●徐春芳

高校單位層面內(nèi)部控制建設(shè)與運(yùn)行研究

●徐春芳

高校單位層面內(nèi)部控制包含控制環(huán)境和信息系統(tǒng)兩大方面，是內(nèi)部控制建設(shè)與運(yùn)行的基礎(chǔ)，對業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制建設(shè)起到統(tǒng)馭性作用。以高校內(nèi)部控制目標(biāo)作為起點(diǎn)，按照當(dāng)前法規(guī)邏輯框架，以領(lǐng)導(dǎo)重視度、決策議事機(jī)制、組織結(jié)構(gòu)、人力資源政策等方面為切入口，對高校單位層面內(nèi)部控制進(jìn)一步細(xì)分，分析其現(xiàn)狀、存在的問題及成因，并提出改善高校單位層面內(nèi)部控制建設(shè)和持續(xù)優(yōu)化的建議，希望能給高校內(nèi)部控制環(huán)境建設(shè)帶來一些參考。

高校單位層面內(nèi)部控制

一、緒論

（一）研究背景

習(xí)近平總書記在中國共產(chǎn)黨第十八屆中央紀(jì)律檢查委員會(huì)第二次全體會(huì)議上發(fā)表重要講話“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”，這是要將貪污腐敗扼殺在搖籃中，是對各級領(lǐng)導(dǎo)干部的要求，也是保護(hù)各級領(lǐng)導(dǎo)干部。從近年來各高校時(shí)有發(fā)生的貪污受賄、挪用公款、“小金庫”、招標(biāo)采購舞弊等事件來看，內(nèi)部控制建設(shè)不力是重要原因。不少高校制度建設(shè)不健全、不重視風(fēng)險(xiǎn)防范、內(nèi)部監(jiān)管缺失，使得高校對風(fēng)險(xiǎn)沒有制定有效的防范措施，以致于不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)和化解風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)財(cái)政部發(fā)布的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（以下簡稱《規(guī)范》）和《關(guān)于全面推進(jìn)事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》等文件的要求，教育部于2016年6月發(fā)布了《教育部直屬高校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)內(nèi)部控制指南（試行）》，要求各部屬高校參照實(shí)施，組織部署工作，并明確要求確保2016年底前完成內(nèi)部控制的建立和實(shí)施。各地方高校在省財(cái)政廳和教育廳的要求和指導(dǎo)下也相繼開始了該項(xiàng)工作，不少高校的內(nèi)部控制從建設(shè)期逐步進(jìn)入踐行期，這是外部監(jiān)管機(jī)構(gòu)要求和高校自身需求結(jié)合的結(jié)果。

（二）研究意義

高校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，其全部非稅收入均需上繳財(cái)政后統(tǒng)一納入預(yù)算進(jìn)行管理，教育廳每個(gè)年度也會(huì)委派外部審計(jì)單位對高校預(yù)決算收支情況進(jìn)行審計(jì)，但每年都存在許多問題，審計(jì)報(bào)告中常年提及的重復(fù)性問題仍得不到解決。從行政事業(yè)單位內(nèi)部控制目標(biāo)來看，高校如果通過制定制度、實(shí)施措施和執(zhí)行程序，對經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了有效的防范和管控，可以緩解并逐步減少這些問題的發(fā)生。單位層面控制作為高校內(nèi)部控制體系建設(shè)的基礎(chǔ)，對內(nèi)部控制建設(shè)的各個(gè)方面都會(huì)產(chǎn)生直接影響，為其他方面的內(nèi)部控制營造環(huán)境。此外，在高校多數(shù)實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)責(zé)任制情況下，有效的內(nèi)部控制不僅可以填補(bǔ)經(jīng)濟(jì)責(zé)任約定書中不完善的部分，減少法治涉及不到而人治不夠公平公正帶來的問題，還有利于對全校及全體員工的行為進(jìn)行規(guī)范。實(shí)現(xiàn)高校內(nèi)部控制目標(biāo)，首先需要重視以高校內(nèi)部控制環(huán)境建設(shè)為核心的單位層面內(nèi)部控制，它決定著整個(gè)單位的基調(diào)，對員工認(rèn)知有重要影響，同時(shí)，作為其他控制要素的基礎(chǔ)，直接決定內(nèi)部控制的效果，影響內(nèi)部控制目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（三）文獻(xiàn)綜述

在國外高校內(nèi)部控制建設(shè)方面，美國公立高校較早關(guān)注并實(shí)施內(nèi)部控制，其實(shí)踐表明有效的內(nèi)部控制實(shí)施推進(jìn)了近代美國高等教育的發(fā)展。美國公立高校的內(nèi)部控制受政府和企業(yè)內(nèi)部控制理論和實(shí)務(wù)的影響，且政府和企業(yè)內(nèi)部控制理論和實(shí)務(wù)發(fā)展為推進(jìn)公立高校內(nèi)部控制的建立、有效實(shí)施提供了理論和實(shí)踐的指導(dǎo)。大部分公立高校受美國反虛假報(bào)告委員會(huì)下屬發(fā)起人組織委員會(huì)（COSO）發(fā)布報(bào)告的影響。

