張亞茹，宋生瑛

（集美大學(xué) 財(cái)經(jīng)學(xué)院，福建 廈門 361021）

福建“省直管縣”財(cái)政體制改革的問(wèn)題與對(duì)策

張亞茹，宋生瑛

（集美大學(xué) 財(cái)經(jīng)學(xué)院，福建 廈門 361021）

由于“市管縣”模式的阻撓、行政管理幅度的加大以及相關(guān)配套政策不完善等方面的原因，現(xiàn)階段福建“省直管縣”體制改革只停留在財(cái)政體制改革上，行政方面并沒(méi)有得到真正的改革，從而出現(xiàn)了縣級(jí)財(cái)政自給度低、地級(jí)市經(jīng)濟(jì)輻射能力弱以及縣級(jí)基本公共服務(wù)水平不足等問(wèn)題。因此福建省應(yīng)該按照因地制宜、循序漸進(jìn)的原則，合理界定各級(jí)政府的事權(quán)財(cái)權(quán)，適時(shí)推進(jìn)行財(cái)政體制改革，完善相關(guān)的法律法規(guī)。

省直管縣；財(cái)政體制改革；財(cái)政自給度

縣級(jí)財(cái)權(quán)是歷代國(guó)家政權(quán)的基礎(chǔ)，縣級(jí)治理得好，國(guó)家就安定有序、穩(wěn)定發(fā)展。由于縣級(jí)政府更接近農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民，能夠及時(shí)做出政策調(diào)整，易于解決“三農(nóng)”難題。但是1994年分稅制改革形成財(cái)力上收和責(zé)任下放的格局，市級(jí)政府為了實(shí)現(xiàn)城市的快速發(fā)展，往往忽略了縣鄉(xiāng)的發(fā)展，截留所轄縣的資金和項(xiàng)目，致使縣鄉(xiāng)基層政府普遍陷于財(cái)政困境，縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展乏力。因此，為了緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難，2005年召開(kāi)的全國(guó)人大十屆三次會(huì)議提出“省直縣取代市管縣”的建議，而后溫家寶總理也談及到有條件的省可以試著啟動(dòng)“省直管縣”的改革。2009年，財(cái)政部推出的 《關(guān)于推進(jìn)省直接管理縣財(cái)政改革的意見(jiàn)》（財(cái)預(yù)〔2009〕78號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）明確指出，全國(guó)除少數(shù)民族自治地區(qū)外力爭(zhēng)在2012年底前全面推行“省直管縣”財(cái)政體制，這成為改革全面推開(kāi)的一個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)。

一、我國(guó)“省直管縣”實(shí)施的成效

2009年，財(cái)政部出臺(tái)的《意見(jiàn)》中詳細(xì)地指出了“省直管縣”改革的目標(biāo)和內(nèi)容。在此基礎(chǔ)上，各省根據(jù)《意見(jiàn)》的要求，結(jié)合本省的實(shí)際情況，制定出了符合本省的改革方案。但在具體的改革過(guò)程中，各省在改革模式、改革內(nèi)容與改革力度上都有很大的差別。

從理論上來(lái)說(shuō)，“省直管縣”體制改革的最終目標(biāo)就是實(shí)現(xiàn)行政體制上的“省直管縣”[1]，而目前對(duì)“省直管縣”改革模式，各學(xué)者在改革省份類型的認(rèn)識(shí)上有不同的意見(jiàn)。本文假定“省直管縣”體制改革的起點(diǎn)是“市管縣”，改革的終點(diǎn)是完成行政上的省級(jí)直接管理縣級(jí)，財(cái)政省級(jí)直接管理縣級(jí)只是“省直管縣”體制改革的過(guò)渡性階段。如果按照此改革思路來(lái)審視各省的改革，大致可以分為如下三種類型[2]：

第一種是財(cái)政“省直管縣”體制改革。以江西省、山東省、湖北省為代表的單一財(cái)政權(quán)下放模式。這些省份基本上實(shí)現(xiàn)了財(cái)政部《意見(jiàn)》要求的改革事項(xiàng)，在財(cái)政管理的各方面取消了市級(jí)對(duì)縣級(jí)的管理，全面實(shí)行省級(jí)對(duì)縣級(jí)直接的管理。

