李亞云

摘要：行政管理體制改革是改革開(kāi)放的重要內(nèi)容，從1982年開(kāi)始經(jīng)歷了五次大的改革。整體上看，中國(guó)行政管理體制改革，走的是一條上升的道路。行政倫理是協(xié)調(diào)個(gè)人、組織和社會(huì)三者之間關(guān)系的行政行為準(zhǔn)則和規(guī)范系統(tǒng)，對(duì)于行政管理的公正、廉潔和高效起著至關(guān)重要的作用、文章從研究庫(kù)珀的行政倫理理論入手，對(duì)行政倫理視角下我國(guó)現(xiàn)行行政管理體制中存在的問(wèn)題進(jìn)行了分析，提出建立個(gè)人道德品質(zhì)、組織制度、和社會(huì)期待等相結(jié)合的支持性行政環(huán)境來(lái)指導(dǎo)和規(guī)范我國(guó)行政管理體制改革的對(duì)策性建議。

關(guān)鍵詞：庫(kù)珀；行政倫理；行政體制改革

一、簡(jiǎn)述庫(kù)珀行政倫理理論

庫(kù)珀是美國(guó)著名的行政倫理學(xué)家，他側(cè)重于從行政管理實(shí)踐的角度來(lái)探討行政倫理問(wèn)題，關(guān)注的是行政人員在行政實(shí)踐中所面臨的倫理困境時(shí)的應(yīng)對(duì)和解決辦法。庫(kù)珀強(qiáng)調(diào)行政責(zé)任是行政倫理的核心問(wèn)題，認(rèn)為行政責(zé)任沖突是造成行政倫理困境的根源。因此，為了使行政倫理得到實(shí)現(xiàn)，庫(kù)珀認(rèn)為應(yīng)該整合內(nèi)外控制機(jī)制，形成一個(gè)支持負(fù)責(zé)任行政行為的環(huán)境。公共行政倫理具有引導(dǎo)、規(guī)范、向心三種社會(huì)功能：

（1）引導(dǎo)功能：與一般的社會(huì)道德不同，行政倫理是社會(huì)中起主導(dǎo)作用的道德體系，內(nèi)容具有公共性和示范性。行政活動(dòng)涉及整個(gè)社會(huì)的利益分配，行政體系具有什么樣的倫理規(guī)范和倫理水平與社會(huì)成員自身利益密切相關(guān)。在行政制度的具體運(yùn)作過(guò)程中，某些倫理觀念如公平、正義、人道主義等，都可能在制度的運(yùn)行中具體體現(xiàn)出來(lái)，從而對(duì)民眾起到倡導(dǎo)和示范的作用。因此，掌握著公共權(quán)力的行政系統(tǒng)的行為和作風(fēng)會(huì)受到社會(huì)的普遍關(guān)注，而且會(huì)滲透到社會(huì)生活的各個(gè)方而，形成巨大的影響。

（2）規(guī)范功能：在公共行政過(guò)程中，行政倫理對(duì)于符合社會(huì)道德要求的情感、信念、思想和行為予以激勵(lì)和強(qiáng)化；對(duì)于不符合社會(huì)道德要求的情感、欲念則予以矯正和弱化，按照行政制度所遵循的倫理精神來(lái)調(diào)節(jié)社會(huì)關(guān)系和利益關(guān)系，使之達(dá)到一定程度的默契與和諧。

（3）向心功能：公共行政倫理關(guān)系到民心向背，直接影響著社會(huì)的治亂興衰。政府組織通過(guò)設(shè)計(jì)和安排行政制度，使制度中所內(nèi)涵的倫理精神，對(duì)社會(huì)大眾產(chǎn)生感召力，從而使制度產(chǎn)生一種向心力和凝聚力。

