李曉飛,

中南大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410083

城市“新二元結(jié)構(gòu)”與戶籍制度改革的雙重路徑轉(zhuǎn)向

李曉飛,

中南大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410083

隨著勞動(dòng)力市場(chǎng)上的戶籍分割日益滲透至城市居民生活的各個(gè)領(lǐng)域，傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元模式已悄然完成結(jié)構(gòu)擴(kuò)散并逐漸形成城市“新二元結(jié)構(gòu)”。與此同時(shí)，戶籍制度也經(jīng)歷了從發(fā)展型改革到兼顧型改革的轉(zhuǎn)型?；谥贫茸冞w“新二分法”的分析表明，由發(fā)展型改革到兼顧型改革的路徑轉(zhuǎn)向并非誘致性制度變遷，而是一種維系無(wú)效率制度不均衡的路徑依賴。偏重GDP擴(kuò)張的發(fā)展型戶籍改革引發(fā)了城市內(nèi)部戶籍分割的萌芽，希冀經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與社會(huì)公平兩全的兼顧型戶籍改革非但未能將之消解，反而促使其日漸勃興并最終形塑了城市“新二元結(jié)構(gòu)”。要打破路徑依賴，就必須通過強(qiáng)制性制度變遷來(lái)推動(dòng)兼顧型戶籍改革向普惠型戶籍改革轉(zhuǎn)變。強(qiáng)制性制度變遷的具體路徑包括構(gòu)建戶籍改革的“中心—外圍”模式和中央政府主導(dǎo)下的戶籍改革動(dòng)力機(jī)制與成本分擔(dān)機(jī)制，以及“戶籍—土地—公共服務(wù)”的聯(lián)動(dòng)改革。

新二元結(jié)構(gòu)；制度變遷；發(fā)展型戶籍改革；兼顧型戶籍改革；普惠型戶籍改革

一、背景與問題

2003年以來(lái)，中國(guó)沿海城市普遍出現(xiàn)了工資上升和低端勞動(dòng)力市場(chǎng)偏緊的狀態(tài)，據(jù)此引發(fā)了中國(guó)是否迎來(lái)“劉易斯轉(zhuǎn)折點(diǎn)”(Lewis Turning Point)的爭(zhēng)論。有研究者認(rèn)為，一方面，中國(guó)的勞動(dòng)力市場(chǎng)已經(jīng)出現(xiàn)了普遍的工資增長(zhǎng)和系統(tǒng)的工資趨同現(xiàn)象[1]；另一方面，中國(guó)的人口撫養(yǎng)比開始提高，人口老齡化趨勢(shì)凸顯，傳統(tǒng)意義上的人口紅利正在逐漸消失。這些現(xiàn)象均有力地表明，“劉易斯轉(zhuǎn)折點(diǎn)”已經(jīng)到來(lái)[2]。然而，亦有研究者指出，中國(guó)現(xiàn)階段仍有大量的剩余勞動(dòng)力，所謂的“民工荒”以及伴隨至此的非農(nóng)行業(yè)工資上漲可能是剩余勞動(dòng)力供求曲線共同作用的結(jié)果，而非“劉易斯轉(zhuǎn)折點(diǎn)”到來(lái)的證據(jù)[3]228。還有研究者認(rèn)為，盡管中國(guó)的人均GDP早在2002年即已進(jìn)入3 000～4 000美元這一轉(zhuǎn)折區(qū)間，但據(jù)此判斷人口紅利即將消失、“劉易斯轉(zhuǎn)折點(diǎn)”已經(jīng)到來(lái)尚為時(shí)過早。因?yàn)橹袊?guó)的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力比重仍然高于世界平均水平約10個(gè)百分點(diǎn)，而且還呈現(xiàn)出逐年上升的趨勢(shì)，中國(guó)的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移仍然大有潛力可挖[4]。另有研究者則更為犀利地指出，如果僅以工資上升作為“劉易斯轉(zhuǎn)折點(diǎn)”到來(lái)的證據(jù)，不僅是一個(gè)虛假的理論凝練，也會(huì)將中國(guó)的城市化路徑引入歧途[5]。

雖然對(duì)于中國(guó)是否已經(jīng)迎來(lái)“劉易斯轉(zhuǎn)折點(diǎn)”依然眾說紛紜，但一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)是，以完全競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制為核心的劉易斯二元經(jīng)濟(jì)模型無(wú)法包容中國(guó)城市勞動(dòng)力市場(chǎng)中的一個(gè)特殊制度背景，即戶籍制度。在劉易斯的二元經(jīng)濟(jì)模型中，城市內(nèi)部的產(chǎn)業(yè)工人沒有身份差異，其工資水平完全由勞動(dòng)力市場(chǎng)上的供求關(guān)系決定[6]，然而，中國(guó)城市勞動(dòng)力市場(chǎng)上始終存在著廣為人知且飽受詬病的戶籍分割，工資水平并不完全取決于供求。2003年以來(lái)沿海城市出現(xiàn)的工資上升現(xiàn)象，主要反映了城市戶籍人口的工資上升，外來(lái)務(wù)工者的工資并沒有顯著提高，且兩者的差距還在不斷擴(kuò)大[7]；隨著“中央頂層設(shè)計(jì)、地方分類實(shí)施”戶籍改革路徑的推進(jìn)，所謂的“低素質(zhì)勞動(dòng)力”始終難以進(jìn)入地方戶籍新政的輻射范圍之內(nèi)。正如有研究者指出的，城市政府基于自身利益單方面制定不利于提高外來(lái)務(wù)工者工資的政策，而公共服務(wù)在不同戶籍人口之間的配置差異不僅阻礙了流動(dòng)人口進(jìn)入城市，也進(jìn)一步加劇了城市勞動(dòng)力市場(chǎng)上的戶籍分割[8]。

因此，中國(guó)城市勞動(dòng)力市場(chǎng)中的戶籍分割是劉易斯二元經(jīng)濟(jì)模型難以刻畫的。如果無(wú)法參透這一特殊的制度背景對(duì)人口流動(dòng)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間關(guān)系的影響，我們就無(wú)法理解為什么中國(guó)現(xiàn)階段存在著勞動(dòng)力市場(chǎng)偏緊與大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力并存的“劉易斯轉(zhuǎn)折點(diǎn)悖論”[9]。與此同時(shí)，盡管國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)顯示2015年中國(guó)的城市化率已達(dá)到56.1%，然而，這一數(shù)據(jù)包含了進(jìn)城務(wù)工卻并未獲得本地城市戶籍的約2.2億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口。也就是說，中國(guó)真實(shí)的城市化率僅為36%左右，是“不完全的城市化”，兩億多農(nóng)民工“被城市化”了[10]。這一方面反映出近年來(lái)的地方戶籍新政收效甚微，更重要的是，它彰顯出城市內(nèi)部的戶籍分割可能并不僅僅停留在勞動(dòng)力市場(chǎng)上，而是滲透到城市居民生活的各個(gè)領(lǐng)域，傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元模式已經(jīng)悄然完成了結(jié)構(gòu)擴(kuò)散，形成了城市內(nèi)部的“新二元結(jié)構(gòu)”。那么，從制度變遷的視角而言，地方分類實(shí)施的戶籍改革路徑經(jīng)歷了哪幾個(gè)階段？它們?nèi)绾涡嗡芰顺鞘袃?nèi)部的戶籍分割？未來(lái)的戶籍改革應(yīng)依循何種路徑轉(zhuǎn)向來(lái)應(yīng)對(duì)城市二元社會(huì)中“都市人”與“邊緣人”的“悲喜兩重天”？圍繞上述議題，本研究首先梳理了近年來(lái)有關(guān)城市“新二元結(jié)構(gòu)”的代表性文獻(xiàn)，并在反思的基礎(chǔ)上彰顯本研究的邊際貢獻(xiàn)；然后對(duì)經(jīng)典制度變遷理論予以重構(gòu)并形成制度變遷的“新二分法”，作為本研究的分析框架；進(jìn)而據(jù)此考察戶籍制度改革第一重路徑轉(zhuǎn)向及其與城市“新二元結(jié)構(gòu)”之間的關(guān)系，并嘗試設(shè)計(jì)出彌合城市“新二元結(jié)構(gòu)”的戶籍制度改革第二重路徑轉(zhuǎn)向及其政策鋪排。

