都曉曦

【摘要】本文論述了新時(shí)期基層法制員隊(duì)伍的作用，當(dāng)前基層法制員隊(duì)伍存在的不足，提出進(jìn)一步加強(qiáng)法制員人才的選用和管理的措施。

【關(guān)鍵詞】基層；公安機(jī)關(guān)法制員；作用；提升

黨的十八屆四中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》，使“依法治國(guó)”首次以其鮮明的時(shí)代特征鐫刻在黨的中央全會(huì)的歷史坐標(biāo)上。公安機(jī)關(guān)是武裝性質(zhì)的國(guó)家治安行政力量和刑事司法力量，肩負(fù)著踐行依法治國(guó)方略，擔(dān)當(dāng)依法治國(guó)的建設(shè)者、推動(dòng)者和示范者的重要?dú)v史使命?；鶎庸矙C(jī)關(guān)是執(zhí)法的前沿單位，加強(qiáng)基層公安機(jī)關(guān)法制員隊(duì)伍建設(shè)，努力打造一支優(yōu)秀的基層法制員隊(duì)伍，不僅能及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正公安民警在執(zhí)法中出現(xiàn)的執(zhí)法不規(guī)范行為，更能促使廣大基層公安民警不斷提高依法辦案水平、增強(qiáng)執(zhí)法能力、提高工作效率，對(duì)于切實(shí)提高基層公安機(jī)關(guān)執(zhí)法規(guī)范化水平，乃至全面提升依法履職水平，實(shí)現(xiàn)司法公平正義，都有著十分重要的意義。

一、基層法制員隊(duì)伍的作用

（一）立足基層，實(shí)時(shí)就地為民警執(zhí)法辦案提供指導(dǎo)。派出所、交警隊(duì)、刑警隊(duì)等是公安機(jī)關(guān)的基層單位，而在公安機(jī)關(guān)基層單位的法制員是基層公安機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)骨干和中堅(jiān)力量，具備較強(qiáng)的辦案能力和較為豐富的執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)，大都經(jīng)過法制業(yè)務(wù)專門培訓(xùn)，經(jīng)過考試取得較高等級(jí)的執(zhí)法資格，對(duì)于其所辦理或者由其審核的案件，是否符合法定的程序、適用正確法律條文，會(huì)倍加注意；對(duì)違反法定程序辦案、不規(guī)范執(zhí)法等現(xiàn)象，能及時(shí)防止或避免，一旦發(fā)現(xiàn)會(huì)立即糾正，這對(duì)于提升執(zhí)法質(zhì)量的效果是顯而易見的。例如，在民警（偵查員）辦案的初始階段，能有一名稱職的法制員來指導(dǎo)把關(guān)，不僅能獲取違法行為人或犯罪嫌疑人的供詞，還能保護(hù)勘查好現(xiàn)場(chǎng)，注意提取保存相關(guān)物證，向見證人、被害人詳細(xì)了解發(fā)案情況等，通過全面收集的證據(jù)鎖定違法事實(shí)，即便日后嫌疑人翻供，仍有強(qiáng)力證據(jù)證實(shí)嫌疑人的犯罪事實(shí)存在。由此可見，由法制員提供執(zhí)法指導(dǎo)是很重要的。

（二）從源頭開始把關(guān)，提升執(zhí)法監(jiān)督的時(shí)效性?；鶎臃ㄖ茊T能夠從執(zhí)法源頭開始把關(guān)、從案件定性開始介入、從辦案程序開始監(jiān)督，緩解了上級(jí)公安機(jī)關(guān)法制部門的工作壓力，增強(qiáng)了法制部門執(zhí)法監(jiān)督工作的時(shí)效性，使得執(zhí)法監(jiān)督更加有力。公安機(jī)關(guān)法制部門的主要職責(zé)之一是進(jìn)行執(zhí)法監(jiān)督，但現(xiàn)在一些地方的公安機(jī)關(guān)法制部門警力有限，還無法做到對(duì)每一名基層民警去進(jìn)行執(zhí)法監(jiān)督，決定了它的前置監(jiān)督只能是事后監(jiān)督。即使是開展了執(zhí)法全程監(jiān)督，將監(jiān)督的視線最大限度前移了，但也無法做到全面實(shí)時(shí)監(jiān)督，對(duì)于諸如民警接處警過程中的執(zhí)法行為，仍然無法開展及時(shí)的監(jiān)督?；鶎臃ㄖ茊T的優(yōu)勢(shì)就在于，其有實(shí)現(xiàn)對(duì)本單位或部門每一次執(zhí)法活動(dòng)從開始到結(jié)束，每一宗案件從受理到結(jié)案開展全程監(jiān)督和現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督的可能性，對(duì)執(zhí)法辦案中的過錯(cuò)行為，可以最早地介入進(jìn)行監(jiān)督糾正，防止較大的錯(cuò)誤和更嚴(yán)重的后果出現(xiàn)。這樣就極大地緩解了上級(jí)法制部門和督察部門的執(zhí)法監(jiān)督壓力，也有力地促進(jìn)了基層公安機(jī)關(guān)規(guī)范執(zhí)法。

