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比較分析國(guó)家安全審查制度在我國(guó)的完善

2017-06-02 19:56陳志穎
中國(guó)市場(chǎng) 2017年14期
關(guān)鍵詞:國(guó)家安全

[摘要]通過(guò)綜合考察西方國(guó)家的安全審查制度的歷史和具體實(shí)施情況,基于國(guó)家安全因素對(duì)外資進(jìn)行審查主要包含三種實(shí)施模式:獨(dú)立型外資國(guó)家安全審查、嵌入型外資國(guó)家安全審查和聯(lián)合型外資國(guó)家安全審查。在外商投資準(zhǔn)入逐漸寬松化的背景下,對(duì)外國(guó)投資進(jìn)入我國(guó)加強(qiáng)國(guó)家安全審查是非常必要的。文章主要通過(guò)對(duì)三種具體實(shí)施模式的比較結(jié)合我國(guó)《外國(guó)投資法(草案征求意見稿)》(草案)的突出情況進(jìn)行分析和研究,重點(diǎn)關(guān)注研究結(jié)果在我國(guó)的實(shí)施可行性從而對(duì)我國(guó)的國(guó)家安全審查制度提出建議。

[關(guān)鍵詞]國(guó)家安全;外商投資;審查模式;具體實(shí)施

[DOI]1013939/jcnkizgsc201714225

針對(duì)外國(guó)投資進(jìn)行國(guó)家安全審查而設(shè)立的國(guó)家安全審查制度是各國(guó)從本國(guó)的根本安全利益出發(fā),為平衡資本流入對(duì)本國(guó)造成的積極影響和消極影響而采取的對(duì)外國(guó)投資的限制或禁止措施從而有效管理外國(guó)投資的一項(xiàng)重要制度。它反映了一國(guó)對(duì)待外資的政策和價(jià)值取向,更是投資東道國(guó)行使國(guó)家主權(quán)的行為,在目的上具有維護(hù)國(guó)家安全這一正當(dāng)性,在審查結(jié)果上具有強(qiáng)制性。

基于國(guó)家安全原因?qū)ν赓Y進(jìn)行監(jiān)管從很久以前就開始進(jìn)行。目前西方社會(huì)關(guān)于外商投資的國(guó)家安全審查制度有兩種立場(chǎng):一種立場(chǎng)認(rèn)為對(duì)于外商投資的國(guó)家安全審查尤其是針對(duì)主權(quán)投資的審查是一個(gè)國(guó)家安全問(wèn)題,主要針對(duì)依據(jù)政治目的或者受政治目的影響的投資以及對(duì)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)將會(huì)造成重大挫傷的投資;另一種認(rèn)為外商投資是一個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式下的商業(yè)問(wèn)題,能夠使西方國(guó)家在經(jīng)濟(jì)上獲益,它的政治目的被過(guò)度夸大了從而限制了全球化經(jīng)濟(jì)中市場(chǎng)在資源配置中的主導(dǎo)作用,國(guó)家應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮的是管理職能而不是參與職能。國(guó)家安全審查應(yīng)當(dāng)有明確的界限。

通過(guò)綜合考察西方國(guó)家的安全審查制度的歷史和具體實(shí)施情況,基于國(guó)家安全因素對(duì)外資進(jìn)行審查主要包含的是三種實(shí)施模式:獨(dú)立型外資國(guó)家安全審查、嵌入型外資國(guó)家安全審查和聯(lián)合型外資國(guó)家安全審查。其中以美國(guó)為主的獨(dú)立型外資國(guó)家安全審查模式主要是指針對(duì)國(guó)家安全方面建構(gòu)了單獨(dú)的制度體系。體系中明確規(guī)定了獨(dú)立的審查主體、獨(dú)立的審查程序、獨(dú)立的審查決定、獨(dú)立的審查依據(jù)等。以澳大利亞和加拿大為代表的嵌入型外資國(guó)家安全審查模式是指將國(guó)家安全審查嵌入一個(gè)總的監(jiān)督管理體系之中,國(guó)家安全僅僅是監(jiān)管審查部門在進(jìn)行監(jiān)管審查時(shí)考慮的一個(gè)因素。以德國(guó)和法國(guó)為主的聯(lián)合型外資國(guó)家安全審查模式是指國(guó)家安全審查與其他監(jiān)管聯(lián)合在一個(gè)制度體系中,目前比較常見的就是將國(guó)家安全與公共秩序聯(lián)合的外資安全審查。