二、文獻(xiàn)回顧

針對(duì)中國(guó)城市內(nèi)部的戶籍分割問題，早期的研究主要聚焦于城市勞動(dòng)力市場(chǎng)中的就業(yè)歧視與勞資關(guān)系的城鄉(xiāng)戶籍差異。早在2001年，就有研究者明確指出，在城鄉(xiāng)分割的勞動(dòng)力市場(chǎng)上，戶籍制度是阻礙勞動(dòng)力流動(dòng)與引發(fā)就業(yè)保護(hù)的制度基礎(chǔ)[11]。有研究者發(fā)現(xiàn)，在城市勞動(dòng)力市場(chǎng)中的職業(yè)構(gòu)成上，約有19%的城鎮(zhèn)居民可以成為管理或技術(shù)人員，只有1%的農(nóng)村移民可以獲得這些工作[12]，而本地居民從事白領(lǐng)工作的概率要比農(nóng)村移民高出17.6個(gè)百分點(diǎn)[13]。其后，進(jìn)一步的研究表明，一方面，戶口與行業(yè)進(jìn)入密切相關(guān)，擁有本地城鎮(zhèn)戶口的勞動(dòng)者更容易進(jìn)入高收入行業(yè)[14]，而農(nóng)村移民在城市勞動(dòng)力市場(chǎng)上遭遇的職業(yè)隔離使其很難進(jìn)入經(jīng)濟(jì)回報(bào)較高的行業(yè)[15]；另一方面，勞動(dòng)者在城市產(chǎn)業(yè)部門之間的職業(yè)流動(dòng)，也主要取決于以戶籍為代表的制度因素[16]。還有研究者更進(jìn)一步地指出，擁有城鎮(zhèn)戶口的勞動(dòng)者不僅在主要?jiǎng)趧?dòng)力市場(chǎng)上占有壟斷地位，而且在次要?jiǎng)趧?dòng)力市場(chǎng)上也占據(jù)優(yōu)勢(shì)[17]。與就業(yè)歧視相伴的，就是勞動(dòng)權(quán)益的戶籍差異。其中，最為引人關(guān)注的莫過于工資差距。有研究表明，在控制了人力資本特征和企業(yè)特征之后，農(nóng)村移民與城市居民之間工資差距的24.8%是由戶籍歧視造成的[18]。有研究者將城市勞動(dòng)力市場(chǎng)上的收入差距進(jìn)行了更為細(xì)致地分解，結(jié)果顯示，約42%的城鄉(xiāng)收入差距是由勞動(dòng)力市場(chǎng)扭曲造成的，而這其中的28%可以直接歸因于戶籍歧視[19]。在戶口性質(zhì)之外，還有研究者考察了戶口級(jí)別對(duì)勞動(dòng)者工資收入的影響。研究結(jié)果表明，從最低級(jí)別的農(nóng)村戶口到最高級(jí)別的直轄市戶口，每提升一個(gè)戶口級(jí)別，勞動(dòng)者月收入就可以提高13.7%[20]。除了單時(shí)間節(jié)點(diǎn)的研究，一些重要的歷時(shí)性研究也證明，農(nóng)村移民與城市居民的工資差距不僅始終存在，還呈現(xiàn)出持續(xù)擴(kuò)大的趨勢(shì)[21]；就業(yè)機(jī)會(huì)的戶籍歧視日益惡化，彰顯出經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中就業(yè)機(jī)會(huì)分配的“負(fù)滴漏效應(yīng)”[22]；同時(shí)，人均GDP與中國(guó)城鄉(xiāng)收入差距的關(guān)系呈現(xiàn)出非常顯著且極為穩(wěn)健的U形規(guī)律，表明城鄉(xiāng)收入的持續(xù)擴(kuò)大并非經(jīng)濟(jì)發(fā)展所致，以戶籍分割為代表的制度約束是重要原因[23]。除了工資收入的戶籍差異，有研究者考察了包括勞動(dòng)合同簽訂、社會(huì)保險(xiǎn)繳納以及工會(huì)參與等重要?jiǎng)谫Y關(guān)系的戶籍差異，研究結(jié)果表明，約30%的勞資關(guān)系差異直接與戶籍歧視相關(guān)[24]。此外，還有研究者指出，戶籍制度致使農(nóng)村移民的社會(huì)保障水平顯著低于本地居民，鄉(xiāng)-城流動(dòng)人口的社會(huì)保障更是處于雙重劣勢(shì)[25]。

既然中國(guó)城市內(nèi)部的“新二元結(jié)構(gòu)”已然成為一種常態(tài)，隨之而來(lái)的問題就是，如何消弭這種新的二元社會(huì)分割狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)城市內(nèi)部社會(huì)結(jié)構(gòu)的有機(jī)整合？盡管研究者們對(duì)此各持己見，但以戶籍制度改革為突破口來(lái)推進(jìn)城市內(nèi)部的社會(huì)融合已成為基本共識(shí)。然而，諸種旨在通過戶籍改革來(lái)促進(jìn)城市內(nèi)部社會(huì)融合的政策設(shè)計(jì)的喧囂與鼎沸遮蔽了一個(gè)極其重要的問題，那就是：城市“新二元結(jié)構(gòu)”與戶籍制度改革的路徑變遷之間有著怎樣的聯(lián)系？依據(jù)已有研究，城市“新二元結(jié)構(gòu)”萌芽于21世紀(jì)初，成型于2010年之后，而這十多年恰是地方政府戶籍改革由“發(fā)展型改革”路徑向“兼顧型改革”路徑轉(zhuǎn)變的時(shí)期[34]。于是，需要進(jìn)一步追問的問題由此產(chǎn)生，即：為何地方政府戶籍改革路徑的轉(zhuǎn)換非但未能將城市“新二元結(jié)構(gòu)”扼殺在萌芽狀態(tài)，反而使其得以日漸勃興并最終成型？希冀將經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)公平兩全于一體的“兼顧型改革”路徑，是未來(lái)戶籍改革的合理軌道嗎？同時(shí)，有研究者曾樂觀地預(yù)測(cè)，當(dāng)城市移民規(guī)模達(dá)到一定水平時(shí)，戶籍分割不僅有損農(nóng)村移民的利益，也會(huì)對(duì)本地城市居民利益產(chǎn)生不利影響。一旦達(dá)到這一臨界點(diǎn)，均等化的社會(huì)融合政策就可以內(nèi)生地出現(xiàn)[35]。令人遺憾的是，這一美好愿景迄今并未實(shí)現(xiàn)。相反，一項(xiàng)基于2007年-2012年城市面板數(shù)據(jù)的最新研究結(jié)果顯示，一方面，地方政府戶籍改革的動(dòng)力將隨著城市人口規(guī)模增加而逐步下降；另一方面，(特)大城市的戶籍改革動(dòng)力最弱，落戶門檻也依然高不可及[36]。

