周正

摘要：環(huán)境保護(hù)公眾參與制度是當(dāng)前我國環(huán)境保護(hù)法制建設(shè)的重要方面，體現(xiàn)的是我國環(huán)境保護(hù)治理理念從行政監(jiān)管型到服務(wù)型的轉(zhuǎn)變。當(dāng)前我國環(huán)境保護(hù)公眾參與的法律建構(gòu)還不夠完善，細(xì)節(jié)不足。文章對環(huán)境保護(hù)公眾參與制度的內(nèi)涵、基本現(xiàn)狀、存在困境等進(jìn)行了法理分析，提出應(yīng)通過實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)公眾實(shí)質(zhì)化、完善相關(guān)法律法規(guī)、推進(jìn)環(huán)境問題社會理性建設(shè)等對該制度予以完善。

關(guān)鍵詞：法理學(xué)；環(huán)境保護(hù)；公眾參與

中圖分類號：D912.6 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1004-1494（2017）02-0119-05

當(dāng)前環(huán)境保護(hù)公眾參與逐漸成為生態(tài)文明建設(shè)中的熱點(diǎn)問題。根據(jù)環(huán)境保護(hù)部《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》，其主要指公民、法人和其他組織參與制定政策法規(guī)、實(shí)施行政許可或者行政處罰、監(jiān)督違法行為、開展宣傳教育等環(huán)境保護(hù)公共事務(wù)的活動。在我國的環(huán)境保護(hù)法制建設(shè)過程中，環(huán)境保護(hù)公眾參與得以持續(xù)的強(qiáng)調(diào)并日益受到重視。但我們同時也應(yīng)當(dāng)注意到，完善我國的環(huán)境保護(hù)公眾參與制度絕非旦夕之功，而是一個充滿希望卻充斥著各方利益博弈、權(quán)力糾葛、權(quán)力與權(quán)利糾結(jié)的一個艱難、曲折的過程。本文對我國環(huán)境保護(hù)公眾參與制度的法源及其法理基礎(chǔ)、完善路徑進(jìn)行探討，旨在更好地推進(jìn)該制度的構(gòu)建。

一、環(huán)境保護(hù)公眾參與制度的法理淵源與現(xiàn)狀

隨著國際環(huán)境保護(hù)法治化運(yùn)動的不斷推進(jìn)以及現(xiàn)代化進(jìn)程中大眾對環(huán)境問題的日益關(guān)注，《環(huán)境與發(fā)展宣言》以及《人類環(huán)境宣言》等國際條約的簽訂，環(huán)境權(quán)作為一項法定權(quán)利逐漸得到世界各國的承認(rèn)。從國際條約對環(huán)境權(quán)的定義來看，環(huán)境權(quán)是指公眾享有在安全、健康和舒適的環(huán)境中生活的權(quán)利以及通過各種途徑參與環(huán)境保護(hù)的權(quán)利。環(huán)境保護(hù)公眾參與則是環(huán)境權(quán)的一個重要部分。我國人均資源緊缺、生態(tài)環(huán)境脆弱。在現(xiàn)代化建設(shè)的過程中，伴隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速增長、社會生活方式的急劇變化，環(huán)境污染、生態(tài)破壞、資源緊缺等問題日趨嚴(yán)重。而伴隨著“時空壓縮”效應(yīng)，使得資本主義國家在上百年間分階段顯現(xiàn)并逐步治理的環(huán)境問題在我國21世紀(jì)初集中爆發(fā)，并已經(jīng)成為當(dāng)前我國發(fā)展的最大挑戰(zhàn)。在這樣一個涉及到每一個人的生命健康權(quán)的挑戰(zhàn)面前，社會各個階層與各利益群體都是平等的，而隨著公眾環(huán)保意識的覺醒，這一問題也帶來了整個社會的極大關(guān)注。任何環(huán)境問題的出現(xiàn)，都有可能引發(fā)社會公眾的焦慮情緒，并以多種途徑與方式表達(dá)其對環(huán)境權(quán)利的主張以及利益訴求。生態(tài)環(huán)境的公共屬性決定了各種利益群體與公權(quán)力在這一領(lǐng)域中處于相對平等的地位，需要互相溝通并且以一種共同參與之形式，共同尋求解答方法。而這就是公眾參與必要性的緣起。

