江國華 張 彬

前沿聚焦

國務(wù)院部門組織法體系的歷史必然與實踐邏輯

江國華 張 彬

“完善中國行政組織法律制度，推進機構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責任法定化”已然成為全面深化改革、建設(shè)法治國家和法治政府的重要任務(wù)。在中國整個行政組織法律制度中，國務(wù)院部門組織法居于重要地位。但由于立法上的供應(yīng)不足或遲緩，使得這一重要區(qū)域的法治化進程嚴重滯后。為此，當務(wù)之急有二：一是在國務(wù)院部門組織理念上實現(xiàn)由 “事實問題”向 “法律問題”轉(zhuǎn)變，樹立組織法定的基本原則；二是在立法上制定 《國務(wù)院部門組織法》和國務(wù)院所屬各行政機構(gòu)組織法或組織條例，形成以 《國務(wù)院部門組織法》為核心，各部門組織法或組織條例為基本單元的國務(wù)院部門組織法體系，規(guī)范國務(wù)院各部門之間的權(quán)力配置和運行，以期在新的歷史條件下，適應(yīng)建設(shè)法治政府和法治國家的需要。

國務(wù)院部門組織法；行政組織法制；組織法定原則； “三定”規(guī)定

引言

就其性質(zhì)而言，《國務(wù)院部門組織法》即國務(wù)院所屬各行政機構(gòu)組織法體系，是中國行政組織體系的有機組成部分。所謂國務(wù)院部門組織法體系，是規(guī)范國務(wù)院所屬行政機構(gòu)設(shè)置、職責權(quán)限、內(nèi)部機構(gòu)、管理制度、主要職位和員額編制等法律規(guī)范的總稱。①其內(nèi)含著職能部門之間及其內(nèi)設(shè)機構(gòu)之間的權(quán)力配置關(guān)系，是國務(wù)院行政機構(gòu)得以成立并行使權(quán)力的法律基礎(chǔ)。②因此，“完善中國行政組織法律制度，推進機構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責任法定化”就成為全面深化改革、建設(shè)法治政府的首要的基本任務(wù)。其中，明確且規(guī)范國務(wù)院所屬各行政機構(gòu)的組織結(jié)構(gòu)和職能權(quán)限，并將以1998年以來國務(wù)院所屬行政機構(gòu)的 “三定方案”③和2014年以來的 “三張清單”④為基本內(nèi)核的行政體制改革目標和成果制度化、法律化，構(gòu)建國務(wù)院部門組織法體系實屬當務(wù)之急。鑒于國務(wù)院行政機構(gòu)組織法并非一個嚴格的法律概念，所以，在討論 《國務(wù)院部門組織法》之前，有必要理清兩個前提性問題：

一是國務(wù)院與國務(wù)院各行政機構(gòu)的關(guān)系問題。首先，根據(jù) 《中華人民共和國憲法》 （以下簡稱《憲法》）第86條之規(guī)定，國務(wù)院即中央人民政府，是最高國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)，是最高國家行政機關(guān)。其次，根據(jù) 《國務(wù)院行政機構(gòu)設(shè)置和編制管理條例》 （1997年）第6條之規(guī)定，國務(wù)院行政機構(gòu)包括國務(wù)院辦公廳、國務(wù)院組成部門、國務(wù)院直屬機構(gòu)、國務(wù)院辦事機構(gòu)、國務(wù)院組成部門管理的國家行政機構(gòu)和國務(wù)院議事協(xié)調(diào)機構(gòu)。再次，國務(wù)院即中央人民政府是由其所屬各行政機構(gòu)所組成的組織體；國務(wù)院各行政機構(gòu)是國務(wù)院的組成單位，一般可稱之為中央政府機關(guān)。最后，在法律上，國務(wù)院行使 《憲法》第89條所規(guī)定的職權(quán)，但在事實上，國務(wù)院所屬各行政機構(gòu)才是這些職權(quán)的具體行使主體，其中，國務(wù)院辦公廳協(xié)助國務(wù)院領(lǐng)導處理國務(wù)院日常工作；國務(wù)院組成部門包括各部、各委員會、中國人民銀行和審計署，分別履行國務(wù)院基本的行政管理職能；國務(wù)院直屬機構(gòu)主管國務(wù)院的某項專門業(yè)務(wù)，具有獨立的行政管理職能；國務(wù)院辦事機構(gòu)協(xié)助國務(wù)院總理辦理專門事項，不具有獨立的行政管理職能；國務(wù)院議事協(xié)調(diào)機構(gòu)承擔跨國務(wù)院行政機構(gòu)的重要業(yè)務(wù)工作的組織協(xié)調(diào)任務(wù)。

二是 《中華人民共和國國務(wù)院組織法》 （以下簡稱 《國務(wù)院組織法》）與國務(wù)院部門組織法體系的關(guān)系問題?！秶鴦?wù)院組織法》是規(guī)定國務(wù)院法律地位、組織結(jié)構(gòu)和基本職能的基本法； 《國務(wù)院部門組織法》是規(guī)定國務(wù)院所屬各行政機構(gòu)基本構(gòu)造、主要職能、履職程序和責任等法律規(guī)范的總稱。由于國務(wù)院行政機構(gòu)是一個由分別承擔不同職能的單位所組成的機構(gòu)體系，相應(yīng)地，分別規(guī)范這些機構(gòu)的組織法也就順理成章地構(gòu)成一個彼此獨立又相互關(guān)聯(lián)的法律規(guī)范體系。在整個國務(wù)院組織法體系中，《國務(wù)院組織法》居于基本法地位，《國務(wù)院部門組織法》相當于總則或者通則，國務(wù)院部門組織條例群則具有分則的性質(zhì)——《國務(wù)院組織法》無法包攬部門組織法的內(nèi)容；國務(wù)院組織法的內(nèi)容需要部門組織法予以細化和落實。國務(wù)院所屬行政機構(gòu)職能各異，但仍有諸多共性的內(nèi)容，若將這些內(nèi)容規(guī)定在 《國務(wù)院組織法》中，必失于瑣碎，若分別規(guī)定在各行政機構(gòu)組織法中，則失于累贅，所以，在 《國務(wù)院組織法》和國務(wù)院所屬行政機構(gòu)組織法之間，有必要存在一個通則性質(zhì)的 《國務(wù)院部門組織法》。⑤

一、國務(wù)院部門組織規(guī)范體系之沿革與趨向

自1949年以來，國務(wù)院部門組織規(guī)范經(jīng)歷了各部門組織條例或組織通則、組織簡則——國務(wù)院通知或批復——“三定方案”——“三定規(guī)定”的演變過程。從規(guī)范性而言，這一過程構(gòu)成一個 “V”型結(jié)構(gòu) （如圖1所示），整體上組織立法有所衰弱，但從國務(wù)院批復到 “三定規(guī)定”，其規(guī)范性和強制性明顯增強。按照這一發(fā)展趨勢，隨著國家組織結(jié)構(gòu)逐步穩(wěn)定，國務(wù)院部門組織規(guī)范從 “三定規(guī)定”走向部門組織法體系具有某種程度的歷史必然性。

（一）以 《政務(wù)院及所屬各機關(guān)組織通則》為核心的部門組織規(guī)范

1949年9月27日，中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議通過 《中央人民政府組織法》，明確規(guī)定中央人民政府委員會的組成人員、人數(shù)和職權(quán)，并規(guī)定政務(wù)院設(shè)政治法律委員會、財政經(jīng)濟委員會、文化教育委員會、人民監(jiān)察委員會及30個部、 會、 院、 署、 行。

圖1 1949年以來國務(wù)院部門組織規(guī)范形式及規(guī)范性強度

《中央人民政府組織法》第21條規(guī)定：“政務(wù)院及各委、 部、會、 院、 署、 行、 廳的組織條例，由中央人民政府委員會制定或批準之”。根據(jù)這一規(guī)定，政務(wù)院的工作重點之一就是，討論決定和通過政務(wù)院及所屬各機關(guān)和地方各級政府組織通則。1949年10月21日，周恩來總理主持召開了政務(wù)院第一次政務(wù)會議，周恩來作 《關(guān)于政務(wù)院的成立和政府機關(guān)的組織與干部問題》的報告，提出：當務(wù)之急，各部門要制定組織條例，建立工作制度；為便于各部門制定組織條例有所遵循，先由政務(wù)院擬定若干原則，再由各部門自擬，報政務(wù)院批準。為此，會議決定成立專門小組，提出草擬組織通則的原則。12月2日，政務(wù)院第九次政務(wù)會議修改并最終通過了 《政務(wù)院及所屬各機關(guān)組織通則》。⑥該通則基本上建立起各部門組織條例的框架。根據(jù)這一通則，政務(wù)院各部門自行擬定組織規(guī)則草案，報政務(wù)院法制委員會和政務(wù)院參事室審查，并經(jīng)政務(wù)院政務(wù)會議討論通過。1949年12月30日，政務(wù)院第十三次會議批準 《海關(guān)總署試行組織條例》；1950年10月24日，政務(wù)院批準了政治法律委員會、人民監(jiān)察委員會、財政經(jīng)濟委員會和文化教育委員會的試行組織條例；1952年2月22日，政務(wù)院第一百二十五次政務(wù)會議通過 《各級人民政府民族事務(wù)委員會試行組織通則》。

概括地說，在建國初期，除 《中央人民政府組織法》對政務(wù)院進行的有關(guān)規(guī)定外，國務(wù)院各部門組織規(guī)則有三種形式：一是組織條例，只規(guī)定該部門的組織規(guī)則。例如，1950年的 《政務(wù)院人民監(jiān)察委員會試行組織條例》。二是組織通則，不僅規(guī)定政務(wù)院所屬該部門的相關(guān)組織問題，亦涉及地方各級人民政府所屬該部門的組織問題。例如，1952年的 《各級人民政府民族事務(wù)委員會試行組織通則》。⑦三是組織規(guī)程，即政務(wù)院所屬該部門出臺的規(guī)范性文件，主要規(guī)定該部門內(nèi)部機關(guān)的組織工作。例如，1950年的 《鐵道部行車安全監(jiān)察室暫行組織規(guī)程》。盡管部門組織規(guī)則的形式不同，但其內(nèi)容卻表現(xiàn)出一定的共性。如表1所示，三個部門組織立法在條文數(shù)量、結(jié)構(gòu)編排上都存在較大差異，但部門職責、下設(shè)機構(gòu)和人員編制是共同核心。