我國在政策文獻(xiàn)方面，近些年針對內(nèi)部控制制度體系建設(shè)的規(guī)范引領(lǐng)性文件和研究文獻(xiàn)較多，黨的十八屆四中全會(huì)通過《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，為對內(nèi)部控制提供了方向指引。財(cái)政部頒布的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（財(cái)會(huì)〔2012〕21號）為內(nèi)部控制制度體系建立指明了方向，其后又通過《財(cái)政部關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》（財(cái)會(huì)〔2015〕24號），以及《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告管理制度（試行）》（財(cái)會(huì)〔2017〕1號）推動(dòng)內(nèi)部控制體系建設(shè)的落地實(shí)施與持續(xù)優(yōu)化。江蘇省教育廳要求各高校依據(jù)《江蘇省省屬院校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)內(nèi)部控制實(shí)施指南（試行）》（蘇教財(cái)〔2017〕2號）報(bào)送內(nèi)部控制建設(shè)方案，是繼江蘇省財(cái)政廳《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)指導(dǎo)意見的通知》（蘇財(cái)會(huì)〔2016〕14號）后對江蘇省高校內(nèi)部控制建設(shè)工作提出的最新要求。但是對于內(nèi)部控制管理制度具體落地上，各高校還處在空白期或者摸索期，高校尚未建成經(jīng)實(shí)踐檢驗(yàn)較為成熟的內(nèi)部控制建設(shè)方案，需要結(jié)合政策文件和相關(guān)理論深入研究如何將內(nèi)部控制制度平穩(wěn)、有效地落地。教育部組織直屬高校在2016年完成了《教育部直屬高校內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)梳理和基本制度框架體系》，黑龍江省財(cái)政廳組織黑龍江省會(huì)計(jì)領(lǐng)軍人才（后備）成立課題組，制定了《黑龍江省行政事業(yè)單位內(nèi)部控制應(yīng)用指引（試行）》，并于2014年11月正式發(fā)布試行。上述國家和省廳文件的頒布、同行的探索，以及本單位在內(nèi)部控制建設(shè)與實(shí)施中的經(jīng)驗(yàn)，都為相關(guān)研究奠定了基礎(chǔ)。

在學(xué)術(shù)研究方面，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的一般性研究較多，從高校角度研究內(nèi)部控制的相對較少。闞淑媛等參照企業(yè)的內(nèi)部控制指導(dǎo)性文件《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》從文化、組織機(jī)構(gòu)、人力資源、內(nèi)部審計(jì)等四方面分析高校內(nèi)部控制環(huán)境的問題和建議；劉紅俠等對高校內(nèi)部控制環(huán)境的研究從重視度、組織機(jī)構(gòu)設(shè)置、人力資源政策、成本意識(shí)等方面展開；張寧分析單位層面內(nèi)部控制將控制環(huán)境和信息溝通納入了研究范圍；劉琴等進(jìn)行高校單位層面內(nèi)部控制建設(shè)分析時(shí)，除了分析內(nèi)部控制環(huán)境的內(nèi)容，還將財(cái)務(wù)體系、信息溝通的內(nèi)容納入分析。這些研究均在一定程度上體現(xiàn)了《規(guī)范》的要求。

二、高校單位層面內(nèi)部控制建設(shè)與運(yùn)行規(guī)劃

（一）單位層面內(nèi)部控制對業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制的影響

單位層面內(nèi)部控制作為業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制的基礎(chǔ)，完善的單位層面內(nèi)部控制建設(shè)有利于業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制建設(shè)的有效開展。因單位層面的內(nèi)部控制建設(shè)涉及面較寬，不同于業(yè)務(wù)層面會(huì)涉及具體的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，不會(huì)像業(yè)務(wù)層面般顯示出內(nèi)部控制建設(shè)立竿見影的效果。但是如果僅重視業(yè)務(wù)層面的內(nèi)部控制，殊不知單位層面的內(nèi)部控制如果較薄弱可能會(huì)直接導(dǎo)致業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制的失效，從“白條抵庫”的案例就可以得出教訓(xùn)，貨幣資金控制流程設(shè)計(jì)得再完美，遇到素質(zhì)較低的會(huì)計(jì)人員、關(guān)鍵崗位不輪崗等單位層面的內(nèi)部控制建設(shè)問題，業(yè)務(wù)層面的控制還是會(huì)失效。因此，高校應(yīng)該重視單位層面內(nèi)部控制對業(yè)務(wù)層面的基礎(chǔ)性作用，做好兩個(gè)層面的內(nèi)部控制建設(shè)，促進(jìn)兩個(gè)方面相互融合、共同發(fā)展。