一方面是公眾環(huán)保意識的提高；另一方面則是我國環(huán)境保護(hù)法制的不健全與運(yùn)作方式的落后。1989年制定的《環(huán)境保護(hù)法》偏重于行政監(jiān)管防治污染，而對于生態(tài)文明的建設(shè)則規(guī)定不足，帶著濃厚的計劃經(jīng)濟(jì)體制色彩。政府對環(huán)境保護(hù)過分集權(quán)，通過大量行政審批手段進(jìn)行管理，沒有體現(xiàn)公眾的參與和市場手段的運(yùn)用?？疾煳覈h(huán)境法制發(fā)展的歷程，可以看到環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)和效果往往受不同利益集團(tuán)的影響。而政府環(huán)境決策往往是博弈的過程，在環(huán)境保護(hù)的現(xiàn)實(shí)效果、上級政府的壓力、當(dāng)?shù)谿DP的發(fā)展以及社會穩(wěn)定中尋找平衡點(diǎn)。稍有偏差，都會導(dǎo)致環(huán)境行政管制不力的問題。比較突出的表現(xiàn)是一些地方政府和環(huán)境行政監(jiān)管機(jī)構(gòu)為了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展，袒護(hù)污染企業(yè)，造成了污染企業(yè)“守法成本高、違法成本低”的環(huán)境保護(hù)怪圈。公眾監(jiān)督機(jī)制的缺失容易使權(quán)力在運(yùn)行過程中背離環(huán)境保護(hù)法律價值的初衷。在這樣一個背景下，只要出現(xiàn)環(huán)境事件，都有可能加劇社會公眾對環(huán)境安全的擔(dān)憂。而長期的政府管制型的環(huán)境決策，公眾輿情應(yīng)對上的不力，往往使得謠言四起，增加公眾對政府及環(huán)境影響評價制度的不信任度。即使政府事后辟謠，也難以挽回已經(jīng)被摧毀的公信力。典型的如福建漳州PX項目的爆炸事件，天津港爆炸事件等等。

公眾參與是破解這一困境的一個路徑，已得到了黨與國家的高度重視。公眾參與作為生態(tài)文明建設(shè)的重要組成部分，在國家“十三五”規(guī)劃中提出的綠色發(fā)展理念中得以體現(xiàn)。從1989年《環(huán)境保護(hù)法》頒布以來，通過一系列的政策規(guī)章對環(huán)境保護(hù)的公眾參與進(jìn)行了不斷的完善和引導(dǎo)。2014年新修訂通過的《環(huán)境保護(hù)法》辟專章對公眾參與進(jìn)行了規(guī)定，而2015年9月正式實(shí)行的《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》更成為首個對環(huán)境保護(hù)公眾參與做出專門規(guī)定的部門規(guī)章。這充分表明在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的公眾參與正逐步得到法律的認(rèn)可與保護(hù)。

二、環(huán)境保護(hù)公眾參與制度的發(fā)展趨勢

個人環(huán)境權(quán)以及公眾參與的權(quán)利法源主要是公民的個體權(quán)利，這一權(quán)利不若生命健康權(quán)等基本權(quán)利，并非從來就存在，而是在歷史發(fā)展過程中，尤其是現(xiàn)代化、工業(yè)化過程中被逐步賦予的觀念。與西方所推行的社會契約論的原理類似，我國權(quán)利的實(shí)現(xiàn)亦不是自足的，法定權(quán)利要在現(xiàn)實(shí)世界中獲得生命，成為現(xiàn)實(shí)權(quán)利，離不開國家公共權(quán)力的運(yùn)作。而公權(quán)力的運(yùn)作并不總是有助于權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，權(quán)力的不當(dāng)行使是實(shí)現(xiàn)個人權(quán)利的最大障礙。同時隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，看不見的手在激發(fā)社會公眾的積極性與創(chuàng)造性的同時，也使得我國社會面臨與西方社會類似的問題，呈現(xiàn)出社會碎片化、價值多元化、個人原子化等傾向，社會狀態(tài)由過去的國家利益至上的價值一致性社會逐步轉(zhuǎn)變?yōu)閺?fù)雜的多元價值社會。西方現(xiàn)代社會面臨兩個主要問題：統(tǒng)治精英與多元社會群體間以及多元社會群體內(nèi)部的觀念和價值分歧與復(fù)雜多元社會中官僚機(jī)構(gòu)的擴(kuò)張導(dǎo)致對個人自由的威脅，在我國也逐步開始顯現(xiàn)。在這樣的情況下，公權(quán)力單純以行政管制的形式開展社會治理，極易侵害到本就脆弱的個人權(quán)利，從而導(dǎo)致利益沖突日趨激烈、社會階層割裂，若不能很好的處理，一定程度上容易激化矛盾，從而導(dǎo)致群體性事件的發(fā)生。