表1 國務(wù)院部門組織規(guī)則三種立法形式內(nèi)容對比

上述事實表明，在建國初期，國家極其重視行政組織立法。為使新政府盡快有秩序地運轉(zhuǎn)起來以及鞏固新生政權(quán)，政務(wù)院及所屬各部門亟需建立工作制度，按照中國共產(chǎn)黨的依法組織政權(quán)思想，政務(wù)院各部門都陸續(xù)出臺了組織規(guī)則。這些組織規(guī)則初步構(gòu)建了我國國務(wù)院部門組織法體系的模型和框架 （如圖2所示），為我國部門組織立法乃至行政組織立法奠定了一個良好開端。但從表1和圖2所呈現(xiàn)的內(nèi)容和結(jié)構(gòu)也可以看出，這一時期的國務(wù)院部門組織法體系并不完備：一則對政務(wù)院的組織規(guī)定，僅體現(xiàn)在 《中央人民政府組織法》的某些條款中，欠缺一部完整的規(guī)定政務(wù)院各部門設(shè)置、職權(quán)、機構(gòu)和人員的部門組織基本法； 二則根據(jù)《中央人民政府組織法》第21條之規(guī)定，經(jīng)中央人民政府委員會制定或批準的政務(wù)院部門組織條例數(shù)量極少；三則盡管 《政務(wù)院及其所屬各機關(guān)組織通則》對部門組織規(guī)則的結(jié)構(gòu)、內(nèi)容進行了統(tǒng)一規(guī)范，但無論是該通則本身，還是部門組織立法，其條文都過于籠統(tǒng)、彈性較大；四則這一時期的組織立法并未涉及完整的人員編制問題，僅確定了部門的領(lǐng)導職數(shù)，工作機構(gòu)的人員編制工作則另行規(guī)定。比如1950年6月13日，政務(wù)院公布了 《關(guān)于統(tǒng)一全國各級人民政府、黨派、群眾團體員額暫行編制草案》，對各級政府及黨派群團組織的人員編制問題作出原則性規(guī)定，對此，周恩來指出，這一草案只作為統(tǒng)一編制的一般標準，各地各部門可視具體情況加以適當調(diào)劑。⑧這一指令實際上削弱了草案的規(guī)范力，而且事實上將人員編制視為各部門內(nèi)部的事情。相對于通過組織法予以規(guī)范的職權(quán)、工作機構(gòu)和部門領(lǐng)導職數(shù)而言，人員編制工作在建國初期并未得到足夠重視，這是導致各級政府機構(gòu)在建立過程中出現(xiàn)人員龐雜的直接原因。

圖2 1949年—1954年政務(wù)院部門組織法體系

（二）以 《國務(wù)院組織法》為基礎(chǔ)的部門組織規(guī)則體系

1954年9月，第一屆全國人民代表大會制定了我國第一部社會主義憲法，即1954年 《憲法》，并通過了作為部門組織基本法的 《國務(wù)院組織法》。1954年 《憲法》把國家立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)的關(guān)系結(jié)構(gòu)予以定位，設(shè)置了國務(wù)院，即中央人民政府，作為我國最高國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)和最高國家行政機關(guān)。⑨基于憲法對國家權(quán)力的定位，全國人大及其常務(wù)委員會積極行使立法權(quán)，通過了一系列組織規(guī)則。這一時期堪稱國務(wù)院部門組織法制建設(shè)的 “黃金時期”。

盡管1954年 《國務(wù)院組織法》并未明確要求國務(wù)院所屬各部門制定組織規(guī)則，但1954年9月第一屆全國人大第一次會議通過的 《關(guān)于中華人民共和國現(xiàn)行法律、法令繼續(xù)有效的決議》規(guī)定：“所有自從1949年10月1日中華人民共和國建立以來，由中央人民政府制定、批準的現(xiàn)行法律、法令，除同憲法相抵觸的以外，一律繼續(xù)有效?！睋?jù)此，政務(wù)院時期 （1949—1954年）制定并批準的6個部門試行組織條例或組織通則將繼續(xù)沿用?；谡?wù)院時期制定部門組織規(guī)則的傳統(tǒng)以及決議對這

些規(guī)則的認同，在一定程度上促使新設(shè)立的部門開展組織規(guī)則制定工作。據(jù)統(tǒng)計，1954年至1957年間，國務(wù)院國家計劃委員會、監(jiān)察部、秘書廳、計量局、法制局、人事局、檔案局、專家工作局、機關(guān)事務(wù)管理局、體育運動委員會、勞動部、專家局以及中央救災(zāi)委員會等13個部門制定并發(fā)布了工作條例或組織簡則。?

表2 1954年—1957年國務(wù)院部門組織法主要內(nèi)容⑩

圖3 1954年—1957年國務(wù)院部門組織法體系

同建國初期的組織條例或組織通則相比，這一時期的部門組織簡則或工作條例不僅在名稱上有所變化，在內(nèi)容、體系上也有較大調(diào)整，但綜合13個部門發(fā)布的組織簡則或工作條例來看 （如表2所示），部門的職權(quán) （任務(wù)）、機構(gòu)和領(lǐng)導職數(shù)仍是核心內(nèi)容。由此可見，1954憲法之后，國務(wù)院部門組織立法得到進一步完善，到20世紀50年代后期，初步形成了以 《憲法》為統(tǒng)帥，以 《國務(wù)院組織法》為核心的從國務(wù)院到中央政府各部門、直屬機關(guān)、辦事機構(gòu)的部門組織規(guī)范體系 （如圖3所示）。但這一時期的部門工作條例或組織簡則并不具備正式法的形式和效力，大多屬于內(nèi)部工作規(guī)范的性質(zhì)；而且建國初期部門組織立法所存在的一些問題，在這一時期仍不同程度有所存在，甚至更為突出，例如，這一時期的組織簡則或工作條例相對于建國初期的組織通則而言，條文更少，內(nèi)容更為簡單，而且人員編制問題仍未列入規(guī)則之中。

（三）以國務(wù)院通知、批復為表現(xiàn)形式的部門組織規(guī)范體系

“文革”結(jié)束后，國務(wù)院先后恢復和增設(shè)了48個行政機構(gòu)，到1981年底，國務(wù)院行政機構(gòu)高達100個，行政人員也增至5萬余人。機構(gòu)劇增、人員膨脹的局面催生了國家機構(gòu)改革。1982年五屆全國人大常委會第二十二次會議通過 《關(guān)于國務(wù)院機構(gòu)改革問題的決議》，明確規(guī)定了各級各部的職責、機構(gòu)和人員編制，改革后，國務(wù)院工作機構(gòu)總數(shù)減少到61個，機關(guān)工作人員壓縮至3.9萬人。?為因應(yīng)機構(gòu)改革，1982年 《憲法》和 《國務(wù)院組織法》進一步擴寬了國務(wù)院的組織權(quán)，授權(quán)國務(wù)院采用批復、通知等形式規(guī)范各部門的職權(quán)、組成和編制。

自1982年以來，國務(wù)院進行了數(shù)次機構(gòu)改革，每次改革都涉及機構(gòu)變遷、職能和編制調(diào)整，程序相對復雜的組織立法不再適宜。為更好地配合國家機構(gòu)改革，這一時期，除1987年5月16日制定的《國務(wù)院參事室組織簡則》外，國務(wù)院不再制定各部門組織簡則，而是由國務(wù)院發(fā)布通知和批復。根據(jù)其內(nèi)容，主要有四類：一是統(tǒng)一確定機構(gòu)的職責、機構(gòu)和編制。例如，1985年2月9日的 《國務(wù)院關(guān)于國家經(jīng)委成立全國飼料工業(yè)機構(gòu)問題的批復》同意在國家經(jīng)委成立飼料工業(yè)辦公室 （局級）、中國飼料工業(yè)技術(shù)開發(fā)總公司和中國飼料工業(yè)協(xié)會，三塊牌子，一套班子，人員編制暫定三十人，任務(wù)是負責飼料工業(yè)行業(yè)統(tǒng)籌、規(guī)劃、協(xié)調(diào)等。二是僅確定機構(gòu)設(shè)置和人員編制。例如，1986年5月26日的 《國務(wù)院關(guān)于國務(wù)院法制局機構(gòu)設(shè)置和人員編制的批復》同意法制局 “設(shè)立辦公室、研究室、政法教科文衛(wèi)法規(guī)司、財貿(mào)外事法規(guī)司、工交勞動法規(guī)司、農(nóng)林城建法規(guī)司、法規(guī)監(jiān)督檢查司。確定局機關(guān)行政編制一百人。”三是僅確定機構(gòu)設(shè)置。例如，1986年10月7日的 《國務(wù)院關(guān)于國家中醫(yī)管理局機構(gòu)設(shè)置的批復》同意國家中醫(yī)管理局設(shè)立辦公室、醫(yī)政司、教育司、科學技術(shù)司、計劃財務(wù)司。四是僅確定職責范圍。例如，1987年1月13日國務(wù)院發(fā)布的 《關(guān)于成立新聞出版署的通知》，明確新聞出版署負責全國新聞、出版事業(yè)的管理工作，行使 “起草關(guān)于新聞、出版的法律、法令和規(guī)章制度，經(jīng)審定頒發(fā)后組織實施”等六項職權(quán)，而對于內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置和人員編制事項則授權(quán)各地自行決定。這些批復和通知雖不具有組織法的強制力和規(guī)范力，但其內(nèi)容實質(zhì)上抓住了國家機構(gòu)組建中最為關(guān)鍵的三個問題，即職責、機構(gòu)和編制，因此，這些通知和批復實際上揭示了國務(wù)院部門組織對規(guī)則和立法的內(nèi)在需要。