（二）單位層面內(nèi)部控制建設(shè)與運(yùn)行的內(nèi)容

單位層面內(nèi)部控制的主要內(nèi)容包括領(lǐng)導(dǎo)層對內(nèi)部控制的重視程度、組織結(jié)構(gòu)、人力資源與激勵(lì)、單位文化、財(cái)務(wù)體系、內(nèi)審體系、信息溝通與信息系統(tǒng)建設(shè)等方面。高校目前較為重視的是財(cái)務(wù)體系部分，對其他方面重視度還不夠，導(dǎo)致內(nèi)審獨(dú)立性發(fā)揮不夠、缺乏信息有效溝通的平臺(tái)或者渠道。作為單位層面內(nèi)部控制相輔相成的幾個(gè)組成部分，高校應(yīng)注重這幾個(gè)方面的全面發(fā)展。

（三）單位層面內(nèi)部控制建設(shè)與運(yùn)行的目標(biāo)

經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的合法合規(guī)、資產(chǎn)安全和使用有效、財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整、有效防范舞弊和預(yù)防腐敗、提高公共服務(wù)的效率和效果是高校內(nèi)部控制的目標(biāo)，這五大目標(biāo)也是從單位層面出發(fā)的，不同于業(yè)務(wù)層面對具體業(yè)務(wù)的控制目標(biāo)可操作性較強(qiáng)的特點(diǎn)，單位層面的控制目標(biāo)涉及面寬，但是與高校的總體目標(biāo)是一致的，是將總體目標(biāo)進(jìn)行細(xì)化并具體化之后，結(jié)合《規(guī)范》的要求而來的。

（四）單位層面內(nèi)部控制建設(shè)與運(yùn)行的原則

單位層面內(nèi)部控制的原則包括：全面性、重要性、制衡性、適應(yīng)性。全面性體現(xiàn)在全體員工、所有的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)及其全過程，這就要求高校不僅是領(lǐng)導(dǎo)層而且是全體員工，不是某項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)而是所有的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，不是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的某個(gè)環(huán)節(jié)而是所有環(huán)節(jié)都需要遵循內(nèi)部控制；重要性則是在全面性的原則下要針對重要業(yè)務(wù)、重要事項(xiàng)、高風(fēng)險(xiǎn)事項(xiàng)采取控制措施將風(fēng)險(xiǎn)降低或控制在合理范圍；制衡性強(qiáng)調(diào)橫向和縱向權(quán)力的牽制作用，發(fā)揮好監(jiān)督部門的獨(dú)立性；適應(yīng)性則是要求內(nèi)部控制要適合本學(xué)校的具體特點(diǎn)，只有恰到好處的適合本校內(nèi)控體系，才能發(fā)揮較好的控制作用，實(shí)現(xiàn)較為理想的控制效果。

（五）單位層面內(nèi)部控制建設(shè)與運(yùn)行的組織

單位層面內(nèi)部控制的組織包括確定內(nèi)部控制牽頭部門、建立各二級部門之間在內(nèi)部控制工作中的溝通與聯(lián)動(dòng)機(jī)制。眾多高校應(yīng)各上級部門要求已經(jīng)開展內(nèi)部控制工作，并確定了牽頭部門，但是對于溝通與聯(lián)動(dòng)機(jī)制的建立目前尚未有實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展，但是這項(xiàng)工作作為單位層面風(fēng)險(xiǎn)評估中重點(diǎn)關(guān)注的內(nèi)容，高校應(yīng)該引起重視。

（六）單位層面內(nèi)部控制建設(shè)與運(yùn)行的程序

單位層面內(nèi)部控制建設(shè)與運(yùn)行的程序就是這項(xiàng)系統(tǒng)工程如何進(jìn)行，包括計(jì)劃、調(diào)研、設(shè)計(jì)、實(shí)施和驗(yàn)收。具體的需要成立相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)工作小組，收集相關(guān)的制度依據(jù)并梳理本校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的業(yè)務(wù)流程，分析、確定風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)并選擇好應(yīng)對策略，建立各項(xiàng)內(nèi)部控制制度并及時(shí)、有效執(zhí)行，對建立的內(nèi)部控制體系進(jìn)行測試和驗(yàn)收以分析其有效性。