如何解決這樣一個問題，貫徹民主，維護(hù)民眾利益是一個非常重要的解決方案。但是在傳統(tǒng)的代議制民主的基礎(chǔ)下，民眾的利益的保護(hù)存在天然障礙。代議制民主本質(zhì)是權(quán)利的讓渡，而這一權(quán)利讓渡的基礎(chǔ)在于選民對于候選人的認(rèn)同，并不一定意味著選民了解并贊成候選人的所有主張。此外候選人當(dāng)選后實(shí)際上是否能尊重公眾訴求，合理履行其職責(zé)，保護(hù)公眾利益，已經(jīng)是選民無法控制的范圍了，尤其是存在暗箱操作的可能性的時候。在這樣一個邏輯前提下，為了解決代議制民主的局限性，體現(xiàn)公眾的參與，西方出現(xiàn)了參與民主、協(xié)商民主、合作治理等理論。

參與式民主是在20世紀(jì)60年代隨著西方國家社會運(yùn)動的興起而產(chǎn)生的一種民主范式。參與者民主理論受到當(dāng)時風(fēng)起云涌的社會運(yùn)動的鼓舞，樂觀地認(rèn)為公眾對參與政治運(yùn)動有著天然的積極性，并愿意投身其中。參與式民主的核心要素在于直接參與，主張公民應(yīng)該直接參與到廣泛的政策制定過程中，實(shí)現(xiàn)“對聚集的資本以及社會其他自然資源的使用方式，以民主方式進(jìn)行政治控制”，從而真正實(shí)現(xiàn)社會的實(shí)質(zhì)公平與正義。通過直接參與國家社會大政方針的制定執(zhí)行，培養(yǎng)公民型社會，提升民眾的政治意識，使得民眾能夠真正行使其被代議制民主所拋棄的政治參與權(quán)，逐步使公民從政治權(quán)力的邊緣重新走向政治權(quán)力的中心。參與制民主的本質(zhì)在于，通過社會運(yùn)動等相對激進(jìn)形式，并以公民理性為基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)公共利益與群體訴求的表達(dá)。顯然，參與式民主對社會的片面評估以及其直接參與的復(fù)雜性，其還有空想性的理論是難以為繼的。僅僅過了十年左右，隨著西方資本主義國家社會運(yùn)動熱潮的降溫，參與式民主理想與實(shí)踐均難以為繼。

協(xié)商民主則是一種新的民主理論范式，同樣主張通過公民自治來抵御無處不在的代議制民主帶來的制度性壓迫，但其從另一個角度提出了改良方案。協(xié)商民主認(rèn)為代議制民主最大的問題是帶來社會的割裂，尤其是精英階層與社會大眾的分割，而這也是西方現(xiàn)代社會成員原子化、族群孤立化的根源。人趨利避害的本性使得公眾在交出自身的政治參與權(quán)后，便只對個人私利與小團(tuán)體利益關(guān)心，而對公共利益漠不關(guān)心，甚至在一定程度上為自身利益犧牲公共利益。代議制民主強(qiáng)調(diào)的“自利的理性人”假設(shè)忽略了個體利益與整體利益、私人利益與公共利益、短期利益與長期利益之間的結(jié)構(gòu)性矛盾，偏好的聚合很可能導(dǎo)致利益的沖突與公共利益的受損?；谶@樣的邏輯前提，協(xié)商民主的理論倡導(dǎo)民眾積極參與社會公共決策的過程，互相傾聽并理解社會各種利益群體的訴求，并在參與公共事務(wù)的治理過程中發(fā)現(xiàn)共同利益，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)自身民主能力的提升以及民主本質(zhì)的復(fù)歸?？梢妳f(xié)商民主與參與式民主類似，同樣要求建立理性的公民社會，但其強(qiáng)調(diào)的是不同的社會主體，以公共理性為基礎(chǔ)，通過平等的對話、充分的溝通、理性的討論，盡可能地達(dá)成共識或者求同存異，共同參與公共決策和公共治理。

