●劉小川 汪 沖

新常態(tài)背景下的財(cái)政政策定位調(diào)整思路

●劉小川 汪 沖

經(jīng)濟(jì)新常態(tài)背景下，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展遇到一些新問(wèn)題，主要體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和財(cái)政收入的增速雙下降、社會(huì)就業(yè)形勢(shì)嚴(yán)峻、社會(huì)保障壓力增加等。然而，現(xiàn)行財(cái)政政策思路卻面臨著眾多困惑，例如強(qiáng)刺激財(cái)政與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的矛盾、財(cái)政赤字與責(zé)任政府建設(shè)的矛盾、公共支出擴(kuò)張與政府職能轉(zhuǎn)變的矛盾等。因此需要調(diào)整現(xiàn)行財(cái)政政策定位。調(diào)整的思路是：弱化積極財(cái)政政策、夯實(shí)財(cái)政基礎(chǔ)，強(qiáng)化財(cái)政市場(chǎng)功能、帶動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變，加強(qiáng)法治財(cái)政建設(shè)、規(guī)范政府行政履職。

經(jīng)濟(jì)新常態(tài)財(cái)政政策政策思路

劉小川，上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教授、中國(guó)公共財(cái)政研究院執(zhí)行院長(zhǎng)，主要研究領(lǐng)域?yàn)楣步?jīng)濟(jì)、公共政策，兼任全國(guó)稅收教學(xué)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、中國(guó)財(cái)政學(xué)會(huì)理事、上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教授委員會(huì)主席。主持國(guó)家、省部級(jí)課題30余項(xiàng)，在《管理世界》、《財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)》、《財(cái)政研究》等國(guó)內(nèi)外學(xué)術(shù)刊物發(fā)表論文100余篇，出版《國(guó)家稅收學(xué)》、《中國(guó)政府采購(gòu)政策研究》、《當(dāng)代西方通貨膨脹》等職專(zhuān)譯著10余部，獲得“國(guó)家級(jí)教學(xué)成果二等獎(jiǎng)”、“全國(guó)優(yōu)秀財(cái)政理論研究成果二等獎(jiǎng)”、“上海市決策咨詢(xún)研究成果獎(jiǎng)二等獎(jiǎng)”等獎(jiǎng)勵(lì)10余項(xiàng)。

經(jīng)濟(jì)新常態(tài)是對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段性特征的高度概括，是對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的規(guī)律性認(rèn)識(shí)，是制定當(dāng)前及未來(lái)一段時(shí)期我國(guó)財(cái)政政策的重要依據(jù)。我國(guó)現(xiàn)行的財(cái)政政策，顯然是基于延續(xù)新常態(tài)之前的傳統(tǒng)定式思維制定的，不僅沒(méi)有也不可能很好解決我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的深層次問(wèn)題，而且會(huì)通過(guò)矛盾轉(zhuǎn)嫁而加重代際負(fù)擔(dān)。鑒于此，亟待調(diào)整我國(guó)財(cái)政政策定位的思路。

一、新常態(tài)下的我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新態(tài)勢(shì)及其困境

（一）現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)的困境

2013年始至2015年，我國(guó)經(jīng)濟(jì)逐年下行，GDP增速比上年分別下降了0.2、1.9和1.3個(gè)百分點(diǎn)，2016年一季度比上年同期又下降了0.6個(gè)百分點(diǎn)。中國(guó)經(jīng)濟(jì)在從高速增長(zhǎng)進(jìn)入中高速增長(zhǎng)的通道中，必然會(huì)出現(xiàn)一些問(wèn)題，例如部分行業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩、有效需求不足、工業(yè)品價(jià)格下滑等。我國(guó)經(jīng)濟(jì)從高速增長(zhǎng)進(jìn)入中高速增長(zhǎng)，經(jīng)濟(jì)增速持續(xù)回落，部分行業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩，經(jīng)濟(jì)總體有效需求不足，價(jià)格下行，工業(yè)品出廠價(jià)格指數(shù)（PPI）連續(xù)數(shù)十個(gè)月為負(fù)。消化過(guò)剩產(chǎn)能已經(jīng)成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)當(dāng)前面臨的巨大挑戰(zhàn)。對(duì)外貿(mào)易從高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)變?yōu)榈退僭鲩L(zhǎng)，外貿(mào)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)顯著降低，出口導(dǎo)向型經(jīng)濟(jì)難以為繼。對(duì)外經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)逐步調(diào)整，加工貿(mào)易比重大幅下降，部分勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移至成本更低的其他低成本國(guó)家。

同時(shí)期，全國(guó)一般公共財(cái)政收入增速分別下降了2.7、1.6和2.8個(gè)百分點(diǎn)。在財(cái)政收入相比GDP下行更甚的境況中，財(cái)政剛性支出居高不下、各項(xiàng)改革的減收增支壓力增強(qiáng)、收支缺口擴(kuò)大（參見(jiàn)《2016中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》，下同）。財(cái)政收入增幅低于年初預(yù)期的主要原因是受經(jīng)濟(jì)下行壓力影響，2015年全國(guó)固定資產(chǎn)投資、社會(huì)消費(fèi)品零售總額、外貿(mào)等主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)增幅均低于年初預(yù)期。2016年，全國(guó)一般公共預(yù)算收入157200億元，僅增長(zhǎng)3%，既有經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)減緩的原因，也有稅收改革帶來(lái)的減稅原因?？傮w上看，如此之低的財(cái)政收入增長(zhǎng)率是歷年罕見(jiàn)。

