劉長松

氣候變化與國家安全

劉長松

氣候變化是一個綜合性、全球性問題，發(fā)達(dá)國家較早關(guān)注了氣候變化與安全問題之間的聯(lián)系，氣候變化既關(guān)系到傳統(tǒng)安全，又關(guān)系到非傳統(tǒng)安全。從我國對氣候變化的國家評估結(jié)果來看，氣候?qū)ξ覈?jīng)濟(jì)社會發(fā)展的眾多領(lǐng)域具有廣泛和深遠(yuǎn)的影響，并對我國政治安全、國土安全、軍事安全、經(jīng)濟(jì)安全、社會安全、生態(tài)安全、資源安全等領(lǐng)域產(chǎn)生了不容忽視的影響。未來應(yīng)對氣候變化要在總體國家安全觀的指導(dǎo)下，采取有效措施降低氣候風(fēng)險，提高氣候安全水平，為我國經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展提供有力支撐。

氣候安全問題提出的背景

氣候變化與國家安全具有緊密的聯(lián)系，國際社會給予了高度關(guān)注。2006年10月，時任英國外交大臣瑪格麗特·貝克特（Margaret Beckett）提出氣候變化是一個不可替代的安全議程。2007年和2011年，聯(lián)合國安理會兩次就氣候變化與安全問題進(jìn)行辯論，標(biāo)志著氣候變化問題被納入全球安全問題議程。2008年3月，歐盟委員會發(fā)布《氣候變化與國際安全》報告，提出氣候變化是國際安全威脅的“放大器”。2014年，聯(lián)合國政府間氣候變化專門委員會第五次評估報告首次評估氣候變化對安全的影響，氣候變化影響國家安全已具有較堅實的科學(xué)基礎(chǔ)。同年11月，中美兩國簽署《氣候變化聯(lián)合聲明》，聲明中首次確認(rèn)全球氣候變化是人類面臨的最大威脅，應(yīng)對氣候變化同時也將增強國家安全和國際安全。

從國內(nèi)來看，目前，我國正處在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化與現(xiàn)代化的快速推進(jìn)期，生態(tài)環(huán)境問題集中顯現(xiàn)，且呈現(xiàn)出明顯的結(jié)構(gòu)型、壓縮型、復(fù)合型特征，能源資源消耗與溫室氣體排放迅速增長，加大了應(yīng)對氣候變化的難度和壓力。十八大報告把生態(tài)文明建設(shè)納入中國特色社會主義建設(shè)“五位一體”總布局，“十三五”規(guī)劃綱要明確提出了“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的新發(fā)展理念。應(yīng)對氣候變化作為生態(tài)文明建設(shè)的重要途徑，關(guān)系到經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展，事關(guān)國家興衰和民族存亡，對國家安全具有重要影響，必須將應(yīng)對氣候變化納入國家安全總體戰(zhàn)略框架，研究提出更有效的氣候安全戰(zhàn)略和綜合解決方案，才能把握和引領(lǐng)我國國家安全面臨的新常態(tài)、新形勢與新問題。

如何認(rèn)識氣候安全問題

氣候變化問題本身具有深厚的倫理道德內(nèi)涵，尤其是當(dāng)它聯(lián)系到國家安全問題時。在吉登斯提出的風(fēng)險社會里，社會與個人也在不斷地進(jìn)行著自我毀滅，社會通過發(fā)展工業(yè)對生態(tài)環(huán)境的破壞使社會走向自我衰亡，隨著氣候變化問題的加劇，個人和社會將面臨更大的風(fēng)險。氣候變化日益成為引發(fā)國際沖突的重要誘因，影響了國際社會的安全與穩(wěn)定?？傮w上，氣候變化對國家安全產(chǎn)生影響，主要有兩條途徑：傳統(tǒng)安全和非傳統(tǒng)安全。