合作治理則強(qiáng)調(diào)通過以共識為導(dǎo)向，以集體、平等的方式進(jìn)行決策，側(cè)重于用協(xié)商的方法來解決跨領(lǐng)域、跨部門公共問題。公共領(lǐng)域的公眾參與往往涉及到眾多的利益主體，包括行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體、專業(yè)人員、公民等，為了平衡各方面的利益沖突，所涉及的利益主體通過協(xié)商的方式達(dá)成一定的妥協(xié)，從而確保各方利益的均衡以及最大化。顯然，合作治理強(qiáng)調(diào)的往往是排除了行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制性的平等協(xié)商合作，并且期待透過國家放棄單方面的管制行為，以促使個人主動積極為公共領(lǐng)域問題服務(wù)。合作治理理論本質(zhì)上是國家與公眾之間的一種妥協(xié)，但公權(quán)力與私權(quán)利直接進(jìn)行協(xié)商，容易帶來冗長、繁瑣、復(fù)雜的談判過程，相關(guān)道德風(fēng)險在一定程度上亦難以避免，不利于社會效率的提高。

參與民主、協(xié)商民主、合作治理的理論雖然從不同的理論基礎(chǔ)與構(gòu)建邏輯上進(jìn)行闡述，但都能充分表達(dá)公眾參與的必要性與正當(dāng)性。然而一項制度的生命力不僅僅在于其理論基礎(chǔ)的深厚，制度設(shè)計的精妙，更重要的是需要考察其是否適用于其所規(guī)制的領(lǐng)域。這一點(diǎn)需要從時間、地域、制度的利益相關(guān)群體方面綜合考慮。以當(dāng)前我國的環(huán)境保護(hù)公眾參與的具體情況來考察，參與式民主所設(shè)想的民眾的積極性，以及直接參與的主動性，顯然在側(cè)重集體利益，奉行中庸之道的中國是行不通的。而合作治理所強(qiáng)調(diào)的放棄公權(quán)力的參與，純粹通過協(xié)商合作解決公共領(lǐng)域問題，在當(dāng)前社會組織發(fā)展緩慢，尤其是社會利益主體的溝通還遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到理性的程度下，必然導(dǎo)致拖沓的談判以及利益各方非理性的表達(dá)，甚至引發(fā)道德風(fēng)險。而且單純的強(qiáng)調(diào)公權(quán)力的脫離，容易形成無政府狀態(tài)下的弱肉強(qiáng)食態(tài)勢，反而不利于合作治理的各方。

因此，我國公眾參與環(huán)境保護(hù)所采用的，應(yīng)當(dāng)是強(qiáng)調(diào)在公權(quán)力引導(dǎo)下的，以公共理性為基礎(chǔ)進(jìn)行求同存異的協(xié)商性民主。需要指出的是，我國的協(xié)商民主與西方協(xié)商民主在語境上并無太大不同。西方協(xié)商民主的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵與具體實(shí)踐，很早就已經(jīng)在中國大地上孕育成長了。無論是新民主主義革命還是社會主義現(xiàn)代化建設(shè)時期，協(xié)商民主一直在我國的政治制度中占有重要位置。黨的十八屆三中會全決定指出：“協(xié)商民主是我國社會主義民主政治的特有形式和獨(dú)特優(yōu)勢，是黨的群眾路線在政治領(lǐng)域的重要體現(xiàn)?！备母镩_放以來，黨和政府一直“推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展”，把“公民的有序參與”作為中國特色民主政治的重要內(nèi)容。習(xí)近平總書記亦指出：“協(xié)商民主是我國社會主義民主政治的特有形式和獨(dú)特優(yōu)勢”。協(xié)商民主的最重要領(lǐng)域無疑是參與國家的政治生活和政治決策，如今協(xié)商民主已經(jīng)逐步從國家領(lǐng)域擴(kuò)大到社會領(lǐng)域，而環(huán)境保護(hù)作為重要的社會公共領(lǐng)域，也逐漸成為公眾參與最活躍的領(lǐng)域之一。可見，公眾參與環(huán)境保護(hù)應(yīng)當(dāng)在協(xié)商民主的理念與框架下逐步完善。