此外，在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩和減稅降費(fèi)改革的同時(shí)，非稅收入波動(dòng)性較大，使得我國(guó)的財(cái)政收入的穩(wěn)定性和增長(zhǎng)的可持續(xù)性也受到削弱。2015年，全國(guó)一般預(yù)算的非稅收入27325億元，增長(zhǎng)28.9%，同口徑增長(zhǎng)10.6%。其中，中央非稅收入6997億元，增長(zhǎng)57%，同口徑增長(zhǎng)50.3%，主要是部分金融機(jī)構(gòu)及中央企業(yè)上繳利潤(rùn)增加；地方非稅收入20328億元，增長(zhǎng)21.5%，同口徑僅增長(zhǎng)1.3%。作為地方政府性基金收入的大頭，國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入的增長(zhǎng)情況關(guān)系到地方政府的財(cái)力。兩年前的2014年，國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入高達(dá)40385.86億元。2015年，國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入僅為32547億元，同比減少8840億元，下降21.4%。2016年，國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入28248.6億元，較2015年又下降13.2%，已經(jīng)連續(xù)兩年下滑（參見(jiàn)財(cái)政部《關(guān)于2015年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2016年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告》）。

（二）現(xiàn)實(shí)社會(huì)的困境

伴隨經(jīng)濟(jì)增速下降，失業(yè)問(wèn)題凸顯。目前，中國(guó)的失業(yè)集中在以下四個(gè)層面。一是農(nóng)村過(guò)剩勞動(dòng)力。金融危機(jī)爆發(fā)以后，中國(guó)的出口和工業(yè)增加值跳水般地下降，失業(yè)急劇增加。2009年初，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組發(fā)言人稱(chēng)受金融危機(jī)影響，有2000萬(wàn)農(nóng)民工返鄉(xiāng)。二是外資白領(lǐng)，隨著大量外資撤出中國(guó)，不少原來(lái)薪資優(yōu)厚的白領(lǐng)失去工作。三是失業(yè)大學(xué)生，由于學(xué)校里要求大學(xué)生提供就業(yè)證明才發(fā)放畢業(yè)證，一些學(xué)生被迫想方設(shè)法讓父母或者親戚單位提供假的就業(yè)證明，大學(xué)生就業(yè)率并非如統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)所表明得那樣高。四是城市中那些初、高中畢業(yè)后長(zhǎng)期在家待業(yè)的青年，媒體將這些人稱(chēng)之為“啃老族”。中國(guó)的失業(yè)者到底是多少？有兩個(gè)數(shù)據(jù)可供參考。時(shí)任國(guó)務(wù)院總理溫家寶在2010年3月出席中國(guó)發(fā)展高層論壇時(shí)宣布中國(guó)失業(yè)人口有2億。2015年1月經(jīng)濟(jì)學(xué)家林毅夫在2015冬季達(dá)沃斯論壇表示，由于工資上漲，中國(guó)將有1.24億人的制造業(yè)崗位轉(zhuǎn)移至其他發(fā)展中國(guó)家。

伴隨著經(jīng)濟(jì)新常態(tài)，我國(guó)社保壓力增大。一方面，社會(huì)保障收入增加放緩，支出增長(zhǎng)速度高于收入增速。在財(cái)政補(bǔ)貼大幅度增加的背景下，社會(huì)保險(xiǎn)基金收入增速仍低于支出增速。在社會(huì)保險(xiǎn)降費(fèi)率的基調(diào)下，預(yù)計(jì)我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金的繳費(fèi)收入難以增長(zhǎng)。另一方面，財(cái)政補(bǔ)貼剛性上升。社會(huì)保險(xiǎn)基金的財(cái)政補(bǔ)貼增長(zhǎng)過(guò)快，需要警惕。根據(jù)財(cái)政部公布的2015年社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算，2015年年初的預(yù)算安排是：全國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金收入43088.07億元，其中：社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)收入31633.39億元；財(cái)政補(bǔ)貼收入9741.75億元；社會(huì)保險(xiǎn)基金支出38463.97億元。而預(yù)算執(zhí)行的結(jié)果是全國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金收入46354.08億元，其中：社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)收入33814.63億元；財(cái)政補(bǔ)貼收入10244.17億元；社會(huì)保險(xiǎn)基金支出39117.66億元。從中可以看到，社保收入和支出決算數(shù)均超過(guò)預(yù)算，并且社保財(cái)政補(bǔ)貼數(shù)超預(yù)算達(dá)5.2%，顯然給財(cái)政帶來(lái)較大的壓力（參見(jiàn)財(cái)政部社會(huì)保障司《關(guān)于2015年全國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金決算的說(shuō)明》、《2015年全國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金決算情況總表》）。