第二種是以浙江省、河南省、廣東省為代表的擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣或者強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)的改革。這一模式在完成第一種模式改革的基礎(chǔ)上，改革力度有進(jìn)一步擴(kuò)大：下放原本不屬于縣級(jí)政府的經(jīng)濟(jì)或者社會(huì)管理權(quán)等，但是改革的重點(diǎn)仍然在于財(cái)政體制改革方面，與經(jīng)濟(jì)配套的行政權(quán)力下放不足仍會(huì)導(dǎo)致縣級(jí)政府會(huì)受到市級(jí)行政權(quán)限的約束[3]。

第三種是行政“省直管縣”體制改革。以海南省和北京、上海、天津、重慶等直轄市為代表。由于其先天優(yōu)勢(shì)，在建省之初就直接實(shí)行省直管模式，為之后的行政“省直管縣”改革創(chuàng)造了條件。

二、福建“省直管縣”改革現(xiàn)狀及問(wèn)題分析

（一）福建“省直管縣”改革現(xiàn)狀

為了貫徹落實(shí)分稅制改革的要求，福建省對(duì)市縣實(shí)行了分稅制財(cái)政體制，由省財(cái)政直接核定縣財(cái)政體制。2009年，福建省財(cái)政廳下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步深化省管縣財(cái)政改革的意見(jiàn)》（閩財(cái)預(yù)[2009]130號(hào)），按照“簡(jiǎn)政放權(quán)，激活縣域經(jīng)濟(jì)內(nèi)在活力”的指導(dǎo)原則，積極探索實(shí)行“省直管縣”財(cái)政改革。

根據(jù)財(cái)政部《意見(jiàn)》的具體內(nèi)容，取消市與縣日常往來(lái)資金聯(lián)系，建立省與市、縣的直接財(cái)政資金往來(lái)；省財(cái)政直接核定市、縣的資金留比。但福建省仍保持省與設(shè)區(qū)市的財(cái)政往來(lái)資金聯(lián)系，直接核定設(shè)區(qū)市的資金留解比例；縣（市）仍與設(shè)區(qū)市保持日常的往來(lái)資金，資金留解比例仍由設(shè)區(qū)市決定。從這個(gè)意義上說(shuō)，福建省的“省直管縣”改革可以說(shuō)是“起步早，但進(jìn)程慢”[4]，目前的改革還沒(méi)完全達(dá)到財(cái)政部的要求，仍需進(jìn)一步加快改革步伐。

（二）福建省目前的縣級(jí)財(cái)政現(xiàn)狀

“省直管縣”改革的目的很大程度上是為了解決縣級(jí)財(cái)政困難問(wèn)題。目前的省以下財(cái)政體制是否適應(yīng)福建經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，仍然要從縣級(jí)財(cái)政問(wèn)題進(jìn)行分析。根據(jù)調(diào)研分析，當(dāng)前的縣級(jí)財(cái)政狀況仍存在如下問(wèn)題：

1.縣級(jí)財(cái)政自給度較低

近年來(lái)福建省縣（市）級(jí)財(cái)政收支總額逐年增加，但財(cái)政收入增加的幅度遠(yuǎn)不及財(cái)政支出增加的幅度，其自給率也是越來(lái)越不理想。如表1所示，縣（市）財(cái)政收入總額從2011年的5,035,318萬(wàn)元增加到2014年的8,294,349萬(wàn)元，年均增長(zhǎng)率為16.18%；縣（市）財(cái)政支出從2011年的9,214,231萬(wàn)元增加到2014年的14,933,266萬(wàn)元，年均增長(zhǎng)率達(dá)16%，但是，2012年財(cái)政支出增長(zhǎng)了20.1%，2013年財(cái)政支出同比增長(zhǎng)21.8%，而縣（市）級(jí)財(cái)政收入同比增長(zhǎng)率卻從2012年的25.31%減少至2013年的18.38%，這就導(dǎo)致了福建省縣（市）財(cái)政赤字總額在2013年發(fā)生了很大的增加。由此可見(jiàn)，從福建省縣（市）級(jí)財(cái)政收支的各個(gè)層面對(duì)比上來(lái)看，福建省縣（市）級(jí)財(cái)政收支狀況不容樂(lè)觀，財(cái)政赤字依舊呈現(xiàn)擴(kuò)大的趨勢(shì)。