本文主要通過(guò)對(duì)三種具體實(shí)施模式的比較結(jié)合我國(guó)《外國(guó)投資法(草案征求意見稿)》(草案)的突出情況進(jìn)行分析研究,重點(diǎn)關(guān)注研究結(jié)果在我國(guó)的實(shí)施可行性從而對(duì)我國(guó)的國(guó)家安全審查制度提出建議。

1獨(dú)立型外資國(guó)家安全審查模式

11美國(guó)國(guó)家安全審查獨(dú)立的機(jī)構(gòu)——外國(guó)投資委員會(huì)(CFIUS)外國(guó)投資委員會(huì)的成員由9個(gè)部門的領(lǐng)導(dǎo)構(gòu)成:分別是財(cái)政部、國(guó)務(wù)院、商務(wù)部、國(guó)防部、司法部、國(guó)土安全部、能源部、美國(guó)貿(mào)易代表辦公室與科學(xué)和技術(shù)政策辦公室。其中,任命財(cái)政部部長(zhǎng)為委員會(huì)的主席,委員會(huì)的活動(dòng)中還有5個(gè)部門是以觀察員的身份參與:分別是經(jīng)濟(jì)委(經(jīng)濟(jì)指導(dǎo)委員會(huì))、國(guó)安委(國(guó)家安全委員會(huì))、國(guó)經(jīng)委(國(guó)家經(jīng)濟(jì)委員會(huì))、管理和預(yù)算辦公室和國(guó)土委。國(guó)家情報(bào)局的主任和勞工部的部長(zhǎng)是委員會(huì)的當(dāng)然成員,但不享有投票權(quán)。

12美國(guó)國(guó)家安全審查獨(dú)立的程序

美國(guó)《外國(guó)投資與國(guó)家安全法》規(guī)定的安全審查程序分為申報(bào)、通報(bào)、初步程序、調(diào)查程序和決定程序。一是申請(qǐng)由任何一方自愿地向委員會(huì)提出或者向委員會(huì)的任何成員部門提出審查要求。該條體現(xiàn)出當(dāng)事人的申報(bào)適用的是自愿申報(bào)的原則。此外,法律還規(guī)定:如果發(fā)現(xiàn)交易損害了國(guó)家安全然而之前卻并沒(méi)有申報(bào),總統(tǒng)有權(quán)指派司法部授權(quán)給該地區(qū)的法院分離交易。二是初步程序就外國(guó)投資者提供的資料進(jìn)行基礎(chǔ)性審查,為期30天。三是調(diào)查程序?qū)?guó)家安全將會(huì)產(chǎn)生損害或者對(duì)國(guó)家安全有損害的威脅而不能夠緩解的外國(guó)投資進(jìn)行。適用于以下投資:其一,初步程序進(jìn)行過(guò)程中和之前的外國(guó)投資對(duì)國(guó)家安全造成了損害卻不能夠得到有效緩解的外國(guó)投資;其二,該投資交易是外國(guó)政府控制的交易;其三,在美國(guó)基礎(chǔ)實(shí)施中的外國(guó)投資,如果外國(guó)投資委員會(huì)認(rèn)定能夠?qū)γ绹?guó)國(guó)家安全產(chǎn)生損害,該損害不能夠被初步程序中提供的措施緩解的;其四,牽頭機(jī)構(gòu)提出、外國(guó)投資委員會(huì)同意應(yīng)該實(shí)施調(diào)查。四是針對(duì)并購(gòu)交易的處理方案外國(guó)投資委員會(huì)應(yīng)當(dāng)在調(diào)查結(jié)束后提出建議并向總統(tǒng)匯報(bào)。調(diào)查報(bào)告交到總統(tǒng)手上后,總統(tǒng)需要在15天內(nèi)做出決定。如果并購(gòu)對(duì)國(guó)家安全構(gòu)成威脅或有構(gòu)成威脅的潛在風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)被證據(jù)所證明,總統(tǒng)有權(quán)停止并購(gòu)活動(dòng)。

另外,外國(guó)投資委員會(huì)在審查實(shí)踐中還將根據(jù)投資公司的股權(quán)構(gòu)成、國(guó)家補(bǔ)貼程度和透明度判斷并購(gòu)交易是否受到外國(guó)政府的控制。其中股權(quán)構(gòu)成的方面,法律規(guī)定,如果美國(guó)公司的股權(quán)被外國(guó)政府控制的公司占有超過(guò)10%、擁有了公司的否決權(quán)、董事會(huì)成員中的一員或者有重要職位的任命權(quán)利等就可以被認(rèn)定為“受到外國(guó)政府控制”。國(guó)外企業(yè)與政府關(guān)系密切有一個(gè)象征性的標(biāo)志,那就是國(guó)家補(bǔ)貼,政府控制的風(fēng)險(xiǎn)就通過(guò)國(guó)家補(bǔ)貼的程度來(lái)體現(xiàn)。因此,是否受到外國(guó)政府控制,國(guó)家補(bǔ)貼的程度是判斷的重要因素。需要特別指出的是,在審查實(shí)踐中,針對(duì)中國(guó)國(guó)有企業(yè)內(nèi)部治理缺乏透明度產(chǎn)生的擔(dān)憂,外國(guó)投資委員會(huì)要求中國(guó)國(guó)有企業(yè)自擔(dān)向其證明不受政府控制的舉證責(zé)任。