二、行政倫理建設(shè)對(duì)我國(guó)行政管理體制改革的重要性

（一）行政倫理建設(shè)為行政管理體制改革提供價(jià)值導(dǎo)向

行政管理體制改革不僅是對(duì)政府機(jī)構(gòu)的改革和重組，更重要的是要在改革中樹(shù)立一種正確的行政價(jià)值觀，使政府的行政行為能真正做到維護(hù)和保障公共利益。行政管理體制是由人與人之間的關(guān)系構(gòu)成，這種關(guān)系一方面有賴(lài)于制度的定位和法律的調(diào)整，另一方面則需要通過(guò)倫理道德加以規(guī)范，而公正、仁愛(ài)、忠誠(chéng)等倫理原則正可以為我國(guó)行政管理體制改革提供正確的價(jià)值導(dǎo)向。

（二）行政倫理建設(shè)可以規(guī)范行政人員的價(jià)值取向

當(dāng)行政人員陷入行政倫理困境、發(fā)生責(zé)任沖突時(shí)，他們需要采取行動(dòng)來(lái)消除沖突。如果他們采取的行動(dòng)不能受到正確價(jià)值取向的引導(dǎo)和規(guī)范，就很容易使行政行為偏離公共利益而為自己牟利。而行政倫理建設(shè)可以提高行政人員的倫理水平和道德良知，使其在面臨行政倫理困境時(shí)能采取正確的應(yīng)對(duì)方法和解決過(guò)程，把公共利益放在各項(xiàng)利益和角色義務(wù)的首位，確保行政人員做出負(fù)責(zé)任的行政決策。

三、現(xiàn)階段行政管理體制改革面臨的問(wèn)題及原因分析

我國(guó)政府管理面臨的主要問(wèn)題大體可以包括以下三個(gè)方面：一是政府自身改革和職能轉(zhuǎn)變滯后。盡管我國(guó)政府已經(jīng)過(guò)多次改革，但自身整體改革仍然滯后，行政審批事項(xiàng)依然過(guò)多，社會(huì)管理、公共服務(wù)職能相對(duì)薄弱；政府各部門(mén)之間職責(zé)不清、協(xié)調(diào)不力、管理方式落后、辦事效率低。二是尚有一些關(guān)系群眾切身利益的問(wèn)題還沒(méi)有得到根本解決。其中醫(yī)療、教育、住房、就業(yè)這四大問(wèn)題近年來(lái)表現(xiàn)最凸顯。三是某些政府工作人員依法行政觀念不強(qiáng)，執(zhí)法違法現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。形式主義、官僚主義、弄虛作假、奢侈浪費(fèi)的問(wèn)題比較突出；腐敗現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生。正因?yàn)檫@些問(wèn)題存在，我們更希望從公共行政倫理的角度更深入地給予分析與解釋。下面著重對(duì)產(chǎn)生這些問(wèn)題的原因進(jìn)行簡(jiǎn)單的闡述分析：

（一）傳統(tǒng)的“政府本位”思想主導(dǎo)了我國(guó)政府的行政價(jià)值

從政府的產(chǎn)生原因來(lái)看，政府是因社會(huì)及其社會(huì)中的人們的生存和發(fā)展的需要而產(chǎn)生的。因此在價(jià)值評(píng)價(jià)關(guān)系中，政府應(yīng)處于被評(píng)價(jià)的地位，而社會(huì)則是價(jià)值評(píng)價(jià)主體。由于我國(guó)長(zhǎng)期處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，再加上目前社會(huì)正處于轉(zhuǎn)型時(shí)期，政府往往被建設(shè)成管理社會(huì)一切事務(wù)的“全能政府”，社會(huì)常常喪失了作為價(jià)值評(píng)價(jià)主體的地位，政府凌駕于社會(huì)之上，形成了“政府本位”思想。在這種思想指導(dǎo)下，我國(guó)政府要求全社會(huì)都服從于其統(tǒng)一管理和指揮，行政活動(dòng)是圍繞著政府的利益來(lái)展開(kāi)的，社會(huì)公民的個(gè)人利益只能通過(guò)政府提供的渠道才能得到實(shí)現(xiàn)。

