陳紅愛

〔摘要〕 山西社會投資養(yǎng)老服務(wù)業(yè)形成的機構(gòu)與床位總量增長速度都大大快于公立養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)，在應(yīng)對人口老齡化方面作出了重要貢獻，但普遍存在內(nèi)部支撐要件缺乏與外部發(fā)展環(huán)境不良等問題。為促進社會資本投資山西養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)發(fā)展，應(yīng)改革領(lǐng)導(dǎo)體制與管理機制，提高養(yǎng)老服務(wù)社會化管理水平；完善地方性規(guī)章制度，進一步加大對社會投資養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的扶持；將養(yǎng)老行業(yè)確定為山西經(jīng)濟發(fā)展的重要新興行業(yè)，對該行業(yè)進行科學(xué)分類，制定行業(yè)運行規(guī)則；充分發(fā)揮政策激勵的杠桿效應(yīng)，積極培育養(yǎng)老服務(wù)市場；著力培育養(yǎng)老行業(yè)龍頭企業(yè)，提供示范，引領(lǐng)行業(yè)較快發(fā)展。

〔關(guān)鍵詞〕 社會資本；養(yǎng)老服務(wù)業(yè)；養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)；人口老齡化；山西

〔中圖分類號〕C913.6 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1009-1203（2017）04-0044-06

隨著老齡人口的快速增長、養(yǎng)老社會需求的不斷擴大，在相關(guān)政策促進下，山西社會投資養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展步伐較快，機構(gòu)與床位總量增長速度都大大快于公立養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)，在應(yīng)對人口老齡化和為政府分憂、為社會擔當方面作出了重要貢獻。但與此同時，社會投資養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)普遍存在外部環(huán)境較差、醫(yī)護設(shè)施短缺、服務(wù)水平偏低、管理水平不高、安全隱患較多等問題，致使其社會公信度不高，職能發(fā)揮程度大打折扣。造成這種狀況的原因除投資人自身存在一些問題外，更多源于現(xiàn)行養(yǎng)老服務(wù)業(yè)管理體制機制的僵化、現(xiàn)行法規(guī)政策的滯后及引導(dǎo)扶持政策的針對性差、大面積空缺等。面對老年人口快速增長帶來的越來越多的養(yǎng)老社會服務(wù)需求問題，單靠政府財政資金和公辦養(yǎng)老機構(gòu)去解決顯然很難。只有創(chuàng)新發(fā)展思路，破除社會投資養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的各種障礙，在促進現(xiàn)有社會投資養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)健康穩(wěn)步發(fā)展的同時，鼓勵更多的社會資本投資養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，舉全社會之力發(fā)展養(yǎng)老事業(yè)，才是從長遠、根本上應(yīng)對洶涌的老齡化大潮的治本之策。

一、山西社會投資養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)發(fā)展規(guī)模及投資主體分類

近年來，我國社會投資養(yǎng)老領(lǐng)域取得的主要成就是舉辦了眾多養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)。山西社會投資養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)起步于1998年，到2015年年底，社會投資養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)從起步時的2所增加到227所，占全省養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)總數(shù)379所的59.9%；床位總數(shù)達到42 816張，占全省登記床位總數(shù)60 589張的70.67%，平均每所機構(gòu)擁有床位188.62張。同期，公辦養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)達到152所，占機構(gòu)總數(shù)的40.11%；床位為17 772張，占床位總數(shù)的29.33%，平均每個公辦養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)擁有養(yǎng)老床位117張。社會投資養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)與床位總量、規(guī)模均超過了公辦養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)。特別是2010～2015年5年間，全省各類社會投資的養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)就增加了127所，超過前十年100所的總和，按照每所機構(gòu)平均床位數(shù)量看，規(guī)模達到了中等水平。如果按每張床位投入10萬元估算，總資產(chǎn)規(guī)模已達43億元，其中還有一所三板上市機構(gòu)。

投資養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的社會資本，按其投資主體大致可分為個體、合伙、法人、財團、公辦民營等經(jīng)濟類型，其投資方式不同，規(guī)模效應(yīng)各異。

（一）以自然人身份投資創(chuàng)辦的個體類型養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)

個體類型養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)占全省社會投資養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的多數(shù)，也是我省現(xiàn)有社會化養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的主體，幾乎全以民辦非企業(yè)登記并享有相關(guān)扶持政策。按其服務(wù)內(nèi)容可分為“生活照料型”和“醫(yī)護照料型”兩類機構(gòu)?！吧钫樟闲汀睓C構(gòu)的投資者一般以個體方式管理，采用院長負責制，大多數(shù)沒有建立完整的運行體系。在一些小規(guī)模養(yǎng)老機構(gòu)中，養(yǎng)老院由夫妻或一家人合辦的較為常見，院內(nèi)工作人員少且崗位輪換隨意性大，院長要扮演多種角色。機構(gòu)運轉(zhuǎn)主要依賴創(chuàng)辦主體的個人智慧，這種管理機制有利有弊。有利方面主要是管理成本低、機制靈活、效率高等；不利方面是內(nèi)部管理隨意性大，收費標準和服務(wù)項目混亂。這類養(yǎng)老機構(gòu)的平均入住率大多在50%上下徘徊，效益平平，多數(shù)處于負債經(jīng)營狀態(tài)?！搬t(yī)護照料型”機構(gòu)主要由有醫(yī)技專長人才所辦，目前數(shù)量很少，但其入住率卻一般從第三年起就開始逐年上升，到第五年開始約能達到80%以上，基本進入持續(xù)盈利階段。