三、高校領(lǐng)導(dǎo)層面對內(nèi)部控制體系建設(shè)與運(yùn)行態(tài)度分析

（一）高校領(lǐng)導(dǎo)層對內(nèi)部控制體系建設(shè)與運(yùn)行的態(tài)度決定其成敗

單位領(lǐng)導(dǎo)的管理風(fēng)格對內(nèi)部控制體系建設(shè)的影響是長期的，甚至?xí)缭阶约旱娜纹凇Ｒ簿褪钦f對一個(gè)單位的文化建設(shè)的影響是潛移默化的，會(huì)影響單位的道德和行為準(zhǔn)則、溝通這些準(zhǔn)則的方式，以及在實(shí)踐中強(qiáng)化這些準(zhǔn)則的方式。如果管理層非常重視內(nèi)部控制，風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)較強(qiáng)，對施行內(nèi)部控制的態(tài)度也很堅(jiān)定積極，則會(huì)營造出利于業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制建設(shè)的環(huán)境，有助于業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制的控制目標(biāo)實(shí)現(xiàn)、風(fēng)險(xiǎn)防范及控制的有效性。同樣，作為設(shè)計(jì)、建立、執(zhí)行、監(jiān)督內(nèi)部控制的全體員工的誠信和道德價(jià)值觀將直接影響到內(nèi)部控制實(shí)施的有效性，因?yàn)閮?nèi)部控制業(yè)務(wù)層面控制活動(dòng)和風(fēng)險(xiǎn)評估、信息與溝通、監(jiān)督等其他要素都需要有良好的誠信和道德價(jià)值觀的人去實(shí)施才能保證有效性，所以COSO框架將誠信和道德價(jià)值觀作為控制環(huán)境的首要因素是有道理的。行為準(zhǔn)則需要員工遵守，關(guān)鍵在于溝通這些準(zhǔn)則以及在實(shí)踐中強(qiáng)化這些準(zhǔn)則的方式，而不是準(zhǔn)則本身，管理層作為準(zhǔn)則的制定者，他們的示范和榜樣是員工遵守準(zhǔn)則的最好保證。

（二）高校領(lǐng)導(dǎo)層對內(nèi)部控制體系建設(shè)和運(yùn)行態(tài)度的現(xiàn)狀及問題

高校在遵守法律層面執(zhí)行普遍較好，但是通過行為準(zhǔn)則以及溝通和強(qiáng)化準(zhǔn)則方式所反映出來的對誠信和道德價(jià)值觀的重視度還是不夠，一方面道德價(jià)值觀的確立較為困難，另一方面存在員工因?yàn)閱挝坏拇碳せ蛘T惑作出一些違背誠信與道德的事情。在認(rèn)知上，高校普遍存在對內(nèi)部控制環(huán)境的重要性認(rèn)識(shí)不夠，風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)缺乏，成本控制意識(shí)薄弱等。高校管理層更加注重行為準(zhǔn)則的制定，要求員工按照準(zhǔn)則去執(zhí)行，而不是做好示范發(fā)揮榜樣作用。帶來的問題就是高校自上而下的內(nèi)部控制文化氛圍不濃，有的高校因員工違背誠信和道德或者違反行為準(zhǔn)則而降低了內(nèi)部控制效率甚至帶來風(fēng)險(xiǎn)。主要原因系高校領(lǐng)導(dǎo)層對內(nèi)部控制建設(shè)重視度不夠，認(rèn)為作為非營利性的撥款單位收入較為穩(wěn)定，對風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)較為薄弱，多數(shù)只是套用轉(zhuǎn)發(fā)上級部門發(fā)布的文件要求，并沒有結(jié)合文件和自身實(shí)際設(shè)計(jì)適合本校的內(nèi)部控制體系建設(shè)方案。此外，事業(yè)單位的內(nèi)部控制建設(shè)起步也較晚尚不成熟，作為高校內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)性文件——財(cái)政部發(fā)布的《規(guī)范》，是2012年發(fā)布要求各高校2014年1月1日起開始施行。

（三）如何推動(dòng)高校領(lǐng)導(dǎo)層對內(nèi)部控制體系建設(shè)與運(yùn)行的重視程度

高校內(nèi)部控制建設(shè)與運(yùn)行缺乏內(nèi)在動(dòng)力的原因在于對高校領(lǐng)導(dǎo)層個(gè)人利益的相關(guān)程度不高，加強(qiáng)外部監(jiān)督勢在必行。當(dāng)前的巡視制度已經(jīng)讓很多高校領(lǐng)導(dǎo)感受到推動(dòng)內(nèi)部控制對自身的益處，不少省份的審計(jì)廳對管轄范圍內(nèi)單位內(nèi)部控制體系建設(shè)與運(yùn)行的監(jiān)督也能推動(dòng)高校內(nèi)部控制的發(fā)展。高校領(lǐng)導(dǎo)層所管轄的范圍很多，內(nèi)部控制僅僅是其中一項(xiàng)內(nèi)容，特別是很多高校領(lǐng)導(dǎo)是各專業(yè)背景的專家，對專業(yè)化管理方面的知識(shí)和技能儲(chǔ)備不足，或者根本不了解內(nèi)部控制是什么，更有甚者為了個(gè)人利益而抵制內(nèi)部控制。要實(shí)質(zhì)性開展內(nèi)部控制建設(shè)工作，提高其運(yùn)行的效率和質(zhì)量，高校領(lǐng)導(dǎo)需全面重新認(rèn)識(shí)內(nèi)部控制體系建設(shè)的內(nèi)容，從而科學(xué)認(rèn)識(shí)這項(xiàng)工作的重要性，從思想深處肯定這項(xiàng)工作的必要性。從自身做起重視內(nèi)部控制建設(shè)工作，以身作則，全面灌輸作為高校文化的產(chǎn)物——誠信和道德價(jià)值觀，誠信和道德價(jià)值觀作為控制環(huán)境的首要因素，它影響內(nèi)部控制的其他構(gòu)成要素的設(shè)計(jì)、執(zhí)行和監(jiān)控，形成整個(gè)高校領(lǐng)導(dǎo)遵道德守誠信的行為作示范、員工自上而下的遵道德守誠信做工作的氛圍。對于違反誠信道德守則的員工給予公開的懲罰，鼓勵(lì)揭發(fā)違反誠信道德行為，如此，領(lǐng)導(dǎo)的這些正面行為能夠很好地融入高校文化。

