效益為重。

其次，根據(jù)補(bǔ)貼環(huán)節(jié)不同，可以分為事前補(bǔ)貼和事后補(bǔ)貼兩類。事前政策補(bǔ)貼的直接效益應(yīng)考察補(bǔ)貼對(duì)象運(yùn)用補(bǔ)貼資金開展活動(dòng)的情況，間接效益則通過補(bǔ)貼對(duì)象活動(dòng)所帶來的直接影響進(jìn)行考察；事后政策補(bǔ)貼的直接效益則通過補(bǔ)貼資金對(duì)補(bǔ)貼對(duì)象本身的影響進(jìn)行考察，間接效益則通過補(bǔ)貼對(duì)象活動(dòng)后對(duì)所在行業(yè)、社會(huì)或其他方面的影響進(jìn)行考察。

再次，根據(jù)補(bǔ)貼對(duì)象不同，可以分為對(duì)個(gè)人（家庭）的補(bǔ)貼、對(duì)企業(yè)（單位）的補(bǔ)貼、對(duì)事項(xiàng)的補(bǔ)貼等三類。對(duì)個(gè)人的補(bǔ)貼相對(duì)較為簡(jiǎn)單，其產(chǎn)出類指標(biāo)重點(diǎn)考察補(bǔ)貼發(fā)放的計(jì)劃完成率和補(bǔ)貼到位及時(shí)性，以及補(bǔ)貼是否實(shí)現(xiàn)“應(yīng)補(bǔ)盡補(bǔ)”；對(duì)單位和事項(xiàng)的補(bǔ)貼則不能僅僅停留在對(duì)補(bǔ)貼本身產(chǎn)出數(shù)量、質(zhì)量和時(shí)效的考量上，還必須根據(jù)主管部門對(duì)接受補(bǔ)貼單位和事項(xiàng)的內(nèi)在考核要求，重點(diǎn)從項(xiàng)目的計(jì)劃完成率和完成及時(shí)性，以及考核合格（達(dá)標(biāo)）率三個(gè)維度，考察使用補(bǔ)貼資金完成項(xiàng)目?jī)?nèi)容的實(shí)際產(chǎn)出。

最后，根據(jù)補(bǔ)貼方式不同，可以分為財(cái)政直補(bǔ)和財(cái)政貼息兩種類型。由于補(bǔ)貼方式的不同，勢(shì)必會(huì)對(duì)項(xiàng)目預(yù)算管理和實(shí)施管理類的評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)產(chǎn)生不同影響。

表1“再就業(yè)技能培訓(xùn)補(bǔ)貼”個(gè)性化績(jī)效指標(biāo)框架

四、基于具體案例的產(chǎn)出效果類個(gè)性績(jī)效指標(biāo)設(shè)計(jì)

如前所述，政策類財(cái)政資金的個(gè)性化績(jī)效指標(biāo)主要表現(xiàn)為產(chǎn)出和效果類指標(biāo)。產(chǎn)出類指標(biāo)主要考察補(bǔ)貼工作本身及所補(bǔ)貼事項(xiàng)的完成情況，包括完成數(shù)量、質(zhì)量及時(shí)效；效果類指標(biāo)則主要考察由于補(bǔ)貼資金使用和所補(bǔ)貼事項(xiàng)開展所帶來的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境影響，指標(biāo)側(cè)重點(diǎn)根據(jù)政策目標(biāo)的不同而存在差異。下面以“再就業(yè)技能培訓(xùn)補(bǔ)貼”為例，就政策類財(cái)政資金的個(gè)性化績(jī)效指標(biāo)設(shè)計(jì)思路如何應(yīng)用進(jìn)行案例分析。

“再就業(yè)技能培訓(xùn)補(bǔ)貼”是地方人力資源與社會(huì)保障部門根據(jù)《就業(yè)促進(jìn)法》依法設(shè)立的專項(xiàng)資金。再就業(yè)技能培訓(xùn)是指按當(dāng)?shù)卣木蜆I(yè)培訓(xùn)計(jì)劃要求，由經(jīng)人力資源和社會(huì)保障部門、財(cái)政部門認(rèn)定的定點(diǎn)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)組織開展的以提高失業(yè)人員和就業(yè)困難人員就業(yè)能力為目標(biāo)的免費(fèi)技能培訓(xùn)。該項(xiàng)補(bǔ)貼的發(fā)放對(duì)象為定點(diǎn)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，補(bǔ)貼金額通常按“培訓(xùn)合格人次數(shù)”和“培訓(xùn)后取得職業(yè)資格證書的人次數(shù)”乘以“定額補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)”計(jì)算發(fā)放。按照前面的分類標(biāo)準(zhǔn)，該項(xiàng)補(bǔ)貼屬于社會(huì)發(fā)展類事后補(bǔ)貼，補(bǔ)貼對(duì)象表面上是培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，實(shí)際上是免費(fèi)再就業(yè)技能培訓(xùn)事項(xiàng)。

如表1所示，“再就業(yè)技能培訓(xùn)補(bǔ)貼”的產(chǎn)出指標(biāo)主要從數(shù)量、質(zhì)量和時(shí)效三個(gè)維度進(jìn)行考察，重點(diǎn)考察培訓(xùn)事項(xiàng)的完成情況。其中，產(chǎn)出數(shù)量指標(biāo)主要考察補(bǔ)貼數(shù)量是否達(dá)到預(yù)定計(jì)劃數(shù)、培訓(xùn)人次是否按計(jì)劃完成；質(zhì)量指標(biāo)不僅考察補(bǔ)貼本身“應(yīng)補(bǔ)盡補(bǔ)”的情況，分別從補(bǔ)貼對(duì)象是否準(zhǔn)確（是否“應(yīng)補(bǔ)”）以及補(bǔ)貼額度是否符合標(biāo)準(zhǔn)（是否“盡補(bǔ)”）兩個(gè)方面進(jìn)行考察，對(duì)“培訓(xùn)合格率”也應(yīng)納入產(chǎn)出質(zhì)量指標(biāo)；時(shí)效指標(biāo)主要考察補(bǔ)貼工作和培訓(xùn)計(jì)劃完成的及時(shí)性，即補(bǔ)貼工作和培訓(xùn)計(jì)劃是否在規(guī)定時(shí)間內(nèi)完成。

作為社會(huì)發(fā)展類政策資金，“再就業(yè)技能培訓(xùn)補(bǔ)貼”資金的效果類指標(biāo)應(yīng)重點(diǎn)考察社會(huì)效益，同時(shí)要突出受益對(duì)象滿意度。作為一項(xiàng)事后補(bǔ)貼，其直接效益重點(diǎn)考察接受免費(fèi)培訓(xùn)人員的職業(yè)技能提升情況，其間接效益則從培訓(xùn)后是否實(shí)現(xiàn)再就業(yè)和穩(wěn)定就業(yè)兩個(gè)層次進(jìn)行綜合反映?！?/p>

（作者單位：上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院）

[1]賀利娟.個(gè)性指標(biāo)設(shè)計(jì)是衡量項(xiàng)目績(jī)效的核心[N].中國(guó)財(cái)經(jīng)報(bào)，2017-04-18(07).

[2]孫潔.財(cái)政補(bǔ)貼類項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)[J].地方財(cái)政研究，2010，（02）.

（本欄目責(zé)任編輯：范紅玉）