李瑜波

人大代表履職實(shí)效直接影響著我國(guó)根本政治制度作用的發(fā)揮，更影響著推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程。如何加強(qiáng)代表履職能力建設(shè)，健全代表履職法律規(guī)范，探索代表履職監(jiān)督約束機(jī)制，是新形勢(shì)下各級(jí)人大及其常委會(huì)必須解決的新課題。

人民代表大會(huì)制度是我國(guó)的根本政治制度，我國(guó)憲法規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民”。代表法規(guī)定：“全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表，代表人民的利益和意志，依照憲法和法律賦予本級(jí)人民代表大會(huì)的各項(xiàng)職權(quán)，參加行使國(guó)家權(quán)力”。人大代表是人民選舉產(chǎn)生的，代表人民行使管理國(guó)家事務(wù)的權(quán)力，向人民負(fù)責(zé)并接受人民監(jiān)督。為此，人大代表的履職實(shí)效直接影響著人民代表大會(huì)制度這一根本政治制度作用的發(fā)揮，更是實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家做主，代表人民參與管理國(guó)家事務(wù)的必然要求。

從目前各級(jí)人大代表的履職實(shí)踐來(lái)看，由于激勵(lì)與約束制度還不完善、代表的系統(tǒng)學(xué)習(xí)與針對(duì)性培訓(xùn)還不夠等原因，致使一些代表的作用沒(méi)有得到充分發(fā)揮，代表履職的實(shí)效也“大打折扣”，在一定程度上影響了人民代表大會(huì)根本政治制度的制度優(yōu)勢(shì)和作用，也制約和影響了推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程。如何健全人大代表履職約束激勵(lì)機(jī)制，充分發(fā)揮人大代表主體作用，對(duì)于推進(jìn)人民代表大會(huì)制度與時(shí)俱進(jìn)和法治中國(guó)建設(shè)具有十分重要的意義。

代表履職中存在的問(wèn)題

從總體來(lái)看，各級(jí)人大代表履行法律賦予的職責(zé)是積極的，在依法推動(dòng)民主法治進(jìn)程和國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中發(fā)揮了積極作用。但由于種種原因，代表履職還存在一些不盡如人意的地方。

在思想觀念上，主動(dòng)作為意識(shí)不強(qiáng)。從各地人大的一些實(shí)踐來(lái)看，有不少代表對(duì)人民代表大會(huì)制度性質(zhì)、地位和作用的認(rèn)識(shí)不足，對(duì)法律賦予人大代表的權(quán)利和義務(wù)模糊不清，一些代表缺乏應(yīng)有的代表意識(shí)。目前，在各級(jí)人大代表中還存在著“榮譽(yù)代表”“啞巴代表”“會(huì)議代表”“職務(wù)（官員）代表和老板代表” “四種代表”，這嚴(yán)重影響了代表作用的發(fā)揮，制約和影響了各級(jí)大人監(jiān)督工作的實(shí)效。

在專業(yè)學(xué)習(xí)上，系統(tǒng)科學(xué)的培訓(xùn)不夠。人大代表作為地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的組成人員，要依法行使參與管理地方國(guó)家事務(wù)的權(quán)力，應(yīng)當(dāng)具備依法履職四種能力：即較強(qiáng)的學(xué)習(xí)能力、參政議政能力、調(diào)查研究能力、建言獻(xiàn)策能力。人大代表是兼職的，當(dāng)履職活動(dòng)與本職工作發(fā)生沖突時(shí)，部分代表往往沒(méi)有按照代表法規(guī)定的優(yōu)先執(zhí)行代表職務(wù)。而各級(jí)人大及其常委會(huì)對(duì)新選出的代表開展系統(tǒng)化、定期化和專業(yè)化的履職能力培訓(xùn)不夠，導(dǎo)致一些代表履職能力不足，代表不知道如何履職和如何履好職，使一些新當(dāng)選代表的履職“跟著感覺(jué)走”，履職效果不佳。

在履職規(guī)定上，履職約束的規(guī)范不細(xì)。雖然憲法、代表法等法律對(duì)代表的職責(zé)、權(quán)力與義務(wù)作了明確規(guī)定，也強(qiáng)化了代表執(zhí)行職務(wù)的履職保障機(jī)制，但相關(guān)法規(guī)對(duì)代表的履職沒(méi)有細(xì)化的具體標(biāo)準(zhǔn)，更沒(méi)有量化的指標(biāo)。對(duì)代表履職的監(jiān)督機(jī)制、約束機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制、考核評(píng)價(jià)機(jī)制等也沒(méi)有具體的規(guī)定，導(dǎo)致各級(jí)人大及其常委會(huì)對(duì)代表履職情況缺乏科學(xué)客觀的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)體系，對(duì)代表履職成效評(píng)價(jià)難，在一定程度上影響了代表的履職積極性。

在履職實(shí)效上，激勵(lì)評(píng)價(jià)的機(jī)制不足。人大代表是人大工作的主體，代表能否依法充分履職，直接影響著人大職能作用的發(fā)揮?！叭嗣襁x我當(dāng)代表，我當(dāng)代表為人民”是每一名人大代表的神圣使命，也承載著人民群眾的殷切期待。然而，由于缺乏對(duì)代表履職的激勵(lì)機(jī)制、考核評(píng)價(jià)機(jī)制、履職監(jiān)督機(jī)制等，導(dǎo)致代表履職存在隨意化傾向，影響了人大的職能作用和依法監(jiān)督效果。

