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農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程中地方政府職能實(shí)現(xiàn)路徑研究

●張?chǎng)瓮?/p>

社會(huì)分工的細(xì)化是人口流動(dòng)的經(jīng)濟(jì)推動(dòng)力，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是區(qū)域生產(chǎn)力與流動(dòng)人口進(jìn)行雙向選擇的結(jié)果。在國(guó)家大力推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的背景下，本文分析了我國(guó)地方政府職能實(shí)現(xiàn)對(duì)推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的重要作用，通過(guò)對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程中地方政府職能實(shí)現(xiàn)的現(xiàn)狀及問(wèn)題分析，總結(jié)了我國(guó)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的階段性特征，最后提出保障地方政府職能實(shí)現(xiàn)、推進(jìn)我國(guó)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的發(fā)展路徑。

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化政府職能

城鎮(zhèn)化是人類社會(huì)發(fā)展進(jìn)步的結(jié)果，也是國(guó)家現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。作為快速發(fā)展的大國(guó)，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是衡量我國(guó)城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化的重要指標(biāo)，也是解決我國(guó)農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移問(wèn)題的關(guān)鍵。從2014年國(guó)務(wù)院發(fā)文提出“有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”，到2016年提出的“以人為核心的城鎮(zhèn)化建設(shè)”，反映出國(guó)家高度重視城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的人口問(wèn)題。同時(shí)，《“十三五”規(guī)劃》要求在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中強(qiáng)化地方政府推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的主體責(zé)任。在目前的制度安排下，已有的研究關(guān)注了基本公共服務(wù)供給問(wèn)題，卻忽視了基本公共服務(wù)的供給是地方政府實(shí)施的行為之一，其供給效率會(huì)受到地方政府行為的影響，因此研究地方政府職能的實(shí)現(xiàn)路徑具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、地方政府職能實(shí)現(xiàn)對(duì)推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程的重要性

（一）作為政策執(zhí)行主體，職能能否實(shí)現(xiàn)直接影響制度績(jī)效

公共政策是地方政府履行職能的重要手段，是政府公共管理水平的直接體現(xiàn)。由于中央政府的戰(zhàn)略意圖主要通過(guò)制度規(guī)范進(jìn)行傳達(dá)，在中央與地方政府的博弈中，盡管中央政府掌握了政策的制定權(quán)，但地方政府職能的實(shí)現(xiàn)才是制度績(jī)效良好的基礎(chǔ)。作為政策的執(zhí)行主體，地方政府職能是否實(shí)現(xiàn)對(duì)中央政府的制度績(jī)效有著根本性的影響。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程中，由于相關(guān)的制度體系并不完善，大城市所在地地方政府會(huì)基于自身的利益考慮，選擇性偏離于中央的政策意圖，導(dǎo)致政策績(jī)效與預(yù)期的偏離。因此，要推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化目標(biāo)，就要通過(guò)制度約束和激勵(lì)確保地方政府職能的實(shí)現(xiàn)。

（二）流動(dòng)人口作為服務(wù)對(duì)象，地方政府具有管理優(yōu)勢(shì)

隨著社會(huì)環(huán)境的變化，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口問(wèn)題正在逐步由經(jīng)濟(jì)問(wèn)題演變?yōu)樯鐣?huì)政治綜合性問(wèn)題。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是公民追逐經(jīng)濟(jì)權(quán)利的過(guò)程權(quán)利，更核心的是伴隨著公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)過(guò)程。一直以來(lái)，進(jìn)城務(wù)工人員的公民權(quán)利沒(méi)有得到應(yīng)有的關(guān)注，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口更是成為社會(huì)的弱勢(shì)群體，其面臨的子女教育問(wèn)題、同工不同酬、拖欠工資等問(wèn)題更是沒(méi)有得到有效的解決，在經(jīng)濟(jì)、政治權(quán)利上受到不同程度的制度性剝奪而缺少法律的保護(hù)，究其本質(zhì)，是對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程中權(quán)利的漠視。在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的背景下，將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口納入地方政府職能范圍，是國(guó)家治理現(xiàn)代化的客觀要求，也是促進(jìn)社會(huì)健康發(fā)展的關(guān)鍵。由于地方政府具有天然的地理和管理效率優(yōu)勢(shì)，因此，地方政府職能的實(shí)現(xiàn)將會(huì)更直接地影響到農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的進(jìn)程，更有效的將政府行為轉(zhuǎn)化為對(duì)公民的服務(wù)和管理。