表1 福建省縣（市）財(cái)政赤字和自給率①Table 1 the fiscal deficitand self-sufficiency in FuJian province County(city)

我們還可以用財(cái)政自給度來(lái)分析縣級(jí)財(cái)政狀況②。自給度小于1，意味著財(cái)政收入小于支出；而且數(shù)值越小，說(shuō)明財(cái)政收入能力越差。整體上來(lái)看，福建省縣（市）級(jí)財(cái)政自給度基本維持在0.55左右，反映出縣（市）級(jí)政府不能滿足財(cái)政支出的需求，其財(cái)政收入能力相對(duì)不足，將會(huì)影響到縣（市）級(jí)政府職能的發(fā)揮。

表2 2014年福建省57個(gè)縣（市）財(cái)政自給度分布Table 2 financial self-sufficiency degree distribution in 57 counties(cities)in fujian province in 2014

如表2所示，2014年福建省57③個(gè)縣（市）的財(cái)政自給程度主要集中在20%-40%和40%-60%兩個(gè)范圍內(nèi)，共計(jì)42個(gè)，縣鄉(xiāng)財(cái)政的自給能力非常低；另一方面縣鄉(xiāng)財(cái)政差距也很大，如晉江市、閩侯縣和石獅市將近90%的財(cái)政自給度，而壽寧縣的財(cái)政自給度才有20%，在很大程度上只能依靠上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付來(lái)維持基本公共服務(wù)的支出。

2.地級(jí)市經(jīng)濟(jì)輻射能力有限

1982年我國(guó)開(kāi)始實(shí)行市管縣，經(jīng)過(guò)30多年的發(fā)展和演變，市管縣體制根據(jù)財(cái)政實(shí)力的不同，逐步形成了強(qiáng)市強(qiáng)縣、強(qiáng)市弱縣、弱市強(qiáng)縣和弱市弱縣等四種不同的市縣關(guān)系[5]。而弱市強(qiáng)縣、弱市弱縣明顯跟不上當(dāng)前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的要求，地級(jí)市為了發(fā)展中心城市，縮減甚至截留縣級(jí)的財(cái)力，導(dǎo)致對(duì)縣級(jí)的輻射作用越來(lái)越弱[6]。

對(duì)于福建省而言，地級(jí)市有限的輻射作用表現(xiàn)在，中心城市在近幾年的發(fā)展中，經(jīng)濟(jì)實(shí)力己經(jīng)比不上所轄縣，即形成了弱市強(qiáng)縣的市縣關(guān)系。比如說(shuō)晉江市隸屬于泉州市，在行政區(qū)劃上是縣級(jí)市，根據(jù)2015年福建省統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，晉江市不僅貢獻(xiàn)了福建省8.6%的工業(yè)產(chǎn)值，還承載了泉州市26%的經(jīng)濟(jì)總量，并且其經(jīng)濟(jì)總量遠(yuǎn)超莆田市和寧德市兩個(gè)市的經(jīng)濟(jì)總量。2014年實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)總量1492.86億元，財(cái)政收入1,141,019萬(wàn)元，人均GDP達(dá)到72,645元，強(qiáng)大的綜合實(shí)力使晉江市獲得全國(guó)百?gòu)?qiáng)縣的稱號(hào)，并且連續(xù)多年擠進(jìn)全國(guó)百?gòu)?qiáng)縣前十。福建省一些經(jīng)濟(jì)綜合實(shí)力有限的地級(jí)市，不僅難以對(duì)所轄縣起有效的輻射作用，還在一些項(xiàng)目上與所轄縣爭(zhēng)利，截留省級(jí)財(cái)政，成為縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展路上的“絆腳石”。如南平市，管轄9個(gè)縣，但其經(jīng)濟(jì)總量不及一個(gè)晉江市，2014年，南平市只實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)總量為1232.56億元。2014年，南平市財(cái)政收入為809,938萬(wàn)元，位于全省9個(gè)市的末位，同時(shí)財(cái)政支出為1,903,858萬(wàn)元，支出大于收入。南平市自身處于財(cái)政赤字，更不會(huì)有能力去輻射所轄縣的發(fā)展。因此，當(dāng)前的市管縣體制急需改革，省管縣體制或許會(huì)有不錯(cuò)的效果。