顯然，戶籍價(jià)值與戶籍改革成本的城市差異與地區(qū)差別，決定了以地方政府為主導(dǎo)的“兼顧型”戶籍改革路徑不可行。這就意味著，未來(lái)的戶籍改革需要打破對(duì)“兼顧型改革”的路徑依賴并經(jīng)歷再一次的路徑轉(zhuǎn)向，來(lái)彌合城市二元社會(huì)里的“悲喜兩重天”，這也是本研究致力于解決的問題。需要指出的是，盡管戶籍改革的路徑轉(zhuǎn)向問題以及“發(fā)展型改革”和“兼顧型改革”等學(xué)術(shù)概念并非本研究首先提出，但與已有研究相比，本研究的邊際貢獻(xiàn)在于分析了戶籍制度改革的路徑轉(zhuǎn)向與城市“新二元結(jié)構(gòu)”之間的關(guān)系，并提出“普惠型改革”作為未來(lái)戶籍改革的新路徑。本研究的主要特色是，在經(jīng)典制度變遷理論基礎(chǔ)上構(gòu)建了制度變遷的“新二分法”作為分析框架，藉以描述2000年以來(lái)的戶籍改革路徑并對(duì)其中不同階段之間的銜接與轉(zhuǎn)換予以理論凝練。

三、制度變遷“新二分法”：對(duì)經(jīng)典制度變遷理論的重構(gòu)

古典經(jīng)濟(jì)學(xué)分析經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)時(shí)的一個(gè)基本假設(shè)是：制度是既定的和已知的，也是不會(huì)發(fā)生變化的。然而，在新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)派看來(lái)，事實(shí)并非如此。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的領(lǐng)軍人物諾思(Douglass North)通過對(duì)公元900年-1700年西方經(jīng)濟(jì)史的考察后指出，制度性因素是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變遷和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)鍵因素[37]1。制度變遷為什么會(huì)發(fā)生？在諾思看來(lái)，制度變遷發(fā)生的誘因至少有以下幾種，即“經(jīng)濟(jì)人”基于成本—收益的計(jì)算、國(guó)家為界定和保護(hù)產(chǎn)權(quán)、實(shí)現(xiàn)稅收最大化以及意識(shí)形態(tài)的演進(jìn)及其教化[38]118-119。盡管諾思關(guān)于制度變遷的原因及其一般過程的分析奠定了制度變遷理論的基石，但他并沒有區(qū)分制度變遷的類型，對(duì)此做出杰出貢獻(xiàn)的，是另一位經(jīng)濟(jì)學(xué)家林毅夫。在其集大成之作《關(guān)于制度變遷的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論：誘致性變遷與強(qiáng)制性變遷》一文中，林毅夫先生提出了制度變遷的二分法，即誘致性制度變遷和強(qiáng)制性制度變遷。前者是一群(個(gè))人在響應(yīng)由制度不均衡引致的獲利機(jī)會(huì)時(shí)自發(fā)組織的變遷，后者則是由政府法律和命令引致的變遷[39]384。

具體而言，林毅夫制度變遷二分法依循的路徑是：原先處于均衡狀態(tài)的制度安排，由于環(huán)境的變化(主要是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng))產(chǎn)生了潛在利潤(rùn)，出現(xiàn)了制度變遷的誘因。如果個(gè)人或團(tuán)體的預(yù)期收益大于成本，一種可以獲得潛在利潤(rùn)的誘致性制度變遷就會(huì)發(fā)生，從而實(shí)現(xiàn)新的制度均衡；如果個(gè)人或團(tuán)體的預(yù)期收益小于成本(外部性和“搭便車”)，就會(huì)由于缺乏制度創(chuàng)新的激勵(lì)而無(wú)法實(shí)現(xiàn)有效的制度供給。在這種情況下，政府主導(dǎo)下的強(qiáng)制性制度變遷就成為彌補(bǔ)制度供給不足的手段。然而，政府是否會(huì)采取行動(dòng)仍然取決于其預(yù)期收益與預(yù)期成本的比較，只有當(dāng)前者大于后者時(shí)，政府才會(huì)有構(gòu)建新的制度安排的激勵(lì)，從而進(jìn)入新的制度均衡狀態(tài)。反之，如果制度變遷會(huì)降低政府可能獲得的效用，那么政府依然可能維持無(wú)效率的制度不均衡。圖1勾勒了兩種制度變遷的發(fā)生機(jī)理與路徑。

圖1 經(jīng)典制度變遷二分法的發(fā)生機(jī)理與依循路徑

制度變遷二分法最為重要的學(xué)術(shù)貢獻(xiàn)，就是對(duì)由不同行動(dòng)集團(tuán)推動(dòng)的制度變遷做出了一個(gè)高度精煉的理論凝練。既然任何一項(xiàng)政策演進(jìn)或制度轉(zhuǎn)型的推動(dòng)主體都只可能在政府或社會(huì)兩者之間產(chǎn)生，那么，對(duì)任何一項(xiàng)制度變遷發(fā)生機(jī)理和演進(jìn)路徑的分析，自然就無(wú)法脫離二分法的剖釋范疇。正因如此，制度變遷二分法也成為諸多研究領(lǐng)域中的一個(gè)廣為引用且頗具解釋力的經(jīng)典模型。然而，如果對(duì)二分法予以仔細(xì)推敲就會(huì)發(fā)現(xiàn)，二分法的邏輯起點(diǎn)是政府與社會(huì)之間的利益不相容，但這種劃分卻將政府內(nèi)部與社會(huì)內(nèi)部的利益不相容問題遮蔽在一個(gè)易被遺忘的角落，而這卻是極為重要的。因?yàn)橐豁?xiàng)制度變遷或政策演進(jìn)可能在增加一部分社會(huì)群體利益的同時(shí)減少另一部分社會(huì)群體的利益，也可能在增加中央政府利益的同時(shí)減少地方政府的利益(戶籍制度改革便是典型)。如果將利益不相容的“內(nèi)生性”問題納入二分法框架之中，制度變遷的發(fā)生機(jī)理和路徑都將發(fā)生改變。一方面，當(dāng)一項(xiàng)制度變遷產(chǎn)生的潛在利潤(rùn)可以同時(shí)滿足所有社會(huì)成員的利益需求時(shí)，誘致性制度變遷就會(huì)發(fā)生；另一方面，當(dāng)一項(xiàng)制度變遷產(chǎn)生的潛在利潤(rùn)在增加一部分社會(huì)成員利益的同時(shí)減少了另一部分社會(huì)成員的利益時(shí)，強(qiáng)制性制度變遷是否會(huì)發(fā)生，取決于中央政府與地方政府之間的利益博弈格局。如果博弈格局呈現(xiàn)出“央強(qiáng)地弱”態(tài)勢(shì)，強(qiáng)制性制度變遷就會(huì)發(fā)生，新的制度均衡也將產(chǎn)生；反之，如果博弈格局呈現(xiàn)出“地強(qiáng)央弱”態(tài)勢(shì)，無(wú)效率的制度均衡就將得到維系。據(jù)此，可以對(duì)經(jīng)典的制度變遷二分法予以重構(gòu)。圖2描繪了納入“內(nèi)生性”利益不相容之后的制度變遷“新二分法”。