（三）基本公共服務(wù)作為連接點(diǎn)，地方政府具有信息優(yōu)勢(shì)

學(xué)術(shù)界對(duì)基本公共服務(wù)進(jìn)行了大量的研究，較多的關(guān)注了基本公共服務(wù)的供給問(wèn)題。同時(shí)，也應(yīng)注意，基本公共服務(wù)是政府社會(huì)管理意志的物質(zhì)化表現(xiàn)，也是政府和公民之間的連接點(diǎn)，很大程度上反映出政府的管理理念。強(qiáng)調(diào)地方政府職能的實(shí)現(xiàn)，原因有二：一是基于地方政府的信息優(yōu)勢(shì)，能夠準(zhǔn)確地掌握出于動(dòng)態(tài)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的偏好，進(jìn)而提高公共產(chǎn)品的供給效率；另一方面，根據(jù)國(guó)家治理現(xiàn)代化的要求，政府管理將更加強(qiáng)調(diào)以人為本，而管理模式也將逐漸由對(duì)人的管理向?qū)Ψ?wù)的管理轉(zhuǎn)變，地方政府被期望在這場(chǎng)政治制度改革中有更多的改革，以適應(yīng)社會(huì)的需求。

二、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程中地方政府職能實(shí)現(xiàn)的現(xiàn)狀及問(wèn)題

地方政府在面對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程中產(chǎn)生的問(wèn)題時(shí)，往往受限于政治體制和管理權(quán)限而無(wú)法實(shí)施有效的管理。從中央層面看，這是一個(gè)關(guān)乎國(guó)家整體的問(wèn)題，需要協(xié)調(diào)不同地區(qū)尤其是主要流入地和流出地的利益。從地方來(lái)講，地方政府會(huì)因?yàn)橐庠负湍芰蓚€(gè)方面采取拖延行為，在進(jìn)行政府行為選擇時(shí)，利益可能受損的地區(qū)會(huì)選擇對(duì)自己有利的策略，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程受阻。具體來(lái)講，有三個(gè)方面的表現(xiàn)：

（一）農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程中的地方政府財(cái)力困局

由于區(qū)域資源稟賦的差異、地方財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致地區(qū)間的財(cái)政收入能力不同，加之轉(zhuǎn)移支付體系并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)相應(yīng)的改革，人口流入地區(qū)地方政府限于財(cái)力難以實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基本公共服務(wù)的充分供給。十八屆三中全會(huì)提出了“調(diào)整中央與地方政府間財(cái)政關(guān)系”的改革任務(wù)，并開(kāi)始通過(guò)財(cái)稅政策支持分擔(dān)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的成本。這是引導(dǎo)地方政府推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口逐步市民化、提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化能力的重要措施，也是財(cái)政支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的制度保障。這將有效緩解地方政府財(cái)力不足的問(wèn)題，激發(fā)地方政府的積極性。

（二）推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的地方支付意愿不強(qiáng)

