文/黃小路

以標(biāo)準(zhǔn)化為手段深化基層市場(chǎng)監(jiān)管體制改革

文/黃小路

黨的十八屆三中全會(huì)提出，改革市場(chǎng)監(jiān)管體系，實(shí)行統(tǒng)一的市場(chǎng)監(jiān)管。近年來，上海堅(jiān)持以需求為導(dǎo)向、以問題為導(dǎo)向、以發(fā)展為導(dǎo)向，緊緊圍繞黨的十八屆三中全會(huì)確立的“深化行政執(zhí)法體制改革，整合執(zhí)法主體，相對(duì)集中執(zhí)法權(quán)，推進(jìn)綜合執(zhí)法，著力解決權(quán)責(zé)交叉、多頭執(zhí)法問題，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的行政執(zhí)法體制”這一目標(biāo)，在實(shí)踐中不斷探索市場(chǎng)監(jiān)管綜合體制改革之路，期望形成更多在全國可復(fù)制、可推廣的管理經(jīng)驗(yàn)。

改革成效初步顯現(xiàn)

2014年1月1日開始，浦東新區(qū)率先進(jìn)行了工商行政管理、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督、食品藥品監(jiān)管“三合一”市場(chǎng)綜合監(jiān)管體制改革，當(dāng)年9月，8個(gè)中心城區(qū)啟動(dòng)改革，同時(shí)將“三合一”升級(jí)為“四合一”，即在整合工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)的基礎(chǔ)上，將物價(jià)部門價(jià)格監(jiān)督檢查職責(zé)也納入其中。2015年5月底前，8個(gè)郊區(qū)縣掛牌成立市場(chǎng)監(jiān)督管理局（同時(shí)加掛食品安全委員會(huì)辦公室和質(zhì)量發(fā)展局牌子），上海從組織架構(gòu)上完成了“四合一”區(qū)級(jí)市場(chǎng)監(jiān)管力量的整合。

近三年來，上海在區(qū)級(jí)市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)整合的基礎(chǔ)上，不斷探索建立專業(yè)監(jiān)管與綜合監(jiān)管有機(jī)統(tǒng)一的監(jiān)管體系，逐步形成4個(gè)市級(jí)執(zhí)法機(jī)構(gòu)作為維系本市統(tǒng)一市場(chǎng)執(zhí)法需求的主干力量承擔(dān)跨區(qū)域、專業(yè)性行政執(zhí)法工作，16個(gè)區(qū)級(jí)執(zhí)法機(jī)構(gòu)會(huì)同200多個(gè)市場(chǎng)監(jiān)督管理所（以下簡(jiǎn)稱“市場(chǎng)監(jiān)管所”）承擔(dān)量大面廣的區(qū)域性市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法工作的執(zhí)法工作格局。初步構(gòu)建了貫穿生產(chǎn)、流通、消費(fèi)全過程，監(jiān)管、執(zhí)法、技術(shù)支撐相銜接的綜合監(jiān)管體制。區(qū)級(jí)政府市場(chǎng)監(jiān)管綜合執(zhí)法效果也逐漸顯現(xiàn)。

1. 責(zé)任主體更明確

過去，在基層各監(jiān)管部門之間職責(zé)交叉，容易產(chǎn)生重復(fù)監(jiān)管、多頭執(zhí)法、相互推諉的問題。綜合執(zhí)法體制改革客觀上為消除監(jiān)管真空、實(shí)現(xiàn)無縫銜接創(chuàng)造了條件，使職責(zé)落實(shí)更加到位。

2. 監(jiān)管資源更集中

改革后，市場(chǎng)監(jiān)管重心下移，執(zhí)法資源更加集中，基本形成了“一個(gè)街鎮(zhèn)一個(gè)監(jiān)管所”的全覆蓋格局?；鶎訄?zhí)法力量得到有效加強(qiáng)，市場(chǎng)監(jiān)管打破原有部門格局，實(shí)現(xiàn)了屬地化綜合執(zhí)法，監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)更加嚴(yán)密，對(duì)一些事關(guān)民生、安全的市場(chǎng)監(jiān)管熱點(diǎn)，基本實(shí)現(xiàn)了全覆蓋、全天候監(jiān)管。

3. 監(jiān)管效能有所提高

職能整合實(shí)現(xiàn)了部分行政審批事項(xiàng)的“一表申請(qǐng)、一口受理、一門辦理”，企業(yè)辦事更加便捷、高效。機(jī)構(gòu)整合也使得有限的執(zhí)法資源更容易聚焦到市場(chǎng)“風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)”，能夠迅速形成合力，事中事后監(jiān)管力度進(jìn)一步加大。

配套措施有待完善

上海市場(chǎng)監(jiān)管體制改革總體上進(jìn)展順利并初見成效，但由于改革力度大、任務(wù)重，涉及部門多、環(huán)節(jié)多，在如何把握市場(chǎng)監(jiān)管的內(nèi)涵外延、如何釋放市場(chǎng)監(jiān)管的社會(huì)資源、如何評(píng)價(jià)市場(chǎng)監(jiān)管的效果效能等方面，還有待于在實(shí)踐中攻堅(jiān)克難。