我國的環(huán)境保護(hù)公眾參與制度正在逐步建立起來，當(dāng)前的法律機(jī)制側(cè)重于公民環(huán)境權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。2014年新修訂通過的《環(huán)境保護(hù)法》在這一點(diǎn)上有所體現(xiàn)，其明確將推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)作為環(huán)境保護(hù)法的立法目的之一，并辟專章通過6條14款法條對信息公開與公眾參與制度進(jìn)行了規(guī)定，足見國家對公眾環(huán)境權(quán)益的高度重視。新《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定了職能部門和排污企業(yè)應(yīng)當(dāng)公開的相關(guān)環(huán)境信息的具體內(nèi)容和公眾參與的具體方式，其中規(guī)定的公眾參與的基本權(quán)能歸納起來包括知情權(quán)、檢舉權(quán)和公益訴訟權(quán)。知情權(quán)包括獲取環(huán)境信息的權(quán)利和參與、監(jiān)督環(huán)?；顒拥臋?quán)利。檢舉權(quán)包括任何單位和個人污染環(huán)境和破壞生態(tài)的行為，甚至包括管理部門的失職行為。2015年9月1日，首個對環(huán)境保護(hù)公眾參與做出專門規(guī)定的部門規(guī)章《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》正式施行，將信息公開和公眾參與提升到了一個新的高度。《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》在保障公民、法人和其他組織獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)權(quán)利的同時，重點(diǎn)提出“暢通參與渠道，規(guī)范引導(dǎo)公眾依法、有序、理性參與”的規(guī)定，強(qiáng)調(diào)環(huán)境保護(hù)公眾參與的健康發(fā)展。可見我國在環(huán)境保護(hù)公眾參與上態(tài)度積極，突出民眾在環(huán)境保護(hù)工作中的分量和作用，亦基本構(gòu)建出了未來公眾參與環(huán)境保護(hù)的框架與路徑。