圖2 制度變遷“新二分法”的發(fā)生機(jī)理與依循路徑

基于制度變遷的“新二分法”，就不難理解為什么有研究者預(yù)測(cè)的以戶籍改革為突破口來(lái)實(shí)現(xiàn)社會(huì)融合的內(nèi)生性政策變遷(誘致性制度變遷)始終未能發(fā)生?？v然已有研究證明戶籍改革在大城市的突破不僅可以增加農(nóng)村移民的收益，對(duì)城市居民也是有利的，然而，戶籍改革成本的巨大地區(qū)差異和城市差異，決定了改革整體收益超過成本的臨界點(diǎn)的到來(lái)遙遙無(wú)期。另一方面，行政發(fā)包制和“政治錦標(biāo)賽”結(jié)合下的地方政府治理模式與官員激勵(lì)機(jī)制[40]，也決定了地方政府特別是大城市政府的戶籍改革動(dòng)力不可能在短期內(nèi)發(fā)生質(zhì)變。那么，一旦整體收益超過成本的臨界點(diǎn)到來(lái)，誘致性制度變遷是否會(huì)發(fā)生呢？答案是否定的。因?yàn)槿魏沃贫茸冞w都存在“路徑依賴”，而寄希望于通過誘致性制度變遷去打破路徑依賴顯然是不現(xiàn)實(shí)也是不明智的。可以說，戶籍制度改革迄今從未發(fā)生過誘致性制度變遷，將來(lái)也不會(huì)發(fā)生。同時(shí)，中國(guó)城市“新二元結(jié)構(gòu)”的諸種表象也充分說明，當(dāng)前的戶籍改革仍是一種無(wú)效率的制度不均衡，陷入了有改革而無(wú)發(fā)展的路徑依賴。那么，這種無(wú)效率的制度不均衡是如何在當(dāng)前的戶籍改革路徑中得以形塑并維系的？未來(lái)的戶籍改革應(yīng)通過何種路徑轉(zhuǎn)向來(lái)突破路徑依賴?yán)Ь衬兀?/p>

四、戶籍制度改革的第一重路徑轉(zhuǎn)向：從發(fā)展型改革到兼顧型改革

肇始于20世紀(jì)80年代的市場(chǎng)化改革在提升中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)活力的同時(shí)，也增強(qiáng)了地方政府的自主性；1994年的分稅制改革雖然顯著提高了中央政府的財(cái)政收入，卻將大部分支出責(zé)任留給了地方政府。盡管自此之后中央政府加大了轉(zhuǎn)移支付的力度，但具有明顯的地區(qū)傾向性，結(jié)果不僅形成了“低水平均衡”[41]，更重要的是，最具經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)潛力和發(fā)展活力的東部地區(qū)因此陷入嚴(yán)重的財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)等的困境。在行政發(fā)包制和政治錦標(biāo)賽的雙重壓力下，東部地區(qū)地方政府不得不自尋出路，為促進(jìn)轄區(qū)內(nèi)GDP增長(zhǎng)另辟蹊徑，于是，發(fā)展主義甚囂塵上，而地方發(fā)展型政府也由此產(chǎn)生。所謂地方發(fā)展型政府，是指“以推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主要目標(biāo)，以長(zhǎng)期擔(dān)當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主體力量為主要方式，以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)作為政治合法性主要來(lái)源的政府模式”[42]。在發(fā)展型政府的行為模式下，地方政府實(shí)現(xiàn)了由“代理型政權(quán)經(jīng)營(yíng)者”向“謀利型政權(quán)經(jīng)營(yíng)者”的角色轉(zhuǎn)換[43]，而城市戶口黏附的巨大利益，使其成為地方政府“謀利”的兩大工具之一(另一工具是土地)。于是，自20世紀(jì)90年代至21世紀(jì)初期，地方政府開始通過戶籍改革來(lái)吸引發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)所需的各種資源，逐漸將僅具有社會(huì)管理功能的戶籍制度異化為增加地方政府財(cái)政收入的政策工具。這就是“發(fā)展型戶籍改革”，它將地方發(fā)展型政府窮盡辦法擴(kuò)張GDP、提升政績(jī)的行為邏輯在戶籍制度改革中彰顯得淋漓盡致。諸如“藍(lán)印戶口”和“賣戶口”等政策，都是發(fā)展型戶籍改革的典型表征。

進(jìn)入新世紀(jì)之后，戶籍改革逐漸構(gòu)筑起了“中央頂層設(shè)計(jì)、地方分類實(shí)施”的總方針，地方政府進(jìn)一步增強(qiáng)了改革的自主權(quán)，但也開始面臨來(lái)自中央的政治壓力。與此同時(shí)，持續(xù)了十多年的發(fā)展型戶籍改革雖然極大地滿足了地方政府對(duì)GDP擴(kuò)張和政績(jī)提升的需求，但與之相伴的，只是地方政府經(jīng)濟(jì)性支出和維持性支出的增長(zhǎng)，而社會(huì)性支出尤其是教育、衛(wèi)生和醫(yī)療等城市基本公共服務(wù)支出并未得到相應(yīng)提升[44]。更為重要的是，城市內(nèi)部的戶籍分割以及由此引發(fā)的社會(huì)沖突也開始初現(xiàn)端倪，地方政府維穩(wěn)壓力與日俱增。自上而下的政治壓力與自下而上的社會(huì)壓力迫使地方政府不得不尋找發(fā)展型戶籍改革的替代模式。2003年以來(lái)，重慶的“地票模式”、成都的“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌模式”、上海的“土地?fù)Q社保和村改居模式”以及廣東的“積分入戶模式”陸續(xù)涌現(xiàn)，這些地方性試驗(yàn)均表明尋找替代模式的戶籍改革大幕已經(jīng)徐徐拉開。由于上述模式既可滿足地方政府對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政績(jī)提升的需求，又能在一定程度上向流動(dòng)人口傾斜以彰顯社會(huì)公平，有研究者將之稱為“兼顧型戶籍改革”[34]。進(jìn)入2010年之后，隨著“積分入戶模式”在京滬穗深等一線城市以及蘇州、杭州、南京和青島等東部發(fā)達(dá)城市的陸續(xù)鋪開，戶籍改革逐漸完成了從發(fā)展型改革到兼顧型改革的第一重路徑轉(zhuǎn)向*這只是對(duì)戶籍改革路徑變遷的總體性描述，并非意味著發(fā)展型戶籍改革已經(jīng)終結(jié)。實(shí)際上，許多地方政府的戶籍新政依然呈現(xiàn)出發(fā)展型改革色彩。。