2015年底至2016年初，市質(zhì)量技監(jiān)局開展了覆蓋全市16個(gè)區(qū)200多個(gè)市場(chǎng)監(jiān)管所的問卷調(diào)查，調(diào)查結(jié)果表明，上海市場(chǎng)監(jiān)管體制改革成效有目共睹，但存在問題不容忽視。其中，尤為明顯的是作為改革前沿陣地的市場(chǎng)監(jiān)管所配套保障跟不上改革的步伐，基層要求明確監(jiān)管事權(quán)、統(tǒng)一執(zhí)法流程等的強(qiáng)烈“呼聲”不斷。其主要原因：一是市場(chǎng)監(jiān)管授權(quán)事權(quán)不統(tǒng)一。市級(jí)相關(guān)職能部門和區(qū)級(jí)市場(chǎng)監(jiān)管部門尚未統(tǒng)一明確授權(quán)事權(quán)清單，各區(qū)市場(chǎng)監(jiān)管所承擔(dān)大量事權(quán)且差異較大，有一些專業(yè)要求高或本應(yīng)由區(qū)級(jí)機(jī)構(gòu)組織和協(xié)調(diào)的監(jiān)管事權(quán)直接落到基層，難以承接。二是工作要求和流程不統(tǒng)一。在“權(quán)責(zé)同構(gòu)”的行政體系中，由于缺乏自上而下的同步性改革，市場(chǎng)監(jiān)管所在實(shí)際工作中存在上級(jí)多頭管理的情況，執(zhí)法流程各條線并行，工作要求和執(zhí)法程序不統(tǒng)一。三是對(duì)外形象不統(tǒng)一。市場(chǎng)監(jiān)管所以浦東新區(qū)市場(chǎng)監(jiān)管局視覺識(shí)別系統(tǒng)為模板，以事實(shí)標(biāo)準(zhǔn)的方式基本做到了服務(wù)標(biāo)志、執(zhí)法服裝服飾等外在形象統(tǒng)一，但缺乏全市層面的合法性程序認(rèn)定。四是機(jī)構(gòu)硬件保障不到位。因管轄區(qū)域人口、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r差異，部分市場(chǎng)監(jiān)管所硬件建設(shè)難以全部符合工作場(chǎng)所和執(zhí)法裝備現(xiàn)代化、專業(yè)化要求。上述這些因素都制約了本市市場(chǎng)監(jiān)管體制改革成效的進(jìn)一步發(fā)揮。

以標(biāo)準(zhǔn)化促進(jìn)融合和規(guī)范

以問題為導(dǎo)向，市場(chǎng)監(jiān)管所如何更好地加強(qiáng)資源統(tǒng)籌、促進(jìn)各方融合、匯聚工作合力？為此，我們從理論和實(shí)踐兩方面尋找解決的途徑。

理論方面。早在2013年，黨的十八屆三中全會(huì)就提出“政府要加強(qiáng)發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、標(biāo)準(zhǔn)等制定和實(shí)施，加強(qiáng)市場(chǎng)活動(dòng)監(jiān)管，加強(qiáng)各類公共服務(wù)提供”。2015年3月，《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)深化標(biāo)準(zhǔn)化工作改革方案的通知》(國發(fā)〔2015〕13號(hào)) 再次明確“更好發(fā)揮標(biāo)準(zhǔn)化在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性作用”?？梢哉f，標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則與法律規(guī)則、經(jīng)濟(jì)規(guī)則一樣，已成為推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重要技術(shù)基礎(chǔ)和工具，三者共同構(gòu)成規(guī)范社會(huì)管理、維護(hù)社會(huì)秩序的規(guī)范體系。2016年5月，國家質(zhì)檢總局下發(fā)的《質(zhì)檢總局關(guān)于加強(qiáng)基層質(zhì)檢工作的指導(dǎo)意見》（國質(zhì)檢法〔2016〕228號(hào)）明確提出，要“推動(dòng)行政審批、基本公共服務(wù)和社會(huì)治理標(biāo)準(zhǔn)化，不斷提高政府管理服務(wù)水平”。從中央到國家質(zhì)檢總局，一系列的政策支持，也為我們進(jìn)一步提升市場(chǎng)監(jiān)管效能、強(qiáng)化執(zhí)法力量保障、完善科學(xué)管理保障指明了方向與途徑。

實(shí)踐方面。2016年7月，國務(wù)院審改辦、國家標(biāo)準(zhǔn)委聯(lián)合發(fā)布了《行政許可標(biāo)準(zhǔn)化指引》，并正在全國范圍內(nèi)推廣實(shí)施，從國家層面為推進(jìn)“放、管、服”改革奠定了標(biāo)準(zhǔn)化基礎(chǔ)。再聚焦上海的實(shí)踐，不難發(fā)現(xiàn)上海近幾年來在推動(dòng)政府行政行為標(biāo)準(zhǔn)化方面進(jìn)行了積極探索，也取得了良好效果。2011年，上海制定了《行政審批業(yè)務(wù)手冊(cè)編制指引》等2項(xiàng)地方標(biāo)準(zhǔn)，已在全市55個(gè)委辦局應(yīng)用實(shí)施，大幅提升了行政審批效能和透明度；2014年制定了《行政服務(wù)中心建設(shè)和運(yùn)行管理規(guī)范》等3項(xiàng)地方標(biāo)準(zhǔn)，也已在上海自貿(mào)區(qū)、市司法局、徐匯區(qū)等行政服務(wù)中心得到應(yīng)用實(shí)施，有效提高了行政服務(wù)質(zhì)量和水平。