伴隨著經(jīng)濟(jì)新常態(tài)，我國(guó)社會(huì)矛盾日益突出。一方面，失業(yè)上升和財(cái)政壓力增大同時(shí)并存；另一方面，一些社會(huì)矛盾日益凸顯，貪污腐敗、既得利益和社會(huì)公平（貧富分化）已經(jīng)成為公眾最為關(guān)注的焦點(diǎn)?！凹鹊美婕瘓F(tuán)”、“政府不作為”、“環(huán)境污染”、“食品和生產(chǎn)安全”、“醫(yī)療公平”等社會(huì)敏感詞語(yǔ)表明公眾普遍的不滿(mǎn)情緒集中在對(duì)基層政府管理方式、改革開(kāi)放成果分配不均、以犧牲環(huán)境保護(hù)換取經(jīng)濟(jì)利潤(rùn)等層面。特別是執(zhí)法部門(mén)選擇性執(zhí)法，政府權(quán)力濫用與不受監(jiān)督，基層政府的不作為，改革成果受惠對(duì)象不均衡，對(duì)敏感問(wèn)題的過(guò)度反應(yīng)與過(guò)度處理等都容易成為社會(huì)性事件的“引爆點(diǎn)”。

二、現(xiàn)行財(cái)政政策定位思路之困惑

顯而易見(jiàn)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的環(huán)境已經(jīng)開(kāi)始發(fā)生重大的變化，黨中央及時(shí)制定出應(yīng)對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)的政策目標(biāo)，即保持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)合理區(qū)間、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)?？墒俏覈?guó)財(cái)政政策的定位思路卻沒(méi)有相應(yīng)調(diào)整，在實(shí)踐中必然會(huì)產(chǎn)生許多困惑。即使我們對(duì)形勢(shì)的判斷以及改革目標(biāo)對(duì)策都是正確的，但是有可能因財(cái)政政策定位的失誤而前功盡棄。

（一）現(xiàn)行政策目標(biāo)

我國(guó)現(xiàn)行財(cái)政政策目標(biāo)之一是保持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)處在合理區(qū)間。面對(duì)經(jīng)濟(jì)換擋的現(xiàn)實(shí)、結(jié)構(gòu)調(diào)整的陣痛以及前期刺激政策負(fù)面效果的顯現(xiàn)，政府層面一直在著力淡化各方對(duì)GDP的過(guò)度強(qiáng)調(diào)，以“區(qū)間”的方式明確經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)。這將明顯擴(kuò)大市場(chǎng)對(duì)于GDP增速“可接受度”的彈性，從而讓市場(chǎng)對(duì)于中國(guó)經(jīng)濟(jì)的預(yù)期更為穩(wěn)定。同時(shí)，保持合理區(qū)間可以避免政策對(duì)經(jīng)濟(jì)波動(dòng)過(guò)于靈敏，為優(yōu)化結(jié)構(gòu)改革護(hù)航，確保宏觀政策的穩(wěn)定，從而為結(jié)構(gòu)性改革創(chuàng)造更大空間。

我國(guó)現(xiàn)行財(cái)政政策目標(biāo)之二是推進(jìn)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展。當(dāng)前，新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革蓄勢(shì)待發(fā)，發(fā)達(dá)國(guó)家推進(jìn)高起點(diǎn)“再工業(yè)化”，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)已經(jīng)成為一國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)和搶占世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展制高點(diǎn)的關(guān)鍵。我國(guó)順應(yīng)世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)，大力發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)，提高國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，已經(jīng)取得初步成效。節(jié)能環(huán)保、新一代信息技術(shù)、生物、高端裝備制造、新能源、新材料和新能源汽車(chē)等七個(gè)產(chǎn)業(yè)已經(jīng)成為當(dāng)前戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要著力點(diǎn)。戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)正在成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)保持中高速增長(zhǎng)、產(chǎn)業(yè)邁向中高端水平的中流砥柱。

（二）財(cái)政政策目標(biāo)的困惑

現(xiàn)行財(cái)政政策目標(biāo)的困惑之一是：實(shí)施擴(kuò)張性財(cái)政政策，將進(jìn)一步刺激地方經(jīng)濟(jì)攀比，加重代際負(fù)擔(dān)。為了配合推進(jìn)結(jié)構(gòu)改革和增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變，推動(dòng)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，在落實(shí)“十三五”規(guī)劃的過(guò)程中，政府執(zhí)行了以增加基礎(chǔ)設(shè)施投資和公共產(chǎn)品供給為主要內(nèi)容的擴(kuò)張性財(cái)政政策，同時(shí)，貨幣政策積極為擴(kuò)張性財(cái)政政策提供支持。

2012年之前的三年內(nèi)，全國(guó)一般公共預(yù)算赤字基本呈下降趨勢(shì)，大約每年減少赤字1000億左右。可是2012年以后，赤字增加額出現(xiàn)持續(xù)上升，2013年為2304億元，2014年為412億元。2015年出現(xiàn)強(qiáng)勢(shì)拉升，財(cái)政赤字增加額高達(dá)12193億元。按此口徑，2016年全國(guó)財(cái)政赤字將高達(dá)21800億元，占GDP的比重為3.02%。如果包含政府性基金的赤字，則2016年全國(guó)財(cái)政赤字達(dá)25800億元，占GDP的比重為3.58%（參見(jiàn)《2016中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》）。財(cái)政赤字的攀升，必然帶來(lái)政府債務(wù)的高企，尤其是地方債務(wù)，2014年的全國(guó)地方債務(wù)余額高達(dá)15.4萬(wàn)億元。顯然，這一財(cái)政強(qiáng)刺激政策，不僅加重了代際負(fù)擔(dān)，而且通過(guò)提高地方可支配財(cái)力，進(jìn)而必將激勵(lì)地方攀比追逐經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