財(cái)政分權(quán)背景下，地方政府積極作為的主要?jiǎng)恿?lái)自于政治晉升和財(cái)政獨(dú)立的激勵(lì)，因此，在預(yù)算約束和激勵(lì)缺失的背景下，地方政府更傾向于將預(yù)算資金投向能夠?qū)崿F(xiàn)短期收益的招商項(xiàng)目中，對(duì)基本公共服務(wù)領(lǐng)域的投資則顯得比較滯后。作為衡量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化程度的重要指標(biāo)，基本公共服務(wù)供給水平對(duì)保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口實(shí)現(xiàn)市民化具有不可替代的作用，因此，市民化所需的公共服務(wù)與供給之間的差異影響著農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的能力和意愿。隨著我國(guó)財(cái)稅體制改革的推進(jìn)，中央和省級(jí)財(cái)政開(kāi)始通過(guò)建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，這將會(huì)增強(qiáng)地方政府在市民化方面支出時(shí)的支付能力，激勵(lì)地方政府財(cái)政支付意愿的提高。

（三）地方政府職能實(shí)現(xiàn)效果缺乏科學(xué)的評(píng)估

目前的政治體制下，我國(guó)尚未建立關(guān)于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程中地方政府職能實(shí)現(xiàn)效果評(píng)估體系。第一，地方政府的政績(jī)考核中并未包括關(guān)于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的相關(guān)指標(biāo)。盡管農(nóng)民工問(wèn)題在我國(guó)發(fā)酵了近十年左右，但從根本上來(lái)講，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的力量較弱，公民的實(shí)際偏好容易被扭曲。同時(shí)，目前的政績(jī)考核并未將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基本公共服務(wù)供給狀況納入績(jī)效考核的約束性指標(biāo)當(dāng)中，這就造成基本公共服務(wù)供給不足的問(wèn)題。第二，評(píng)價(jià)結(jié)果并未能夠有效運(yùn)用。關(guān)于財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的制度體系從2009年開(kāi)始建立，目前關(guān)于財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用尚在探索之中，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基本公共服務(wù)領(lǐng)域支出的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用更是無(wú)從談起。第三，地方政府官員的責(zé)任意識(shí)不足。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)入城市，為城市的發(fā)展做出了巨大的貢獻(xiàn)，在沒(méi)有法律約束和問(wèn)責(zé)機(jī)制的條件下，一些地方政府出于狹隘的政治目的，通過(guò)制度限制農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的流入，嚴(yán)重?fù)p害了公民權(quán)益和城市化的質(zhì)量。

三、我國(guó)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的階段性特征

工業(yè)革命以來(lái)，城鎮(zhèn)化成為世界各國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的動(dòng)力，而人口的市民化作為城鎮(zhèn)化的核心，在歷史的不同階段具有不同的特征。了解我國(guó)快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的市民化特征，對(duì)于合理判斷發(fā)展趨勢(shì)、制定政策具有很大的作用。

（一）人口流動(dòng)加快，政府社會(huì)管理內(nèi)容更加豐富

從戶籍制度改革進(jìn)程上來(lái)講，束縛人口流動(dòng)的制度桎梏尚未完全破除，但從目前的實(shí)際狀況來(lái)看，伴隨我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)，以農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口為主的人口流動(dòng)不斷加快，流動(dòng)人口數(shù)量不斷增加。從公共服務(wù)供給角度來(lái)講，政府社會(huì)管理的內(nèi)容將更加豐富，難度也會(huì)加大。

2008-2015年，我國(guó)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口規(guī)?？偭吭诓粩嗌仙?，雖然增速有下降的趨勢(shì)，但社會(huì)流動(dòng)的趨勢(shì)在不斷增強(qiáng)，占總?cè)丝诮种坏霓r(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口管理給地方政府帶來(lái)很大的壓力。人口流動(dòng)對(duì)地方政府職能實(shí)現(xiàn)帶來(lái)的直接挑戰(zhàn)就是基本公共服務(wù)供給問(wèn)題。在目前的管理體制下，公共服務(wù)提供迫切需要地方政府之間協(xié)調(diào)配合，以提高管理效率，降低因人口流動(dòng)帶來(lái)的管理成本增加。2016年初開(kāi)始為無(wú)戶口人員登記戶口，這顯示出政府正在為人口管理做準(zhǔn)備工作，為做好社會(huì)管理工作提供技術(shù)支撐。