基于此，我們期望通過制定和實(shí)施規(guī)范市場(chǎng)監(jiān)管所建設(shè)運(yùn)行的地方標(biāo)準(zhǔn)，幫助市場(chǎng)監(jiān)管所理清權(quán)責(zé)清單，完善基本保障，明確工作要求，從而促進(jìn)市場(chǎng)監(jiān)管體制改革由“職能整合”向“業(yè)務(wù)融合”轉(zhuǎn)變。

有序推進(jìn)市場(chǎng)監(jiān)管所標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)

2016年7月28日，本市市場(chǎng)監(jiān)督管理聯(lián)席會(huì)議第一次會(huì)議確定，由市質(zhì)量技監(jiān)局牽頭，市工商局、市食品藥品監(jiān)管局、市物價(jià)局以及各區(qū)市場(chǎng)監(jiān)管局和市場(chǎng)監(jiān)管所共同參與，開展市場(chǎng)監(jiān)管所標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)工作。并確立了工作的總體目標(biāo)——“理清市局、區(qū)局、市場(chǎng)監(jiān)管所的基本事權(quán)，明確市場(chǎng)監(jiān)管所基本工作職責(zé)和要求，提出市場(chǎng)監(jiān)管所履職的基本保障，最終實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)監(jiān)管所規(guī)范化管理”。

在隨后不到半年的時(shí)間里，由各相關(guān)部門以及技術(shù)機(jī)構(gòu)組成的標(biāo)準(zhǔn)編寫組，通過全面收集資料、深入基層調(diào)研、廣泛征詢意見、充分凝聚共識(shí)，日以繼夜地開展了地方標(biāo)準(zhǔn)編制工作。

2016年12月28日，經(jīng)專家評(píng)審，地方標(biāo)準(zhǔn)《市場(chǎng)監(jiān)督管理所通用管理規(guī)范 第1部分：基本要求》（DB 31/T 1028.1-2016）和《市場(chǎng)監(jiān)督管理所通用管理規(guī)范 第2部分：業(yè)務(wù)規(guī)范》（DB 31/T 1028.2-2016）正式發(fā)布，這是迄今我國出臺(tái)的第一部具體指導(dǎo)基層市場(chǎng)監(jiān)管所工作的地方標(biāo)準(zhǔn)，將為促進(jìn)基層市場(chǎng)監(jiān)管部門由“物理整合”邁向“化學(xué)融合”轉(zhuǎn)變提供了首個(gè)“實(shí)驗(yàn)規(guī)程”。

標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)布，也標(biāo)志著本市的市場(chǎng)監(jiān)管所標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)正式進(jìn)入踐行階段。2017年1月起，本市浦東、黃浦、靜安、閔行、嘉定等5區(qū)先行啟動(dòng)了市場(chǎng)監(jiān)管所標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)試點(diǎn)工作。我們將充分發(fā)揮試點(diǎn)區(qū)的示范引領(lǐng)作用，按照“全面推進(jìn)、分步實(shí)施”的原則，將此標(biāo)準(zhǔn)的宣貫、實(shí)施、應(yīng)用拓展到全市。同時(shí)，還將加快完成《市場(chǎng)監(jiān)督管理所通用管理規(guī)范 第3部分：評(píng)價(jià)與改進(jìn)》和《市場(chǎng)監(jiān)督管理部門視覺識(shí)別規(guī)范》的研制，為市場(chǎng)監(jiān)管所科學(xué)評(píng)價(jià)和有效改進(jìn)自身管理水平、業(yè)務(wù)能力、工作效能提供依據(jù)和方法，并推動(dòng)本市各級(jí)市場(chǎng)監(jiān)督管理部門建立統(tǒng)一、規(guī)范、易識(shí)別的視覺識(shí)別系統(tǒng)和科學(xué)合理的導(dǎo)向系統(tǒng)，全面提升本市基層市場(chǎng)監(jiān)管部門的對(duì)外服務(wù)形象。

當(dāng)然，市場(chǎng)監(jiān)管所標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)并非一勞永逸，對(duì)此，我們將建立有效的跟蹤反饋和評(píng)價(jià)制度，對(duì)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)工作的實(shí)施效果進(jìn)行及時(shí)反饋和評(píng)價(jià)，通過修訂，不斷完善已發(fā)布的標(biāo)準(zhǔn)，形成市場(chǎng)監(jiān)管所運(yùn)行管理持續(xù)改進(jìn)、良性循環(huán)的機(jī)制。

（作者：上海市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局黨委書記、局長）