現(xiàn)行財(cái)政政策目標(biāo)的困惑之二是：盲目提高社會(huì)保障水平，將大幅度加重財(cái)政負(fù)擔(dān)。為了助推經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、提升就業(yè)水平、緩解社會(huì)矛盾，當(dāng)前政府通過(guò)一系列政策以提高社會(huì)保障水平，包括提高對(duì)地方財(cái)政補(bǔ)助，建立健全特困人員供養(yǎng)制度、困難殘疾人生活補(bǔ)貼和重度殘疾人護(hù)理補(bǔ)貼制度。同時(shí)，統(tǒng)籌考慮職工平均工資增長(zhǎng)率和物價(jià)漲幅等因素，大幅提高企業(yè)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休人員養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)；建立基本工資正常調(diào)整機(jī)制，促進(jìn)在職和退休人員待遇水平協(xié)調(diào)增長(zhǎng)；完善職工養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶(hù)和職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌等。為緩解大學(xué)生就業(yè)難問(wèn)題，通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼鼓勵(lì)高校畢業(yè)生到科技型、創(chuàng)新型中小企業(yè)和城鄉(xiāng)基層就業(yè)創(chuàng)業(yè)政策，拓寬高校畢業(yè)生就業(yè)渠道。設(shè)立規(guī)范公益性崗位政策，建立困難群體長(zhǎng)效就業(yè)幫扶。在實(shí)施結(jié)構(gòu)調(diào)整的過(guò)程中，為了化解過(guò)剩產(chǎn)能及人員安置，中央財(cái)政安排獎(jiǎng)補(bǔ)資金，根據(jù)地方任務(wù)完成情況（主要與去產(chǎn)能規(guī)模掛鉤）、需安置職工人數(shù)、地方困難程度等因素，實(shí)行梯級(jí)獎(jiǎng)補(bǔ)。

2012年至2015年，我國(guó)社會(huì)保障支出增長(zhǎng)率分別為25.1%、19.5%、18.2%和19.3%；2012年至2014年，財(cái)政社會(huì)保險(xiǎn)基金補(bǔ)助增速分別為21.4%、15%和14.5%；2016年一季度財(cái)政社保支出增長(zhǎng)率為23.2%，相比去年同期的增速提高了11個(gè)百分點(diǎn)（參見(jiàn)《中國(guó)經(jīng)濟(jì)景氣月報(bào)（2016.4）》）。顯見(jiàn)，財(cái)政社保支出的增長(zhǎng)速度要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于GDP和財(cái)政支出增長(zhǎng)的速度。2013年至2015年，社會(huì)保險(xiǎn)基金的收入和支出的剪刀差分別比上年縮小了1.0、7.5和47.6個(gè)百分點(diǎn)，全國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金財(cái)政補(bǔ)貼的增速分別比上年增加了2.66、14.58和20.74個(gè)百分點(diǎn)（參見(jiàn)《2016中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》）。顯見(jiàn)，由于社會(huì)保險(xiǎn)基金的收支盈余呈現(xiàn)大幅縮小，導(dǎo)致財(cái)政負(fù)擔(dān)激增。

按照現(xiàn)行財(cái)政政策思路的選擇是：通過(guò)繼續(xù)實(shí)施赤字財(cái)政、增加政府債務(wù)等方式，大幅度擴(kuò)大財(cái)政社會(huì)保障支出。顯然這一政策，不僅難以持續(xù)，而且不利于經(jīng)濟(jì)活力的提升。

現(xiàn)行財(cái)政政策目標(biāo)的困惑之三是：大幅度增加公共服務(wù)供給水平，將導(dǎo)致財(cái)政效率下降以及社會(huì)公平的缺失。在教育方面，進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，統(tǒng)一義務(wù)教育學(xué)校生均公用經(jīng)費(fèi)基準(zhǔn)定額。繼續(xù)實(shí)施農(nóng)村義務(wù)教育薄弱學(xué)校改造計(jì)劃等重大項(xiàng)目和財(cái)政補(bǔ)貼制度，健全家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生資助政策體系。在醫(yī)藥衛(wèi)生方面，提高城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)和基本公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目年人均財(cái)政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，建立重特大疾病醫(yī)療救助。在脫貧攻堅(jiān)方面，繼續(xù)增加財(cái)政扶貧專(zhuān)項(xiàng)資金。在農(nóng)業(yè)方面，全面推開(kāi)農(nóng)業(yè)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”改革和糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制，加大對(duì)產(chǎn)糧（油）大縣獎(jiǎng)勵(lì)力度。同時(shí)，推進(jìn)棉花、大豆目標(biāo)價(jià)格和玉米收儲(chǔ)制度改革。在生態(tài)環(huán)保方面，加大大氣污染治理力度，推進(jìn)實(shí)施水污染防治行動(dòng)計(jì)劃。開(kāi)展山水林田湖系統(tǒng)治理修復(fù)試點(diǎn)，實(shí)施新一輪退耕還林還草和草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策。提高天然林保護(hù)工程補(bǔ)助和森林生態(tài)效益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。加快新能源汽車(chē)充電基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼鼓勵(lì)可再生能源發(fā)電。擴(kuò)大節(jié)能減排財(cái)政政策綜合示范、跨省流域上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)范圍。在保障性安居工程方面，落實(shí)棚戶(hù)區(qū)改造稅費(fèi)優(yōu)惠政策和貸款貼息政策，積極推進(jìn)棚改貨幣化安置和政府購(gòu)買(mǎi)棚改服務(wù)。在文化體育方面，推動(dòng)基本公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、均等化，提高公共文化服務(wù)供給體系質(zhì)量和效率。