（二）以共同出資方式興辦的合伙類型養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)

合伙類型養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)為具有相關(guān)工作背景履歷、人脈渠道、經(jīng)濟能力和經(jīng)營條件的個人之間，以共同出資方式興辦的養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)。目前這類機構(gòu)約占全省社會投資養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)總數(shù)的20%左右，也以民辦非企業(yè)注冊登記并享有相關(guān)扶持政策。大體分為“農(nóng)村福利型”、“單位承包型”、“租賃經(jīng)營型”三種形式，投資規(guī)模一般在200～500萬元之間，開設(shè)床位100張左右。

“農(nóng)村福利型”養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)大多承擔鄉(xiāng)村老年公益職能，有些還義務(wù)承擔所在鄉(xiāng)村“五保戶”和孤寡老人的生活照料，主要靠收養(yǎng)城市中等收入自理型老人運轉(zhuǎn)，一般都能得到駐地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會在開辦場所、必要設(shè)施、運營補貼或民政部門補貼等方面的支持，口碑普遍較好，經(jīng)營穩(wěn)定，但效益一般。

“單位承包型”養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)大多利用單位閑置資產(chǎn)開辦，承擔單位老齡服務(wù)或吸納單位富余人員相關(guān)職能，起步階段多能得到單位租金減免、水電設(shè)施、物品配備乃至一定的資金扶持，主要靠收養(yǎng)城市中等偏高收入的自理和半自理老人獲利，普遍效益一般。

“租賃經(jīng)營型”養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)基本采取商業(yè)投資模式，租賃民房經(jīng)營，主要靠收養(yǎng)城市半自理和失獨、空巢自理老年人盈利，兼營對外餐飲業(yè)作為補充，承擔屬地部分為老公益職能，多有街道辦事處或社區(qū)支持背景，所以多數(shù)綜合效益較好。

以上三類機構(gòu)的共同特點是，大多具有當?shù)卣虼逦尘瓣P(guān)系，分擔一些公益職能，投資相對較大，設(shè)施環(huán)境條件普遍比個體機構(gòu)要好，多與基層醫(yī)療機構(gòu)建有聯(lián)系，收費標準也相對較高。但因這類機構(gòu)起步較晚，多處于完善運營階段，因此入住率大多在60%左右徘徊，整體處于虧損狀態(tài)。這類機構(gòu)的最大特點是能盤活大量社會閑置資金用于公共福利事業(yè)，是社會投資養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的重要組成部分。

（三）以企業(yè)法人身份投資而形成的法人類型養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)

這類機構(gòu)是具有經(jīng)營和經(jīng)濟實力背景的企業(yè)以企業(yè)法人身份投資而形成的，目前已有國企、民企與混合所有制企業(yè)等產(chǎn)業(yè)資本進入，他們雖然只占全省社會投資養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)總數(shù)的7～8%甚至更少，但其背景強大，資金雄厚，規(guī)模可觀，是近年來發(fā)展較快的一種機構(gòu)類型。這類機構(gòu)多數(shù)以民辦非企業(yè)注冊登記并享有相關(guān)扶持政策，個別在工商局注冊按營利企業(yè)定性并實行集團公司運營模式，也有個別大型國企仍按內(nèi)部福利機構(gòu)定性管理。

按盈利模式分類，大體可分為醫(yī)養(yǎng)結(jié)合型、專業(yè)護理型、企業(yè)福利型、多業(yè)融合型等模式，其投資規(guī)模差別很大，從數(shù)百萬、數(shù)千萬到億元不等，設(shè)計床位一般在200～1 000張之間。主要由改制醫(yī)院、房地產(chǎn)商、大型國企和民營企業(yè)投資，資金來源有自身積累、借貸、申請扶持和吸收公眾資金等多種方式。目前，這類機構(gòu)存在的問題主要是缺乏規(guī)范的法人治理結(jié)構(gòu)和嚴密的資本運行監(jiān)管。

（四）財團類養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)