圖1我國(guó)農(nóng)民工流動(dòng)趨勢(shì)圖（單位：萬(wàn)人）

人口流動(dòng)還會(huì)導(dǎo)致公共服務(wù)內(nèi)容的復(fù)雜和結(jié)構(gòu)的變化。人口流動(dòng)在為城市發(fā)展提供持續(xù)勞動(dòng)力的同時(shí)，也帶來(lái)了更多的社會(huì)管理事務(wù)。以醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)為例，對(duì)于流入地區(qū)來(lái)講，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口流入會(huì)帶來(lái)以下影響：第一，對(duì)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的需求會(huì)有所增加，對(duì)地方政府財(cái)政壓力加大；第二，由于人口流動(dòng)帶來(lái)的傳染病風(fēng)險(xiǎn)增加，需要政府加大相關(guān)方面的投入以應(yīng)對(duì)；第三，由于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口以年輕勞動(dòng)力為主，會(huì)使醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的需求結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，需要政府關(guān)注并調(diào)整供給結(jié)構(gòu)適應(yīng)需求。

（二）市民化范疇由經(jīng)濟(jì)問(wèn)題向綜合性問(wèn)題演變

在城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中，我國(guó)選擇了先發(fā)展城市、后發(fā)展農(nóng)村的路徑，由于城鄉(xiāng)發(fā)展不協(xié)調(diào)導(dǎo)致的問(wèn)題在新時(shí)期表現(xiàn)得更為突出，市民化范疇逐步由最初的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題向社會(huì)綜合性問(wèn)題轉(zhuǎn)變。

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境的變化和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口受教育水平的不斷提高，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口不再是最初的“候鳥(niǎo)式”遷徙，尤其對(duì)于新生代農(nóng)民工而言，城市定居意愿增強(qiáng)，開(kāi)始逐步追求一定的生活品質(zhì)，要求解決權(quán)益保障缺失的聲音變大，社會(huì)政治參與、公民權(quán)利保障不足的問(wèn)題迫切需要解決。

從本質(zhì)上來(lái)看，農(nóng)民工市民化范疇由經(jīng)濟(jì)問(wèn)題向綜合性問(wèn)題演變，本身就是社會(huì)進(jìn)步的一種表現(xiàn)。具體來(lái)講，第一，目前我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)處于中等收入階段，社會(huì)整體的公共服務(wù)需求質(zhì)量將會(huì)有一個(gè)很大的提高，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口作為社會(huì)的重要群體，其對(duì)社會(huì)管理和政府職能實(shí)現(xiàn)的需求符合社會(huì)發(fā)展的普遍趨勢(shì)。第二，根據(jù)發(fā)達(dá)國(guó)家發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，公民對(duì)政府職能實(shí)現(xiàn)的要求在一定程度上反映了民意表達(dá)機(jī)制的暢通程度和社會(huì)的民主程度。結(jié)合我國(guó)目前農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化進(jìn)程，政府職能在實(shí)現(xiàn)過(guò)程中存在一定的缺陷，通過(guò)進(jìn)一步的改革保障職能的完善和實(shí)現(xiàn)，符合國(guó)家治理現(xiàn)代化的目標(biāo)。

傳統(tǒng)管理模式的“管人”不僅效率很低，而且流動(dòng)人口的實(shí)際需求也在發(fā)生變化，僅僅依靠管人并不能解決社會(huì)問(wèn)題，與人口相關(guān)的問(wèn)題在新的時(shí)代背景下逐步顯現(xiàn)。因此，在地方政府履行政府職能時(shí)，需要改變理念，正確認(rèn)識(shí)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化問(wèn)題。

（三）農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口權(quán)益保障體制尚未建立

盡管農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化問(wèn)題日益復(fù)雜，成為地方政府管理的重要內(nèi)容，但與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口權(quán)益保障配套的法律制度卻遲遲沒(méi)有出臺(tái)。這不僅使得大量農(nóng)民工權(quán)益遭到侵害無(wú)法保障，也在一定程度上阻礙了城鎮(zhèn)化建設(shè)速度，降低了經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量。