2012年至2015年，我國(guó)財(cái)政公共服務(wù)支出增長(zhǎng)率分別為19.5%、13.8%、14.3%和15.8%，遠(yuǎn)高于GDP的增長(zhǎng)。在全社會(huì)公共服務(wù)領(lǐng)域中，財(cái)政公共服務(wù)支出似乎存在全覆蓋和替代市場(chǎng)的傾向（參見(jiàn)《2016中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》，下同）。例如教育服務(wù)領(lǐng)域，社會(huì)教育經(jīng)費(fèi)的財(cái)政支出占比，從2012年的78.3%提高到80.7%（2013年）和80.6%（2014年）。但是，我國(guó)的公共服務(wù)均等化狀況并沒(méi)有由此而根本好轉(zhuǎn)。例如，2014年的全社會(huì)人均教育經(jīng)費(fèi)，上海（3738元）是河南（1650元）的2.3倍。公共服務(wù)經(jīng)費(fèi)的使用效率也未見(jiàn)有較大提高。顯然這一政策，不僅不能有效實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化，而且增加了中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的壓力。

（三）現(xiàn)行財(cái)政政策效應(yīng)分析

現(xiàn)行財(cái)政政策效應(yīng)分析一：可能出現(xiàn)追逐經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)思潮回歸且與調(diào)結(jié)構(gòu)目標(biāo)相悖。

分析上一輪刺激政策，單純?cè)黾迂?cái)政赤字刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)會(huì)造成產(chǎn)能過(guò)度積累和債務(wù)負(fù)擔(dān)提升，特別表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相關(guān)的工業(yè)品企業(yè)的債務(wù)和產(chǎn)能可能會(huì)快速擴(kuò)張，二是以地方融資平臺(tái)為代表的投資主體債務(wù)將得到擴(kuò)張。雖然當(dāng)前國(guó)內(nèi)需求的低迷需要適當(dāng)?shù)姆e極財(cái)政政策，要從需求、供給兩方面入手保持經(jīng)濟(jì)短期的合理增速，并增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期增長(zhǎng)的動(dòng)力，讓短期增長(zhǎng)符合長(zhǎng)期最優(yōu)增長(zhǎng)路徑，但這絕不是采取強(qiáng)刺激財(cái)政政策的借口。

現(xiàn)行財(cái)政政策與黨中央四個(gè)全面戰(zhàn)略布局存在一定差距，其特征主要體現(xiàn)在：第一，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)“錦標(biāo)賽”模式的回歸，與調(diào)結(jié)構(gòu)目標(biāo)嚴(yán)重相悖。上一輪的刺激政策，即通過(guò)增加財(cái)政赤字刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，所造成的產(chǎn)能過(guò)度積累和債務(wù)負(fù)擔(dān)攀升的狀況，迄今為止尚未完全化解，而且有可能繼續(xù)加速延伸下去。第二，現(xiàn)行財(cái)政政策的實(shí)質(zhì)是“打補(bǔ)丁”，僅體現(xiàn)于經(jīng)濟(jì)體制改革“減震器”和“安全閥”的功能定位，而對(duì)推動(dòng)社會(huì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的“發(fā)動(dòng)機(jī)”功能認(rèn)識(shí)不足。第三，現(xiàn)行財(cái)政政策的另一潛在后果是：現(xiàn)行財(cái)政政策著力點(diǎn)忽略了體制機(jī)制性的基礎(chǔ)性矛盾，而是將現(xiàn)行的經(jīng)濟(jì)社會(huì)矛盾發(fā)力向后推移。顯然這是一種“短視戰(zhàn)略”，只會(huì)造成代際之間的負(fù)擔(dān)不公平和矛盾的繼續(xù)累積，是不可持續(xù)的。

現(xiàn)行財(cái)政政策效應(yīng)分析二：財(cái)政赤字的大幅增加與責(zé)任政府建設(shè)相矛盾。

具有責(zé)任能力的政府在行使管理職能的過(guò)程中，應(yīng)積極主動(dòng)地實(shí)現(xiàn)權(quán)力和責(zé)任的統(tǒng)一。從現(xiàn)實(shí)結(jié)果來(lái)看，政府采取一攬子刺激經(jīng)濟(jì)政策，批準(zhǔn)了大量的以鐵路、公路、機(jī)場(chǎng)、地鐵為代表的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目。支撐這些項(xiàng)目融資的是銀行貸款，以及地方融資平臺(tái)為代表的融資機(jī)構(gòu)。由于刺激政策的不可持續(xù)性，當(dāng)刺激政策力度削減以后，產(chǎn)能過(guò)?，F(xiàn)象凸顯，再加上龐大債務(wù)帶來(lái)的利息負(fù)擔(dān)，企業(yè)利潤(rùn)銳減，遏制了新增投資。大型產(chǎn)能過(guò)剩企業(yè)和地方融資平臺(tái)為了維系下去，不惜高息融資，進(jìn)而又帶動(dòng)資金利率上升，而中小民營(yíng)企業(yè)受高資金利率影響，利潤(rùn)和投資也受到負(fù)面影響，進(jìn)一步制約了就業(yè)和投資增長(zhǎng)。