四、高校議事決策機(jī)制建設(shè)與優(yōu)化

（一）高校議事決策機(jī)制的作用及意義

高校合理的決策議事機(jī)制有利于提高決策的民主性和科學(xué)性，防范或者降低決策風(fēng)險(xiǎn)。為實(shí)現(xiàn)這一目的，應(yīng)當(dāng)制定相關(guān)議事規(guī)則，合理有效的決策議事機(jī)制，形成單位領(lǐng)導(dǎo)班子組成、堅(jiān)持民主集中原則、決策中結(jié)合領(lǐng)導(dǎo)專家和群眾等意見、針對重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)、注重決策的執(zhí)行和效果跟蹤的過程。

（二）高校議事決策機(jī)制存在問題分析

目前高校議事機(jī)制的現(xiàn)狀較多是針對“三重一大”等重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)有相關(guān)的流程和標(biāo)準(zhǔn)。但多數(shù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)由于決策、執(zhí)行、監(jiān)督工作流程重縱向權(quán)力下分配工作的模式，決策、執(zhí)行、監(jiān)督不能實(shí)現(xiàn)有效分離，無法體現(xiàn)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的作用。尤其在決策機(jī)制上，往往重領(lǐng)導(dǎo)意見、輕專家意見、忽視群眾意見、忽略技術(shù)咨詢，無法做到視情況實(shí)現(xiàn)這幾項(xiàng)的有機(jī)結(jié)合。普通高校實(shí)現(xiàn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的校長管理、教授治學(xué)、民主監(jiān)督較為困難。主要是因?yàn)闆Q策、執(zhí)行、監(jiān)督權(quán)力的獨(dú)立性得不到保證帶來的權(quán)力牽制作用難以發(fā)揮；決策議事的透明度不高和執(zhí)行力度不夠，體現(xiàn)在針對決策事項(xiàng)是否執(zhí)行、執(zhí)行過程和執(zhí)行過程中是否調(diào)整以及如何調(diào)整的情況的監(jiān)督反饋工作的缺漏，導(dǎo)致決策議事機(jī)制下決策的要求未做到貫穿整個(gè)事項(xiàng)全過程。

（三）高校議事決策機(jī)制優(yōu)化措施

《規(guī)范》中要求單位的議事決策機(jī)制應(yīng)該是集體研究、專家論證和技術(shù)咨詢相結(jié)合，重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)的界定及決策尤其需要引起重視，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的決策、執(zhí)行、監(jiān)督及其過程應(yīng)該由相應(yīng)的機(jī)構(gòu)和專業(yè)人員去實(shí)施，只有實(shí)現(xiàn)有效的分離才能體現(xiàn)監(jiān)督；過程監(jiān)督、及時(shí)糾錯(cuò)、問責(zé)機(jī)制應(yīng)該也在決策議事機(jī)制里有所體現(xiàn)，有效的決策議事機(jī)制應(yīng)該不僅僅將該項(xiàng)工作停留在決策中，還應(yīng)針對決策前、決策后、執(zhí)行中、執(zhí)行后的出現(xiàn)需要調(diào)整決策、問責(zé)決策、監(jiān)督執(zhí)行、問責(zé)執(zhí)行等情況出現(xiàn)后的有效應(yīng)對。具體來講，高校還應(yīng)當(dāng)把散落在各個(gè)具體制度中的“三重一大”問題梳理出來形成單獨(dú)的文件，才能形成清晰的脈絡(luò)，否則容易出現(xiàn)掛一漏萬的情況。

五、高校組織架構(gòu)設(shè)置與權(quán)責(zé)分配優(yōu)化

（一）高校組織架構(gòu)設(shè)置與權(quán)責(zé)分配對內(nèi)部控制體系建設(shè)的意義

組織架構(gòu)是將單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)組織起來為實(shí)現(xiàn)目標(biāo)、便于執(zhí)行戰(zhàn)略的框架，主要是機(jī)構(gòu)設(shè)置和權(quán)責(zé)分配。機(jī)構(gòu)設(shè)置越健全，越有利于控制活動(dòng)的開展，例如設(shè)置內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)、內(nèi)部控制機(jī)構(gòu)和專業(yè)性需要的專業(yè)委員會(huì)等機(jī)構(gòu)的高校，在監(jiān)督和決策方面比不設(shè)置相關(guān)機(jī)構(gòu)的專業(yè)性和執(zhí)行效率方面都有優(yōu)勢。權(quán)責(zé)分配則體現(xiàn)在決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)的相互分離和制約，以及業(yè)務(wù)層面的崗位職責(zé)上。從對業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制的影響來說，如果沒有組織架構(gòu)和權(quán)責(zé)分配，跨職能流程圖的繪制都會(huì)成為問題，因?yàn)闊o法把單位整體職能合理分配給各個(gè)具體部門和崗位。