3.基本公共服務(wù)水平不足

本文參照以往研究指標(biāo)體系，結(jié)合福建省實(shí)際，根據(jù)數(shù)據(jù)的可得性，選取了4類一級(jí)指標(biāo)，10個(gè)二級(jí)指標(biāo)。其中4類一級(jí)指標(biāo)包括義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、基礎(chǔ)設(shè)施，并據(jù)此分類設(shè)立了10個(gè)二級(jí)指標(biāo)④。

經(jīng)計(jì)算可得，2014年福建省全省基本公共服務(wù)指數(shù)的平均值為0.29，說(shuō)明基本公共服務(wù)水平很低。我們以全省基本公共服務(wù)的平均值作為基準(zhǔn)，來(lái)分析各市中所轄縣（市）的情況（如表3所示）。其中各市的基本公共服務(wù)指數(shù)平均值大于全省平均值的市有莆田、泉州、南平和龍巖。此外，泉州的基本公共服務(wù)水平相對(duì)來(lái)說(shuō)比較好，該市的平均值為0.41。泉州的縣（市）有大部分是處于全省的前十，其中晉江和南安更是處在全省一和三的位置，其值分別為0.6524和0.4374。而在全省排名第二的是三明的永安，其值為0.4382；排名四、五、六的分別是南平的邵武、寧德的福安、龍巖的長(zhǎng)汀縣。在全省排名后十名中，寧德的4個(gè)縣（市）處于這個(gè)區(qū)間中，而漳州的華安縣、三明的建寧縣分別處在全省的最后一名、倒數(shù)第二名，其值分別為0.1299、0.1319。由此可見(jiàn)，在現(xiàn)有的“市管縣”模式下，市級(jí)的基本公共服務(wù)自身就步履維艱，便無(wú)暇顧及縣級(jí)基本公共服務(wù)的支出；更有甚者，市級(jí)擠占縣級(jí)支出來(lái)提供自身基本公共服務(wù)建設(shè)，導(dǎo)致縣級(jí)基本公共服務(wù)水平嚴(yán)重不足。

表3 2014年福建省57個(gè)縣（市）基本公共服務(wù)指數(shù)Table 3 index of basic public services in 57 counties(cities)in fujian province in 2014

（三）福建省推動(dòng)“省直管縣”改革面臨的障礙

1.市管縣體制對(duì)改革的阻力

市管縣主流體制下，既得利益者必將阻撓“省直管縣”體制的推行。福建省在“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”的過(guò)程中，賦予縣（市）的權(quán)利沒(méi)有完全下放，本應(yīng)由縣（市）享受的政策，所屬市仍然占有。由于大多下放的權(quán)力原本屬于設(shè)區(qū)市，而市級(jí)又是改革的核心，處于省縣的中間層，“省直管縣”改革后，利益流出在所難免[7]，市級(jí)既得利益者反對(duì)改革也是情理之中。有些設(shè)區(qū)市為了保護(hù)部門利益，不肯下放權(quán)力，就會(huì)出現(xiàn)市與擴(kuò)權(quán)縣（市）爭(zhēng)收的現(xiàn)象。以泉州為例，泉州下轄鯉城、洛江、豐澤、泉港四個(gè)轄區(qū)，石獅、晉江和南安三個(gè)縣級(jí)市以及安溪、永春、惠安、德化四個(gè)縣?！笆≈惫芸h”實(shí)施后，泉州只保留四個(gè)轄區(qū)的管理權(quán)，三市四縣歸省直接管理。而泉州平均每年75%的GDP來(lái)自三市四縣，“省直管縣”改革勢(shì)必會(huì)被阻撓。