專業(yè)投資公司、金融保險機構(gòu)、風投眾籌機構(gòu)投資的財團類養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)，多為社會影響較大的大型養(yǎng)老項目及其機構(gòu)，目前山西只有山西投資集團直接投資，擬由臺灣天度養(yǎng)生事業(yè)集團及北京天度養(yǎng)老公司管理運營的太谷縣“孟母文化養(yǎng)生健康城”項目一家，該項目總投資15億元，屬于養(yǎng)老社區(qū)與文化旅游高度融合的大型綜合地產(chǎn)開發(fā)項目，帶有政府引導(dǎo)、市場運作、跨國經(jīng)營性質(zhì)。

（五）公辦民營社區(qū)類型的養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)

這類機構(gòu)場所設(shè)施主要由省市縣三級財政出資修建，民政部門提供起步資金并進行監(jiān)管，其主要服務(wù)對象是城鄉(xiāng)社區(qū)老年群體，基本采取“公辦民營”模式，主要包括社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心和社區(qū)日間照料中心兩類機構(gòu)，數(shù)量龐大。山西各市均已編制了社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心建設(shè)計劃，其具體項目也全部向社會資本開放，已有不少公辦民營、民辦公助、PPP合作項目進入建設(shè)階段。目前山西登記為城鄉(xiāng)社區(qū)老年人日間照料中心的總共有3 679所，占全省公辦和社會投資養(yǎng)老機構(gòu)總數(shù)的81%，養(yǎng)老床位45 744張，占全省公辦和社會投資養(yǎng)老床位總數(shù)的29.75%，平均每所照料中心床位12.43張。已建成運營的這類“中心”，大多采取雇用村民的日常管理辦法。根據(jù)調(diào)研了解的基本現(xiàn)狀，目前這類“中心”近半未能正常運行。產(chǎn)生這種結(jié)果的內(nèi)在原因，是一次性投入后的產(chǎn)權(quán)歸屬、組織管理、服務(wù)監(jiān)管等基本關(guān)系不清，尤其是因為其具有官辦屬性，但又不能列入行政序列，所以缺乏財政保障機制，不可持續(xù)問題十分明顯。

二、山西社會投資養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)發(fā)展中的難題與障礙

（一）社會投資養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)基本條件欠缺

資金缺乏是當前大多數(shù)社會投資養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)面臨的突出問題。成立一家功能較為全面、制度相對規(guī)范的養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)，初期需要投入大筆資金用于硬件設(shè)施建設(shè)。社會投資養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)在融資方面無法享受國家的低息和無息貸款，又因為養(yǎng)老服務(wù)業(yè)屬于新興的公益性服務(wù)行業(yè)，投資回報率較低，對社會資本的吸引力不強。

我國《擔保法》規(guī)定，公益性事業(yè)單位的社會公益設(shè)施不得抵押，即社會辦的非營利性質(zhì)的養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的固定資產(chǎn)不能作為銀行抵押物，難以辦理商業(yè)貸款。因此，社會投資養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)多為個人投資興辦，資金較為匱乏，需要大量資金投入的工作如擴大經(jīng)營規(guī)模、改善基礎(chǔ)條件與服務(wù)設(shè)施等難以推進。

社會投資養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)大多效益不佳。調(diào)研結(jié)果顯示，約50%左右的社會投資養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)投入產(chǎn)出基本持平，40%左右的機構(gòu)處于虧損狀態(tài)，盈利的僅占10%左右。社會投資養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)效益差，原因是多方面的：一是養(yǎng)老院自身收入能力有限。雖然床位費和護理費標準較高，但由于入住率較低，總收入不高。二是運行成本高，開支大。三是部分入住老人在身體狀況變差的情況下拒絕提高護理級別，養(yǎng)老院護理成本變高，但是難以收到相應(yīng)的護理費用。

開辦場所得不到保障。養(yǎng)老設(shè)施的布局和建設(shè)沒有納入城鎮(zhèn)整體規(guī)劃中，與城鎮(zhèn)人口布局規(guī)劃、建設(shè)用地規(guī)劃、居住區(qū)或社區(qū)規(guī)劃、醫(yī)療衛(wèi)生規(guī)劃等相關(guān)配套設(shè)施規(guī)劃協(xié)調(diào)和銜接不起來，致使社會投資養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)用地得不到保證。租用場所則面臨房東不續(xù)簽合同、房屋拆遷等風險，養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)沒有相對穩(wěn)定的場所，開辦者就不能大膽投資與改造，甚至可能關(guān)張倒閉。

護理人員短缺。招聘專業(yè)護工難是社會投資養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)面臨的又一大困擾。例如太原市幸福家園老年公寓只有13名護理員，卻要照顧80多位老人，護理人員十分短缺。目前所聘用的護理員普遍年齡都在50歲以上，大多來自農(nóng)村，主要靠關(guān)系或以前的護理員介紹進入。社會投資養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)很難從人才市場上招聘到護工，即使偶爾招聘到了也留不住。其原因主要是護理員工作辛苦，但工資待遇較低，一般只有2 000元左右。沒有一支穩(wěn)定、專業(yè)化的護工隊伍，服務(wù)質(zhì)量無法保證，民辦養(yǎng)老院的開辦與運營會受到直接影響。