（三）幫助民警學(xué)法用法，提升民警法律素質(zhì)。目前，基層公安機(jī)關(guān)中非法律專業(yè)畢業(yè)的民警占了很大一部分，日常繁重的工作任務(wù)決定了他們無法抽出時(shí)間來系統(tǒng)學(xué)習(xí)法律法規(guī)，整體法律素養(yǎng)還不是很高，甚至還不能滿足日常執(zhí)法辦案的需要。有的民警雖然會(huì)學(xué)習(xí)，但隨著國(guó)家立法腳步的加快，各種法律法規(guī)和司法解釋的出臺(tái)更新比較頻繁，在新的法律法規(guī)出臺(tái)后，原來學(xué)習(xí)的一些法律法規(guī)不適用了；有的民警自學(xué)法律只會(huì)死記硬背而不能活學(xué)活用，抱著法律文本、條條框框，具體執(zhí)法辦案時(shí)卻不知如何適用?；鶎臃ㄖ茊T本身具有較好的法律功底，經(jīng)過法制業(yè)務(wù)培訓(xùn)和法律法規(guī)學(xué)習(xí)，更好地掌握了法律法規(guī)知識(shí)，回到工作崗位后，一方面對(duì)本單位或部門辦案民警準(zhǔn)確適用法律法規(guī)進(jìn)行監(jiān)督和把關(guān)，另一方面通過其自身學(xué)法用法起到宣傳教育作用，帶動(dòng)其他民警學(xué)法積極性。同時(shí)，還可在警情少、案件少的時(shí)間組織辦案民警進(jìn)行法律學(xué)習(xí)，幫助民警更全面準(zhǔn)確地掌握法律法規(guī)，形成積極學(xué)法、準(zhǔn)確用法、嚴(yán)格守法的良好氛圍，有利于提升民警的法律素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力。綜上所述，基層法制員所具備的這些優(yōu)勢(shì)，都是上級(jí)法制部門所不具備、不可替代的，充分體現(xiàn)了建立基層法制員的必要性和重要作用。

二、當(dāng)前基層法制員隊(duì)伍存在的不足

（一）角色定位不準(zhǔn)。一些基層公安機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)甚至包括法制員，沒有將法制員定位于執(zhí)法工作的指導(dǎo)員、監(jiān)督員的角色，而將法制員視為一種“配屬”。還有一些法制員，對(duì)于其職責(zé)權(quán)限沒有弄清，對(duì)如何開展法制監(jiān)督還沒有清晰的認(rèn)識(shí)，不知道如何正確地履行法制員職責(zé)。甚至一些法制員甘當(dāng)“老好人”角色，雖發(fā)現(xiàn)民警在執(zhí)法辦案中出現(xiàn)瑕疵，卻視而不見，裝聾作啞。另外，部分辦案單位領(lǐng)導(dǎo)也未能給予法制員應(yīng)有的權(quán)限，使法制員工作在“空檔”上運(yùn)作。由于法制員角色定位不準(zhǔn)，弱化了法制監(jiān)督關(guān)口前移的作用。

（二）人員素質(zhì)不齊。目前，由于一些基層民警中法律專業(yè)人才所占比例較少，要從中選出優(yōu)秀的法制員，還有相當(dāng)?shù)碾y度；而在選人方面，一些單位在選用法制員上存在隨意性，沒有將法律素質(zhì)優(yōu)良、辦案經(jīng)驗(yàn)豐富的民警選任為法制員?；鶎臃ㄖ茊T相對(duì)于上級(jí)法制部門的法制員，在基層公安機(jī)關(guān)中更能夠發(fā)揮獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，在指導(dǎo)執(zhí)法辦案、開展執(zhí)法監(jiān)督、提高民警法律素質(zhì)等方面均能發(fā)揮出色的作用。但這些優(yōu)勢(shì)都是建立在法制員業(yè)務(wù)素質(zhì)較高、足以勝任法制員工作要求的前提之上的。但如果法制員本身的業(yè)務(wù)素質(zhì)不夠高，優(yōu)勢(shì)就會(huì)變成弱勢(shì)。