2.省財(cái)政管理難度加大

實(shí)行“省直管縣”體制改革后，省市縣行政管理關(guān)系由省——縣（市）二級(jí)體制替代原來(lái)的省——市——縣三級(jí)體制，這樣雖然可以提高效率，但是省級(jí)政府的監(jiān)督管理范圍將大幅度增加。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)有8個(gè)省的管理轄區(qū)內(nèi)有50至80個(gè)縣（市），有7個(gè)省的管理轄區(qū)內(nèi)有80至100個(gè)縣（市），有8個(gè)省的管理轄區(qū)內(nèi)有超過(guò)100個(gè)縣（市）的。除去4個(gè)直轄市以及兩個(gè)特別行政區(qū)外，平均每個(gè)省級(jí)行政單位管轄73個(gè)縣（市）。有學(xué)者認(rèn)為，省管理的縣（市）的最佳個(gè)數(shù)為40個(gè)左右[8]。而福建省所轄9個(gè)設(shè)區(qū)市，28個(gè)市轄區(qū)，14個(gè)縣級(jí)市，44個(gè)縣。在實(shí)行“省直管縣”改革后，省級(jí)財(cái)政要管轄57個(gè)縣（市），加上9個(gè)設(shè)區(qū)市，共計(jì)67個(gè)市縣。與學(xué)術(shù)界認(rèn)為的40個(gè)左右的縣（市）標(biāo)準(zhǔn)多了27個(gè)縣，加重了省級(jí)政府的管理難度。由于省級(jí)政府管理的各縣（市）級(jí)政府對(duì)應(yīng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)水平各異，縣（市）級(jí)政府能力、各縣（市）級(jí)政府與省級(jí)政府的遠(yuǎn)近距離以及交通發(fā)達(dá)程度不同，在財(cái)政調(diào)控、協(xié)調(diào)工作和管理效率等方面向福建省級(jí)財(cái)政部門提出了更高的標(biāo)準(zhǔn)。縣級(jí)競(jìng)爭(zhēng)者數(shù)目的增加，也會(huì)加劇對(duì)行政資源競(jìng)爭(zhēng)的激烈程度，變相的增加了各縣（市）級(jí)自身的行政成本。

3.相關(guān)的配套政策不到位

福建省的“省直管縣”改革包含財(cái)政體制管理實(shí)踐和“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”兩方面的政策。為了貫徹落實(shí)分稅制改革的要求，由省財(cái)政直接核定市縣財(cái)政體制[9]?？墒强h級(jí)財(cái)政收入占全省的比重逐漸下降，福建省及時(shí)調(diào)整省以下財(cái)政體制，實(shí)行縣（市）地方財(cái)政收入增量全留的政策，明確提出要繼續(xù)實(shí)行“省直管縣”財(cái)政體制。2003年為促進(jìn)福建省縣域經(jīng)濟(jì)加快發(fā)展，出臺(tái)了《關(guān)于加快縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見(jiàn)》，2011年再次出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步加快縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見(jiàn)》，兩個(gè)文件中都要求各級(jí)政府以及財(cái)政部門積極探索實(shí)行“省直管縣”財(cái)政體制改革，但并沒(méi)有明確規(guī)定哪些縣（市）實(shí)施“省直管縣”和簡(jiǎn)政放權(quán)改革。近年來(lái)福建省也未曾發(fā)布關(guān)于擴(kuò)大縣級(jí)政府權(quán)力的實(shí)施意見(jiàn)的文件，雖在每年的福建省《政府工作報(bào)告》中，均提到了“深化財(cái)政‘省直管縣’管理方式改革，鞏固縣級(jí)基本財(cái)力保障”。但改革力度仍然不足，沒(méi)能全面推進(jìn)“省直管縣”改革。此外，我國(guó)沒(méi)有能夠?yàn)椤笆≈惫芸h”體制提供完備的法律法規(guī)。