目前，已出臺(tái)關(guān)于農(nóng)民工市民化的政策多是中央政府下發(fā)、關(guān)于宏觀層面的條例、意見(jiàn)，在沒(méi)有激勵(lì)和約束的環(huán)境下，在推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化方面，地方政府很難有實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。以拖欠工資為例，從2003年開(kāi)始進(jìn)入政府的視野，經(jīng)過(guò)十三年的治理，盡管農(nóng)民工工資拖欠情況有所好轉(zhuǎn)，但相對(duì)于這么大的群體，長(zhǎng)期居于1%的拖欠率仍是政府社會(huì)治理的“頑疾”。這不僅會(huì)影響地方政府職能的實(shí)現(xiàn)，還會(huì)直接影響農(nóng)民工生活狀況，為社會(huì)帶來(lái)很大的困擾。

圖2被拖欠工資的農(nóng)民工比重變化圖

從離開(kāi)農(nóng)村到實(shí)現(xiàn)市民身份的轉(zhuǎn)換，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口經(jīng)歷著不同生活模式和生活環(huán)境的轉(zhuǎn)變，但在轉(zhuǎn)變的過(guò)程中由于喪失了所屬地地方政府的公共服務(wù)，在為城市發(fā)展做出很大貢獻(xiàn)的情況下，卻由于制度性障礙導(dǎo)致無(wú)法享有遷入地的公共服務(wù)。公民享有基本公共服務(wù)權(quán)利受損的直接原因就是制度的不完善導(dǎo)致法律保護(hù)的缺失。因此，中央政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)地方政府的約束，通過(guò)法律保障流動(dòng)人口的正當(dāng)權(quán)益，進(jìn)而提高其市民化的意愿和能力。

四、構(gòu)建推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的地方政府職能約束實(shí)現(xiàn)路徑

地方政府在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程中政府職能缺失的主要原因可以歸結(jié)為兩點(diǎn)：規(guī)范缺失和財(cái)力不足。因此，基于地方政府職能實(shí)現(xiàn)的角度，為保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的順利推進(jìn)，本文提出以下幾點(diǎn)政策建議。

（一）完善政府職能實(shí)現(xiàn)約束機(jī)制

1、科學(xué)界定農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程中的事權(quán)劃分?？茖W(xué)清晰的事權(quán)劃分不僅有利于政府按照進(jìn)度如期完成政治目標(biāo)，也有利于對(duì)地方政府的考核和監(jiān)督。在制度制定權(quán)歸中央所有的前提下，中央政府應(yīng)合理劃分事權(quán)，實(shí)現(xiàn)支出責(zé)任和財(cái)權(quán)的平衡，讓地方政府有能力完成相應(yīng)的職能目標(biāo)。

2、構(gòu)建法律體系保障流動(dòng)人口公民權(quán)利。公民權(quán)利的缺失是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口面臨的問(wèn)題的核心。良好的法律制度可以提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的意愿，更是對(duì)地方政府和相關(guān)企業(yè)不作為的有效約束。根據(jù)發(fā)達(dá)國(guó)家的管理經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)應(yīng)盡快出臺(tái)法律層面的制度文件，改變目前主要依靠不成體系、不具有實(shí)質(zhì)約束性制度文件的局面，從法律和政治制度上保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口權(quán)利。

