文/劉 剛

《市場監(jiān)督管理所通用管理規(guī)范》地方標(biāo)準(zhǔn)解讀

文/劉 剛

2016年12月，上海市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局發(fā)布DB31/T 1028.1-2016《市場監(jiān)督管理所通用管理規(guī)范 第1部分：基本要求》和DB31/T 1028.2-2016《市場監(jiān)督管理所通用管理規(guī)范 第2部分：業(yè)務(wù)規(guī)范》地方標(biāo)準(zhǔn)，并將于2017年3月1日起正式實施。本地方標(biāo)準(zhǔn)堅持協(xié)調(diào)性、實踐性以及問題導(dǎo)向的原則，通過運用標(biāo)準(zhǔn)化原理對市場監(jiān)管各條線已形成的文件、理論和實踐成果進(jìn)行系統(tǒng)梳理、分析提煉和吸收采用，形成最大限度協(xié)調(diào)一致的共性要求，并力求解決基層實際需求。這也是迄今我國出臺的第一部具體指導(dǎo)市場監(jiān)督管理所工作的標(biāo)準(zhǔn)，將為促進(jìn)基層市場監(jiān)管部門由“物理整合”向“化學(xué)融合”轉(zhuǎn)變提供首個“實驗規(guī)程”。

標(biāo)準(zhǔn)的總體設(shè)計與定位

借鑒ISO9001:2015領(lǐng)導(dǎo)力驅(qū)動下的PDCA循環(huán)、基于風(fēng)險的思維、卓越績效評價等理念，從基本要求、業(yè)務(wù)規(guī)范、評價與改進(jìn)這三個部分對《市場監(jiān)督管理所通用管理規(guī)范》進(jìn)行系統(tǒng)設(shè)計（見圖1），三個部分相互協(xié)同形成一個完整的有機整體?，F(xiàn)階段首先發(fā)布并實施的是“基本要求”和“業(yè)務(wù)規(guī)范”兩個部分，下階段在試點工作的基礎(chǔ)上再研究標(biāo)準(zhǔn)的第3部分“評價與改進(jìn)”。DB31/ T 1028.1-2016的正文結(jié)構(gòu)由范圍、規(guī)范性引用文件、術(shù)語和定義、基本原則、組織機構(gòu)、設(shè)施設(shè)備和運行管理等7章組成，DB31/T 1028.2-2016的正文結(jié)構(gòu)由范圍、規(guī)范性引用文件、術(shù)語和定義、總體要求、工作流程和工作要求等6章組成，并提供了事權(quán)建議清單、流程圖編寫格式、業(yè)務(wù)指導(dǎo)書、工作手冊和綜合檢查表等資料性附錄。標(biāo)準(zhǔn)的兩個部分分別從市場監(jiān)督管理所標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的資源配置及條件保障、業(yè)務(wù)工作“做什么”及“怎么做”等方面進(jìn)行了規(guī)定。

市場監(jiān)督管理所標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)是指：以標(biāo)準(zhǔn)化為手段開展的，促進(jìn)市場監(jiān)督管理所工作職責(zé)、工作程序、工作保障等方面系統(tǒng)化、規(guī)范化的過程，需要相關(guān)條線的市級主管部門以及市級其他相關(guān)部門、各區(qū)政府、區(qū)市場監(jiān)督管理局和市場監(jiān)督管理所等單位的共同推動。DB/T 1028-2016適用于對市場監(jiān)督管理所標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)過程進(jìn)行指導(dǎo)和管理，因此，其適用主體是多元的，標(biāo)準(zhǔn)的第1、2部分均對此進(jìn)行了規(guī)定：“適用于市工商行政管理部門、市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門、市食品藥品監(jiān)督管理部門、市價格主管部門（統(tǒng)稱‘市級主管部門’），涉及市場監(jiān)督管理的市級其他相關(guān)部門，各區(qū)政府對區(qū)級市場監(jiān)督管理部門開展市場監(jiān)督管理所標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)進(jìn)行指導(dǎo)和管理”，即涵蓋了市、區(qū)、所三個層面對市場監(jiān)督管理所開展標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)進(jìn)行指導(dǎo)和管理的所有相關(guān)單位。