（二）相關(guān)法律規(guī)范效力不強，配套政策執(zhí)行效果差

盡管我國對養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)相關(guān)法規(guī)、政策出臺的頻率、力度在不斷加強，但其中關(guān)于鼓勵社會投資養(yǎng)老服務(wù)業(yè)、可享受的各種優(yōu)惠政策多為原則性和倡導(dǎo)性的規(guī)定，缺乏相應(yīng)的落實保障制度，法律效力不強，不能很好地規(guī)范養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的發(fā)展。例如，民政部發(fā)布的《關(guān)于支持社會力量興辦社會福利機構(gòu)的意見》（民發(fā)〔2005〕170號）規(guī)定，保證社會辦福利機構(gòu)在規(guī)劃、建設(shè)、稅費減免、用地、用水、用電等方面，與政府辦福利機構(gòu)享受同等待遇。然而，民辦非企業(yè)性質(zhì)的養(yǎng)老機構(gòu)在實際運行中很難完整享受與公辦養(yǎng)老機構(gòu)同等的優(yōu)惠支持政策。對于公辦養(yǎng)老機構(gòu)而言，落實優(yōu)惠政策方面有相關(guān)部門進行檢查和監(jiān)督，而社會投資養(yǎng)老機構(gòu)的投資方大多是私人或者企業(yè)集團，政府并沒有直接的管理和經(jīng)營責任，這種養(yǎng)老機構(gòu)的經(jīng)營狀況并不能直接影響政府的業(yè)績，因而很多時候政府的政策偏向于公辦養(yǎng)老機構(gòu)。而且，有的政策的落實需要民政、住建、財政等部門的協(xié)調(diào)一致，民政部門作為主管單位，由于職能較弱，許多工作難以協(xié)調(diào)，社會投資養(yǎng)老機構(gòu)應(yīng)享有的一些稅收或者政策優(yōu)惠難以落到實處。以土地供應(yīng)為例，國家明文規(guī)定非營利養(yǎng)老機構(gòu)可以依法使用國有劃撥的土地或農(nóng)民集體所有的土地，然而，很多民辦非企業(yè)性質(zhì)的養(yǎng)老院實際上難以獲得政府審批的土地。究其原因，主要是地價高昂且價值不斷攀升，審批部門很不情愿批準土地用于養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)，土地更多地流向了商業(yè)性開發(fā)，已經(jīng)批準用于公益性事業(yè)的土地也大多撥給公辦性質(zhì)的養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)，最后留給民辦非企業(yè)性質(zhì)的養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的土地是非常有限的。社會投資養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)應(yīng)享有的一些稅收或者政策優(yōu)惠難以落到實處，影響了社會投資養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)發(fā)展的公平性和經(jīng)營者的積極性。

與此同時，公辦、民辦非養(yǎng)老機構(gòu)與營利性民辦養(yǎng)老機構(gòu)也存在待遇不公平問題。在現(xiàn)行《民辦非企業(yè)管理條例》下，所有公辦和民辦非養(yǎng)老機構(gòu)一邊要補貼，一邊搞創(chuàng)收，既不承擔“兜底”責任，還要享受優(yōu)惠政策。與之相比，許多營利性民辦養(yǎng)老機構(gòu)同樣承擔社會責任，卻不能平等享受相關(guān)政策待遇。這一制度缺陷，有悖社會主義市場經(jīng)濟體制下的公平競爭原則，也因此成為社會資本望而生畏或駐足觀望的重要原因。

（三）管理體制不順

老年人口管理涉及組織、人社、民政、殘聯(lián)、老齡委等多個部門，養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的開辦需要民政、衛(wèi)生、工商、國土、發(fā)改、物價、消防等部門的審批。多頭管理的現(xiàn)行體制下，行政許可環(huán)節(jié)多，協(xié)調(diào)指導(dǎo)服務(wù)少。各個部門職責不清，各行其是，相互扯皮，實際需要的管理職能如行業(yè)引導(dǎo)和市場化服務(wù)缺失，已出臺的政策難以落實。尤其對于主管部門來說，事多人少管理范圍大，不但在標準實施、糾紛調(diào)處、行業(yè)維權(quán)、發(fā)展促進和運營監(jiān)管等專業(yè)領(lǐng)域力不從心，而且管理過程也難免掛一漏萬，很難履職到位。管理體制不順，引導(dǎo)和服務(wù)職能缺失，客觀上減弱了社會資本投資養(yǎng)老行業(yè)的熱情。