由于這一時期最明顯的特征就是機構(gòu)改革，因此， 1982年 《憲法》 第 89條第 （三）、 （四）、（十七）項將行政機構(gòu)的組織權(quán)、編制權(quán)、中央和地方行政機關(guān)的職權(quán)劃分等授予了國務(wù)院；1982年《國務(wù)院組織法》則改變了1949年 《中央人民政府組織法》和1954年 《國務(wù)院組織法》的立法模式，不再具體列出國務(wù)院的組成部門，僅原則性規(guī)定“國務(wù)院可以根據(jù)工作需要和精簡的原則，設(shè)立若干直屬機構(gòu)主管各項專門業(yè)務(wù)，設(shè)立若干辦事機構(gòu)協(xié)助總理辦理專門事項?！?982年 《憲法》和 《國務(wù)院組織法》的規(guī)定無疑進一步擴寬了國務(wù)院的組織規(guī)范制定權(quán)限。但國務(wù)院并未進行部門組織立法，而是采用批復、通知等形式規(guī)范各機構(gòu)的職權(quán)、組成和編制。這一轉(zhuǎn)變具有其歷史必然性，因為這一時期本身就具有過渡性，其根本目的在于快速恢復國民經(jīng)濟和秩序，所以提高組織效率，快速精簡機構(gòu)和人員是首要任務(wù)，相對程序繁瑣的組織立法而言，發(fā)布程序較為簡單的通知、批復等規(guī)范性文件更符合迫切實際。

（四）以 “三定”規(guī)定 （方案）為規(guī)范形式的部門組織規(guī)范體系

20世紀80年代末以來，中共中央成立了機構(gòu)改革領(lǐng)導小組，系統(tǒng)總結(jié)我國機構(gòu)改革工作，積極借鑒國外政府在職能配備、機構(gòu)設(shè)置上的有益經(jīng)驗，提出了展開我國黨政機構(gòu)改革的基本思路，形成了 “機構(gòu)改革必先定職能，再定機構(gòu)和編制”的改革思路。?1988年4月9日，七屆全國人大一次會議審議通過 《國務(wù)院機構(gòu)改革方案》，正式確定了國務(wù)院機構(gòu) “三定方案”。

1988年后，國務(wù)院根據(jù)全國人大批準的機構(gòu)改革方案，發(fā)布關(guān)于國務(wù)院機構(gòu)設(shè)置的通知，確定了國務(wù)院部委、直屬機構(gòu)、辦事機構(gòu)等部門的設(shè)置?！蛾P(guān)于國務(wù)院機構(gòu)設(shè)置的通知》 （1988年）、 《關(guān)于國務(wù)院機構(gòu)設(shè)置的通知》 （國發(fā) [1998]5號）、《國務(wù)院關(guān)于機構(gòu)設(shè)置的通知》、 《國務(wù)院關(guān)于機構(gòu)設(shè)置的通知》 （國發(fā) [2003]8號）、 《國務(wù)院關(guān)于機構(gòu)設(shè)置的通知》 （國發(fā) [2008]11號）、 《國務(wù)院關(guān)于機構(gòu)設(shè)置的通知》 （國發(fā) [2013]14號），等等規(guī)則初步確定了國務(wù)院機構(gòu)改革各組成部門的數(shù)量和名稱。

隨后，國務(wù)院根據(jù)機構(gòu)設(shè)置通知，督促各組成部門進行 “三定”工作，審定 “三定方案”，進一步明確各組成部門的職責、內(nèi)設(shè)機構(gòu)和編制等事項。例如，在1988年機構(gòu)改革中，國務(wù)院先對新組建的9個部委進行 “三定”工作，之后陸續(xù)擴展到其他各部門，至12月10日，國務(wù)院各部門 “三定方案”全部出臺并完成審定。當時的 “三定方案”由國家機構(gòu)編制委員會審議、印發(fā)，全名為《××ד三定” 方案》， 但實踐中， 各部門在體例、 結(jié)構(gòu)和語言上五花八門。為此，1993年機構(gòu)改革時統(tǒng)一規(guī)范為 《×××職能配置內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制方案》，明確了內(nèi)容和體例。

為滿足部門 “三定”正式性、權(quán)威性、強制性等剛性要求，1997年國務(wù)院出臺了 《國務(wù)院行政機構(gòu)設(shè)置和編制管理條例》 （國務(wù)院令第 227號）。這是我國第一部機構(gòu)編制管理的專項行政法規(guī)，共5章25條。根據(jù)該條例規(guī)定，國務(wù)院機構(gòu)改革的“三定方案”演變成為 “三定規(guī)定”，國務(wù)院所屬行政機構(gòu)的職能配置、內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制規(guī)定，改由國務(wù)院審議、國務(wù)院辦公廳印發(fā)。2003年十屆全國人大一次會議第三次全體會議通過了 《關(guān)于國務(wù)院機構(gòu)改革方案的決定》，啟動了改革開放以來的第五次大規(guī)模的機構(gòu)改革，目標是逐步形成行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。根據(jù)該決定，國務(wù)院所屬行政機構(gòu)的組織規(guī)范名稱統(tǒng)一為 《×××主要職責內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制規(guī)定》，并一直沿用至今。就其內(nèi)容而言，國務(wù)院機構(gòu) “三定規(guī)定”主要涵蓋以下七個方面：設(shè)立依據(jù)及機構(gòu)性質(zhì)，表明機構(gòu)設(shè)立的合法性；職能轉(zhuǎn)變情況，表明本次機構(gòu)調(diào)整過程中取消、下放、整合、加強的職責事項；主要職責，以列舉的方式規(guī)定本部門經(jīng)機構(gòu)調(diào)整后的主要職責；內(nèi)設(shè)機構(gòu)，以列舉的方式核定本部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)的名稱、職責、排序等事項；人員編制，核定部門機關(guān)行政編制總數(shù)和領(lǐng)導職數(shù)；其他事項，對有關(guān)問題作補充規(guī)定；附則，明確本部門 “三定”規(guī)定由中央編辦負責解釋，其調(diào)整按規(guī)定程序辦理。

概而論之，自1982年以來，國務(wù)院歷次機構(gòu)改革都是圍繞著 “機構(gòu)調(diào)整和職能轉(zhuǎn)變”這個核心而展開的。在改革過程中，逐漸形成的 “三定方案”和 “三定規(guī)定”通過逐一測算、核定各部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)、人員編制和領(lǐng)導職數(shù)，實現(xiàn)了對機構(gòu)編制的控制，并基本理順了國務(wù)院所屬行政機構(gòu)之間的職責關(guān)系，實質(zhì)上扮演著部門組織單行規(guī)則的角色和功能。盡管由于改革頻繁，影響了其 “定職責、定機構(gòu)、定編制”的 “三定”功能的實現(xiàn)程度，但“三定規(guī)定”實為國務(wù)院行政機構(gòu)部門組織的立法確立了原則、奠定了基礎(chǔ)、構(gòu)設(shè)了框架。

二、國務(wù)院部門組織法的現(xiàn)實迫切性

現(xiàn)代國家的決策和執(zhí)行，都有賴于組織法上的結(jié)構(gòu)來實現(xiàn)。我國國務(wù)院部門組織機構(gòu)經(jīng)過多年發(fā)展建設(shè)，組織體系逐漸成型，國家歷次機構(gòu)改革的成果亟需以立法形式鞏固。

（一）宏觀層面

里格斯行政生態(tài)學說認為：“要了解一個國家的公共行政，不應(yīng)該僅僅局限于行政系統(tǒng)本身，而應(yīng)該跳出行政系統(tǒng)，從社會這個大系統(tǒng)來考察行政，亦即考察一國的行政與該國的社會環(huán)境的關(guān)系。”?國家在全面依法治國、完善法治體系、建設(shè)法治政府等宏觀層面，內(nèi)在地需要構(gòu)建國務(wù)院部門組織法體系。

其一，建構(gòu)國務(wù)院部門組織法體系是全面推進依法治國的基本任務(wù)。國家頂層設(shè)計繪制了依法治國的宏偉藍圖，構(gòu)筑了全新的國家法治環(huán)境，法治環(huán)境會對國家各項事業(yè)的建設(shè)與發(fā)展產(chǎn)生重要的引領(lǐng)作用。黨的十八屆四中全會指出，全面推進依法治國，建設(shè)社會主義法治國家，必須堅持立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用，同時還提出完善行政組織法制的重要任務(wù)。全面推進依法治國是健全國家組織法治的良好契機，按照健全組織法制的要求，要更加重視國家機構(gòu)及組織法的作用，加強國家機構(gòu)及組織法研究，完善國家機構(gòu)組織法，逐步實現(xiàn)國家機構(gòu)組織、職能的法定化。

其二，國務(wù)院部門組織法體系的構(gòu)建直接影響中國特色社會主義法治體系的完善。就其內(nèi)容而言，國務(wù)院部門組織法體系內(nèi)含著職能部門之間及其內(nèi)設(shè)機構(gòu)之間的權(quán)力配置關(guān)系，是國務(wù)院行政機構(gòu)得以成立并行使權(quán)力的法律基礎(chǔ)。在整個國家法治體系中，國務(wù)院部門組織法體系居于重要地位。但由于立法上的供應(yīng)不足，使得這一重要區(qū)域的法治化進程嚴重滯后，直接影響了中國整個法治體系的建設(shè)與完善。對于處于轉(zhuǎn)型和改革中的中國而言，法治體系的完善最起碼意味著政府職能轉(zhuǎn)變和行政體制改革 “于法有據(jù)”，而這兩項內(nèi)容都屬于國務(wù)院部門組織法范疇，其關(guān)于國務(wù)院職權(quán)、機構(gòu)和人員的規(guī)定直接關(guān)涉改革之成效。因此，國務(wù)院部門組織法體系的建構(gòu)對于中國特色社會主義法治體系的完善具有積極的促進作用。