提升履職實(shí)效的建議

加強(qiáng)代表履職能力建設(shè)，健全代表履職的法律規(guī)范，探索代表履職的監(jiān)督約束機(jī)制，不稱職代表退出機(jī)制等，是新形勢(shì)下各級(jí)人大及其常委會(huì)必須解決的的新課題，更是推動(dòng)人大工作與時(shí)俱進(jìn)和推動(dòng)地方國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。

堅(jiān)持能力建設(shè)，增強(qiáng)依法履職的針對(duì)性。一是要建立新當(dāng)選代表的法律與人大制度的學(xué)習(xí)機(jī)制，如新當(dāng)選代表，應(yīng)當(dāng)接受半個(gè)月的履職培訓(xùn)，重點(diǎn)學(xué)習(xí)憲法、法律法規(guī)和人大制度，讓每一名人大代表深刻認(rèn)識(shí)人民代表大會(huì)制度的優(yōu)勢(shì)和人大代表的性質(zhì)、地位、作用，樹立良好的法治精神，時(shí)刻牢記人大代表的權(quán)力與義務(wù)，進(jìn)一步增強(qiáng)代表的法治意識(shí)、履職意識(shí)、責(zé)任意識(shí)。二是開展代表履職能力專題培訓(xùn)。要切實(shí)加強(qiáng)對(duì)代表如何履行職責(zé)、如何深入開展好調(diào)查研究、如何合理化反映群眾訴求、如何提出合理化的代表建議及議案等專題學(xué)習(xí)培訓(xùn)，讓代表熟悉執(zhí)行職務(wù)的方式和程序，切實(shí)增強(qiáng)代表的履職能力。三是加強(qiáng)對(duì)代表履職專業(yè)性知識(shí)的培訓(xùn)。比如對(duì)代表進(jìn)行預(yù)算監(jiān)督管理、開展執(zhí)法檢查、如何審議“一府兩院”工作報(bào)告等方面的業(yè)務(wù)知識(shí)的培訓(xùn)，以提升代表履職能力。

堅(jiān)持健全機(jī)制，增強(qiáng)依法履職的約束性。建議各級(jí)人大在深入調(diào)研后建立健全代表履職約束性規(guī)定，進(jìn)一步研究探索“不稱職”代表退出的“六不機(jī)制”，明確代表履職的“負(fù)面清單”：人大代表如果在一屆之內(nèi)連續(xù)兩年不參加代表大會(huì)的、一年之中一次都不參加代表組活動(dòng)的、一年之中一次都沒(méi)有到選區(qū)聽取選民意見(jiàn)的、一屆之中連續(xù)兩年都沒(méi)有提出一條代表建議的、一屆之中一次都沒(méi)有向選民述職的、一屆之中從來(lái)沒(méi)有提出一件反映選民訴求的代表建議的，只要有這“六不”情況的其中一條，就應(yīng)當(dāng)勸其辭去代表職務(wù)。

堅(jiān)持完善制度，增強(qiáng)依法履職的規(guī)范性。探索代表履職的激勵(lì)措施和約束性機(jī)制，建立代表履職臺(tái)賬、履職情況數(shù)據(jù)庫(kù)，充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)的作用，詳細(xì)記錄代表參與履職活動(dòng)的情況；建立代表密切聯(lián)系選民制度、代表審議工作報(bào)告發(fā)言記錄制度、代表反映問(wèn)題推動(dòng)解決問(wèn)題的清單制度、代表履職活動(dòng)社會(huì)公開制度、代表年度述職評(píng)議等制度；建立代表履職的總體考核評(píng)價(jià)制度；建立代表履職的選民評(píng)價(jià)制度，真正實(shí)現(xiàn)代表由選民選舉，向選民負(fù)責(zé)，進(jìn)一步提升人大代表的整體履職效果；探索省級(jí)以下職務(wù)（官員）代表的雙述職、通報(bào)制度，職務(wù)（官員）代表每年向選區(qū)述職、向同級(jí)黨委述職制度（如是任職人大的職務(wù)代表也需向同級(jí)人大常委會(huì)述職的制度），并作為組織部門考察任用干部的依據(jù)；建立職務(wù)（官員）代表每年履職情況的通報(bào)制度，將職務(wù)（官員）代表履職情況向同級(jí)黨委通報(bào)，切實(shí)解決部分職務(wù)（官員）代表履職少、履職難的問(wèn)題。

堅(jiān)持強(qiáng)化保障，增強(qiáng)依法履職的主動(dòng)性。強(qiáng)化代表履職經(jīng)費(fèi)保障制度，要加大對(duì)代表履職經(jīng)費(fèi)的保障力度；建立代表履職的政務(wù)信息保障制度，暢通代表對(duì)“一府兩院”政務(wù)信息的溝通機(jī)制，讓代表知政情、熟工作、建良策；探索建立各級(jí)人大常委會(huì)組成人員有序參與對(duì)“一府兩院”任命人員的評(píng)價(jià)機(jī)制；探索建立代表議案建議辦理工作的經(jīng)費(fèi)保障制度，建立代表議案建議辦理工作的績(jī)效評(píng)價(jià)制度，確保代表建議辦理工作落到實(shí)處；探索建立代表履職激勵(lì)制度，建立人大代表建議議案評(píng)比表彰制度，激發(fā)代表履職熱情，切實(shí)做到依法履職，服務(wù)群眾、服務(wù)發(fā)展。

（作者單位：重慶市渝中區(qū)人大大溪溝街道工委）