維系政府信用是政府的顯要責(zé)任之一，這是因?yàn)榉ǘㄘ泿湃缛羰t對(duì)政府的合法性無(wú)疑是致命的威脅。上一輪刺激政策中的貨幣政策已經(jīng)對(duì)政府信用提出了嚴(yán)峻考驗(yàn)，現(xiàn)時(shí)背景下繼續(xù)增加財(cái)政赤字與責(zé)任政府這一行政理念相悖。在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩、社會(huì)矛盾突發(fā)的背景下，各級(jí)政府扮演“全能型政府”的角色的趨勢(shì)卻越來(lái)越明顯，出現(xiàn)對(duì)整個(gè)社會(huì)實(shí)行大包大攬的局面。所以，在新常態(tài)背景下，過(guò)多增加公共投入與政府職能存在矛盾，顯然不利于政府職能的轉(zhuǎn)變與行政部門(mén)管理效率的提升。其特征主要體現(xiàn)在：第一，與責(zé)任政府建設(shè)相矛盾。政府債務(wù)持續(xù)居高不下，不僅不利于降產(chǎn)能、調(diào)結(jié)構(gòu)，而且將會(huì)危及政府信用體系，無(wú)疑與責(zé)任政府理念大相徑庭。第二，不利于政府職能轉(zhuǎn)變。在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩、社會(huì)矛盾激化的背景下，過(guò)多增加財(cái)政公共投入，將會(huì)強(qiáng)化地方政府的“全能型政府”的角色定位，不僅不利于公共服務(wù)水平的提升，而且不能有效推進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變。

三、財(cái)政政策定位調(diào)整思路

鑒于上述分析，需要對(duì)現(xiàn)行財(cái)政政策進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。首先，樹(shù)立財(cái)政政策定位的新思路，即積極順應(yīng)新常態(tài)、通過(guò)夯實(shí)基礎(chǔ)進(jìn)而促改革，而非采取強(qiáng)刺激式的財(cái)政政策；其次，確定財(cái)政政策新定位，即弱化積極財(cái)政政策、強(qiáng)化財(cái)政的市場(chǎng)功能；最后，確定重點(diǎn)抓手，即國(guó)有資產(chǎn)市場(chǎng)化改革、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)改革、推進(jìn)財(cái)政領(lǐng)域法治化進(jìn)程。

（一）實(shí)施部分國(guó)有資產(chǎn)市場(chǎng)化改革

制定盤(pán)活國(guó)有資產(chǎn)政策與制度。實(shí)施此項(xiàng)改革，不僅可以部分解決財(cái)政缺口問(wèn)題，而且有助于在激發(fā)市場(chǎng)活力的同時(shí)，推進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變。我國(guó)擁有龐大的國(guó)有資產(chǎn)規(guī)模，根據(jù)財(cái)政部于2016年公布的數(shù)據(jù)，2015年我國(guó)國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)總額23027.5億元，資產(chǎn)總額高達(dá)119萬(wàn)億元，所有者權(quán)益也高達(dá)40萬(wàn)億元。我國(guó)政府的凈資產(chǎn)規(guī)模也頗巨大，不同研究機(jī)構(gòu)的2013年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)分別為：106.9萬(wàn)億元（參見(jiàn)中國(guó)人民銀行金融研究所：《2012-2013政府資產(chǎn)負(fù)債表》）、92.3萬(wàn)億元（參見(jiàn)杜金富：《2012-2013政府資產(chǎn)負(fù)債表編制報(bào)告》）和56萬(wàn)億元（參見(jiàn)中國(guó)社科院：《中國(guó)政府資產(chǎn)負(fù)債表2015》）。顯見(jiàn)，在維護(hù)公有制前提下，適當(dāng)選擇盤(pán)活國(guó)有資產(chǎn)制度改革路徑，解決部分財(cái)政壓力問(wèn)題是完全可行的。盤(pán)活國(guó)有資產(chǎn)制度改革的方式有多種選擇，例如國(guó)資產(chǎn)權(quán)（使用權(quán)）轉(zhuǎn)讓、國(guó)企股權(quán)置換、混合所有制以及公私合營(yíng)等。通過(guò)此項(xiàng)改革，不僅有利于激發(fā)市場(chǎng)活力和創(chuàng)造力，充分發(fā)揮財(cái)政的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)“發(fā)動(dòng)機(jī)”功能，而且有利于政府職能的優(yōu)化。