其三，建構(gòu)國務(wù)院部門組織法體系是建設(shè)法治政府的基本要求。黨的十八屆四中全會提出，各級政府必須堅持在黨的領(lǐng)導下、在法治軌道上開展工作，加快建設(shè)職能科學、權(quán)責法定、執(zhí)法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。而建設(shè)法治政府，首要要求就是要依法履行政府職能。為此，黨的十八屆四中全會決定明確強調(diào)要 “完善行政組織和行政程序法律制度，推進機構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責任法定化。行政機關(guān)要堅持法定職責必須為、法無授權(quán)不可為，勇于負責、敢于擔當，堅決糾正不作為、亂作為，堅決克服懶政、怠政，堅決懲處失職、瀆職。行政機關(guān)不得法外設(shè)定權(quán)力，沒有法律法規(guī)依據(jù)不得作出減損公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加其義務(wù)的決定。推行政府權(quán)力清單制度，堅決消除權(quán)力設(shè)租尋租空間。推進各級政府事權(quán)規(guī)范化、法律化，完善不同層級政府特別是中央和地方政府事權(quán)法律制度”，“根據(jù)不同層次政府的事權(quán)和職能，按照減少層次、整合隊伍、提高效率的原則，合理配置執(zhí)法力量”，等等。這些話語實質(zhì)上就是要求行政組織法治化，即實現(xiàn)行政組織職權(quán)、機構(gòu)和編制法定?；诖?，作為行政組織法的重要組成部分，國務(wù)院部門組織法體系的建構(gòu)便具有戰(zhàn)略性意義。

（二）中觀層面

在某種意義上說，改革與立法工作是 “破”與“立”的關(guān)系，二者相輔相成，相互促進。一方面，要不斷總結(jié)改革經(jīng)驗，鞏固改革成果，把改革實踐證明行之有效的，及時上升為法律；另一方面，要發(fā)揮法治的規(guī)范引領(lǐng)作用，以法治的理性和權(quán)威性來保障改革的連續(xù)性、穩(wěn)定性。?制定 《國務(wù)院部門組織法》之根本目的在于鞏固機構(gòu)改革的已有成果，同時使政治體制改革走上法治軌道，使改革于法有據(jù)。因此，深化行政體制改革，鞏固改革成果，內(nèi)在地需要完善部門行政組織法體系。

其一，國務(wù)院機構(gòu)改革需要部門組織法的指導和規(guī)范。黨的十八屆四中全會明確提出，要 “實現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動適應(yīng)改革和經(jīng)濟社會發(fā)展需要。實踐證明行之有效的，要及時上升為法律。實踐條件還不成熟、需要先行先試的，要按照法定程序作出授權(quán)。對不適應(yīng)改革要求的法律法規(guī)，要及時修改和廢止?！蔽覈斍罢幱谡畽C構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵時期，這一輪改革成功與否，關(guān)鍵就在于 《國務(wù)院部門組織法》的指導和規(guī)范。

其二，國務(wù)院機構(gòu)改革成果需要部門組織法的鞏固和保障。改革開放以來，我國分別于1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年、2013年進行了七次規(guī)模較大的政府機構(gòu)改革。每次改革都以精簡機構(gòu)、縮減人員和編制為目標，但卻一再陷入 “精簡——膨脹——再精簡——再膨脹”的惡性循環(huán)。究其原因，就在于每次機構(gòu)改革都由全國人大或國務(wù)院發(fā)布的決定、通知所主導，而非依靠組織立法，這極大降低了組織規(guī)范的約束力。為此，鞏固改革成果，實現(xiàn)機構(gòu)組織法定，內(nèi)在地需要建構(gòu)國務(wù)院部門組織法體系。

其三，構(gòu)建部門組織法體系是國務(wù)院機構(gòu)改革的基本任務(wù)。黨的十八屆二中全會和十二屆全國人大一次會議審議通過了 《國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》 （以下簡稱 《方案》），要求各地區(qū)、各部門統(tǒng)一思想，精心組織，認真抓好改革實施?！斗桨浮诽岢觯?“推進國務(wù)院組織機構(gòu)、職能配置、運行方式法治化”。2013年3月25日，國務(wù)院辦公廳就實施 《方案》任務(wù)分工和有關(guān)要求發(fā)出通知，明確 “推進國務(wù)院組織機構(gòu)、職能配置、運行方式法治化”工作由中央編辦會同法制辦負責，并提出2013年12底前推進部門組織條例試點工作?？梢?，國務(wù)院部門組織法體系的建構(gòu)已然成為當前國務(wù)院機構(gòu)改革的重要任務(wù)之一。

（三）微觀層面

目前，我國有關(guān)國務(wù)院部門組織的法律規(guī)范除《憲法》中有關(guān)國務(wù)院部門工作制度和權(quán)限的規(guī)定外，主要包括 《國務(wù)院組織法》和 《國務(wù)院行政機構(gòu)設(shè)置編制管理條例》。國務(wù)院組織立法嚴重不足，部門組織法更是欠缺。在依法治國的大背景下，實現(xiàn)組織法定，急需對這一現(xiàn)狀作出改變。

其一，《國務(wù)院組織法》急需修改。就權(quán)力行使而言，國務(wù)院及其所屬行政機構(gòu)可以說掌握著我國最高國家行政權(quán)力，其權(quán)力配置和運行直接影響著人民自由和地方利益，且實質(zhì)上會對人民和地方政府行為產(chǎn)生引導和示范作用。正是基于此， 《憲法》第89條明確列舉了國務(wù)院行使的18項職權(quán)，以規(guī)范和約束國務(wù)院的權(quán)力邊界；但遺憾的是，對于這18項職權(quán)如何在國務(wù)院各部門之間進行具體分配，《國務(wù)院組織法》并未明確，而只是對 《憲法》第89條規(guī)定的重申。這一立法現(xiàn)狀，使得國務(wù)院各部門的權(quán)力行使欠缺法律基礎(chǔ)，明顯有違職權(quán)法定原則。而且 《國務(wù)院組織法》將國務(wù)院的部門組織權(quán)授權(quán)給國務(wù)院，由其自己決定自身的部門組成，如此造成的弊端是，長期以來，我國對國務(wù)院行政機構(gòu)的調(diào)整和規(guī)范主要依靠通知、決定和“三定規(guī)定”，而嚴重忽視組織立法，尤其是部門組織立法?！秶鴦?wù)院組織法》修改在所難免。

其二，《國務(wù)院機構(gòu)設(shè)置和編制管理條例》急需上升為法律?！秶鴦?wù)院行政機構(gòu)設(shè)置和編制管理條例》是國務(wù)院1997年為了規(guī)范國務(wù)院行政機構(gòu)的設(shè)置，加強編制管理，提高行政效率而制定的條例。該條例是國務(wù)院依據(jù) 《憲法》和 《國務(wù)院組織法》的規(guī)定，行使國務(wù)院行政機構(gòu)設(shè)置和編制管理權(quán)的一種表現(xiàn)形式，在當時具有一定的合理性，但隨著組織法定原則的確定，重要的組織問題由法律規(guī)定已然成為法治國建設(shè)的一個基本標志，其意味著國務(wù)院以及國務(wù)院行政機構(gòu)的組織應(yīng)當由法律規(guī)范，而不能由國務(wù)院自己做自己的 “裁判”或 “法官”，為此，立法機關(guān)應(yīng)當回歸其本職，積極行使組織立法權(quán)，將 《國務(wù)院機構(gòu)設(shè)置和編制管理條例》上升為 《中央行政機關(guān)設(shè)置基準法》或 《員額法》等立法，以更好地規(guī)范國務(wù)院行政機構(gòu)的設(shè)置，控制國務(wù)院組織的規(guī)模。

其三，國務(wù)院所屬行政機構(gòu)的 “三定”規(guī)定急需上升為行政法規(guī)。“三定”規(guī)定，是對國務(wù)院所屬各部門主要職責、內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制規(guī)定的簡稱。其一般由中央機構(gòu)編制委員會辦公室或各部門自己擬定，經(jīng)國務(wù)院批準，由國務(wù)院辦公廳以通知的形式發(fā)布。?其內(nèi)容涉及職能轉(zhuǎn)變、主要職責、內(nèi)設(shè)機構(gòu)、人員編制等設(shè)置行政機關(guān)最為關(guān)鍵的問題，是各部門履行職責、劃分職權(quán)、明確內(nèi)設(shè)機構(gòu)和編制的直接依據(jù)，且實際上扮演著部門組織單行法的角色和功能。但遺憾的是，“三定”規(guī)定并非行政法規(guī)或規(guī)章，只是國務(wù)院出臺的規(guī)范性文件，不具有法的規(guī)范性和約束力，從而直接制約了其“三定”功能的發(fā)揮。從現(xiàn)行國務(wù)院部門的組成來看，普遍存在超編和越權(quán)組織行為。例如，根據(jù)《國家衛(wèi)生和計劃生育委員會主要職責內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制規(guī)定》，國家衛(wèi)生計生委設(shè)主任1名、副主任5名，然而，實際上其現(xiàn)任領(lǐng)導職數(shù)中，副主任7名，超編2名；國家新聞出版廣電總局有9名副局長，超編3名；發(fā)改委的現(xiàn)任領(lǐng)導職數(shù)中，有10名副主任，超編6名；教育部有7名副部長、1名部長助理，超編4名，等等。再如，1982年 《國務(wù)院組織法》第9條規(guī)定：“各部設(shè)部長1人，副部長2至4人。各委員會設(shè)主任1人，副主任2至4人，委員5至10人”。按照 “法無明文規(guī)定即禁止”的原則，即便是 “三定”規(guī)定也不得設(shè)置部長、副部長以外的領(lǐng)導職務(wù)。然而，現(xiàn)實中， “三定”規(guī)定增設(shè)了大量法律規(guī)定以外的職務(wù)。以2013年新組建的部門 “三定”規(guī)定為例，《國家鐵路局主要職責內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制規(guī)定》增設(shè)總工程師、安全總監(jiān)各1名； 《教育部主要職責內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制規(guī)定》 （2008年）增設(shè)總督學 （副部級）1名、國家語言文字工作委員會主任 （副部級）1名、部長助理2名，現(xiàn)行教育部領(lǐng)導職務(wù)中，還設(shè)有部長助理1名；發(fā)改委設(shè)置秘書長1名、副秘書長4名，等等。這一現(xiàn)象表明，即便 “三定”規(guī)定抓住了部門組織法的三個關(guān)鍵要素，但欠缺立法的形式和規(guī)范，“三定”規(guī)定也只能是 “心有余而力不足”。因此，將 “三定”規(guī)定上升為行政組織立法不僅必要而且極為迫切。