（四）非營利性的角色定位制約著社會投資養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的發(fā)展

社會投資養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)屬于民辦非企業(yè)單位，主要是向社會提供公共服務(wù)，具有事業(yè)單位公益性和非營利性的特征。但是投資者開辦養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)在一定程度上是為了獲取合理的投資回報，并不是完全不需要營利的。因為社會投資養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)是利用非國有資產(chǎn)開辦的，如果沒有一定的經(jīng)濟回報，養(yǎng)老機構(gòu)不僅不能擴大經(jīng)營規(guī)模，甚至還會虧損，導(dǎo)致發(fā)展難以為繼。作為社會投資養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)，如果其經(jīng)營經(jīng)常處于微利狀態(tài)，在理性經(jīng)濟人假設(shè)的前提下，人具有本能的趨利性，狹窄的利潤空間給予相對較少的刺激因素，這種激勵的缺失不利于其創(chuàng)辦者和經(jīng)營者克服困難繼續(xù)做大做強養(yǎng)老機構(gòu)。加之政策規(guī)定可以享受的補貼或優(yōu)惠政策難以落實到位，這樣，本身應(yīng)有的內(nèi)部激勵及政府特別給予的外部刺激性因素均無法有效發(fā)揮作用。

（五）外部服務(wù)體系不健全，支撐要素缺失

除土地、資金、人員等基本要素外，養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)質(zhì)量和運行效率的全面提升還需要完善的外部服務(wù)體系的支撐，主要包括科研咨詢、評估鑒定、教育培訓(xùn)、涉老服務(wù)等。在科研咨詢方面，目前山西省雖然已有老齡協(xié)會、老年學(xué)會和養(yǎng)老研究院等社團組織，但是目前這些機構(gòu)尚未開展實質(zhì)性研究工作，在咨詢服務(wù)方面尚未發(fā)揮相應(yīng)職能作用。在評估鑒定方面，目前山西全省尚無一家專業(yè)的或有關(guān)的養(yǎng)老評估組織，這種狀況直接導(dǎo)致整個行業(yè)起步困難、養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)質(zhì)量不高、行業(yè)監(jiān)管隨意等一系列問題產(chǎn)生。在教育培訓(xùn)方面，目前除山西省老年公寓設(shè)有養(yǎng)老護理員培訓(xùn)基地和民政廳與人社廳聯(lián)合組建的行政認證機構(gòu)（臨時）外，山西省作為一個已有500多萬老年人口的省份，尚無一家民辦專業(yè)護理培訓(xùn)機構(gòu)，也無一家養(yǎng)老管理與養(yǎng)老護理職業(yè)院?；蚩葡?。在涉老服務(wù)組織方面，目前，山西省私人診療康復(fù)、中醫(yī)養(yǎng)生會館、餐飲外賣、信息網(wǎng)絡(luò)快遞、戶外休閑旅游、公園自發(fā)組織和社會志愿團體等潛在非正式涉老服務(wù)組織數(shù)量龐大，遍布城鄉(xiāng)，其中許多組織已在上門診療和社區(qū)敬老互助方面開始發(fā)揮作用。應(yīng)當指出，這些領(lǐng)域聚集了眾多智力型、技能型、復(fù)合型人才，他們是促進養(yǎng)老服務(wù)業(yè)較快發(fā)展的最具潛力的社會力量，但目前這些組織處于自發(fā)組建、游離經(jīng)營和無序競爭狀態(tài)，尚未納入城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的大體系中。

特別應(yīng)當指出的是，目前山西各級老齡事業(yè)單位及其老年大學(xué)和老干部管理機構(gòu)等，均有穩(wěn)定的資金保證、優(yōu)越的辦公條件和設(shè)施以及良好的活動場所，還有專門活動經(jīng)費，是政府出資專門提供社會化老齡服務(wù)的工作機構(gòu)和基礎(chǔ)設(shè)施，多年來也在老年教育、老年福利、老年維權(quán)等方面發(fā)揮了很大作用。但調(diào)研發(fā)現(xiàn)，由于自上而下的條條管理體制和獨立事業(yè)單位性質(zhì)等多種原因，這些機構(gòu)始終游離于城鄉(xiāng)社會化養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)邊緣，并未體現(xiàn)出其設(shè)立初衷，遠未發(fā)揮應(yīng)有的老齡事業(yè)宏觀促進功能和行業(yè)發(fā)展指導(dǎo)職能。

三、促進社會資本投資山西養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)發(fā)展的對策建議

（一）改革領(lǐng)導(dǎo)體制與管理機制，提高養(yǎng)老服務(wù)社會化管理水平

應(yīng)改組老齡事業(yè)領(lǐng)導(dǎo)與管理機構(gòu)，提升服務(wù)水平與效率。針對養(yǎng)老行業(yè)權(quán)威領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)長期缺位現(xiàn)狀，應(yīng)對現(xiàn)有各級老齡事業(yè)管理機構(gòu)進行“歸位改組”，將其升格為同級黨委協(xié)調(diào)政府和社會關(guān)系的老齡事業(yè)領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，從根本上解決多頭管理體制問題，理順黨委、政府和市場的關(guān)系，扎實奠定養(yǎng)老事業(yè)長期發(fā)展所需要的制度基礎(chǔ)。應(yīng)在各級民政局設(shè)立專門管理社會投資養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的部門，協(xié)調(diào)解決其在經(jīng)營和管理過程中出現(xiàn)的各種問題，監(jiān)督其服務(wù)質(zhì)量、管理質(zhì)量以及政策落實情況等，促使政府對社會投資養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的管理更加規(guī)范化、科學(xué)化。