從制度變遷“新二分法”的角度審視，發(fā)展型戶籍改革顯然是一種無(wú)效率的制度不均衡。這是因?yàn)?，一方面，戶籍改革并不?huì)使整個(gè)社會(huì)的預(yù)期收益大于預(yù)期成本，而只能在增加農(nóng)村移民收益的同時(shí)減少城市本地居民(原市民)以及已經(jīng)通過招工、升學(xué)等途徑獲得城市戶口的新市民的利益，因此，誘致性制度變遷無(wú)法發(fā)生。另一方面，戶籍改革給中央政府和地方政府帶來(lái)的潛在利潤(rùn)是不同的。對(duì)于中央政府而言，通過戶籍改革實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的目標(biāo)，將極大地增強(qiáng)農(nóng)村移民的中央政府信任，夯實(shí)中央政府的合法性基礎(chǔ)；對(duì)于地方政府而言，將城市戶口尤其是大城市戶口所黏附的巨大利益轉(zhuǎn)化為財(cái)政擴(kuò)張的工具可以帶來(lái)GDP增長(zhǎng)和政績(jī)提升，央地博弈格局由此產(chǎn)生。由于地方政府是戶籍改革的第一行動(dòng)集團(tuán)，央地博弈格局呈現(xiàn)出明顯的“地強(qiáng)央弱”態(tài)勢(shì)，發(fā)展型戶籍改革最終成為地方政府戶籍改革模式的理性選擇，無(wú)效率的制度不均衡得以形成。

Research on Thermal Efficiency of Advanced Utilization Systems of Boiler Tail Flue Gas Heat Based on the Equivalent Enthalpy Drop Theory LI Weike(86)

那么，當(dāng)戶籍改革經(jīng)歷了從發(fā)展型到兼顧型的路徑轉(zhuǎn)向之后，是否就打破了無(wú)效率的制度不均衡并實(shí)現(xiàn)了新的制度均衡呢？答案是否定的。首先，依據(jù)前文對(duì)兼顧型戶籍改革特征的描述不難發(fā)現(xiàn)，它希望在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與社會(huì)公平之間有所取舍，這就意味著它同樣在增加農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口利益的同時(shí)減少城市本地居民和新市民的利益，因此，誘致性制度變遷依然無(wú)法發(fā)生。其次，在發(fā)展型戶籍改革向兼顧型戶籍改革的轉(zhuǎn)型過程中，一系列頂層設(shè)計(jì)的出臺(tái)表明中央政府的預(yù)期收益是大于預(yù)期成本的。然而，與發(fā)展型改革相比，兼顧型改革所能帶來(lái)的財(cái)政收益明顯“縮水”，而即便選擇性降低落戶門檻也將帶來(lái)巨大的社會(huì)性支出，因此，地方政府的預(yù)期收益小于預(yù)期成本。再次，正如有研究者指出的，當(dāng)前戶籍改革的一個(gè)認(rèn)識(shí)誤區(qū)，就是給予城市政府充分的自主權(quán)，中央政府不應(yīng)深度介入[9]。在央地博弈格局中，盡管中央政府陸續(xù)出臺(tái)了一系列戶籍改革的頂層設(shè)計(jì)，但并沒有深度介入地方政府的戶籍改革，也缺乏跨區(qū)的協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌，尤其是沒有對(duì)東部地區(qū)幾個(gè)主要人口流入地的地方政府施加較大壓力。更重要的是，“中央頂層設(shè)計(jì)、地方分類實(shí)施”的戶籍改革總路線進(jìn)一步增強(qiáng)了地方政府的自主性。地方政府不但擁有落戶審批權(quán)，還可自主設(shè)置落戶門檻。因此，“地強(qiáng)央弱”的博弈態(tài)勢(shì)在兼顧型戶籍改革中并未發(fā)生改變，無(wú)效率的制度不均衡也因此得以維系。

與發(fā)展型戶籍改革相比，兼顧型戶籍改革有兩個(gè)特征：一是逐步降低落戶門檻，二是逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民基本公共服務(wù)均等化。但是，落戶門檻的降低具有鮮明的“選擇性”，許多大城市的落戶門檻對(duì)于所謂“低素質(zhì)”的農(nóng)村移民而言依舊遙不可及；而基本公共服務(wù)均等化的瞄準(zhǔn)對(duì)象只限于本省范圍內(nèi)的農(nóng)村移民，跨省流動(dòng)的農(nóng)村移民不在政策輻射范圍之內(nèi)。于是，城市中逐漸形成了一個(gè)龐大的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口群體，由于戶籍壁壘，他們無(wú)法融入城市社會(huì)。與城市居民相比，他們相對(duì)聚居且居住條件較差乃至形成“中國(guó)式隱形貧民窟”[45]，他們的信任水平和幸福感較低并且更加不快樂，城市中涇渭分明的“二元社會(huì)”已然形成。

那么，在兼顧型戶籍改革模式下，城市“新二元結(jié)構(gòu)”具體呈現(xiàn)出何種樣態(tài)呢？在此，我們運(yùn)用2012年中國(guó)綜合社會(huì)調(diào)查數(shù)據(jù)(CGSS2012)做了一個(gè)相關(guān)性分析，藉以勾勒當(dāng)前由戶籍差異引發(fā)的城市“新二元結(jié)構(gòu)”諸種表征。CGSS2012問卷中的核心模塊不僅提供了樣本的戶口登記狀況(農(nóng)業(yè)戶口、非農(nóng)業(yè)戶口和居民戶口)，而且覆蓋了城市“新二元結(jié)構(gòu)”諸維度信息，如工資收入、居住狀況、社會(huì)保障、公共意識(shí)與公共參與、社會(huì)資本與社會(huì)網(wǎng)絡(luò)以及主觀幸福感等。CGSS2012的接觸樣本為11 765個(gè)，在剔除了來(lái)自農(nóng)村地區(qū)的樣本和少量的藍(lán)印戶口、軍籍、沒有戶口的樣本并清理了缺失數(shù)據(jù)之后，最終進(jìn)入研究范圍的城市居民樣本共計(jì)6 668個(gè)*囿于篇幅，沒有報(bào)告樣本的描述性統(tǒng)計(jì)。。