（三）工作積極性不高。面前，基層公安機(jī)關(guān)的法制員有三種類型，本單位兼職、專職和上級(jí)派駐。相當(dāng)一部分基層法制員從身份上來說，還是執(zhí)法辦案單位的民警，只是多了一個(gè)“法制員”的頭銜，甚至還會(huì)出現(xiàn)“既是執(zhí)行者，又是監(jiān)督者”的現(xiàn)象。其原因一方面是因?yàn)榉ㄖ茊T主要從事的是“幕后工作”，如案件審核、執(zhí)法監(jiān)督等等，即使做得很好，效果也難以在短期內(nèi)顯現(xiàn)，“功勞是別人的，責(zé)任是自己的”，遠(yuǎn)不如破獲了一起案件那樣有立竿見影的成績(jī)（有些案件經(jīng)辦案單位忙活了很長(zhǎng)時(shí)間，費(fèi)了很大的氣力抓獲了嫌疑人，但由于證據(jù)不足而無法定案，其中原因之一就是法制員的作用沒有發(fā)揮出來）。另一方面是缺乏對(duì)法制員的獎(jiǎng)懲機(jī)制，雖然高層制定出臺(tái)了法制員管理辦法，確立一些激勵(lì)措施，但是在實(shí)際操作過程中對(duì)考核的結(jié)果運(yùn)用不足，獎(jiǎng)勵(lì)措施跟進(jìn)不及時(shí)、不到位，一定程度上影響了法制員的工作積極性和主動(dòng)性。除此之外，部分基層公安機(jī)關(guān)對(duì)上級(jí)法制部門的依賴也是重要原因之一。有的基層單位或部門，但凡遇到復(fù)雜一點(diǎn)的案（事）件，不加思考，第一時(shí)間就是向上級(jí)法制部門“匯報(bào)”，也不征詢基層法制員的意見。長(zhǎng)此以往，使得基層民警不善于學(xué)習(xí)、研判和總結(jié)，對(duì)上級(jí)法制部門形成了較大的依賴性，因?yàn)椤坝蟹ㄖ撇块T把關(guān)就行了”，基層法制員也怠于履職。其主要原因還是部分單位對(duì)法制員工作的重要性認(rèn)識(shí)不足，對(duì)法制員隊(duì)伍的建設(shè)工作缺乏深入研究和探討，未形成科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆ㄖ茊T選拔、任用、管理、考核和激勵(lì)的工作機(jī)制。

三、進(jìn)一步加強(qiáng)法制員人才的選用和管理

（一）健全法制員選人用人機(jī)制，加強(qiáng)法制員隊(duì)伍的人才管理。法制員的能力素質(zhì)高低，關(guān)系到執(zhí)法質(zhì)量的優(yōu)劣。因此，在法制員的選人方面，應(yīng)當(dāng)慎重。應(yīng)當(dāng)制定規(guī)范統(tǒng)一的選拔標(biāo)準(zhǔn)和程序。在選拔標(biāo)準(zhǔn)上，既要高標(biāo)準(zhǔn)又應(yīng)符合隊(duì)伍實(shí)際，盡量選拔出業(yè)務(wù)能力相對(duì)出眾、法律素質(zhì)合格的人才到法制員隊(duì)伍中來。在選拔程序上，應(yīng)當(dāng)遵循“民警自愿報(bào)名、法制部門考察、公開遴選、擇優(yōu)錄取”的原則。與此同時(shí)，要建立后備法制員人才庫，確定重點(diǎn)培養(yǎng)對(duì)象。在用人方面，經(jīng)過考察選拔出來的法制員，可以由法制部門征得政工部門審核后統(tǒng)一調(diào)配（原則上仍分配到原單位），由所在單位負(fù)責(zé)管理，在業(yè)務(wù)上接受法制部門指導(dǎo)。對(duì)法制員的管理，一是應(yīng)做到“有進(jìn)有出”。法制部門應(yīng)加強(qiáng)對(duì)法制員履職狀況的考核，可從所在單位執(zhí)法質(zhì)量考核排名、審核案件的質(zhì)量和數(shù)量等方面進(jìn)行考核，實(shí)行每月動(dòng)態(tài)考、一年一終考，考核等級(jí)分為優(yōu)秀、稱職、基本稱職、不稱職，從而對(duì)法制員的工作績(jī)效作出科學(xué)的評(píng)估，通過考核將不稱職的法制員予以淘汰。二是應(yīng)做到“有調(diào)有換”。根據(jù)法制員的考核等級(jí)和排名，對(duì)法制員進(jìn)行調(diào)換。在實(shí)行兼職法制員為主的基礎(chǔ)上，可以適當(dāng)設(shè)立專職法制員（專職法制員不承擔(dān)所在單位的其他工作任務(wù)，專職履行法制員職責(zé)），將考核優(yōu)秀的法制員任用為專職法制員，配置到執(zhí)法辦案量較大單位或部門，做到法制員專兼結(jié)合、調(diào)配有序。