（二）高校組織架構(gòu)設(shè)置與權(quán)責(zé)分配存在問題及成因分析

高校缺乏單獨(dú)的內(nèi)部控制職能或者牽頭部門，現(xiàn)存的監(jiān)督機(jī)構(gòu)多是內(nèi)部審計(jì)部門，從高?，F(xiàn)存的內(nèi)部審計(jì)部門及其發(fā)揮的作用來看，審計(jì)部門發(fā)揮獨(dú)立性的較少，尤其是針對審計(jì)問題發(fā)表意見的獨(dú)立性缺乏。主要原因在于高校機(jī)構(gòu)設(shè)置的現(xiàn)狀是重視縱向權(quán)力義務(wù)，橫向部門之間的溝通、監(jiān)督作用較為薄弱，缺乏一個(gè)專業(yè)的職能機(jī)構(gòu)或者部門發(fā)揮內(nèi)部控制的作用，行使內(nèi)部控制的職能填補(bǔ)這一缺陷。

（三）高校組織架構(gòu)與權(quán)責(zé)分配優(yōu)化方案

單獨(dú)設(shè)置內(nèi)部控制職能或者牽頭部門，《規(guī)范》中明確指出設(shè)置該部門是為了協(xié)調(diào)好內(nèi)部控制工作，使所有對內(nèi)部控制的完善和有效實(shí)施有直接影響或重要作用的崗位及部門（比如：財(cái)務(wù)、審計(jì)、紀(jì)檢、資產(chǎn)、基建等）在內(nèi)部控制的具體實(shí)施過程中發(fā)揮積極作用。落實(shí)關(guān)鍵崗位責(zé)任，明確崗位分工、不相容崗位相互分離、相互制約監(jiān)督，高校對領(lǐng)導(dǎo)崗位和關(guān)鍵崗位的責(zé)任制方面的控制有待完善，輪崗制度能夠很好地防范和規(guī)避舞弊現(xiàn)象，強(qiáng)化過程中的監(jiān)督。部門的設(shè)置能夠有效改善相關(guān)部門在工作中“各掃門前雪”的現(xiàn)象，從有效的招標(biāo)工作可以看出，招標(biāo)專家?guī)斐槿〕鰜淼牟煌块T參加招標(biāo)工作的成員對招標(biāo)工作的牽制作用很明顯，內(nèi)部控制涉及的工作更為廣泛，故關(guān)于內(nèi)部控制職能或者牽頭部門的設(shè)立能更為全面和細(xì)致地監(jiān)督到高校的各項(xiàng)工作。另外，高校要充分發(fā)揮財(cái)務(wù)部門監(jiān)督作用，發(fā)揮內(nèi)審部門的獨(dú)立性，健全的財(cái)務(wù)體系和內(nèi)審體系也是單位層面內(nèi)部控制的一個(gè)重要構(gòu)成部分，這兩個(gè)部門職能發(fā)揮好對于整個(gè)內(nèi)部控制流程至關(guān)重要。

六、高校人力資源政策與激勵(lì)體系建設(shè)與優(yōu)化

（一）高校人力資源政策與激勵(lì)體系對內(nèi)部控制體系建設(shè)的意義

作為單位層面內(nèi)部控制的重要要素之一，其施行的效果將直接影響踐行內(nèi)部控制所有環(huán)節(jié)的員工，在這個(gè)要素中健全崗位責(zé)任制、保證和不斷提升關(guān)鍵崗位員工的能力和素養(yǎng)、構(gòu)建有效激勵(lì)機(jī)制均會(huì)對內(nèi)部控制業(yè)務(wù)層面的控制活動(dòng)產(chǎn)生積極有效的直接影響。健全崗位責(zé)任制，首先應(yīng)明確各個(gè)崗位的職責(zé)尤其是業(yè)務(wù)層面以及監(jiān)督等活動(dòng)內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位；其次，保證不相容崗位的分離以實(shí)現(xiàn)相互制約和監(jiān)督；最后，針對內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位實(shí)行輪崗制度。保證和不斷提升關(guān)鍵崗位員工的能力和素養(yǎng)，尤其是關(guān)鍵內(nèi)部控制崗位和會(huì)計(jì)人員崗位，將專業(yè)能力和素養(yǎng)作為應(yīng)聘的考察標(biāo)準(zhǔn)之一，保證新員工的能力和素養(yǎng)能夠契合關(guān)鍵崗位要求，關(guān)鍵崗位員工的專業(yè)能力和素養(yǎng)是業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制有效運(yùn)行的保證。構(gòu)建有效的激勵(lì)機(jī)制能夠提高員工的積極性、做到獎(jiǎng)懲有效結(jié)合，有效的激勵(lì)機(jī)制不但能夠刺激員工工作的積極性，還能提高工作的效率，有利于業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制工作的開展。