三、福建省“省直管縣”體制改革的建議

當(dāng)前福建省實(shí)施的“省直管縣”體制改革，基本上是以“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”為主的省市共管型模型。福建省應(yīng)該按照因地制宜、循序漸進(jìn)的原則推進(jìn)改革。首先，以改革省直接管理縣財(cái)政體制為突破口，進(jìn)行強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)；其次，在有效實(shí)施的基礎(chǔ)上，加入弱縣的改革；第三，全面推行行政“省直管縣”，實(shí)現(xiàn)市縣分治，市縣職能重新定位[10]。此外，福建省在很多方面與浙江省具有相似性：所轄縣（市）比較少、面積也不大、地級(jí)市實(shí)力較弱等，福建省可以借鑒浙江省的改革經(jīng)驗(yàn)。

（一）合理界定各級(jí)政府的事權(quán)財(cái)權(quán)

財(cái)權(quán)、事權(quán)和財(cái)力三要素達(dá)到匹配，才能使縣級(jí)政府正常運(yùn)轉(zhuǎn)[11]。在“省直管縣”體制改革中，要求科學(xué)界定省級(jí)政府與縣（市）級(jí)政府的事權(quán)，要理順和規(guī)范省與市、縣（市）的收支關(guān)系，明確的事權(quán)劃分。根據(jù)財(cái)政部公布的“省直管縣”財(cái)政體制改革的要求，福建省在收支劃分上面已經(jīng)基本做到，清晰地確定事權(quán)的范圍，每級(jí)政府各司其職，減少上下級(jí)政府間職責(zé)重復(fù)的情況，負(fù)責(zé)分擔(dān)好市與縣的責(zé)任劃分工作。但是在行政上，福建省仍然實(shí)行的是市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)縣級(jí)，對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展繼續(xù)給予支持?？h級(jí)財(cái)政要積極接受省、市級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)，加強(qiáng)對(duì)上級(jí)財(cái)政部門的溝通和聯(lián)系，加快自身的發(fā)展。事權(quán)明晰后，對(duì)應(yīng)的財(cái)權(quán)要匹配，權(quán)力要下放，真正有效地把涉及具體利益的權(quán)限下放給縣（市），縣級(jí)政府有了權(quán)力，才能更好的配置資源，才能更好地發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)活力。有了財(cái)權(quán)，也要有財(cái)力支持，要有足夠的發(fā)展資金。市級(jí)政府應(yīng)該嚴(yán)格遵循財(cái)權(quán)范圍，不能為了發(fā)展本級(jí)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，瓜分、克扣縣級(jí)財(cái)政。這些在客觀上都將有助于“省直管縣”體制的有效改革。

（二）適時(shí)推進(jìn)行財(cái)政體制改革

“省直管縣”財(cái)政體制只是改革的過(guò)渡階段，走向行政的“省直管縣”體制才是最終目標(biāo)?？偟姆较驊?yīng)當(dāng)是設(shè)區(qū)市和縣（市）不再是隸屬關(guān)系，市與縣的經(jīng)濟(jì)合作要以市場(chǎng)為中心，減少政府的干涉，讓市場(chǎng)起到?jīng)Q定性作用，共同成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主體。加大省級(jí)財(cái)政對(duì)財(cái)力薄弱縣（市）的支持力度，科學(xué)合理地下放經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，最終實(shí)現(xiàn)省域內(nèi)均衡協(xié)調(diào)發(fā)展。福建省在推進(jìn)行政體制改革的時(shí)候也可以借鑒海南省“雙向掛職”的行政模式[12]，即省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部去市縣級(jí)部門掛職，市縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部到省級(jí)部門掛職，有利于提高縣級(jí)干部的行政能力和規(guī)范依法行政的程序。此外，通過(guò)省縣級(jí)干部工作中的溝通交流，他們更能感同身受地在縣級(jí)政府的角度觀察和發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，有助于省級(jí)干部轉(zhuǎn)變思想觀念，有針對(duì)性的幫助縣級(jí)加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展步伐。但要實(shí)現(xiàn)財(cái)政“省直管縣”體制改革向全面“省直管縣”體制改革的轉(zhuǎn)變，不能不切實(shí)際的激進(jìn)改革，合理有效地推動(dòng)改革。

（三）完善相關(guān)的法律法規(guī)