應(yīng)成立養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)協(xié)會，協(xié)助政府制定行業(yè)發(fā)展規(guī)范與標準。山西各地社會投資養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)都還處于發(fā)展階段，還沒有形成較大的規(guī)模，同時其生存和發(fā)展處境都還比較艱難，自身還沒有能力建立一個行業(yè)協(xié)會或組織以加強行業(yè)內(nèi)部的管理與交流。政府要支持社會投資養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)建立代表自身利益訴求的協(xié)會，由其全方位開展標準制定、準入把關(guān)、行業(yè)培訓(xùn)、評估咨詢、配套服務(wù)、運營監(jiān)管、自律維權(quán)、跨區(qū)合作、協(xié)調(diào)推進等行業(yè)自律服務(wù)業(yè)務(wù)，加強養(yǎng)老機構(gòu)與老年群體及社會利益相關(guān)者之間的聯(lián)系，并構(gòu)建行業(yè)監(jiān)督和管理體系。各養(yǎng)老機構(gòu)必須接受協(xié)會的管理和監(jiān)督，遵守行業(yè)章程，履行行業(yè)義務(wù)。

應(yīng)轉(zhuǎn)變政府職能，理順政府和市場的關(guān)系，開展公辦養(yǎng)老機構(gòu)改革。政府主管部門應(yīng)退出具體項目經(jīng)營領(lǐng)域，真正回歸到市場引導(dǎo)、社會服務(wù)和行政監(jiān)管的“裁判員”職位上來，把對社會投資養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)等“運動員”的準入把關(guān)、運營監(jiān)管、配套服務(wù)、關(guān)系協(xié)調(diào)等行業(yè)管理職能全部委托給養(yǎng)老行業(yè)協(xié)會。在行業(yè)性質(zhì)上，應(yīng)將公辦養(yǎng)老事業(yè)單位和其他社會養(yǎng)老組織一律改制為企業(yè)性質(zhì)，徹底清除有關(guān)制度和現(xiàn)行體制對養(yǎng)老行業(yè)發(fā)展形成的障礙藩籬。在行業(yè)管理上，可按統(tǒng)一企業(yè)性質(zhì)、統(tǒng)一工商備案、統(tǒng)一行業(yè)標準、統(tǒng)一行政監(jiān)管、統(tǒng)一市場運作、統(tǒng)一行業(yè)自律的“六統(tǒng)一管理模式”，對山西全省養(yǎng)老服務(wù)業(yè)實行管理。這樣，既能消除各類機構(gòu)之間的不平等政策待遇弊端，又方便制定統(tǒng)一的市場公平競爭規(guī)則，有利于養(yǎng)老行業(yè)的穩(wěn)定健康發(fā)展。應(yīng)將承擔政府特定供養(yǎng)對象“兜底”職能的各類養(yǎng)老事業(yè)單位，盡可能改制為國有獨資企業(yè)。在經(jīng)營方式上，既可以公辦公營，列入國企考核管轄序列，同時進入養(yǎng)老行業(yè)相關(guān)業(yè)態(tài)，接受行業(yè)統(tǒng)一管理，也可以公辦民營，采取政府購買服務(wù)方式，公開選聘有專業(yè)資質(zhì)的社會投資機構(gòu)托管運營。同時，應(yīng)對由改革所帶來的身份轉(zhuǎn)變、人事結(jié)構(gòu)和利益調(diào)整等，作出恰當妥善的安排。應(yīng)在清晰界定各級財政投資形成的資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的前提下，對各類社會資本包括中老年家庭和個人等，全面開放政府投資的公辦養(yǎng)老機構(gòu)和社區(qū)各類養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，并通過托管、贖買、置換、兼并等多種產(chǎn)權(quán)或股權(quán)交易方式，大范圍盤活各類政府資產(chǎn)，交由各類社會組織經(jīng)營管理。

（二）完善地方性規(guī)章制度，進一步加大對社會投資養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的扶持

應(yīng)增加適合山西本土社會投資養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的管理條例和辦法。在立足國家現(xiàn)有的《老年人社會福利機構(gòu)基本規(guī)范》的基礎(chǔ)上，制定比較細致完善的以社會投資養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)管理、經(jīng)營、服務(wù)、建設(shè)設(shè)施標準、保護老年人和養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)為內(nèi)容的條例與辦法。同時，在國家現(xiàn)有《養(yǎng)老護理員國家職業(yè)標準》的基礎(chǔ)上，制定適合山西省養(yǎng)老護理人員特點的養(yǎng)老護理人員職業(yè)標準和執(zhí)行辦法，規(guī)范全省養(yǎng)老護理人員的管理。