（二）缺乏倫理道德教育機(jī)制，行政人員應(yīng)對(duì)“倫理困境”的能力不高

為了提高政府機(jī)構(gòu)的行政效率，政府把效率作為行政人員工作績(jī)效的重要評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。因此，行政人員更多的是關(guān)注如何更低成本、更少時(shí)間來(lái)完成工作任務(wù)，“把事情作對(duì)”，而對(duì)“是否作對(duì)事情”以及行政行為的后果如何卻很少思考。在這種工作環(huán)境下，政府和行政人員往往都忽視了行政倫理道德，看不到系統(tǒng)學(xué)習(xí)行政倫理知識(shí)的重要性。由于平時(shí)不重視倫理理論的學(xué)習(xí)和道德規(guī)范的約束，行政人員在遇到行政倫理困境時(shí)常常束手無(wú)策，往往只是根據(jù)自己的經(jīng)驗(yàn)和觀點(diǎn)草率地做出選擇和采取行動(dòng)，由此使公共利益難以得到保障和維護(hù)。

（三）行政倫理制度設(shè)計(jì)存在缺陷，行政監(jiān)督機(jī)制不健全

受傳統(tǒng)儒家思想的影響，我國(guó)自古以來(lái)對(duì)行政人員的人性研究都是以“道德人”假設(shè)為前提，所以很注重通過(guò)“自律”來(lái)提高行政人員的個(gè)體倫理水平。新中國(guó)成立后，國(guó)家強(qiáng)調(diào)社會(huì)主義國(guó)家的行政人員應(yīng)該追求集體利益，犧牲個(gè)人利益，在“性善論”觀念的指導(dǎo)下希望通過(guò)對(duì)于行政人員不斷進(jìn)行道德教育和樹(shù)立倫理道德榜樣來(lái)達(dá)到培養(yǎng)行政人員大公無(wú)私的奉獻(xiàn)精神。這種寄希望于單純通過(guò)倫理道德的教育，來(lái)轉(zhuǎn)化為行政人員內(nèi)在自覺(jué)性進(jìn)而指導(dǎo)其行政行為倫理化的觀念，使我國(guó)忽視了行政倫理制度監(jiān)督約束機(jī)制的建設(shè)。在沒(méi)有強(qiáng)制性制度監(jiān)督約束下，一些自律性不強(qiáng)的行政人員往往無(wú)法保持行政行為中的公共利益取向，貪污受賄等腐敗行為無(wú)法得到很好的控制。

四、行政倫理思想對(duì)于加快我國(guó)行政體制改革的對(duì)策

庫(kù)珀提出要把傳統(tǒng)的解決倫理困境的內(nèi)、外部控制機(jī)制相整合，來(lái)構(gòu)造一種有利環(huán)境來(lái)支持負(fù)責(zé)任的行政行為。這種環(huán)境支持系統(tǒng)把體現(xiàn)為個(gè)人道德品質(zhì)的內(nèi)部控制與組織制度、組織文化和社會(huì)期待等外部控制相整合，使這幾種要素都能被調(diào)整到可以最大限度的以一種平衡的方式強(qiáng)化彼此作用的發(fā)揮，產(chǎn)生對(duì)負(fù)責(zé)任的行政行為的影響和制約功能。倫理道德規(guī)范的行政行為是不可能在孤立的情況下形成并得以有效維持的。由此，在我國(guó)行政管理體制改革的過(guò)程中，也應(yīng)努力構(gòu)建起這樣一種負(fù)責(zé)任的行政行為的環(huán)境支持系統(tǒng)，以便使我國(guó)行政管理體制更加倫理化、服務(wù)化、責(zé)任化。

（一）從行政倫理的角度加強(qiáng)個(gè)人道德品質(zhì)的培養(yǎng)