表1是戶口登記狀況與城市“新二元結(jié)構(gòu)”諸維度之間的相關(guān)性分析結(jié)果。從中可以發(fā)現(xiàn)，戶籍身份與彰顯城市“新二元結(jié)構(gòu)”諸維度的指標(biāo)與之間均呈現(xiàn)出一定的相關(guān)性，并且相關(guān)系數(shù)均通過顯著性檢驗(yàn)。其中，戶籍身份與城市居民的年收入、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基層選舉以及政治組織參與之間的相關(guān)度均超過10%，與住房條件之間的相關(guān)性更是高達(dá)42.4%。這一分析結(jié)果表明，戶籍分割已然滲透至城市經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)生活各個(gè)領(lǐng)域，成為橫亙?cè)诔鞘芯用衽c農(nóng)村移民之間的“玻璃幕墻”，城市“新二元結(jié)構(gòu)”確已成為當(dāng)前中國(guó)城市社會(huì)結(jié)構(gòu)的常態(tài)。

表1 戶籍與社會(huì)分割的相關(guān)性分析(CGSS2012)

注：*P<0.05，**P<0.01。囿于篇幅，未報(bào)告標(biāo)準(zhǔn)誤

如果說發(fā)展型戶籍改革點(diǎn)燃了戶籍分割的“導(dǎo)火索”，那么兼顧型戶籍改革則引爆了這個(gè)“炸藥包”并最終形塑了城市“新二元結(jié)構(gòu)”。據(jù)此可言，從發(fā)展型改革到兼顧型改革的路徑轉(zhuǎn)向是一種“新瓶裝舊酒”式的轉(zhuǎn)型，是地方政府在中央政府的政治壓力和轄區(qū)社會(huì)的輿論與維穩(wěn)壓力的雙重夾擊中，不得已而做出的策略選擇。究其本質(zhì)而言，兼顧型戶籍改革不過是發(fā)展型戶籍改革的延續(xù)甚或復(fù)制，呈現(xiàn)出鮮明的路徑依賴。要想突破這種路徑依賴，就必須推動(dòng)強(qiáng)制性制度變遷，促使戶籍改革實(shí)現(xiàn)由兼顧型向普惠型的第二重路徑轉(zhuǎn)向。

五、戶籍制度改革的第二重路徑轉(zhuǎn)向：從兼顧型到普惠型

如果仔細(xì)審視以“積分制”為代表的兼顧型戶籍改革模式，不難發(fā)現(xiàn)，“兼顧”包含兩個(gè)層面的涵義：一是兼顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)公平；二是兼顧城市居民與農(nóng)村移民的利益。然而，“兼顧”本身就帶有主次之分的意蘊(yùn)。在兼顧型戶籍改革實(shí)踐中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展被置于社會(huì)公平之上，城市居民利益優(yōu)先于農(nóng)村移民利益。相比之下，普惠型戶籍改革將社會(huì)公平定位至與經(jīng)濟(jì)發(fā)展同等重要的位置，擯棄“雙重標(biāo)準(zhǔn)”，無(wú)差別對(duì)待城市居民與農(nóng)村移民，以實(shí)現(xiàn)人均意義上的均衡。

具體而言，所謂普惠型戶籍改革，是一種以中央政府為主導(dǎo)、中央與地方并力共持的戶籍改革模式。其總體思路是，在中央政府的強(qiáng)勢(shì)介入下，突破地方政府各自為政、以鄰為壑的改革模式，強(qiáng)調(diào)中央政府在戶籍改革中的跨區(qū)協(xié)調(diào)與統(tǒng)籌，尤其是要求將跨地區(qū)流動(dòng)的農(nóng)村移民納入地方政府戶籍改革的受益范圍之內(nèi)。其改革目標(biāo)是，在維持城市本地居民和新市民基本利益的前提下，漸進(jìn)地增加農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的福利和公共服務(wù)供給水平，最終基于人均意義上的均衡逐步彌合城市“新二元結(jié)構(gòu)”。其改革范式是，改變以戶口作為資源配置和權(quán)益分配依據(jù)的固有范式，將之轉(zhuǎn)換為按照公民對(duì)城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)發(fā)展的貢獻(xiàn)來(lái)配置公共服務(wù)的新范式；其改革拐點(diǎn)是，實(shí)現(xiàn)城市層級(jí)體系的優(yōu)化，在進(jìn)一步彰顯大城市集聚效應(yīng)和規(guī)模經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，充分發(fā)揮中等城市的銜接功能與緩沖效用，為力爭(zhēng)戶籍改革在大城市取得實(shí)質(zhì)性突破開啟破冰之旅。

按照制度變遷“新二分法”的推演邏輯，普惠型戶籍改革也并非誘致性制度變遷，而是一種典型的強(qiáng)制性制度變遷。這是因?yàn)?，與發(fā)展型戶籍改革和兼顧型戶籍改革相比，普惠型戶籍改革強(qiáng)調(diào)中央政府的深度介入和跨區(qū)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，以中央政府作為戶籍改革的第一行動(dòng)集團(tuán)。在戶籍改革的央地博弈格局中，改變一直以來(lái)的“地強(qiáng)央弱”態(tài)勢(shì)，打破由此形成并得以維系的制度不均衡，通過塑造“央強(qiáng)地弱”的新格局來(lái)推動(dòng)實(shí)現(xiàn)新的制度均衡。如圖3所示，P點(diǎn)是發(fā)展型戶籍改革中的無(wú)效率制度不均衡點(diǎn)，Q點(diǎn)是普惠型戶籍改革的制度均衡點(diǎn)。由于強(qiáng)制性制度變遷遲遲難以啟動(dòng)，導(dǎo)致戶籍改革只能停留在代表兼顧型戶籍改革的N點(diǎn)，而陰影部分指向的三角形NPQ，則反映了兼顧型戶籍改革導(dǎo)致的效率與公平的雙重缺失，在實(shí)踐場(chǎng)域中即體現(xiàn)為城市“新二元結(jié)構(gòu)”。因此，推進(jìn)普惠型戶籍改革已迫在眉睫。

圖3 戶籍制度改革雙重路徑轉(zhuǎn)向的發(fā)生機(jī)理

普惠型戶籍改革呈現(xiàn)出有別于兼顧型戶籍改革的三個(gè)特征：一是改革場(chǎng)域的變化，由以城市為單位轉(zhuǎn)向以城市群為依托；二是改革主體的變化，由地方政府為主導(dǎo)的“地強(qiáng)央弱”格局轉(zhuǎn)向中央政府為主導(dǎo)的“央強(qiáng)地弱”格局；三是改革重心的變化，由“積分換戶口”轉(zhuǎn)向戶籍、土地與公共服務(wù)聯(lián)動(dòng)改革。這三個(gè)相輔相成的特征，決定了普惠型戶籍改革必須依循與兼顧型戶籍改革迥然有別的具體路徑，才有可能實(shí)現(xiàn)彌合城市“新二元結(jié)構(gòu)”的政策目標(biāo)。