三、環(huán)境保護(hù)公眾參與制度的完善

（一）環(huán)境保護(hù)公眾參與的實(shí)質(zhì)化

當(dāng)前我國法律規(guī)范比較完善的，也是正在運(yùn)行的環(huán)境保護(hù)公眾參與制度主要是項目開發(fā)建設(shè)過程法定所必須進(jìn)行的環(huán)境影響評價中的公眾參與。然而就是這樣一個公眾參與制度在一定程度上也遭到不同程度的詬病。這是因為在環(huán)評公眾參與實(shí)踐中，往往采取調(diào)查問卷的方式，調(diào)查問卷雖然便于收集信息，成本低廉，但是由于項目方與環(huán)評結(jié)果存在關(guān)聯(lián)利益，而環(huán)評單位又是基于項目方的聘請，雙方對環(huán)評結(jié)果均存在關(guān)聯(lián)利益。而在運(yùn)作過程中又由項目方與環(huán)評單位具體操作。在這樣的前提下，要求項目方與環(huán)評單位完全客觀公正地進(jìn)行審批難度較大。項目方與環(huán)評單位在設(shè)計問卷過程中其目的必然是促成項目的審批，在調(diào)查問卷的設(shè)計上就往往采用一些避重就輕、缺乏針對性的問題，沒有充分將項目信息告知公眾，以防止公眾出現(xiàn)激烈反對的情況。而且由于當(dāng)前政府公開信息的相關(guān)法律法規(guī)限制，環(huán)境信息公開往往只限于環(huán)境及其各因素的基本信息，一些關(guān)鍵信息無法披露。一些建設(shè)項目的環(huán)境敏感問題做不到信息公開，使得公眾參與的范圍有限，無法起到真正的作用。此外，公眾在填取問卷后，企業(yè)和環(huán)評單位很少向公眾公布調(diào)查問卷的結(jié)果與環(huán)境評價的結(jié)果，公眾缺乏反饋，在填妥調(diào)查問卷后就再難與該項目的環(huán)評產(chǎn)生聯(lián)系，自然也無法對其進(jìn)行監(jiān)督，這樣的負(fù)反饋就導(dǎo)致了公眾參與的積極性不高，而分別填寫調(diào)查問卷的形式顯然只能表達(dá)公眾個人的意見，不能充分體現(xiàn)公共理性帶來的意見。因此在實(shí)踐中，雖然是法定的程序，這一項公眾參與流程往往流于形式，亦失去了其應(yīng)當(dāng)具有的效果。如同丹丁勛爵的法諺“正義不僅要實(shí)現(xiàn)，而且要以看得見的方式實(shí)現(xiàn)”強(qiáng)調(diào)的那樣，一項制度如果在執(zhí)行的過程中只能看到其形式的一面而無法感受其內(nèi)在的公正性與實(shí)質(zhì)性，那么其必然逐漸形同虛設(shè)，并且對政府的公信力亦是巨大的打擊。

此外，《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》將環(huán)境保護(hù)公眾參與的范圍擴(kuò)大到制定政策法規(guī)、實(shí)施行政許可或者行政處罰、監(jiān)督違法行為、開展宣傳教育等環(huán)境保護(hù)公共事務(wù)的活動，而在這些領(lǐng)域，當(dāng)前還沒有相關(guān)的法律法規(guī)予以規(guī)制，制度尚未實(shí)質(zhì)建立起來，更不可能實(shí)現(xiàn)公眾參與的實(shí)質(zhì)化。

（二）加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)公眾參與法律法規(guī)建設(shè)

《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》的出臺，顯然在制度層面為公眾參與環(huán)保決策的相關(guān)過程提供了保障。但是考察其法條，可見其內(nèi)容仍然是比較原則性的規(guī)定，缺乏具體的細(xì)節(jié)。在公眾參與的具體條文中，沒有規(guī)定具體的獎金數(shù)額、監(jiān)管保障機(jī)構(gòu)建設(shè)、職能部門領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督機(jī)制等的具體內(nèi)容，《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》在一定程度上僅僅起到了強(qiáng)調(diào)民眾在環(huán)境保護(hù)工作中的重要性和作用，而難以進(jìn)入操作層面。因此在當(dāng)前的法律框架指導(dǎo)下，可以針對當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，通過地方立法的形式盡快制定相關(guān)的法律條例細(xì)則。細(xì)化地方操作標(biāo)準(zhǔn)，用法律條文保障行政機(jī)關(guān)、社會組織以及公民在環(huán)境保護(hù)公眾參與過程中的權(quán)利和義務(wù)。

環(huán)境保護(hù)公眾參與的制度保障還必須強(qiáng)調(diào)法律的救濟(jì)。當(dāng)前已經(jīng)具備了一定的環(huán)境公益訴訟的法律框架。2014年新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第58條規(guī)定針對污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會公共利益的行為，符合條件的社會組織可以向法院提起訴訟，并對社會組織應(yīng)符合的條件進(jìn)行了細(xì)化規(guī)定。新修訂的《民事訴訟法》以及最高法的相關(guān)司法解釋在程序法層面明確包括了環(huán)境公益訴訟的立案條件、管轄法院、調(diào)解、和解與撤訴等相關(guān)問題?？梢姰?dāng)前的環(huán)境公益訴訟已經(jīng)擁有了可操作性。但是不可否認(rèn)，目前適合提起公益訴訟的環(huán)保組織的訴訟意愿普遍不強(qiáng)。首先，是因為這些組織很多是以行業(yè)學(xué)會等形式存在的官辦社團(tuán)組織，公益訴訟并非其職責(zé)所在；其次，大多數(shù)環(huán)保組織往往依靠政府資金開展活動，在地方政府GDP的壓力下，往往也不愿意參加公益訴訟；再次，是當(dāng)前相關(guān)制度還不明確的情況下，公益訴訟存在舉證難度大，參與人員專業(yè)素質(zhì)要求高的高門檻，這對當(dāng)前還很弱小的社會組織而言，顯然是難以操作的。這亦需要政府對此加以引導(dǎo)，并給予必要的資金保障。