（二）高校人力資源政策與激勵(lì)體系存在的問題及成因分析

崗位責(zé)任方面，高校關(guān)鍵崗位責(zé)任得不到落實(shí)是目前高校普遍存在和難以解決的問題，雖然崗位聘用工作中對崗位職責(zé)有明確要求，但對于一些關(guān)鍵崗位比如：財(cái)務(wù)、資產(chǎn)管理、基建、紀(jì)檢和審計(jì)等崗位僅有責(zé)任書是不夠的，這些崗位中產(chǎn)生的問題需要通過輪崗才能讓問題顯露并進(jìn)行解決。多數(shù)高校沒有相關(guān)的制度要求和實(shí)施細(xì)則，針對無法輪崗的也沒有通過相關(guān)的不定期審計(jì)或者突擊檢查進(jìn)行監(jiān)督。關(guān)鍵崗位人員方面，內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位和財(cái)務(wù)人員專業(yè)素養(yǎng)得不到保證。高校財(cái)務(wù)、審計(jì)、人力資源、資產(chǎn)等專業(yè)性較強(qiáng)的部門或者崗位員工存在不具備持有相關(guān)專業(yè)證書和專業(yè)背景的情況；財(cái)務(wù)、審計(jì)等部門負(fù)責(zé)人輪崗中存在未將這些崗位的專業(yè)性要求考慮進(jìn)去，如：學(xué)歷學(xué)位、專業(yè)職稱、工作實(shí)績相關(guān)性等，存在沒有會(huì)計(jì)或者審計(jì)工作實(shí)績、職稱、財(cái)務(wù)背景的人員擔(dān)任相關(guān)崗位負(fù)責(zé)人的現(xiàn)象。普通財(cái)務(wù)人員中高學(xué)歷、高職稱的數(shù)量少、占比低，這嚴(yán)重影響了財(cái)務(wù)人員工作和提升自己素養(yǎng)的積極性，從而影響了財(cái)務(wù)人員的梯形隊(duì)伍建設(shè)。細(xì)化的財(cái)務(wù)分工、不完善的梯隊(duì)建設(shè)帶來許多高校財(cái)務(wù)人員關(guān)注自身的崗位職責(zé)范圍之內(nèi)的業(yè)務(wù)，將主要工作停留在關(guān)注會(huì)計(jì)核算職能，沒有發(fā)揮監(jiān)督職能。

（三）高校人力資源政策與激勵(lì)機(jī)制優(yōu)化思路

企業(yè)進(jìn)行責(zé)任追究可以讓領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)識(shí)到崗位責(zé)任書不是只需簽約不需踐行，離任審計(jì)報(bào)告不是只需出具不需追究存在問題的責(zé)任。提升內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位和財(cái)務(wù)人員專業(yè)素養(yǎng)。高校應(yīng)注重內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位人員專業(yè)素養(yǎng)要求，要重視這些人員在應(yīng)聘時(shí)和入職后專業(yè)素養(yǎng)及提升，例如：人事部門人員需不斷加強(qiáng)對人力資源的相關(guān)政策制度的更新與熟悉以建立、健全和完善人力資源政策；人事部門如果把關(guān)不嚴(yán)格，引進(jìn)的人才專業(yè)素養(yǎng)較差，就極可能成為內(nèi)部控制中的一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)；審計(jì)部門人員能否從專業(yè)的角度進(jìn)行內(nèi)部審計(jì)工作去發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督作用。高校應(yīng)該對財(cái)務(wù)人員團(tuán)隊(duì)配備有學(xué)歷、學(xué)位、專業(yè)、職稱等相關(guān)的要求以保證團(tuán)隊(duì)的專業(yè)性，更加重視財(cái)務(wù)人員入職后理論結(jié)合實(shí)際的培訓(xùn)教育，通過后續(xù)的專業(yè)素養(yǎng)提升完善財(cái)務(wù)人員梯隊(duì)建設(shè)。加強(qiáng)財(cái)務(wù)人員梯隊(duì)建設(shè)的一個(gè)重要方面是，財(cái)務(wù)工作不應(yīng)僅局限于核算的職能上，更應(yīng)發(fā)揮監(jiān)督的職能，體現(xiàn)在：節(jié)約和控制成本、提高資金使用效率、控制和防范風(fēng)險(xiǎn)，等等。財(cái)務(wù)人員應(yīng)逐漸具備這樣的專業(yè)素養(yǎng)，能否在監(jiān)督職能中發(fā)揮作用也應(yīng)作為考核財(cái)務(wù)人員專業(yè)性的一項(xiàng)重要指標(biāo)。