三、國務(wù)院部門組織法體系的可能方案

在修改 《國務(wù)院組織法》的基礎(chǔ)上，可從基本目標、總體原則和體系框架三個方面來闡明未來國務(wù)院部門組織法體系的可能方案。

（一）基本目標

《國務(wù)院部門組織法》的主要功能是實現(xiàn) “定職責、定機構(gòu)、定編制”的 “三定”原則。而最終目的是要通過制定 《國務(wù)院部門組織法》與各部門組織條例完善國家行政組織法體系，服務(wù)于國家行政體制改革的戰(zhàn)略大局。圍繞這一核心目的，國務(wù)院部門組織法體系建構(gòu)中的制度設(shè)計，要注重以下實效功能的實現(xiàn)：

其一，合理設(shè)定行政權(quán)。其表現(xiàn)有三：一是合理創(chuàng)設(shè)行政權(quán)?！稇椃ā肥紫葘鴦?wù)院的職權(quán)進行規(guī)定，需要 《國務(wù)院部門組織法》進一步細化和具體化。包括對憲法規(guī)定的職權(quán)作出統(tǒng)一明確的規(guī)定，也可以根據(jù)國家和社會的發(fā)展，創(chuàng)設(shè)新的職權(quán)或?qū)椃ㄒ?guī)定作出新的解釋。二是合理分配行政權(quán)。國務(wù)院部門組織之間權(quán)力的橫向配置處于無法可依的狀態(tài)，《國務(wù)院部門組織法》須在國務(wù)院部門 “三定”規(guī)定的基礎(chǔ)上增進權(quán)力配置的合法性與確定性。三是合理調(diào)整行政權(quán)。《國務(wù)院部門組織法》應(yīng)根據(jù)社會發(fā)展的需要、政府職能的轉(zhuǎn)變，適時對國務(wù)院部門組織的權(quán)力進行調(diào)整。?所謂 “調(diào)整”，既包括賦予國務(wù)院部門新的權(quán)力，也包括取消原有的權(quán)力，還包括對國務(wù)院職權(quán)的重新分配。

其二，規(guī)范國務(wù)院部門組織的設(shè)置。其具體包括：首先，明確國務(wù)院部門的組織結(jié)構(gòu)。國務(wù)院作為我國最高國家行政機關(guān)，由不同性質(zhì)、不同類型、不同層級的職能部門構(gòu)成，職能部門自身又設(shè)有不同的內(nèi)設(shè)機構(gòu)?！秶鴦?wù)院部門組織法》應(yīng)實現(xiàn)部門組織的合理架構(gòu)。其次，明確國務(wù)院部門、機構(gòu)的設(shè)置標準。機構(gòu)膨脹的主要原因是新組織的隨意設(shè)立， 《國務(wù)院部門組織法》應(yīng)在進一步明確中央行政機關(guān)及其內(nèi)設(shè)機構(gòu)設(shè)置的原則、標準。再次，明確國務(wù)院部門、機構(gòu)的設(shè)置程序。組織的層次不同、性質(zhì)不同，其設(shè)置程序也存在差別?！秶鴦?wù)院部門組織法》應(yīng)對國務(wù)院組成部門、直屬機構(gòu)和議事協(xié)調(diào)機構(gòu)的設(shè)置程序作出規(guī)定。

其三，控制國務(wù)院的組織規(guī)模。由于現(xiàn)代行政事務(wù)紛繁復雜，而行政組織又缺乏內(nèi)在的自我約束機制，因此，在整體規(guī)模上，行政組織有自我膨脹的趨勢。從邏輯上而言，國家組織存在的必要性表現(xiàn)為執(zhí)行特定公共任務(wù)的需要，因此，組織與權(quán)限之間的相互關(guān)系表現(xiàn)為法律上的必要關(guān)聯(lián)性，沒有實質(zhì)性任務(wù)的組織必須撤銷。?從這個層面而言，國務(wù)院部門組織立法應(yīng)實現(xiàn)組織的規(guī)?？刂疲唧w體現(xiàn)在兩方面：一方面，控制國務(wù)院各部門的職權(quán)、機構(gòu)和人員編制，在此基礎(chǔ)上，通過專門立法規(guī)定新組織設(shè)立的基準、原則和員額總額，杜絕機構(gòu)和人員增加的隨意性和任意性；另一方面， 《國務(wù)院部門組織法》應(yīng)設(shè)有責任條款，違法行使職權(quán)、違法設(shè)立機構(gòu)和編制，都將導致被撤銷和被追訴的法律后果。

其四，協(xié)調(diào)與修復公法秩序。理想狀態(tài)上，各行政機關(guān)的權(quán)限應(yīng)當互不交叉，各行政機關(guān)的權(quán)限總和等于整個行政權(quán)。所以，行政機關(guān)之間不存在權(quán)限沖突和糾紛，行政管理領(lǐng)域也沒有法律空白和漏洞。然而，現(xiàn)實中，成文法的局限性和社會關(guān)系的復雜性，決定了行政立法客觀上不可能達到這一理想狀態(tài)。所以，在行政實踐中，行政機關(guān)之間的權(quán)限糾紛在所難免。?在我國，行政機關(guān)之間的權(quán)限紛爭一般定位于行政內(nèi)部事務(wù)——不屬于法律上的爭訟——適用行政內(nèi)部程序來處理，即一般由共同上級行政機關(guān)解決。但其他大陸法系國家或地區(qū)，例如日本、西班牙、德國、中國澳門等，則更多地引入司法程序。而實現(xiàn)這一司法裁決的基礎(chǔ)是，行政機關(guān)之間的職責權(quán)限存在基本的法律基礎(chǔ)，否則司法裁判不僅無法可依，且會直接侵犯行政機關(guān)的自由裁量權(quán)。因此，國務(wù)院部門組織法體系的構(gòu)建，不僅肩負著行政職權(quán)在行政組織之間的合理配置之責，亦要通過行政訴訟確保這一配置的穩(wěn)定性和確定性。

（二）總體原則

“定機構(gòu)、定職責、定編制”的 “三定” 原則是我國行政組織建設(shè)步入法制化階段的重要標志。而實現(xiàn) “機構(gòu)法定、職責法定、編制法定”的組織法定原則，則是我國行政組織法治的重要進步。因此，組織法定是行政組織法的基本原則，也是 《國務(wù)院部門組織法》立法的核心理念，其主要包括：

第一，機構(gòu)法定，即除非有明確的法律依據(jù)，否則不能隨意設(shè)置國務(wù)院的職能部門及其內(nèi)設(shè)機構(gòu)?？v觀我國行政機構(gòu)改革歷程，基于革命政權(quán)和機構(gòu)改革需要，組織多先于組織法而大量設(shè)置。這種做法是基于特定歷史需要的一種便宜安排，有一定的合理性。但在國家機構(gòu)趨于穩(wěn)定，法治提上日程之際，組織建設(shè)應(yīng)當步入正軌，即實現(xiàn)組織法定——由 《憲法》第2條第1款確立并經(jīng)其他規(guī)定具體化的民主原則是國家合法性證明的原則，也是國家組織原則。從 《憲法》第2條 “中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民”的人民主權(quán)這一核心立場出發(fā)，憲法本身確立了在所有國家權(quán)力領(lǐng)域中貫徹落實民主權(quán)的組織法基本條件，其核心是國家權(quán)力的行使必須受人民主權(quán)的約束。?這一主權(quán)不僅表現(xiàn)為公民所享有的基本權(quán)利和自由，同時也表現(xiàn)在公共行政領(lǐng)域中對組織活動的參與——人民有權(quán)創(chuàng)制和選擇基本的行政組織形式，有權(quán)根據(jù)自身的需要設(shè)定行政權(quán)，也有權(quán)決定設(shè)置哪些行政機關(guān)；非經(jīng)人民同意行政機關(guān)不得自行設(shè)置，非經(jīng)人民授權(quán)行政機關(guān)不得自行享有職權(quán)。?這意味著只有依法設(shè)置的部門組織才具有合法身份，才有權(quán)履行行政任務(wù)、對外實施公共管理。而國務(wù)院職能部門和國務(wù)院職能部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)所具有的不同性質(zhì)和地位，決定了組織法定的不同內(nèi)涵。