通過(guò)部分國(guó)有資產(chǎn)市場(chǎng)化改革，除了有望大幅增加政府財(cái)力之外，還有利于消除那些不利于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、阻礙經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)、壓制創(chuàng)新、違背公平等的扭曲行為，激發(fā)市場(chǎng)活力和創(chuàng)造力，讓財(cái)政切實(shí)扮演好改革排頭兵的角色，承擔(dān)起經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)“發(fā)動(dòng)機(jī)”的重任。在部分國(guó)有資產(chǎn)市場(chǎng)化改革過(guò)程中，通過(guò)向非國(guó)有資本推出符合產(chǎn)業(yè)政策、有利于轉(zhuǎn)型升級(jí)的項(xiàng)目，加快技術(shù)創(chuàng)新、管理創(chuàng)新、商業(yè)模式創(chuàng)新，合理限定法人層級(jí)、有效壓縮管理層級(jí)等措施，不僅將顯著增加政府的可支配財(cái)力，更重要的是能夠?yàn)榻?jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)發(fā)揮更強(qiáng)有力的支撐與助推作用。

（二）強(qiáng)化政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)改革

按照政府預(yù)算經(jīng)濟(jì)分類(lèi)口徑統(tǒng)計(jì)，2014年的一般公共服務(wù)類(lèi)支出為1.33萬(wàn)億元，而當(dāng)年的服務(wù)類(lèi)政府采購(gòu)額僅為1934億元，占比僅為14.5%，可見(jiàn)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的潛力空間巨大（參見(jiàn)《2016中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》）。強(qiáng)化政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)改革，不僅有利于降低政府公共服務(wù)供給成本、減輕財(cái)政收入壓力，而且通過(guò)形成規(guī)范的公共服務(wù)市場(chǎng)體系，有助于促進(jìn)各級(jí)政府部門(mén)的管理觀念更新與管理體制機(jī)制創(chuàng)新。

政府和社會(huì)資本合作模式可以有效打破社會(huì)資本進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域的各種不合理限制，鼓勵(lì)國(guó)有控股企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)、混合所有制企業(yè)等各類(lèi)型企業(yè)積極參與提供公共服務(wù)，給予中小企業(yè)更多參與機(jī)會(huì)，大幅拓展社會(huì)資本特別是民營(yíng)資本的發(fā)展空間，激發(fā)市場(chǎng)主體活力和發(fā)展?jié)摿?。從?guó)際經(jīng)驗(yàn)和現(xiàn)實(shí)國(guó)情來(lái)看，實(shí)施政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)改革的潛力較大，可以涵蓋能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、市政工程等需要實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)的領(lǐng)域，以及像農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等公共服務(wù)領(lǐng)域，不僅有利于加快轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)、政事分開(kāi)，也有利于完善財(cái)政投入和管理方式，提高財(cái)政資金使用效益。

政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)是通過(guò)公共服務(wù)供應(yīng)與生產(chǎn)的分離，為各購(gòu)買(mǎi)主體間建立平等關(guān)系，使主體充分享有選擇權(quán)而建立的必要機(jī)制，從而通過(guò)刺激競(jìng)爭(zhēng)來(lái)克服公共服務(wù)供給中存在的市場(chǎng)失靈、政府失靈和志愿失靈問(wèn)題，進(jìn)而提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效率。在我國(guó)，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)是推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變，建設(shè)服務(wù)型政府的一項(xiàng)重要改革創(chuàng)新。服務(wù)型政府更加強(qiáng)調(diào)公民本位、社會(huì)本位的指導(dǎo)理念。政府不再扮演經(jīng)濟(jì)建設(shè)主體角色，它不僅要提供良好的市場(chǎng)環(huán)境，還要為經(jīng)濟(jì)和社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展提供基本而有保障的公共產(chǎn)品和服務(wù)?？梢?jiàn)，服務(wù)型政府體現(xiàn)了政府職能轉(zhuǎn)變的方向。為了踐行以公民為本位，服務(wù)型政府不僅需要根據(jù)公眾的意愿和偏好來(lái)提供公共服務(wù)，也要通過(guò)創(chuàng)新公共服務(wù)體制，通過(guò)規(guī)范和優(yōu)化購(gòu)買(mǎi)方式，支持社會(huì)組織參與社會(huì)管理和公共服務(wù)。

政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)改革的另一顯著優(yōu)勢(shì)在于能夠降低政府公共服務(wù)供給成本，減輕財(cái)政壓力。政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)中可以采用競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)，通過(guò)公開(kāi)詢(xún)價(jià)、招投標(biāo)等方式展開(kāi)。政府根據(jù)公共利益需求，在多個(gè)社會(huì)組織提供的公共服務(wù)項(xiàng)目或方案進(jìn)行比較和擇優(yōu)，并通過(guò)契約的方式與社會(huì)組織建立合作關(guān)系。政府與社會(huì)組織之間的關(guān)系更為獨(dú)立與平等，合約精神得以更為完整地貫徹。在公平公正的環(huán)境下，政府決策和選擇范圍隨之?dāng)U大。由于引入了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，政府可以提高公共服務(wù)質(zhì)量，降低公共服務(wù)成本，提高公共服務(wù)效率。政府以運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼等作為社會(huì)資本提供公共服務(wù)的對(duì)價(jià)，以績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果作為對(duì)價(jià)支付依據(jù)，并納入預(yù)算管理、財(cái)政中期規(guī)劃和政府財(cái)務(wù)報(bào)告，能夠在當(dāng)代人和后代人之間公平地分擔(dān)公共資金投入，符合代際公平原則，有效彌補(bǔ)當(dāng)期財(cái)政投入不足，有利于減輕當(dāng)期財(cái)政支出壓力，平滑年度間財(cái)政支出波動(dòng)，防范和化解政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（三）嚴(yán)格依法規(guī)范理財(cái)