為了落實國家相關(guān)法規(guī)賦予社會投資養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的優(yōu)惠政策，各市縣需要制定落實條例和辦法。同時，政府應(yīng)加強對優(yōu)惠政策落實情況的監(jiān)督和管理，要將責任分解，落實到相關(guān)職能部門甚至個人，有關(guān)部門管理人員要定期到社會投資養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)中抽查管理辦法、條例和各項優(yōu)惠政策的落實情況，確保發(fā)現(xiàn)政策落實不到位時可以迅速找出問題環(huán)節(jié)并進行后續(xù)改善。

政府應(yīng)結(jié)合當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的特點以及民眾的消費能力，加大對社會投資養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的政策扶持力度，構(gòu)建對社會投資養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的常態(tài)化補助機制。同時，對社會投資養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)要多給予指導(dǎo)幫助，對其進行規(guī)范管理，做到獎懲分明。

政府應(yīng)創(chuàng)新工作思維，盡可能拓寬資金來源渠道，鼓勵和引導(dǎo)其他形式資金投向養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)。可以通過加大國有資產(chǎn)變現(xiàn)力度、利用稅收杠桿鼓勵企業(yè)捐贈等方式，進一步充實養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)扶持資金。為了從根本上解決社會投資養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)資金短缺問題，建議由政府職能部門出面，以政府的名義向銀行等金融機構(gòu)貸款，再轉(zhuǎn)借給本區(qū)域內(nèi)符合一定條件的民營養(yǎng)老機構(gòu)，還款時也同樣以政府的名義進行?？紤]到養(yǎng)老機構(gòu)的公益性質(zhì)，金融機構(gòu)還應(yīng)在貸款利率、還款期限等方面給予適當優(yōu)惠。

政府應(yīng)通過購買或政策引導(dǎo)方式，鼓勵老齡科研、教育、培訓(xùn)、評估、咨詢、家政和專項基金等要素機構(gòu)適度超前發(fā)展，為各類養(yǎng)老機構(gòu)、老齡組織和產(chǎn)品企業(yè)等提供智力財力人力與技術(shù)管理等服務(wù)支撐，整體提升各類養(yǎng)老機構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量和經(jīng)營水平，推動養(yǎng)老行業(yè)邁上提質(zhì)增效新臺階。

政府應(yīng)采用多種方式加強對社會投資養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的宣傳，提高其知名度，擴大其社會影響力，使有實力的企業(yè)對其進行一定的捐贈，使其獲得更多的物質(zhì)支持。

（三）將養(yǎng)老行業(yè)確定為山西經(jīng)濟發(fā)展的重要新興行業(yè)，對該行業(yè)進行科學(xué)分類，制定行業(yè)運行規(guī)則

目前，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)已經(jīng)具有明確的業(yè)態(tài)模式分類和相當規(guī)模的特定服務(wù)產(chǎn)品市場，尤其還有社會保障體系支撐，因此，其已成為各類社會資本轉(zhuǎn)型投資的新領(lǐng)域，成為產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟的增長點和政府鼓勵的新方向。只有將養(yǎng)老行業(yè)正式納入國民經(jīng)濟重要行業(yè)，并且快速建立起山西省統(tǒng)一的養(yǎng)老行業(yè)管理體系和分級政務(wù)服務(wù)窗口，才能提升全社會對養(yǎng)老行業(yè)的認知水平，才能增強各方面的行業(yè)歸屬和投資信心，才能有效引導(dǎo)各類社會資本理性、有序、規(guī)范地進入養(yǎng)老行業(yè)。

應(yīng)對養(yǎng)老行業(yè)進行科學(xué)分類，制定整個行業(yè)的運行規(guī)則。制訂業(yè)態(tài)分類標準，出臺差別引導(dǎo)政策，實施分類準入培訓(xùn)，幫助各類社會資本明確經(jīng)營方向，選擇適合自己的養(yǎng)老項目和盈利模式進行投資，穩(wěn)步進入養(yǎng)老行業(yè)。進而形成比較規(guī)范的行業(yè)管理框架結(jié)構(gòu)，快速建成全省社會參與、全民行動、持久穩(wěn)定的特色養(yǎng)老行業(yè)新體系，使其在發(fā)揮政策扶持效應(yīng)和提高社會投資效率，最大限度弱化盲目投資風險和降低重復(fù)建設(shè)浪費方面發(fā)揮作用。