第二，職權(quán)法定，即國務(wù)院職能部門及其內(nèi)設(shè)機構(gòu)的權(quán)力來源于法律，僅僅只有法律才有權(quán)力；無法律則無權(quán)力。其要義有三：首先，國務(wù)院部門及其內(nèi)設(shè)機構(gòu)的職權(quán)必須依法取得，沒有法律依據(jù)，行政職權(quán)就沒有其存在的合法性和合理性，也失去了對抗其他組織或者個人的強制力和優(yōu)先性。其次，國務(wù)院部門及其內(nèi)設(shè)機構(gòu)的職能必須明確。立法如未能明確劃分國務(wù)院職能部門、職能部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)之間的行政職權(quán)，那么，職權(quán)的交叉、推諉、缺位、越位則不可避免，職權(quán)法定也就沒有任何意義。再次，國務(wù)院部門及其內(nèi)設(shè)機構(gòu)享有的職權(quán)必須依法行使。擁有法定職權(quán)的國務(wù)院部門或機構(gòu)，必須嚴格按照法律規(guī)定的職權(quán)范圍行使；超出法律授權(quán)范圍的權(quán)力行為，是一種違法行為。《國務(wù)院部門組織法》不僅要根據(jù)國務(wù)院職能部門的性質(zhì)和地位對 《憲法》和 《國務(wù)院組織法》規(guī)定的18項職權(quán)進行明確分配，具體確定各部門所應(yīng)當履行的職權(quán)和權(quán)限；而且應(yīng)當實現(xiàn)國務(wù)院部門內(nèi)部機構(gòu)之間的職權(quán)配置，進一步細化國務(wù)院職能部門享有的職權(quán)，實現(xiàn)機構(gòu)與職權(quán)一一對應(yīng)。

第三，程序法定，即 《國務(wù)院部門組織法》應(yīng)當明確國務(wù)院部門及其內(nèi)設(shè)機構(gòu)設(shè)立、變更、撤銷的程序，非經(jīng)法定程序不得變動。由于法律本身具有滯后性，因此，法律所規(guī)定的內(nèi)容以及法律本身不可能一成不變，立法隨著社會形勢的變更而修正是法律完善之需求，也是社會發(fā)展之需求。但這種修正并非隨意為之，必須遵循法定程序。基于此，《國務(wù)院部門組織法》應(yīng)當明確規(guī)定國務(wù)院部門及其內(nèi)設(shè)機構(gòu)設(shè)置、變更、撤銷的法定程序，明確主體和要求；如未達到設(shè)置或變動的要求，非由法定主體提出，非經(jīng)法律定程序進行，則不得設(shè)立和變動。當然，這是對程序的一般規(guī)定。有原則就有例外，有一般也有特殊情況，在緊急狀態(tài)或應(yīng)急形勢下，國務(wù)院基于管理需要，部門的設(shè)置和變更可便宜行事，但緊急狀態(tài)或應(yīng)急形勢消除后，應(yīng)當按照法定程序向權(quán)力部門進行備案。

第四，責任法定，即 《國務(wù)院組織法》應(yīng)當明確規(guī)定違法變動各部門職責、機構(gòu)和人員編制的責任。責任是法律實施的保障，立法如果只有授權(quán)而疏于規(guī)制與監(jiān)督，那么再完美的組織結(jié)構(gòu)和程序也難逃權(quán)力的 “陰影”。所以，要確保國務(wù)院部門按照法律規(guī)定設(shè)置、依據(jù)法律規(guī)定行使職權(quán)、符合法律規(guī)定的人員編制，就必然需要對其組織行為設(shè)置法定責任，違法必然要擔責。

第五，組織效率。行政組織以效率、效能的發(fā)揮為目標，故行政組織的設(shè)置和調(diào)整均應(yīng)符合行政效率原則，否則行政組織必趨于腐化、僵化而無存在之必要，此為現(xiàn)代行政組織之立法趨勢。?組織效率的要求有二：一是行政組織的精簡化。機構(gòu)臃腫、人浮于事必然導致效率低下，故為保障行政組織的精干，世界各國、各地區(qū)都對行政組織的機構(gòu)和人員進行了限制，例如，我國臺灣地區(qū)制定了“中央政府機關(guān)總員額法”，對 “中央政府機關(guān)”的人數(shù)限制最高限額，任何人不得突破；美國、德國等國家則通過控制預算的方式來間接達到控制行政組織規(guī)模的目的。二是行政組織的體系化，即按照一定的標準來組織行政機構(gòu)，確保行政組織的統(tǒng)一性、整體性、系統(tǒng)性和有序性。?基于此，《國務(wù)院部門組織法》首先應(yīng)當明確部門組織的人員總額，任何人都不得突破；再根據(jù)部門組織規(guī)律和層次合理分配人員，實現(xiàn)各層次和各類型人員協(xié)調(diào)、有序。

（三）體系框架

《國務(wù)院部門組織法》的內(nèi)容和形式，主要涉及載體模式、表現(xiàn)形式、體系層次等內(nèi)容：

其一，載體模式——體系式。載體模式是指以何種形式承載部門組織法的具體內(nèi)容。除憲法規(guī)定以外，目前世界上通行的模式有兩種，即法典式和體系式。其中，法典式即國家制定單一、統(tǒng)一的部門組織法典，來設(shè)定部門組織制度、規(guī)范部門組織行為。這一模式便于對部門組織的統(tǒng)一設(shè)計，有利于國務(wù)院部門組織的整齊劃一。但國務(wù)院職能部門多，且性質(zhì)不同、職責也相差較大，很難用一部法律全面規(guī)定，極少有國家完全采用。體系式即國家制定多個組織法律文件，這些立法按照一定的邏輯組成一個法律體系，這一形式較為靈活，為世界大多數(shù)國家所普遍采用。?建國初期，國務(wù)院部門組織法制實踐即采用了體系式的立法模式。我國現(xiàn)階段部門組織法也是以專門組織立法結(jié)合部門 “三定”規(guī)定的體系式立法為載體模式。因此，綜合法治實踐與立法經(jīng)驗，我國宜建立一套以 《國務(wù)院部門組織法》為內(nèi)核，各部門組織法或組織條例為基本單元的部門組織法體系。

其二，組織權(quán)劃分。根據(jù) 《中華人民共和國立法法》的規(guī)定，部門組織法應(yīng)當包含法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章。這實際上涉及全國人大和國務(wù)院之間如何劃分部門組織權(quán)的問題。首先，全國人大享有獨立的組織權(quán)，這是毋庸置疑的。問題的關(guān)鍵是，國務(wù)院在哪些領(lǐng)域和事項上需要以國家立法為依據(jù)，而不得獨立從事組織行為。對這一問題的回答，其實就是明確組織法定原則中 “組織”的界限，或者說法律保留原則中到底哪些組織事項需要法律依據(jù)。當然，回答這一問題需明確一個前提，那就是無論組織法定還是法律保留，雖然都適用于組織權(quán)領(lǐng)域，但二者僅僅是一種原則，而不能過于具體化，否則就陷入了制度泥潭，沒有任何實質(zhì)意味了。在這種情況下，唯有借助特定的標準針對具體情況進行區(qū)分。對此，德國沃爾夫教授認為，一種有效的方法是抓大放小，即對于憲法所確定的行政組織——例如，我國的國務(wù)院及其各部委由全國人大及其常務(wù)委員會通過制定法律的形式規(guī)定；至于各部委以下的層次，則實行新組織保留，即成立或組建新的行政單位應(yīng)當有法律的授權(quán)和依據(jù)，這是法律保留的底線。?也就是說，憲法、法律沒有規(guī)定的組織事項，國務(wù)院有權(quán)自行決定，制定組織條例。例如，《德意志聯(lián)邦共和國基本法》第 86條就將組織權(quán)籠統(tǒng)地授予聯(lián)邦行政系統(tǒng)，除非 “法律另有規(guī)定”；我國 《國務(wù)院組織法》第11條亦將“直屬機構(gòu)”和 “辦事機構(gòu)”的設(shè)立權(quán)授予國務(wù)院。

其三，體系層級?！秶鴦?wù)院部門組織法》應(yīng)當是一個 “總—分”的體系。其中，“總”是指根據(jù)《憲法》和 《國務(wù)院組織法》制定 《國務(wù)院部門組織法》，主要涉及立法依據(jù)、立法目的、部門組織的設(shè)置原則、部門的分類及性質(zhì)、部門的組織與職權(quán)、 人員編制、 工作制度、 責任條款等內(nèi)容。“分”是指根據(jù) “三定”原則的要求制定與之相對應(yīng)的部門組織單行法。具體而言，我國國務(wù)院部門組織法體系應(yīng)當包含四個層次：第一個層次，全國人大根據(jù) 《憲法》和 《國務(wù)院組織法》制定 《國務(wù)院部門組織法》，概括性規(guī)定各職能部門的職權(quán)、機構(gòu)和人員等內(nèi)容；第二個層次是全國人大根據(jù)《國務(wù)院組織法》和 《國務(wù)院部門組織法》，制定各部委組織法，分別規(guī)定國務(wù)院各部、各委員會的設(shè)置、職權(quán)、機構(gòu)和編制等內(nèi)容；第三個層次，國務(wù)院依據(jù) 《憲法》、 《國務(wù)院組織法》和 《國務(wù)院部門組織法》的授權(quán)，制定直屬機構(gòu)、辦事機構(gòu)等其他部門的組織條例，具體細化各職能部門的職責、機構(gòu)和人員；第四個層次，國務(wù)院各部門依據(jù)組織法和組織條例出臺實施辦法或規(guī)定，這一層次的辦法或規(guī)定，可作為 “三定”規(guī)定存在的直接依據(jù)，即國務(wù)院各部門為實施這一辦法或規(guī)定而對內(nèi)發(fā)布的解釋性或?qū)嵤┬缘奈募?/p>

（四）核心內(nèi)容

國務(wù)院部門組織體系法治化是一個系統(tǒng)工程，需要多層級立法協(xié)同治理。其中，《憲法》、 《國務(wù)院組織法》對國務(wù)院部門組織法治僅作原則性規(guī)定，修改難度不大；國務(wù)院各部門組織法的創(chuàng)制以部門權(quán)力清單、 “三定”規(guī)定等制度為基礎(chǔ)上，對本部門的機構(gòu)性質(zhì)、職責權(quán)限、隸屬關(guān)系、基本工作制度、編制管理制度、法律責任等事項進行詳細規(guī)定，創(chuàng)制難度也不大。而 《國務(wù)院部門組織法》的創(chuàng)制則須進行系統(tǒng)論證、全面統(tǒng)籌。