(一)構(gòu)建戶籍改革的“中心—外圍”模式

普惠型改革的一個(gè)顯著特征是強(qiáng)調(diào)地理空間因素在戶籍改革中的重要作用。當(dāng)前的戶籍改革根據(jù)城市規(guī)模來(lái)確定落戶門檻，逐漸形成小城市全面放開、大城市嚴(yán)格控制的差別性政策，其目的在于防止和減輕大城市“人口爆炸”而引發(fā)的“城市病”以及由此給城市政府帶來(lái)的維穩(wěn)壓力。然而，這種違背經(jīng)濟(jì)要素自由流動(dòng)規(guī)律和城市發(fā)展規(guī)律的“城市單元模式”，割裂了城市之間的協(xié)同，不僅遮蔽了大城市的集聚效應(yīng)，也致使小城市的發(fā)展裹足不前。正如有研究者指出的，戶籍制度阻礙了勞動(dòng)力從低階城市向高階城市的流動(dòng)，導(dǎo)致中國(guó)城市形成有別于傳統(tǒng)“金字塔結(jié)構(gòu)”的“兩頭小、中間大”的菱形格局，即大城市數(shù)量不足且小城市發(fā)展滯后[46]。那么，普惠型戶籍改革應(yīng)如何打破這種“城市割據(jù)”現(xiàn)狀呢？鑒于切實(shí)存在的地區(qū)差異，一個(gè)可能更為現(xiàn)實(shí)的路徑轉(zhuǎn)向是，以城市群為依托替代以城市為單元，形成戶籍制度改革的“中心—外圍”模式。具體地，以東部地區(qū)最重要的城市群——長(zhǎng)三角城市群為例。一方面，戶籍改革力爭(zhēng)在中心城市上海取得進(jìn)一步突破；另一方面，由于中心城市的集聚效應(yīng)可以輻射到距其約300km的范圍之內(nèi)[47]，因此，應(yīng)全面放開距離上海大約300km的蘇州、杭州、無(wú)錫、常州和嘉興等外圍城市的戶籍，以吸引作為長(zhǎng)三角城市群內(nèi)主要的農(nóng)村移民流出地——安徽省的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口遷往本地落戶(圖4)?！爸行摹鈬蹦Ｊ皆谑钩鞘腥褐行某鞘械募坌?yīng)和規(guī)模經(jīng)濟(jì)得到最大限度保存的同時(shí)，可以有效緩解中心城市治理壓力；更重要的是，它充分發(fā)揮了作為大小城市之間連接點(diǎn)的中等城市分流和整合功能，突破了戶籍改革“城市割據(jù)”的囹圄，較好地實(shí)現(xiàn)了城市層級(jí)體系優(yōu)化*囿于篇幅，關(guān)于戶籍改革“中心—外圍”模式的詳盡闡釋已在另文中呈現(xiàn)。。

圖4 長(zhǎng)三角城市群戶籍改革的“中心—外圍”模式

(二)構(gòu)建中央政府主導(dǎo)下的戶籍改革動(dòng)力機(jī)制與成本分擔(dān)機(jī)制

普惠型戶籍改革的另一個(gè)顯著特征是強(qiáng)調(diào)中央政府的強(qiáng)勢(shì)介入，通過改變“地強(qiáng)央弱”的格局來(lái)推進(jìn)強(qiáng)制性制度變遷。中央政府的強(qiáng)勢(shì)介入主要反映在兩個(gè)層面：一是戶籍改革的動(dòng)力機(jī)制，二是戶籍改革的成本分擔(dān)機(jī)制。就前者而言，首先，改變地方政府官員的競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)。一方面，逐漸降低政府稅收和土地財(cái)政占GDP的比例，以消減地方官員對(duì)于GDP總量擴(kuò)張的政績(jī)渴求；另一方面，在地方政府的績(jī)效考核指標(biāo)中逐漸賦予人均GDP相應(yīng)權(quán)重，并通過行政發(fā)包制將這一指標(biāo)逐層落實(shí)到相應(yīng)級(jí)別的地方政府。其次，加強(qiáng)跨省協(xié)調(diào)。面對(duì)無(wú)法進(jìn)入地方戶籍新政受益范圍之內(nèi)的跨省流動(dòng)移民，中央政府必須對(duì)地方政府施加壓力來(lái)推動(dòng)省際間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。一方面，中央政府應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，盡快出臺(tái)戶籍制度改革省際協(xié)同統(tǒng)籌方案，推進(jìn)以城市群為依托的跨省戶籍改革；另一方面，加強(qiáng)戶籍改革中的中央集權(quán)?？紤]到地區(qū)差異，可以保留地方政府自主設(shè)置落戶門檻的權(quán)力，但每年必須完成由中央政府為其設(shè)置的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化指標(biāo)，且在市民化指標(biāo)中對(duì)跨省流動(dòng)移民所占比例做出強(qiáng)制性規(guī)定。再次，全面推進(jìn)居住證制度。中央政府必須在全國(guó)范圍內(nèi)加快取締“戶口簿”或戶籍證明，代之以居住證。居住證不僅需要包含基本公民信息，還應(yīng)覆蓋個(gè)人在城市中的工作履歷、納稅證明、社會(huì)保險(xiǎn)、銀行儲(chǔ)蓄以及違法犯罪記錄等與個(gè)人資歷和社會(huì)信用相關(guān)的內(nèi)容，以增強(qiáng)其在大數(shù)據(jù)時(shí)代的智能性和適用性。公民能否在城市中居留并獲得相關(guān)公共服務(wù)，完全取決于其對(duì)城市發(fā)展的貢獻(xiàn)，而與其身份無(wú)關(guān)。就成本分擔(dān)機(jī)制而言，中央政府應(yīng)承擔(dān)更大的財(cái)政支出責(zé)任。當(dāng)前，戶籍人口城市化率與常住人口城市化率的差距約為17%，這是戶籍改革面臨的存量目標(biāo)群體。按照《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020)》和《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》，2020年的城市化率要達(dá)到60%，戶籍人口城市化率與常住人口城市化率差距要縮小2個(gè)百分點(diǎn)，這就意味著“十三五”期間，戶籍改革的增量目標(biāo)群體約為1億農(nóng)村移民。存量與增量的結(jié)合，表明“十三五”期間的戶籍改革需要極大的成本投入。有研究者估計(jì)，即便未來(lái)五年戶籍價(jià)值保持不變，存量部分的改革成本將由2016年的1 761億元增加到2020年的3 522億元，增量部分的改革成本也將由2016年的187億元增加到2020年的933億元[48]。雖然這些數(shù)字足以令地方政府望而生畏，但卻僅占當(dāng)前中央財(cái)政直接用于社會(huì)性支出經(jīng)費(fèi)的約20%，中央政府完全有能力也應(yīng)該成為戶籍改革成本的主要分擔(dān)者。同時(shí)，雖然中西部城市財(cái)政負(fù)擔(dān)能力較弱，但東部地區(qū)幾個(gè)主要的中心城市及其集聚效應(yīng)輻射范圍內(nèi)的外圍城市改革成本和阻力更大，因此，中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付應(yīng)更多地考慮人均意義而非區(qū)域意義上的均衡，在向中西部?jī)A斜的同時(shí)，也不應(yīng)忽視東部發(fā)達(dá)城市。