圖1 總體框架圖

市場監(jiān)督管理所的資源配置及條件保障

DB31/T 1028.1-2016旨在規(guī)范市場監(jiān)督管理所的組織建設(shè)、執(zhí)法條件保障和內(nèi)部管理。按照法規(guī)下位細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)的原則，結(jié)合市場監(jiān)督管理所人、事、物管理的實際需求和一線實踐，標(biāo)準(zhǔn)堅持“依法行政、規(guī)范統(tǒng)一、科學(xué)監(jiān)管、融合高效”基本原則，分別從“組織機構(gòu)、設(shè)施設(shè)備、運行管理”三個方面明確市場監(jiān)督管理所資源配置及條件保障的基本要求。

DB/T 1028.1-2016的內(nèi)容設(shè)置堅持宏觀要求和地方實際的有機結(jié)合，并考慮了市場監(jiān)督管理所現(xiàn)有經(jīng)驗和做法的鞏固。如：部門設(shè)置體現(xiàn)綜合監(jiān)管與專業(yè)監(jiān)管相結(jié)合；工作場所和設(shè)備配備等方面要求結(jié)合了上位管理要求和現(xiàn)有經(jīng)驗做法，并以資料性附錄的形式統(tǒng)一了執(zhí)法裝備庫、罰沒物品庫、快檢室等業(yè)務(wù)功能分區(qū)的設(shè)置要求；制度建設(shè)、日常運行和監(jiān)督管理等方面要求借鑒了原工商所的成熟模式。

DB/T 1028.1-2016致力于解決制約市場監(jiān)督管理所業(yè)務(wù)開展的條件保障方面的問題。以執(zhí)法裝備為例，市場監(jiān)督管理所作為區(qū)市場監(jiān)督管理局派出機構(gòu)，執(zhí)法車輛按照公務(wù)用車相關(guān)制度配置，因而數(shù)量普遍偏少，無法匹配日常監(jiān)督檢查要求。DB31/T 1028.1-2016中第6.2.3.1.1條提出：行政執(zhí)法車配備應(yīng)在總量控制的前提下，車輛存量資源優(yōu)先向市場監(jiān)督管理所傾斜，車輛增量可按相關(guān)規(guī)定向有關(guān)部門申請；臨時有專項任務(wù)經(jīng)審批后可短期租賃車輛作為交通工具。此外，針對市場監(jiān)督管理所不能保證每所均能配備特種專業(yè)技術(shù)用車的現(xiàn)實情況，為符合食藥監(jiān)等業(yè)務(wù)開展需要，第6.2.3.1.3條還提出可由各區(qū)配備特種專業(yè)技術(shù)用車和專業(yè)駕駛員供區(qū)內(nèi)市場監(jiān)督管理所共享使用。

市場監(jiān)督管理所業(yè)務(wù)工作“做什么”——事權(quán)清單

市場監(jiān)督管理所標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的要點之一，就是明確工作內(nèi)容，搞清楚市場監(jiān)督管理所主要承擔(dān)哪些任務(wù)。DB31/T 1028.2-2016對此予以了回答，標(biāo)準(zhǔn)的4.1條專門對事權(quán)劃分、事權(quán)清單的確定和管理進(jìn)行了規(guī)定，并明確“事權(quán)清單”是指區(qū)層面可授權(quán)市場監(jiān)督管理所行使的職權(quán)，用于確定市場監(jiān)督管理所業(yè)務(wù)工作的具體范圍。

事權(quán)劃分應(yīng)嚴(yán)格按照國家、上海市權(quán)力清單相關(guān)法律法規(guī)規(guī)章以及即將發(fā)布的上海市地方標(biāo)準(zhǔn)“行政權(quán)力管理通則”中的要求，梳理出市場監(jiān)督管理所涉及的事權(quán)包括行政審批、行政處罰、行政強制、行政檢查、行政調(diào)解、行政指導(dǎo)和其他職權(quán)等七類事權(quán)類別。