（四）充分發(fā)揮政策激勵的杠桿效應(yīng)，積極培育養(yǎng)老服務(wù)市場

應(yīng)科學(xué)布局，積極鼓勵、最大限度地引導(dǎo)相近行業(yè)利用閑置房產(chǎn)、相應(yīng)設(shè)施和勞務(wù)服務(wù)等有形資產(chǎn)轉(zhuǎn)入城市社區(qū)老年服務(wù)站及家庭托老所等老人照料機構(gòu)。同時也應(yīng)支持中小房地產(chǎn)商和建筑企業(yè)轉(zhuǎn)型成為養(yǎng)老地產(chǎn)專業(yè)公司。

在調(diào)整財政預(yù)算結(jié)構(gòu)、繼續(xù)加大養(yǎng)老行業(yè)建設(shè)投資和協(xié)調(diào)金融支持的前提下，政府應(yīng)擴大老齡事業(yè)發(fā)展基金規(guī)模，鼓勵創(chuàng)建社會養(yǎng)老創(chuàng)業(yè)基金，協(xié)調(diào)金融、風投、眾籌等機構(gòu)投資和股權(quán)交易市場等，嘗試打造資本市場上的養(yǎng)老項目融資板塊，為各類養(yǎng)老項目提供社會融資新渠道，為各類社會資本提供融資投資新平臺，為服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)型開辟社會投資新領(lǐng)域，使社會資源得到最大利用，使政府“杠桿”作用和社會投資效應(yīng)倍增。

應(yīng)進一步完善社會保障體系和退休金正常增長機制，提高中老年人的消費能力，促進全社會的養(yǎng)老消費水平逐步提高。要高度重視農(nóng)村養(yǎng)老問題，進行農(nóng)村養(yǎng)老體系規(guī)劃，與新農(nóng)村建設(shè)、四荒資源開發(fā)、小流域治理、農(nóng)電商一體等三農(nóng)專項政策有機結(jié)合，定向布局養(yǎng)老村鎮(zhèn)改造和開發(fā)項目，全面開放配套資源供給，引導(dǎo)房地產(chǎn)商“帶資開發(fā)”養(yǎng)老項目。吸引城市富裕中老年家庭和健康休閑及戶外運動等項目“帶資下鄉(xiāng)”，參與美麗鄉(xiāng)村改造建設(shè)，滿足多層次、多樣化、生態(tài)化養(yǎng)老消費需求。發(fā)揮山西省四季分明的特點，創(chuàng)造南方“候鳥”來晉養(yǎng)老的生態(tài)棲息環(huán)境條件，積極拓展異地養(yǎng)老、遷徙養(yǎng)老和分時度假等多種模式。由此拉動當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展，破解農(nóng)村養(yǎng)老難題，自然調(diào)節(jié)城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)，帶動假日探視、戶外運動和休閑經(jīng)濟同步發(fā)展，努力營造城鄉(xiāng)養(yǎng)老市場新格局。

（五）著力培育養(yǎng)老行業(yè)龍頭企業(yè)，提供示范，引領(lǐng)行業(yè)較快發(fā)展

目前山西省成熟的養(yǎng)老機構(gòu)還較少，社區(qū)居家養(yǎng)老模式也處于摸索試驗階段，特別是當前國內(nèi)還鮮有提及養(yǎng)老行業(yè)體系建設(shè)，城鄉(xiāng)一體、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合、社會化養(yǎng)老服務(wù)體系的建設(shè)思路也需要區(qū)域試點、實踐驗證、充實完善、逐步推廣。因此，亟待選擇比較成熟的大型養(yǎng)老機構(gòu)舉旗擔綱，創(chuàng)造運營模式，作出示范樣板，引領(lǐng)行業(yè)發(fā)展。山西老年公寓雖屬事業(yè)單位，但經(jīng)過多年規(guī)范運營和制度完善，已經(jīng)具備了領(lǐng)軍全省養(yǎng)老行業(yè)的基本條件，如能吸收有關(guān)專業(yè)組織和社會資本參與，對其進行事業(yè)單位“轉(zhuǎn)企改制”和養(yǎng)老投資集團試點，組織實施城鄉(xiāng)一體、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合、社會化養(yǎng)老體系戰(zhàn)略項目，則可能在形成體系、創(chuàng)造模式、引領(lǐng)行業(yè)發(fā)展并實施跨區(qū)域經(jīng)營等諸多方面發(fā)揮行業(yè)龍頭帶動效應(yīng)，發(fā)展成為養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)大集團。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕胡亞光，凌文豪.當前民營養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展困境及對策探析〔J〕.山東農(nóng)業(yè)工程學(xué)院學(xué)報，2016（7）：82-86.

〔2〕熊海強.民營養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展政策支持體系研究——以上海市為例〔D〕.上海：華東政法大學(xué)，2016.

〔3〕游華麗.西安市民營養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展現(xiàn)狀及對策研究〔D〕.西安：陜西師范大學(xué)，2011.

〔4〕趙 鑫，劉 陽，夏蘇蘇.民營養(yǎng)老機構(gòu)融資探究〔J〕.現(xiàn)代商貿(mào)工業(yè)，2015（6）：121-124.

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責任編輯 梁華林