（二）加強(qiáng)法制業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高法制員素質(zhì)，培養(yǎng)法制人才。加強(qiáng)法制員隊(duì)伍建設(shè)，提高素質(zhì)、培養(yǎng)人才是關(guān)鍵。首先是對(duì)選拔出來的法制員，法制部門應(yīng)會(huì)同相關(guān)的業(yè)務(wù)部門定期、不定期地對(duì)其進(jìn)行多種形式的教育和培訓(xùn)，包括組織新法新規(guī)學(xué)習(xí)、業(yè)務(wù)知識(shí)講座、參加案件討論分析會(huì)、舉辦業(yè)務(wù)競(jìng)賽等各種方式進(jìn)行教育培訓(xùn)，確保法制員的綜合素質(zhì)得到不斷的提高，以適應(yīng)新形勢(shì)、新條件對(duì)法制員的要求。其次是培養(yǎng)后備法制人才?；鶎臃ㄖ茊T隊(duì)伍今后將成為執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的重要力量，因此加強(qiáng)法制員隊(duì)伍建設(shè)，必須做好人才儲(chǔ)備和輸送。法制部門對(duì)法制人才的培養(yǎng)負(fù)有主要責(zé)任，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)民警的教育培訓(xùn)，提高全體民警的法律素質(zhì)和執(zhí)法辦案水平。可通過舉辦講座、發(fā)放學(xué)習(xí)資料、組織征文活動(dòng)、組織民警參加旁聽庭審等形式，鼓勵(lì)民警積極學(xué)習(xí)交流。法制部門還可以抽調(diào)民警到法制部門工作，進(jìn)行業(yè)務(wù)鍛煉。法制部門抽調(diào)民警到法制部門參加值班、閱卷、考評(píng)案件，能讓被抽調(diào)民警得到實(shí)際鍛煉，開闊法律視角、增強(qiáng)法律意識(shí)，提升準(zhǔn)確適用法律的能力和應(yīng)對(duì)處置各種復(fù)雜案（事）件的能力，迅速成長(zhǎng)為可用的法制人才，同時(shí)法制部門也能從中甄選出適合的人才。另外，還應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)民警學(xué)習(xí)法律法規(guī)，組織參加執(zhí)法資格考試，要求擔(dān)任法制員的民警必須取得中級(jí)以上執(zhí)法資格；鼓勵(lì)民警積極參加國(guó)家司法考試，對(duì)通過了高級(jí)執(zhí)法資格考試和國(guó)家司法考試的民警，給予一定的獎(jiǎng)勵(lì)，納入法制人才庫，并推薦優(yōu)先任用為法制員，以提高民警學(xué)法的積極性。

（三）提高基層法制員待遇，落實(shí)法制員的激勵(lì)機(jī)制。目前基層法制員的工作強(qiáng)度和壓力明顯增加，但待遇卻沒有得到明顯提高，責(zé)、權(quán)、利不相適應(yīng)。進(jìn)一步落實(shí)法制員的政治經(jīng)濟(jì)待遇，能提高法制員工作積極性，確保法制員隊(duì)伍可持續(xù)發(fā)展，促使法制員勤于履職、樂于奉獻(xiàn)。例如，對(duì)于年度法制員考核優(yōu)秀，或者所在部門執(zhí)法質(zhì)量取得明顯提高的，可給予法制員一定的物質(zhì)和精神獎(jiǎng)勵(lì)，或者優(yōu)先調(diào)配到機(jī)關(guān)或重要單位擔(dān)任專職法制員；對(duì)于所在單位或部門被上級(jí)公安機(jī)關(guān)評(píng)為執(zhí)法示范單位，或者所在單位或部門連續(xù)多年執(zhí)法質(zhì)量考評(píng)成績(jī)?cè)诒揪峙琶叭?，給予法制員嘉獎(jiǎng)或記功獎(jiǎng)勵(lì)；對(duì)于擔(dān)任法制員滿一定年限且每次考核均為稱職以上的，可優(yōu)先晉升職務(wù)、推薦提拔任用等等。通過制定和落實(shí)一套科學(xué)合理的激勵(lì)機(jī)制，最大限度地調(diào)動(dòng)法制員的工作熱情，提高基層法制員履職的積極性，為公安機(jī)關(guān)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的深入開展增添動(dòng)力。