現(xiàn)有的相關(guān)法律法規(guī)基本上都是政策文件或者部門規(guī)章制度，可實(shí)施性較低，法律效率不高?！笆≈惫芸h”體制改革打亂了原有市、縣級(jí)的資源和權(quán)力，重新定位市級(jí)和縣級(jí)的行政職能刻不容緩。應(yīng)該在已實(shí)施“省直管縣”省份的改革經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，以立法的形式將省與市、縣政府權(quán)責(zé)劃分和實(shí)施辦法等規(guī)范明確，使省與市縣政府的關(guān)系逐步法制化、制度化。以法律形式明確每級(jí)政府的職責(zé)重點(diǎn),讓每級(jí)政府在履行本級(jí)政府的特定職能時(shí),享有與其承擔(dān)職能相匹配的權(quán)力。因此，中央和地方政府要完善現(xiàn)有的規(guī)范政策，制定與“省直管縣”體制改革相配套的法律法規(guī)。在這方面，福建省仍可以借鑒海南省的經(jīng)驗(yàn)，在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候通過(guò)省人大常委會(huì)立法支持“省直管縣”工作，把“省直管縣”提升到一個(gè)新的法治層面[13]。

注 釋:

① 根據(jù)相應(yīng)年份《福建統(tǒng)計(jì)年鑒》計(jì)算。

② 財(cái)政自給度（ZGD）這個(gè)指標(biāo)并不能完全確定財(cái)政是否困難，還要結(jié)合轉(zhuǎn)移支付力度。但是在一定程度上這一指標(biāo)對(duì)緩解財(cái)政困難具有重要意義，因?yàn)槿魏我患?jí)財(cái)政，當(dāng)自有收人低低于財(cái)政支出，也就是財(cái)政自給度低的時(shí)候，緩解財(cái)政困難的措施將更依賴于上級(jí)的轉(zhuǎn)移支付能力。

③ 由于平潭縣是綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)，已有的發(fā)展規(guī)劃和政策扶持力度明顯高于福建省其他縣（市），平潭縣的數(shù)據(jù)對(duì)福建省縣（市）數(shù)據(jù)的整體分析會(huì)造成嚴(yán)重的偏差，所以，本文在考察福建省各縣（市）時(shí)剔除了平潭縣。

④ 由于篇幅原因，具體評(píng)價(jià)指標(biāo)體系在此不做列舉。本文處理數(shù)據(jù)用的是極值標(biāo)準(zhǔn)化方法和算術(shù)平均加權(quán)法。

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[2]劉潔.山東省“省直管縣”財(cái)政體制改革研究：基于曹縣的調(diào)研[D].濟(jì)南：山東財(cái)經(jīng)大學(xué),2012：3.

[3]楊志勇.省直管縣財(cái)政體制改革研究：從財(cái)政的省直管縣到重建政府間財(cái)政關(guān)系[J].財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì),2009(11):36-41,136.

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（責(zé)任編輯：陳 果）

The Problem s and Suggesstions of Financial System Reformation of Fujian Province Directly Control County

ZHANG Yaru,SONG Shengying
(School of Finance and Economics，Jimei University，Xiamen 361021)

As a result of the city countymodel blocking,executive administration amplitude increasing and relevant supporting policies imperfect,Fujian made county system reform at present stage only stays on the fiscal system reform,administrative aspects have no real reform,which lead to the low degree of the county financial self-sufficiency,the weak ability of the city economic radiation and the lack of basic public service level at the county etc.So should be in accordance with local conditions in Fujian province Progressive principle, reasonably define the purse strings,all levels of government powers timely push the reform of fiscal system,perfecting the relevant laws and regulations.

province directly control county;financial system reformation;fiscal autonomy

F812.2

A

1674－2109(2017)04－0019－05

2016-09-21

福建省社科研究基地重大項(xiàng)目（2015JDZ044)；福建省教育廳社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目(JA13174S)。

張亞茹（1989-），女，漢族，在讀碩士研究生，主要從事財(cái)政稅收理論與實(shí)踐研究。

宋生瑛（1972-），女，漢族，副教授，主要從事財(cái)政理論與政策、基本公共服務(wù)研究。