(三)推進(jìn)“戶籍—土地—公共服務(wù)”聯(lián)動(dòng)改革

普惠型戶籍改革并非僅停留在剝離戶口利益層面，更進(jìn)一步地，它要求實(shí)現(xiàn)戶籍、土地和公共服務(wù)協(xié)調(diào)統(tǒng)一、齊頭并進(jìn)的聯(lián)動(dòng)改革。首先，推進(jìn)戶籍與土地的聯(lián)動(dòng)改革。這主要體現(xiàn)為兩個(gè)維度：一是建設(shè)用地指標(biāo)的跨區(qū)域再配置，即建設(shè)用地指標(biāo)跨省“占補(bǔ)平衡”。當(dāng)前，為了守住18億畝耕地紅線，確保糧食安全，中央政府不允許建設(shè)用地指標(biāo)跨省交易。然而，有研究表明，這是一種“因噎廢食”的做法，它不但造成了中西部地區(qū)建設(shè)用地指標(biāo)的浪費(fèi)，更重要的是，它使東部發(fā)達(dá)城市喪失了進(jìn)一步發(fā)揮集聚效應(yīng)所需要的土地資源[49]。實(shí)際上，建設(shè)用地指標(biāo)的跨省交易與保護(hù)耕地和糧食安全完全可以在戶籍改革的“中心—外圍”模式中并行不悖。具體地，在對(duì)城市群中心城市的建設(shè)用地指標(biāo)嚴(yán)格控制的同時(shí)，中央政府可允許在集聚效應(yīng)輻射范圍內(nèi)的外圍城市與主要的農(nóng)村移民輸出城市之間設(shè)置建設(shè)用地指標(biāo)的跨省“占補(bǔ)平衡”。農(nóng)村移民輸出城市在全國(guó)規(guī)劃中獲得的或是由于農(nóng)村宅基地復(fù)耕而新增的建設(shè)用地指標(biāo)，可用來(lái)交換外圍城市的戶籍，在外圍城市已擁有一定工作年限的農(nóng)村移民應(yīng)優(yōu)先考慮。具體的交易規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)，由雙方依據(jù)各自時(shí)需商議確定并呈報(bào)中央政府批準(zhǔn)。另一個(gè)維度是，中央政府強(qiáng)制將地方政府的建設(shè)用地指標(biāo)需求與農(nóng)村移民戶籍轉(zhuǎn)換銜接起來(lái)。具體地，如果地方政府提出增加城市建設(shè)用地指標(biāo)的需求，中央政府就要求其必須按照這部分建設(shè)用地對(duì)應(yīng)的宜居人口數(shù)量，將相應(yīng)數(shù)量的農(nóng)村移民轉(zhuǎn)為城市居民。

其次，推進(jìn)戶籍與公共服務(wù)的聯(lián)動(dòng)改革。這體現(xiàn)為四個(gè)維度。一是基本公共服務(wù)的普惠和均等。普惠型戶籍改革的題中之意，就是擴(kuò)大基本公共服務(wù)覆蓋面，將農(nóng)村移民納入城市基本公共服務(wù)的受益范圍。依據(jù)上文構(gòu)建的戶籍改革成本分擔(dān)機(jī)制，公共衛(wèi)生、醫(yī)療保險(xiǎn)、社會(huì)保險(xiǎn)以及就業(yè)指導(dǎo)和培訓(xùn)等基本公共服務(wù)支出，中央政府應(yīng)承擔(dān)更高的比例，而農(nóng)村移民隨遷子女的義務(wù)教育乃至中等教育，可完全由中央財(cái)政負(fù)擔(dān)。如果發(fā)生農(nóng)村移民出于分享基本公共服務(wù)的目的流入大城市的情況，那么中央政府制定的戶籍改革省際統(tǒng)籌方案及其配套措施就應(yīng)發(fā)揮緩沖作用，使制度變遷更為平穩(wěn)。二是準(zhǔn)公共服務(wù)的購(gòu)買。對(duì)于社區(qū)服務(wù)和居家養(yǎng)老等準(zhǔn)公共服務(wù)，地方政府可采取向社會(huì)組織提供財(cái)政補(bǔ)貼或直接購(gòu)買公共服務(wù)的方式間接提供。三是公共服務(wù)的省際轉(zhuǎn)續(xù)與對(duì)接。中央政府在加快推進(jìn)居住證制度的同時(shí)，應(yīng)構(gòu)建以公民居住證號(hào)為惟一編號(hào)的公共服務(wù)省際轉(zhuǎn)續(xù)機(jī)制。同時(shí)，將中央財(cái)政用于提供公共服務(wù)的資金劃撥到個(gè)人社保賬戶而非戶籍所在地政府，這樣，跨省流動(dòng)的農(nóng)村移民才有可能實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的省際轉(zhuǎn)續(xù)和準(zhǔn)公共服務(wù)的異地購(gòu)買。四是公共服務(wù)政策與戶口脫離。一方面，中央政府要嚴(yán)格禁止地方政府制定任何與戶籍身份相關(guān)的公共服務(wù)政策；另一方面，中央政府也需敕令地方政府全面清理現(xiàn)有與戶籍身份掛鉤的公共服務(wù)政策，逐步實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)與戶籍身份的脫鉤，推進(jìn)城市內(nèi)部的社會(huì)融合。

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責(zé)任編輯 胡章成

Urban New Dualistic Structure and Dual Path Transition in the Process of Household Registration System

LI Xiao-fei

(SchoolofPublicAdministration，CentralSouthUniversity，Changsha410083，China)

The Hukou division has spread from the labor market into every realm of urban residents’ life. As a result, the urban-rural dualistic mode has completed structural diffusion and formed a similar mode in urban area which could be named New Dualistic Structure. Meanwhile, the household registration system has experienced a path transition from developmental reform to quasi-justice reform. An analysis based on new dichotomy of institutional change theory has demonstrated that, the transition isn’t an induced institutional change but a path dependence which still keeps an inefficient institutional disequilibrium. The emphasis of developmental reform is GDP growth, it gives rise to the Hukou division, and the quasi-justice reform which hopes to improve both economic growth and social equity makes the matter worse and finally forms the New Dualistic Structure in urban area. To break the path dependence, another transition from quasi-justice reform to universal beneficial reform promoted by imposed institutional change is indispensible. The imposed institutional change consists of the construction of core-periphery mode of household registration system, the dynamic mechanism and cost sharing mechanism led by central government, and a synergic reform of Hukou-land-public service is also necessary.

New Dualistic Structure; institutional change; developmental reform; quasi-justice reform; universal beneficial reform

李曉飛，管理學(xué)博士，中南大學(xué)公共管理學(xué)院副教授，碩士生導(dǎo)師，研究方向?yàn)槌鞘信c區(qū)域治理。

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目“區(qū)域戶籍制度改革的府際合作治理研究”(14CZZ020)；教育部人文社會(huì)科學(xué)研究青年基金項(xiàng)目“政府治理范式的變遷與我國(guó)戶籍制度改革的聯(lián)動(dòng)關(guān)系研究”(13YJC810008)

2016-07-21

D631．42

A

1671-7023(2017)02-0077-11