1.《國務(wù)院部門組織法》的制定

《國務(wù)院部門組織法》是對 《國務(wù)院組織法》所無法囊括的具有共性的部門組織問題的統(tǒng)一規(guī)定，其核心是規(guī)范國務(wù)院部門的設(shè)置、職權(quán)、機構(gòu)和編制等基本問題，直接構(gòu)成部門組織法或條例群的立法依據(jù)。因此，在整個國務(wù)院組織法體系中，《國務(wù)院組織法》居于基本法地位，《國務(wù)院部門組織法》相當于總則或者通則， 《國務(wù)院部門組織法》或條例群則具有分則的性質(zhì)。

其一，組織法定原則的確定。組織法定原則是行政組織法的基本原則，其首先意味著國務(wù)院的部門組織要依法設(shè)置，即每一個部門都應(yīng)當有與之相對應(yīng)的部門組織單行法。因此，《國務(wù)院部門組織法》在總則部分，除規(guī)定 “國務(wù)院部門的機構(gòu)、職權(quán)、編制管理應(yīng)當適應(yīng)國家政治、經(jīng)濟、社會發(fā)展的需要，遵循精簡、統(tǒng)一、高效的原則”之外，還應(yīng)當明確規(guī)定：國務(wù)院部門要依法設(shè)置，國務(wù)院各部門的職權(quán)、機構(gòu)和編制等具體組織事項由各部門組織法規(guī)定。這是制定國務(wù)院部門組織法或條例的直接依據(jù)。

其二，國務(wù)院組成部門的確定。與1954年《國務(wù)院組織法》相比，1982年 《國務(wù)院組織法》不再明確列出國務(wù)院的組成部門。從實踐角度而言，這一立法模式便于國務(wù)院根據(jù)機構(gòu)改革結(jié)果隨時調(diào)整其組成機構(gòu)，避免法律修改程序上的麻煩。但在強調(diào)法治的時代，通過法律來規(guī)范部門的組成和變更本身所看重的就是法律的程序控制功能。?因此，無論是 《國務(wù)院組織法》還是 《國務(wù)院部門組織法》都應(yīng)當一一列出國務(wù)院的組成部門，從而減少國務(wù)院基本組成部門變動的隨意性和頻繁性。

其三，國務(wù)院機構(gòu)設(shè)置問題。其具體包括：（1）機構(gòu)設(shè)置的標準和依據(jù)。國務(wù)院機構(gòu)設(shè)置的標準和依據(jù)直接決定了國務(wù)院機構(gòu)的性質(zhì)和地位，而國務(wù)院機構(gòu)的性質(zhì)和地位又直接涉及 《國務(wù)院部門組織法》的制定主體，也就是國務(wù)院部門組織權(quán)的分配問題，即應(yīng)該制定為法律還是法規(guī)，或者說哪些部門可以授權(quán)國務(wù)院制定法規(guī)。因此，《國務(wù)院部門組織法》應(yīng)當明確按照什么樣的標準來設(shè)置機構(gòu)。（2）機構(gòu)種類與隸屬關(guān)系。在確定機構(gòu)設(shè)置的標準和依據(jù)之后，《國務(wù)院部門組織法》應(yīng)當明確國務(wù)院設(shè)置哪些機構(gòu)，這些機構(gòu)的性質(zhì)、地位及相互間的關(guān)系等問題。（3）國務(wù)院機構(gòu)的設(shè)立、撤銷與合并。包括需要設(shè)立、撤銷與合并國務(wù)院部門的條件，有權(quán)設(shè)立、撤銷與合并國務(wù)院部門的主體，設(shè)立、撤銷與合并國務(wù)院部門的程序等。（4）部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)的設(shè)立和變更：包括需要設(shè)立、撤銷與合并國務(wù)院部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)的條件，有權(quán)設(shè)立、撤銷與合并國務(wù)院部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)的主體，設(shè)立、撤銷與合并國務(wù)院部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)的程序等。

其四，職權(quán)配置問題。國務(wù)院部門的職權(quán)配置主要是對 《憲法》和 《國務(wù)院組織法》規(guī)定的國務(wù)院所享有的18項職權(quán)的具體分配。這一問題具體包括：權(quán)力來源：國務(wù)院部門的職權(quán)應(yīng)由法律直接授予，尚未指定法律的，可由行政法規(guī)授予；職權(quán)、責任的固定與公開：國務(wù)院部門及地方各級政府部門應(yīng)對法律法規(guī)規(guī)定的職權(quán)進行梳理并公布權(quán)力清單，積極推進責任清單；國務(wù)院部門職權(quán)、責任的調(diào)整：全國人大、全國人大常委會、國務(wù)院、對國務(wù)院部門職權(quán)、責任調(diào)整的權(quán)限及程序等；國務(wù)院部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)職權(quán)的調(diào)整：國務(wù)院、國務(wù)院部門對本部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)職權(quán)調(diào)整的權(quán)限、程序等。

其五，人員編制問題。無論是1949年 《中央人民政府組織法》，還是1954年 《國務(wù)院組織法》，抑或是1982年 《國務(wù)院組織法》，都未涉及完整的人員編制問題，只涉及部分領(lǐng)導職數(shù)，這是導致人員膨脹的一個關(guān)鍵因素。為此， 《國務(wù)院部門組織法》不僅應(yīng)當確定國務(wù)院部門的工作人員總額，還應(yīng)當明確規(guī)定這一總額的分配、管理、變更等事項。具體包括：（1）人數(shù)總額和分配標準?！秶鴦?wù)院部門組織法》應(yīng)當確定一個國務(wù)院工作人員人數(shù)總額和分配標準，然后由部門組織法進行具體分配。（2）編制管理的基本原則。國務(wù)院各部門的編制依據(jù)職能配置和職位分類，按照精簡的原則確定。國務(wù)院部門編制總量應(yīng)保持穩(wěn)定，但為適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制的要求，根據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的需要，可適時調(diào)整國務(wù)院部門編制，但必須嚴格遵守相關(guān)程序。（3）國務(wù)院各部門編制的配比。包括國務(wù)院部門及部門各級內(nèi)設(shè)機構(gòu)的領(lǐng)導職數(shù)，機構(gòu)人員定額和人員結(jié)構(gòu)比例。（4）編制的調(diào)整。增加編制的申請、審核、批準、備案程序，核減編制的決定主體、核減程序等；變更編制配比的申請、審核、批準、備案程序等。

其六，法律責任條款。法律之所以具有很強的規(guī)范力和約束力，就在于違法要擔責。所以，責任是保障法律有效實施的一個利器。我國現(xiàn)行部門副職普遍超編，一個很重要的原因就是現(xiàn)行規(guī)定只有授權(quán)而無責任。為此，為保障部門組織法中法律責任的統(tǒng)一，《國務(wù)院部門組織法》應(yīng)當明確違法組織、違法設(shè)置機構(gòu)、違法履行職責和超編等問題的法律責任。

2.部門組織單行法的制定

部門組織單行法的制定所涉及的一個重要問題就是這些部門組織法群究竟應(yīng)當制定為法律還是條例。有學者認為 “考慮到行政機構(gòu)在實踐中的地位和對行政機構(gòu)的約束作用，以制定法律為好”。?但從我國現(xiàn)行組織立法的規(guī)定以及國務(wù)院部門組織概況而言，讓人大收歸所有部門的組織立法權(quán)，并不合時宜，也不切實際。畢竟，一直以來國務(wù)院都將部門組織權(quán)視為其內(nèi)部事務(wù)，而且 《憲法》、 《國務(wù)院組織法》也在一定程度上肯定了國務(wù)院的部門組織權(quán)。所以，由誰來制定部門組織法單行法，應(yīng)當結(jié)合國務(wù)院部門的地位和性質(zhì)作出區(qū)分。結(jié)合上文所言，這一區(qū)分可分為兩個層面：對于國務(wù)院組成部門的組織問題，例如各部、各委員會，應(yīng)當由全國人大及其常務(wù)委員會制定 《×××組織法》。因為，在國務(wù)院眾多行政機構(gòu)中，國務(wù)院組成部門可以說地位最為重要。根據(jù) 《國務(wù)院組織法》第8條的規(guī)定，“國務(wù)院各部、各委員會的設(shè)立、撤銷或者合并，經(jīng)總理提出，由全國人民代表大會決定；在全國人民代表大會閉會期間，由全國人民代表大會常務(wù)委員會決定。”可見，國務(wù)院各部、各委員會的設(shè)置權(quán)屬于全國人大及其常務(wù)委員會，而非國務(wù)院自身所能決定。對于組成部門以外的其他國務(wù)院部門的組織問題，例如直屬機構(gòu)、辦事機構(gòu)等等，宜授權(quán)國務(wù)院制定 《×××組織條例》。事實上，我國現(xiàn)行 《國務(wù)院組織法》就將直屬機構(gòu)、辦事機構(gòu)的組織權(quán)授權(quán)給國務(wù)院。而且，從 《國務(wù)院行政機構(gòu)設(shè)置和編制管理條例》所規(guī)定的國務(wù)院機構(gòu)的性質(zhì)和地位而言，直屬機構(gòu)、辦事機構(gòu)等國務(wù)院組成部門以外的其他行政機構(gòu)所行使的職權(quán)更多地來源于國務(wù)院的某方面授權(quán)，并非國務(wù)院基本行政管理職能，也并非不可替代。所以，對于這些行政機構(gòu)的組織問題，完全可以授權(quán)國務(wù)院根據(jù) 《國務(wù)院組織法》和 《國務(wù)院部門組織法》制定行政法規(guī)。就此而言，國務(wù)院部門組織單行法應(yīng)當包括部門組織法群和部門組織法條例群兩個部分。這兩個部分雖然立法主體不同，但基于權(quán)力清單制度和部門“三定”規(guī)定的鋪墊，其內(nèi)容和結(jié)構(gòu)具有內(nèi)在的一致性，即除一般立法所包含的制定依據(jù)、制定目的、附則之外，還應(yīng)當包括部門性質(zhì)、部門縱向組織關(guān)系、部門職責、內(nèi)設(shè)機構(gòu)、人員編制、責任條款、其他事項等關(guān)鍵內(nèi)容。