政府是行政人員的集合體，一切行政管理體制的設(shè)計(jì)都必須通過(guò)一定的行政主體才能得以實(shí)施，否則行政管理體制便無(wú)法顯示其功用。庫(kù)珀認(rèn)為只有被內(nèi)化了的個(gè)人道德品質(zhì)才能對(duì)行政人員正確行使自由裁量權(quán)提供持續(xù)性指導(dǎo)，保證負(fù)責(zé)任的行政行為。因此，我國(guó)在行政管理體制改革中，必須重視行政人員倫理意識(shí)的塑造。增強(qiáng)行政人員對(duì)行政倫理的認(rèn)識(shí)，使其明白權(quán)力的本位是人民，堅(jiān)持“執(zhí)政為民”是行政管理的本質(zhì)特征，樹(shù)立正確的權(quán)力觀和價(jià)值觀。行政倫理教育要規(guī)范化、制度化。要專(zhuān)門(mén)設(shè)置或選定行政倫理教育機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)開(kāi)展行政倫理教育。對(duì)行政倫理培訓(xùn)和考評(píng)應(yīng)當(dāng)日常化、制度化，以督促公務(wù)員形成良好的道德風(fēng)尚。重點(diǎn)鍛煉行政人員處理倫理困境的能力，養(yǎng)成行政倫理習(xí)慣。通過(guò)不斷的倫理案例指導(dǎo)和行政人員反復(fù)的社會(huì)實(shí)踐操作，使其能在倫理困境中正確處理個(gè)人利益與公共利益之間的關(guān)系。

（）完善各項(xiàng)組織制度，確保機(jī)構(gòu)運(yùn)行

在庫(kù)珀看來(lái)，組織制度是行政人員個(gè)人在其中發(fā)揮作用的重要工作環(huán)境之一，它不僅能規(guī)范和約束行政人員的行為，同時(shí)其權(quán)威性也會(huì)被用來(lái)壓制道德行為。因此，要改革我國(guó)的行政管理體制，就必須強(qiáng)調(diào)其制度的倫理性。我國(guó)政府應(yīng)改變?cè)械挠?jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的“全能政府”模式，轉(zhuǎn)變?yōu)檫m應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“有限政府”模式，健全政府職責(zé)體系，規(guī)定好政府權(quán)威的界限和職責(zé)的范圍。強(qiáng)化社會(huì)管理和公共服務(wù)，重視行政工作中的倫理道德傾向，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)公共利益的追求和倫理道德的建設(shè)。進(jìn)一步完善機(jī)構(gòu)間和機(jī)構(gòu)內(nèi)部的分權(quán)制衡的權(quán)力監(jiān)督體制，建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)，既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，確保行政倫理規(guī)范能在權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行體制中得到遵守和落實(shí)。建設(shè)“責(zé)任行政”的行政范式。要建立行政問(wèn)責(zé)制，對(duì)行政行為追究責(zé)任。完善行政倫理制度。首先要加強(qiáng)行政倫理立法。我國(guó)現(xiàn)在正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，在行政倫理的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)比較混亂的情況下，可以通過(guò)制定出一部體現(xiàn)中國(guó)特色的行政倫理法，來(lái)賦予行政倫理道德以法律的意義，

（三）關(guān)注社會(huì)期待，收集大眾的意見(jiàn)

決策是政府的主要職能，具有倫理價(jià)值取向的決策必然影響并引導(dǎo)行政行為的價(jià)值取向，而行政決策的民主程度則是政府在行政活動(dòng)中能否遵循倫理價(jià)值取向的關(guān)鍵。因此，庫(kù)珀指出公民參與不僅有助于政府澄清和明確法律和政策的意圖，而且公民還可以通過(guò)與行政人員的互動(dòng)而對(duì)行政人員施加影響，使行政主體在行政過(guò)程中注重公眾意識(shí)。因此，我國(guó)行政管理體制改革中必須要高度重視“保障人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)”，“完善各類(lèi)公開(kāi)辦事制度，提高政府工作透明度和公信力”。我們應(yīng)建立行政決策公眾參與機(jī)制。重視專(zhuān)家智力支持系統(tǒng)的建設(shè)，同時(shí)在制定與群眾利益密切相關(guān)法律法規(guī)和公共政策原則上要公開(kāi)聽(tīng)取意見(jiàn)，保證在公共利益的分配過(guò)程中體現(xiàn)公眾意志。要實(shí)現(xiàn)行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動(dòng)，充分發(fā)揮群眾組織對(duì)行政決策過(guò)程的影響度，發(fā)揮大眾傳媒作為政策辯論舞臺(tái)，形成社會(huì)輿論，全面影響行政決策制定的功能作用。