（二）強(qiáng)化地方政府財(cái)政激勵(lì)機(jī)制

財(cái)政是政府職能實(shí)現(xiàn)的物質(zhì)基礎(chǔ)。對(duì)于地方政府來(lái)講，具備財(cái)力基礎(chǔ)是實(shí)施政府職能的充分條件，在制度的約束環(huán)境下，還需要通過(guò)強(qiáng)化地方政府財(cái)政激勵(lì)機(jī)制，提高地方政府財(cái)政在投入農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化基本公共服務(wù)領(lǐng)域的支出。一方面，在事權(quán)劃分明確的基礎(chǔ)上，根據(jù)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口逐步調(diào)整地方財(cái)力，使得支出責(zé)任與地方政府的財(cái)政能力相適應(yīng)。另一面，根據(jù)中央政府的相關(guān)文件，可以建立以農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口為依據(jù)的財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)制度，同時(shí)，在第二年的預(yù)算中通過(guò)增加相關(guān)項(xiàng)目的預(yù)算金額的方式，將以獎(jiǎng)代補(bǔ)和預(yù)算編制結(jié)合起來(lái)，為地方政府財(cái)政支出的可持續(xù)性提供保障。

（三）構(gòu)建地方政府職能實(shí)現(xiàn)的審計(jì)體系

1、強(qiáng)化農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化在政績(jī)中的考核。政績(jī)考核是地方政府行為的風(fēng)向標(biāo)。強(qiáng)化農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化水平在地方政府政績(jī)中的考核，有利于激發(fā)地方政府的積極行為，在推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的進(jìn)程中發(fā)揮更大的作用。首先，地方政府官員應(yīng)該樹(shù)立正確的市民化觀念。推進(jìn)國(guó)家城鎮(zhèn)化建設(shè)不僅是政府職能的重要內(nèi)容，也是人類社會(huì)發(fā)展的客觀規(guī)律，地方政府不應(yīng)為區(qū)域利益損害整體布局。其次，政府職能轉(zhuǎn)型發(fā)展中，應(yīng)更加強(qiáng)調(diào)通過(guò)對(duì)基本公共服務(wù)的管理實(shí)現(xiàn)對(duì)流動(dòng)人口的管理。最后，在市民化進(jìn)程中大城市應(yīng)發(fā)揮其應(yīng)該承擔(dān)的作用。城市體系不僅是國(guó)家發(fā)展的重要支撐，也是城鎮(zhèn)化、市民化最直接的表現(xiàn)。在推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程中，地方政府職能實(shí)現(xiàn)的作用是巨大的，而城市的引領(lǐng)作用十分關(guān)鍵。發(fā)揮城市對(duì)流動(dòng)人口的吸引作用，實(shí)現(xiàn)政府的管理職能，推動(dòng)社會(huì)管理新局面的發(fā)展。

2、加強(qiáng)地方政府職能實(shí)現(xiàn)的政府審計(jì)。在對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供公共服務(wù)的過(guò)程中，居民的偏好會(huì)隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境的變化而產(chǎn)生差異，因此地方政府不僅要關(guān)注公共產(chǎn)品的數(shù)量，還要關(guān)注公共產(chǎn)品的結(jié)構(gòu)和供給效率。加強(qiáng)對(duì)地方政府職能實(shí)現(xiàn)的審計(jì)，也可以關(guān)注這幾點(diǎn)。首先，從預(yù)算的角度，應(yīng)建立基本公共服務(wù)領(lǐng)域資金的使用狀況，保障資金安全、有效。其次，根據(jù)調(diào)研反饋的結(jié)果，考核公共產(chǎn)品的供給效率和供給質(zhì)量狀況，并結(jié)合績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用，督促地方政府在接下來(lái)的工作中更加規(guī)范有效地使用相關(guān)資金。這將有利于建立公共產(chǎn)品供給的動(dòng)態(tài)監(jiān)督管理機(jī)制，更加有利于財(cái)政效率的提高和政府職能的實(shí)現(xiàn)?！?/p>

（本文系2016年中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)“研究生創(chuàng)新教育計(jì)劃”碩士生實(shí)踐創(chuàng)新課題“快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基本公共服務(wù)供給制度研究”〈項(xiàng)目編號(hào)：2016Y0412〉的階段性研究成果）

（作者單位：中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)）

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