一是從傳統(tǒng)安全角度來理解氣候安全問題。美國軍方針對氣候變化對國家安全的影響進(jìn)行評估，報告提出，全球氣候變化是21世紀(jì)最難解決也是最棘手的問題。氣候變化本身不會引發(fā)戰(zhàn)爭，但是它可以成為戰(zhàn)爭的加速劑和放大器，加大社會不穩(wěn)定因素。美國軍方要與盟友一道，為應(yīng)對氣候變化和極端氣候事件做好準(zhǔn)備和軍事部署。當(dāng)前世界幾個主要局部戰(zhàn)爭沖突都或多或少與氣候變化問題相關(guān)：（1）蘇丹的達(dá)爾富爾地區(qū)戰(zhàn)爭，持續(xù)的干旱加劇了牧民和農(nóng)民之間的沖突；（2）敘利亞內(nèi)戰(zhàn)，由于干旱導(dǎo)致農(nóng)作物和家畜死亡，引發(fā)150多萬人的遷移，從而導(dǎo)致了內(nèi)戰(zhàn)；（3）尼日利亞伊斯蘭襲擊事件，尼日利亞伊斯蘭極端分子，充分利用自然資源短缺來發(fā)動反政府襲擊；（4）索馬里內(nèi)戰(zhàn)，極端的暴力沖突與氣候干旱與極端高溫有關(guān)。

二是從非傳統(tǒng)安全角度來認(rèn)識氣候安全問題。氣候變化對整個世界發(fā)展構(gòu)成了重大挑戰(zhàn)，隨著溫室氣體排放量增加，全球平均氣溫上升，導(dǎo)致海平面上升，極端氣候事件發(fā)生頻率增加，再加上城市化以及人口和經(jīng)濟(jì)增長導(dǎo)致住房、土地和基礎(chǔ)設(shè)施壓力增大，氣候變化進(jìn)一步加劇水資源短缺，導(dǎo)致當(dāng)前世界面臨的貧困、環(huán)境退化、政治不穩(wěn)定和社會緊張局勢加劇。風(fēng)暴、干旱和洪水會加劇社會不穩(wěn)定，削弱政府治理能力和氣候災(zāi)難事件的應(yīng)對能力，從而導(dǎo)致人道主義災(zāi)難。氣候變化對國家安全產(chǎn)生了實質(zhì)性影響，基礎(chǔ)設(shè)施、糧食生產(chǎn)以及人民群眾的生命財產(chǎn)都會面臨氣候風(fēng)險。在全球范圍內(nèi)，同樣面臨氣候安全問題挑戰(zhàn)，如由于移民、資源稀缺引發(fā)的沖突、糧食產(chǎn)量減少、水資源短缺等問題。

中國氣候安全問題的現(xiàn)狀與形勢

中國作為遭受氣候變化不利影響最為嚴(yán)重的國家之一，國內(nèi)對氣候安全問題的認(rèn)識在不斷深化，從最初將其作為科學(xué)性問題到轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合性、全局性、發(fā)展性問題。氣候變化對中國國家安全具有廣泛和深遠(yuǎn)的影響，隨時間推移其影響程度將與日俱增。有研究指出，氣候變化導(dǎo)致的極端氣候事件頻發(fā)將使中國政府的治理能力和政局穩(wěn)定面臨挑戰(zhàn)。習(xí)近平總書記明確提出，氣候變化是全球性挑戰(zhàn)，任何一國都無法置身事外。

圖/中新社

氣候變化對中國水資源和糧食生產(chǎn)產(chǎn)生負(fù)面影響，不斷增加的極端氣候事件對人民生命財產(chǎn)和生活方式產(chǎn)生嚴(yán)重影響。氣候變化對中國重點基礎(chǔ)設(shè)施工程以及軍隊國防建設(shè)的負(fù)面影響正在顯現(xiàn)。氣候變化導(dǎo)致中國河川徑流減少，可能會引發(fā)跨境水資源的爭奪和跨國移民潮，甚至可能出現(xiàn)國際爭端和武裝沖突?！兜谌螝夂蜃兓瘒以u估報告》指出，氣候變化對我國自然生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和功能產(chǎn)生深刻影響，華北、東北大部分地區(qū)降水減少以及許多北方河流徑流量減少，水資源短缺等問題加?。粯O端氣候事件增加（包括頻次與強度）對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和自然資源具有較大影響，人體健康、疾病傳播、重大工程等也會受到較大影響。