其一，部門性質(zhì)，即對該部門與國務(wù)院之間關(guān)系，以及該部門基本職責的一個總體定位。例如，我國建國初期制定的 《國務(wù)院專家局組織簡則》（1956年）第1條規(guī)定：“國務(wù)院專家局在國務(wù)院直接領(lǐng)導下，負責督促、檢查各部門對于專家和其他高級知識分子的政策、法令的貫徹執(zhí)行；負責解決需要統(tǒng)一處理的有關(guān)專家和其他高級知識分子的問題，以便充分發(fā)揮他們的力量，適應(yīng)國家建設(shè)急速發(fā)展的需要?！爆F(xiàn)行部門組織法的制定，可參照這一簡則對該部門進行一個總體定位，以彌補職責條款無法窮盡列舉之不足，同時也為人大和國務(wù)院在特殊情形下或者具體應(yīng)用中作出解釋奠定基礎(chǔ)。

其二，部門縱向組織關(guān)系，主要是該部門與相對應(yīng)的地方政府部門之間的關(guān)系。對于這一問題，我國現(xiàn)行立法極少涉及，只有 《地方各級人大和地方各級人民政府組織法》以及相關(guān)的單行法有所規(guī)定，但并不明確?！兜胤礁骷壢舜蠛偷胤礁骷壢嗣裾M織法》第64條規(guī)定，地方各級人民政府根據(jù)工作需要和精干的原則，設(shè)立必要的工作部門；省級人民政府的廳、局、委員會等工作部門的設(shè)立、增加、減少或者合并，由本級人民政府報國務(wù)院批準，并報本級人民代表大會常務(wù)委員會備案；第66條規(guī)定，省級人民政府的各工作部門受人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導，并且依照法律或者行政法規(guī)的規(guī)定受國務(wù)院主管部門的業(yè)務(wù)指導或者領(lǐng)導。從這些規(guī)定來看，國務(wù)院部門與地方政府部門之間只是一種業(yè)務(wù)指導或者領(lǐng)導關(guān)系，具體如何指導或者如何領(lǐng)導則需參照相關(guān)法律或者行政法規(guī)的規(guī)定，地方組織法并未明確。但即便是相關(guān)法律或者行政法規(guī)，也未必對這一問題有所明確。例如，《公安機關(guān)組織管理條例》雖然規(guī)定了公安部和地方公安機關(guān)的組織領(lǐng)導問題，但對于公安部與公安廳、公安局等之間的關(guān)系則沒有規(guī)定。而且關(guān)于國務(wù)院部門和地方政府在地方政府部門的領(lǐng)導或者指導中如何分工的問題，現(xiàn)行立法都未有規(guī)定。顯然，部門縱向組織關(guān)系在我國幾乎處于空白。但這一問題卻是中國縱向政權(quán)組織法治體系甚至整個中國組織法治所不可避免且必須予以規(guī)范的，其直接涉及我國中央與地方關(guān)系問題。

其三，部門職責，即該部門執(zhí)行的任務(wù)。在部門 “三定”規(guī)定的基礎(chǔ)上，對部門職責進行細化并非難事，真正的難題在于如何在部門組織法中解決現(xiàn)行部門職權(quán)交叉的問題，這不僅需要認真考究“三定”規(guī)定有關(guān)職責的規(guī)定，更需要與現(xiàn)行單行法中的有關(guān)該部門的規(guī)定進行一次全面的對接疏理，務(wù)求一項職權(quán)只有一個部門行使。?

其四，內(nèi)設(shè)機構(gòu)，即該部門設(shè)置哪些內(nèi)設(shè)機構(gòu)、這些機構(gòu)分別掌管哪些職權(quán)，以及內(nèi)設(shè)機構(gòu)變更、撤銷的條件、程序等等。

其五，人員編制，即該部門的行政編制總數(shù)，領(lǐng)導職務(wù)設(shè)置和數(shù)量，行政編制增加、減少的條件及程序等等。

其六，責任條款，即該部門涉及違法行使職權(quán)、設(shè)置機構(gòu)、變動編制等問題時應(yīng)當承擔的責任，以及誰來承擔，如何承擔等問題。

其七，其他事項，主要是本部門負責的其他工作、與關(guān)聯(lián)部門的職責分工等內(nèi)容。

結(jié)語

歷史經(jīng)驗表明，行政權(quán)具有天然的擴張性。我國歷次機構(gòu)改革都未能跳出 “精簡——膨脹——再精簡——再膨脹”的怪圈，其核心原因在于改革過度重視效率，慣常于政治手段的運用，忽視規(guī)范建設(shè)。建構(gòu)國務(wù)院部門組織法體系，意在跳出政治改革的循環(huán)邏輯，用 “法治話語”引領(lǐng)行政體制改革。在修改 《國務(wù)院組織法》等相關(guān)立法的基礎(chǔ)上，建構(gòu)以 《國務(wù)院部門組織法》為內(nèi)核，以各部門組織法或組織條例為基本單元的國務(wù)院部門組織法治體系，將長期為改革服務(wù)的部門組織規(guī)范重新拉回法治軌道，實現(xiàn)部門組織、職權(quán)、機構(gòu)和編制法定，不僅有利于穩(wěn)定國務(wù)院的組織結(jié)構(gòu)，提高行政效率，亦有助于優(yōu)化我國的整個依憲治國結(jié)構(gòu)。

注釋：

① 陳章干：《制定政府工作部門組織法芻議》，《廈門大學學報》 （哲學社會科學版）1989年第1期。

②⑤??? 應(yīng)松年：《完善行政組織法制探索》，《中國法學》2013年第2期。

③ “三定方案”規(guī)定是中央機構(gòu)編制委員會辦公室（簡稱中央編辦）為深化行政管理體制改革而對國務(wù)院所屬各部門的主要職責、內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制等所作規(guī)定的簡稱。自1998年國務(wù)院辦公廳印發(fā)的第一個三定規(guī)定即《國務(wù)院發(fā)展研究中心職能配置內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知》 （國辦發(fā) [1998]133號）以來，國務(wù)院所屬主要行政機構(gòu)均制定了 “三定規(guī)定”，作為其行使職能的重要依據(jù)。其內(nèi)容包括六部分：一是職責調(diào)整，即明確部門取消、劃出移交、劃入和增加以及加強的職責。二是主要職責，即規(guī)定部門的主要職能和相應(yīng)承擔的責任。三是內(nèi)設(shè)機構(gòu)，即確定部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)的設(shè)置和具體職責。四是人員編制，即核定部門的機關(guān)行政編制數(shù)、部門和內(nèi)設(shè)機構(gòu)的領(lǐng)導職數(shù)。五是其他事項，即明確與有關(guān)部門的職責分工、部門派出機構(gòu)和直屬事業(yè)單位的機構(gòu)編制事宜等。六是附則，即明確 “三定”規(guī)定的解釋和調(diào)整事宜。1988年和 1993年的機構(gòu)改革中，“三定”工作形成的規(guī)范性文件稱為 “三定”方案。自 1998年起，其改稱 “三定”規(guī)定，在形式上更加規(guī)范和正式。

④ 李克強總理在出席2014年天津夏季達沃斯論壇開幕式上給中國制度建設(shè)開出三張清單——“權(quán)力清單”“責任清單”和 “負面清單”，其中，“權(quán)力清單” 即明確政府該做什么，做到 “法無授權(quán)不可為”； “負面清單”即明確企業(yè)不該干什么，做到 “法無禁止皆可為”； “責任清單”即明確政府怎么管市場，做到 “法定責任必須為”。

⑥⑩? 張迎濤：《中央政府部門組織法研究》，中國法制出版社2011年版，第33、55、55—57頁。

⑦ 周振想、邵景春：《新中國法制建設(shè) 40年要覽（1949—1988）》，群眾出版社1990年版，第79—80頁。

⑧ 楊向東：《建國初期 （1949—1954年）行政組織法認識史》，山東人民出版社2013年版，第58頁。

⑨ 關(guān)保英：《行政組織法史料匯編與點評 （1950—1960）》，中國政法大學出版社2012年版，第86頁。

? 許超：《新中國行政體制沿革》，世界知識出版社2012年版，第31頁。

? 郭衛(wèi)民、劉為民：《“三定”的功能與完善途徑》，《中國行政管理》2011年第11期。

? 丁煌：《西方行政學說史》，武漢大學出版社2004年版，第285頁。

? 石佑啟：《我國行政體制改革法治化研究》，《法學評論》2014年第6期。

? 馬英娟：《中國政府監(jiān)管機構(gòu)構(gòu)建中的缺失與前瞻性思考——兼議政府監(jiān)管領(lǐng)域 “大部門體制的改革方向”》，《河北法學》2008年第6期。

???? 應(yīng)松年、薛剛凌：《行政組織法研究》，法律出版社2002年版，第16—18、63、75—77、260頁。

??? ［德］漢斯·J·沃爾夫、奧托·巴霍夫、羅爾夫·施托貝爾：《行政法》，高家偉譯，商務(wù)印書館2007年版，第97、75、111—113頁。

? 王太高：《論機關(guān)訴訟——完善我國行政組織法的一個思路》，《河北法學》2005年第9期。

? 管歐：《地方自治》，三民書局1995年版，第48頁。

（責任編輯 李 濤）

D922.1

A

（2017）05－0026－15

江國華，武漢大學法學院教授、博士生導師，國家2011司法文明協(xié)同創(chuàng)新中心首席科學家，湖北武漢，430072；張彬，武漢大學法學院博士研究生，湖北武漢，430072。