七、高校信息溝通與信息系統(tǒng)優(yōu)化

（一）高校信息溝通與信息系統(tǒng)建設(shè)對內(nèi)部控制建設(shè)的意義

如果沒有信息與溝通，單位發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)就無法傳遞給責(zé)任部門來解決；如果沒有把內(nèi)部控制落實(shí)到信息系統(tǒng)中，內(nèi)部控制建設(shè)的固有局限性之一也就是高層對內(nèi)部控制的破壞就會(huì)非常容易。《規(guī)范》僅對信息技術(shù)的運(yùn)用作了簡要的要求，并沒有詳細(xì)規(guī)定信息與溝通的相關(guān)要求，但信息與溝通作為控制環(huán)境和其他要素之間進(jìn)行溝通的橋梁，內(nèi)部控制活動(dòng)的實(shí)施需要其作為依據(jù)，結(jié)果也需要通過信息進(jìn)行反應(yīng)。

（二）高校信息溝通與系統(tǒng)建設(shè)存在問題及成因分析

高校存在的問題較多的是信息不夠公開透明、信息溝通不暢、信息技術(shù)運(yùn)用水平低下等。信息不公開透明帶來的弊端就是缺乏群眾監(jiān)督；信息溝通不暢帶來的弊端就是問題不能夠及時(shí)被發(fā)現(xiàn)解決，不利于領(lǐng)導(dǎo)層及時(shí)采取有效措施解決問題，部門之間缺乏溝通帶來交叉業(yè)務(wù)不能及時(shí)、精確被處理，例如高校普遍存在的資產(chǎn)不能實(shí)現(xiàn)賬實(shí)相符、賬賬相符等問題；信息技術(shù)運(yùn)用水平低下可能帶來的最為嚴(yán)重的問題就是安全問題，例如財(cái)務(wù)、資產(chǎn)管理系統(tǒng)等。

（三）高校信息溝通與信息系統(tǒng)優(yōu)化設(shè)計(jì)

高校要利用好信息溝通與信息系統(tǒng)，可以從內(nèi)部報(bào)告體系、工作任務(wù)分解及監(jiān)察機(jī)制、橫向信息溝通體系和信息化技術(shù)運(yùn)用四個(gè)方面出發(fā)。內(nèi)部報(bào)告體系可以讓領(lǐng)導(dǎo)及時(shí)了解學(xué)校的管理情況和財(cái)務(wù)情況以便于做決策分析，提高管理效率；工作任務(wù)分解及監(jiān)察機(jī)制則要求讓每個(gè)部門、每個(gè)崗位工作的任務(wù)、目標(biāo)、職責(zé)明確化、具體化，這既有利于提高工作效率又能公平、公正地考核員工；橫向信息溝通主要是部門之間和崗位之間的溝通，有利于部門之間的相互監(jiān)督以及信息流通更加暢通，便于工作的高效開展，例如財(cái)務(wù)和資產(chǎn)部門及時(shí)溝通資產(chǎn)情況有利于學(xué)校資產(chǎn)管理的效率提高，預(yù)算與業(yè)務(wù)部門之間的溝通能夠及時(shí)有效地分析預(yù)算執(zhí)行情況，提高資金的使用效率。信息系統(tǒng)建設(shè)方面首要的問題是要建立“頂層設(shè)計(jì)”，否則信息孤島會(huì)成為常態(tài)，很多風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)有利于控制系統(tǒng)以外。信息技術(shù)的運(yùn)用則可以彌補(bǔ)人為因素在管理中的弊端作用，提高內(nèi)部控制的效率。

綜上所述，高校內(nèi)部控制是對高校的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行控制，但從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的主體是人，所以高校內(nèi)部控制最終最關(guān)鍵的還是對人的控制。因此，要實(shí)現(xiàn)組織的目標(biāo)，不是僅僅改變制度或者體制，更為重要的是實(shí)施這些制度或者體制的人是否具備這樣的職業(yè)道德和專業(yè)素養(yǎng)來實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，這需要高校從單位層面對原有的控制環(huán)境進(jìn)行更新改造，構(gòu)建更加有效或者新的內(nèi)部控制環(huán)境，這個(gè)環(huán)境中更加重視人和環(huán)境的相互作用和影響，決策議事機(jī)制、組織結(jié)構(gòu)和人力資源政策健全、完善，契合高校自身發(fā)展的內(nèi)部控制體系和實(shí)施細(xì)則得到有效運(yùn)行。再結(jié)合健全的財(cái)務(wù)體系、獨(dú)立的內(nèi)審體系、有效的信息與溝通，

實(shí)現(xiàn)不斷完善和踐行內(nèi)部控制管理的各項(xiàng)工作。有效的內(nèi)部控制又會(huì)有利于高校實(shí)現(xiàn)自身目標(biāo)，更有利于內(nèi)部控制的有效運(yùn)行，從而步入良性循環(huán)，實(shí)現(xiàn)高校的長足發(fā)展?！?/p>

（本文屬于江蘇省教育廳課題——基于“互聯(lián)網(wǎng)＋”時(shí)代高校財(cái)務(wù)內(nèi)部控制體系建設(shè)與評價(jià)研究的階段性成果，基金項(xiàng)目號：2016SJA630013）

（作者單位：南京科技職業(yè)學(xué)院）

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（本欄目責(zé)任編輯：尹情）