國際機構(gòu)也評估了氣候變化對中國國家安全的影響，如美國戰(zhàn)略與國際問題研究中心和美國新安全研究中心認(rèn)為，中國以煤炭為主的能源結(jié)構(gòu)是溫室氣體排放快速增加的重要因素，這對全球環(huán)境構(gòu)成了長期威脅，同時溫室氣體排放將加劇中國既有的環(huán)境問題，加劇生態(tài)移民和環(huán)境移民。德國全球變化顧問委員會的評估報告認(rèn)為，氣候變化對中國不同地區(qū)的影響程度不同，會加劇現(xiàn)有的生態(tài)、環(huán)境和社會問題，經(jīng)濟(jì)活力受到影響，最后影響到中國的政治穩(wěn)定。美國進(jìn)步中心重點研究了中國氣候變化、移民與非傳統(tǒng)安全之間的關(guān)系。

總體上看，我國氣候安全主要面臨的挑戰(zhàn)包括：（1）中國人口眾多，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，發(fā)展經(jīng)濟(jì)和提高人民生活水平的任務(wù)較重。龐大的人口基數(shù)，中國面臨巨大的勞動力就業(yè)壓力，每年約有1000萬以上新增城鎮(zhèn)勞動力需要就業(yè)，中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，城鄉(xiāng)居民之間收入差距較大，貧困問題是2020年實現(xiàn)全面建成小康社會最突出的短板，目前全國農(nóng)村沒有解決溫飽的貧困人口1479萬人，發(fā)展經(jīng)濟(jì)和改善人民生活水平是中國當(dāng)前面臨的緊迫任務(wù)，決定了應(yīng)對氣候變化的資源投入面臨限制。

（2）中國氣候條件復(fù)雜，生態(tài)環(huán)境脆弱，適應(yīng)氣候變化的任務(wù)艱巨。中國主要屬于大陸性季風(fēng)氣候，大部分地區(qū)氣溫季節(jié)變化幅度要比同緯度其他陸地地區(qū)相對劇烈，很多地方冬冷夏熱，夏季全國普遍高溫。中國生態(tài)環(huán)境比較脆弱，水土流失和荒漠化嚴(yán)重，森林覆蓋率18.21%，僅相當(dāng)于世界平均水平的62%。自然濕地面積相對較少，草地大多是高寒草原和荒漠草原，北方溫帶草地受干旱、生態(tài)環(huán)境惡化等影響，正面臨退化和沙化的危險。中國大陸海岸線長達(dá)1.8萬多公里，易受海平面上升帶來的不利影響。適應(yīng)氣候變化面臨的形勢十分嚴(yán)峻。

（3）中國的工業(yè)化與城市化進(jìn)程尚未完成，以煤為主的能源結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致減緩氣候變化的任務(wù)艱巨。中國作為發(fā)展中國家，工業(yè)化、城市化、現(xiàn)代化進(jìn)程尚未完成，未來能源需求仍需保持合理的增長空間，以煤為主的能源結(jié)構(gòu)在未來相當(dāng)長的時期內(nèi)難以改變，控制溫室氣體排放難度較大。