事權(quán)清單確定應(yīng)按DB31/T 1028.2-2016 中的4.1.2條“區(qū)級市場監(jiān)督管理部門應(yīng)依據(jù)市級主管部門的指導(dǎo)意見，按照職權(quán)法定的原則和區(qū)政府的相關(guān)要求，在附錄A（市場監(jiān)管所事權(quán)建議清單）的基礎(chǔ)上根據(jù)各區(qū)實際情況確定本轄區(qū)市場監(jiān)管所的事權(quán)清單”的規(guī)定執(zhí)行。此條款包涵了以下兩層含義：1. 事權(quán)清單最終由“區(qū)級市場監(jiān)督管理部門”，即區(qū)市場監(jiān)督管理局，在附錄A的基礎(chǔ)上進(jìn)行確定；2. 附錄A中事權(quán)建議清單中事權(quán)分兩種，“1”為由市場監(jiān)督管理所以區(qū)市場監(jiān)督管理局名義實施的事權(quán)，“2”為由區(qū)市場監(jiān)督管理局確定實施主體的事權(quán)，區(qū)市場監(jiān)督管理局在確定本區(qū)市場監(jiān)督管理所的事權(quán)清單時，必須涵蓋所有“1”的事權(quán)，而對“2”的事權(quán)可根據(jù)情況由區(qū)市場監(jiān)督管理局自行決定是否納入清單。

針對事權(quán)清單的管理，按照國家相關(guān)文件精神，引入了動態(tài)管理機制，明確事權(quán)清單確定后并非一成不變的，應(yīng)根據(jù)法律法規(guī)規(guī)章的立、改、廢以及對市場監(jiān)督管理所進(jìn)行能力評估與風(fēng)險評價的基礎(chǔ)上進(jìn)行動態(tài)調(diào)整。

市場監(jiān)督管理所業(yè)務(wù)工作“怎么做”——業(yè)務(wù)指導(dǎo)書、工作手冊和綜合檢查表

DB31/T 1028.2-2016提出通過業(yè)務(wù)指導(dǎo)書、工作手冊、綜合檢查表這三類關(guān)鍵文件對業(yè)務(wù)工作過程進(jìn)行規(guī)范。這三類文件分別從不同操作層面（見圖2）對市場監(jiān)督管理所業(yè)務(wù)工作具體“怎么做”進(jìn)行指導(dǎo)，體現(xiàn)了綜合監(jiān)管與專業(yè)監(jiān)管相結(jié)合的原則。其中，業(yè)務(wù)指導(dǎo)書用以指導(dǎo)各事權(quán)事項業(yè)務(wù)工作，在市級層面規(guī)范和統(tǒng)一各專業(yè)業(yè)務(wù)的基本作業(yè)要求；工作手冊集中體現(xiàn)了區(qū)級層面針對各類綜合監(jiān)管對象將所涉及到的各專業(yè)執(zhí)法活動深度融合、統(tǒng)籌開展的改革原則，為市場監(jiān)督管理所開展綜合執(zhí)法活動提供可操作性文件，也是基層市場監(jiān)督管理實現(xiàn)從物理整合向化學(xué)融合轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵所在；綜合檢查表充分考慮與現(xiàn)有監(jiān)管以及事中事后監(jiān)管平臺融合，是專門為基層執(zhí)法人員制定的，用以在具體日常綜合監(jiān)管活動過程中記錄現(xiàn)場綜合檢查事項結(jié)果的表單，清單形式使得檢查內(nèi)容簡潔明了，并貫徹了一次檢查、所有事項全面覆蓋的目的，同時能緊密對接DB31/T 1028.1-2016中6.4.1.2條關(guān)于信息化的要求，為將來有效對接信息系統(tǒng)平臺提供支撐。另外，DB31/T 1028.2-2016的附錄中以配套給出的業(yè)務(wù)指導(dǎo)書、工作手冊、綜合檢查表等相關(guān)的說明性或示例性文件作為資料性附錄，供標(biāo)準(zhǔn)實施的各相關(guān)方結(jié)合實際情況參照使用。

同時，為貫徹閉環(huán)管理和績效評價的思想，逐步提高標(biāo)準(zhǔn)適用性，在試點過程中還將同步開展《市場監(jiān)督管理所通用管理規(guī)范》的第3部分“評價與改進(jìn)”的標(biāo)準(zhǔn)研制，為全市市場監(jiān)督管理所開展評價與改進(jìn)工作提供依據(jù)，其結(jié)果可用于“基本要求”與“業(yè)務(wù)規(guī)范”的持續(xù)改進(jìn)，系統(tǒng)、深入地推進(jìn)市場監(jiān)督管理所標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，為上海在全國市場監(jiān)管體制改革中發(fā)揮帶頭示范作用提供有力技術(shù)支撐。

圖2 業(yè)務(wù)規(guī)范中關(guān)鍵文件結(jié)構(gòu)關(guān)系說明

上海市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局 ）