（三）推進(jìn)環(huán)境市民社會建設(shè)

所謂的環(huán)境市民社會，主要強(qiáng)調(diào)的是生態(tài)文明建設(shè)。通過環(huán)境保護(hù)法律、政策的宣傳，培養(yǎng)公眾的環(huán)境意識與對自身環(huán)境權(quán)利的了解，增強(qiáng)公民社會主義語境下的協(xié)商民主認(rèn)知，培養(yǎng)社會理性價值觀，鼓勵公民、法人和其他組織參與制定政策法規(guī)、實(shí)施行政許可或者行政處罰、監(jiān)督違法行為、開展宣傳教育等環(huán)境保護(hù)公共事務(wù)的活動。

一個成熟的環(huán)境市民社會，對于監(jiān)督行政機(jī)關(guān)合理行政以及通過社會組織等社會力量踐行保護(hù)環(huán)境、維持生態(tài)的目標(biāo)有著深刻意義。不可否認(rèn)當(dāng)前環(huán)保公眾參與存在著一些誤區(qū)，公眾參與往往并非單純的為了環(huán)保，而是帶著各種利益訴求和社會宣泄情緒，并且與信訪類似，容易陷入“不鬧不解決，小鬧小解決，大鬧大解決”的怪圈，容易引發(fā)環(huán)境群體性事件。在這樣的情況下，環(huán)境事件的出現(xiàn)往往使得各個利益方均受到損失：合法、合規(guī)的項目無法進(jìn)行，行政機(jī)關(guān)公信力下降，環(huán)境問題卻還是不能解決。

因此建立環(huán)境市民社會需要行政機(jī)關(guān)、環(huán)保專業(yè)機(jī)構(gòu)、社會組織，尤其是新聞媒體應(yīng)當(dāng)以正能量的方式向公眾普及公民理性、法律普及以及環(huán)保文化，在潛移默化中培養(yǎng)公眾的理性參與環(huán)保工作的能力，并通過協(xié)商民主的具體實(shí)踐，以群體共同的利益逐步轉(zhuǎn)變冷漠的原子化社會。使得公眾參與真正成為一種社會調(diào)節(jié)機(jī)制，而不是激化社會矛盾的導(dǎo)火索。

四、結(jié)語

作為協(xié)商民主為本質(zhì)的環(huán)境保護(hù)公眾參與需要在社會主義核心價值觀的引導(dǎo)下理性發(fā)展，公民對環(huán)境保護(hù)的參與必須在法律法規(guī)允許的框架內(nèi)進(jìn)行。20世紀(jì)80年代中后期，在受到戈爾巴喬夫新思維的影響下，非制度化的大規(guī)模的街頭環(huán)保公眾參與逐漸轉(zhuǎn)向?qū)γ裰鳌⒚褡鍐栴}的關(guān)注。在相當(dāng)程度上成為蘇聯(lián)社會主義制度顛覆和國家解體的直接推動力。

當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)與社會正處在激烈的轉(zhuǎn)型期，多元化的利益互相交織碰撞，而社會主義法治國家秩序正在逐步建立。在這一社會秩序變動的敏感時期，社會各階層對于其自身的地位平等性與話語權(quán)的關(guān)注，以及相關(guān)的預(yù)期均尤為凸顯。因此，作為公共領(lǐng)域的環(huán)境保護(hù)需要公眾的實(shí)在參與，而這需要完善的法律法規(guī)的保障，并通過推進(jìn)環(huán)境問題社會理性建設(shè)作為支撐，從而真正構(gòu)建起理性的環(huán)境保護(hù)公眾參與的中國模式。

責(zé)任編輯 陸瑩