提高中國氣候安全的途徑與措施

一是氣候安全涉及眾多領(lǐng)域，要堅持總體國家安全觀，強化政策協(xié)同。2014年11月，習(xí)近平總書記首次提出總體國家安全觀，要構(gòu)建涵蓋政治安全、國土安全、軍事安全、經(jīng)濟(jì)安全、文化安全、社會安全、科技安全、信息安全、生態(tài)安全、資源安全、核安全等11種安全的國家安全體系。應(yīng)對氣候變化涵蓋多個領(lǐng)域，要在總體國家安全框架下加以統(tǒng)籌考慮，強化政策協(xié)調(diào)。我國與氣候變化相關(guān)的安全問題主要包括：（1）水資源安全。降水和干旱問題；（2）糧食安全和土地安全，氣候變化對糧食生產(chǎn)具有負(fù)面影響；（3）人體健康和生命安全；（4）生態(tài)安全；（5）沿海城市及海岸帶安全；（6）氣候移民；（7）重大基礎(chǔ)設(shè)施工程安全，如南水北調(diào)工程、西氣東輸工程、三峽工程、青藏鐵路工程以及電網(wǎng)工程。以上內(nèi)容分別涉及到國家安全中的政治安全、國土安全、軍事安全、經(jīng)濟(jì)安全、社會安全、生態(tài)安全、資源安全等領(lǐng)域，氣候變化給這些不同領(lǐng)域的安全帶來了不同程度的挑戰(zhàn)。未來要在總體國家安全觀的指導(dǎo)下，協(xié)同推進(jìn)不同部門的政策，切實提高氣候安全的保障水平，實現(xiàn)既能有效應(yīng)對氣候安全挑戰(zhàn)，又能減少溫室氣體排放、提升能源安全、帶來經(jīng)濟(jì)利益。如針對可持續(xù)基礎(chǔ)設(shè)施的投資，不僅可以產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益，也有助于降低沿海地區(qū)和其他基礎(chǔ)設(shè)施面臨的氣候脆弱性和氣候風(fēng)險。

二是堅持減緩與適應(yīng)并重，構(gòu)建氣候適應(yīng)型社會。對于減緩與適應(yīng)之間的關(guān)系，存在一種錯誤認(rèn)識，認(rèn)為兩者之間是相互競爭、互相替代的，如果增加對適應(yīng)氣候變化的支持，就是削弱了氣候變化減緩戰(zhàn)略。要盡快轉(zhuǎn)變這種錯誤認(rèn)識，否則世界各國將被迫應(yīng)對氣候變化給自然生態(tài)系統(tǒng)和人類社會發(fā)展帶來的不利影響和風(fēng)險。減緩和適應(yīng)氣候變化政策是相輔相成、互為補充的。減緩政策是全球性的，需要世界主要國家共同參與，這有利于增進(jìn)全球?qū)用娴臍夂虬踩?；適應(yīng)政策是局地性的，以降低脆弱性和改善發(fā)展條件為明確目標(biāo)，采取必要的、因地制宜的適應(yīng)措施有利于降低局地的氣候風(fēng)險。針對極端氣候事件制定完善的應(yīng)對預(yù)案，提高快速反應(yīng)能力，有利于最大限度地降低氣候風(fēng)險和政策成本。采取主動有序的適應(yīng)措施推動完善國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和加強適應(yīng)能力建設(shè)，有利于減輕氣候變化給國家?guī)淼奈：?，保障國家安全，增強發(fā)展的可持續(xù)性；在全球?qū)用婕訌姂?yīng)對氣候變化合作，有利于應(yīng)對新的安全威脅，保障全球安全。

三是堅持預(yù)防為主的原則，采取無悔行動。堅持預(yù)防原則，提前采取預(yù)防性應(yīng)對措施，對保障經(jīng)濟(jì)社會的持續(xù)發(fā)展具有重要意義。不論形勢如何變化，降低氣候風(fēng)險提前主動采取行動的成本幾乎總比事后被動應(yīng)對災(zāi)難的成本小得多。提高氣候安全的主要途徑在于堅持預(yù)防為主的原則，針對氣候變化采取“無悔”行動（no-regrets actions）。即使個別國家在應(yīng)對氣候變化問題上有所倒退，也不宜因此推遲我國在應(yīng)對氣候變化工作領(lǐng)域的戰(zhàn)略部署。如我國沿海地區(qū)城市人口密集，容易受到颶風(fēng)和洪水的襲擊而遭受重大損失，采取提高建筑標(biāo)準(zhǔn)、提高防洪設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)等適應(yīng)性措施，可以有效降低不同區(qū)域和城市發(fā)展面臨的氣候風(fēng)險。針對水資源短缺問題采取保護(hù)水源和節(jié)水措施不僅有利于應(yīng)對氣候變化，也有利于緩解城市發(fā)展面臨的水資源約束。

作者單位：國家應(yīng)對氣候變化戰(zhàn)略研究和國際合作中心