隨著新《預(yù)算法》的通過(guò)、《立法法》對(duì)稅收法定原則的確定以及《稅收征管法》的修訂等，我國(guó)的財(cái)政法律法規(guī)體系正在不斷完善。財(cái)政政策的履行需要法律法規(guī)為依托，而依法理財(cái)是關(guān)鍵。所以，嚴(yán)格政府依法規(guī)范理財(cái)，不僅可以強(qiáng)化政府內(nèi)部權(quán)力的制約、規(guī)范政府行為，而且可以減少不必要的政府干預(yù)、維護(hù)市場(chǎng)秩序、進(jìn)一步提升財(cái)政管理效率。

嚴(yán)格政府依法規(guī)范理財(cái)，加強(qiáng)對(duì)政府內(nèi)部權(quán)力的制約，對(duì)財(cái)政資金分配使用、國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管、政府投資、政府采購(gòu)、公共資源轉(zhuǎn)讓、公共工程建設(shè)等權(quán)力集中的部門(mén)和崗位實(shí)行分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級(jí)授權(quán)、定期輪崗；完善政府內(nèi)部層級(jí)監(jiān)督和專(zhuān)門(mén)監(jiān)督；保障依法獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)。推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)，重點(diǎn)推進(jìn)財(cái)政預(yù)算、公共資源配置、重大建設(shè)項(xiàng)目批準(zhǔn)和實(shí)施、社會(huì)公益事業(yè)建設(shè)等領(lǐng)域的政府信息公開(kāi)。

嚴(yán)格政府依法規(guī)范理財(cái)，在減少行政審批事項(xiàng)的前提下，厘清政府財(cái)政管理的界限。其一，對(duì)現(xiàn)行的行政審批前置環(huán)節(jié)的技術(shù)審查、評(píng)估、鑒證、咨詢(xún)等有償中介服務(wù)事項(xiàng)進(jìn)行全面清理。嚴(yán)禁借實(shí)施行政審批變相收費(fèi)或者違法設(shè)定收費(fèi)項(xiàng)目；其二，打破地區(qū)封鎖和行業(yè)壟斷，廢除妨礙全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)和公平競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)定和做法，糾正違反法律法規(guī)對(duì)外地產(chǎn)品或者服務(wù)設(shè)定歧視性準(zhǔn)入條件及收費(fèi)項(xiàng)目、規(guī)定歧視性?xún)r(jià)格及購(gòu)買(mǎi)指定的產(chǎn)品、服務(wù)等行為；其三，發(fā)揮市場(chǎng)專(zhuān)業(yè)化服務(wù)組織的監(jiān)督作用，加快發(fā)展市場(chǎng)中介組織，推進(jìn)從事行政審批前置中介服務(wù)的市場(chǎng)中介組織在人、財(cái)、物等方面與行政機(jī)關(guān)或者掛靠事業(yè)單位脫鉤改制；其四，在財(cái)政供養(yǎng)人員總量不增加的前提下，推動(dòng)執(zhí)法力量向基層和一線傾斜，加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)。

嚴(yán)格政府依法規(guī)范理財(cái)，提高財(cái)政管理效率。其一，實(shí)施財(cái)政政策的精準(zhǔn)杠桿調(diào)控。完善財(cái)稅政策的激勵(lì)約束機(jī)制；其二，切實(shí)轉(zhuǎn)變財(cái)政支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方式方法，減少直接投入，更多地運(yùn)用財(cái)政貼息、參股、以獎(jiǎng)代補(bǔ)等手段，最大限度地吸引信貸資金和民間、社會(huì)、域外等資本進(jìn)入，充分發(fā)揮財(cái)政資金的帶動(dòng)作用和乘數(shù)效應(yīng)；其三，突出稅收征管重點(diǎn)，改進(jìn)征管手段，全面清理各種優(yōu)惠政策，依法打擊偷稅、騙稅和逃稅行為；其四，建立以績(jī)效目標(biāo)為導(dǎo)向、績(jī)效評(píng)價(jià)為核心的預(yù)算管理體系；其五，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，力求支出向重點(diǎn)領(lǐng)域傾斜，實(shí)現(xiàn)民生保障支出和產(chǎn)業(yè)發(fā)展支出占財(cái)政一般預(yù)算支出的比重合理上升，降低行政成本支出所占比重?！?/p>

（作者單位：上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院）

[1]劉昆.創(chuàng)新改革理念強(qiáng)化結(jié)果導(dǎo)向努力做好政府采購(gòu)工作[EB/OL].(2015-12-04).http://www.gov.cn/ guowuyuan/vom/2015-12/04/content_5019804.htm.

[2]全國(guó)人大預(yù)算工委調(diào)研組.地方政府債務(wù)存在的突出問(wèn)題[J].改革內(nèi)參，2016，（16）.

（本欄目責(zé)任編輯：阮靜）