2嵌入型國(guó)家安全審查模式

嵌入型外資國(guó)家安全審查模式現(xiàn)今被比較多的國(guó)家實(shí)行,表現(xiàn)形式上主要有兩種:一是澳大利亞、加拿大所采用的將國(guó)家安全審查制度嵌入一個(gè)更大的審查監(jiān)管體系之中,沒(méi)有單獨(dú)的國(guó)家安全審查體系;二是印度等發(fā)展中國(guó)家多實(shí)行的外資批準(zhǔn)制,將國(guó)家安全審查嵌入外資批準(zhǔn)體系當(dāng)中來(lái)綜合平衡國(guó)家安全和經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等多種因素。筆者認(rèn)為第一種表現(xiàn)形式對(duì)于我國(guó)建設(shè)現(xiàn)代化法治國(guó)家更加具有借鑒的意義,因此僅分析澳大利益和加拿大兩個(gè)國(guó)家為代表的嵌入型國(guó)家安全審查模式。

加拿大沒(méi)有獨(dú)立的國(guó)家安全審查體系,國(guó)家安全審查制度僅僅是凈利益審查制度框架體系下額外的補(bǔ)充。因?yàn)楦鶕?jù)外資國(guó)家安全審查制度,無(wú)論是綠地投資還是外資并購(gòu),不管外國(guó)投資的額度有多少,都是在外資安全審查的范圍之內(nèi)。以主權(quán)投資規(guī)則為例,加拿大現(xiàn)有關(guān)于主權(quán)投資的規(guī)則不多,且都需要與凈利益審查規(guī)則相結(jié)合。比如新《投資加拿大法》在判斷國(guó)有企業(yè)的投資是否會(huì)給國(guó)家利益造成損害時(shí)用實(shí)質(zhì)性的事實(shí)標(biāo)準(zhǔn)即凈利益標(biāo)準(zhǔn)而不僅僅是通過(guò)法律形式來(lái)判斷。再比如《國(guó)有企業(yè)指南》明確列舉出的對(duì)國(guó)有企業(yè)投資審查的凈利益標(biāo)準(zhǔn)。其中加拿大對(duì)于國(guó)有企業(yè)有責(zé)任向主管部門證明其投資不會(huì)給加拿大國(guó)家安全帶來(lái)?yè)p害的規(guī)定和美國(guó)一樣隱含著國(guó)有企業(yè)有主動(dòng)證明其投資不會(huì)損害東道國(guó)利益的責(zé)任。加拿大的凈利益審查制度涵蓋內(nèi)容非常廣泛,在許多方面已經(jīng)涵蓋了國(guó)家安全審查的內(nèi)容,因此有學(xué)者認(rèn)為再進(jìn)行安全審查就變得沒(méi)有必要。

綜合看來(lái),嵌入型國(guó)家安全審查實(shí)施模式中重要的并不是國(guó)家安全審查制度本身,而是該制度所依托的體系是否能夠充分發(fā)揮出國(guó)家安全審查的職能。

3聯(lián)合型國(guó)家安全審查模式——相同模式下的異與同31異——對(duì)于資本自由原則的遵循不同

根據(jù)德國(guó)現(xiàn)有的條文,結(jié)合歐共體條約第46條和第58條。一方面對(duì)于公共安全和秩序的理解應(yīng)當(dāng)不違反資本自由的基本原則,對(duì)外國(guó)投資進(jìn)行審查或限制僅僅是設(shè)立企業(yè)自由以及資本流動(dòng)自由的例外規(guī)定即對(duì)于外資并購(gòu)的公共安全審查不能違反歐共體和德國(guó)關(guān)于資本自由的規(guī)定。另一方面,就像有學(xué)者所指出的,“對(duì)社會(huì)的根本利益造成實(shí)質(zhì)性和充分的嚴(yán)重威脅”表達(dá)了限制措施只有在例外情形下才可以采取的態(tài)度,并且這里的公共安全和秩序并不屬于行政法上定義的廣義的公共安全和秩序中的特殊情形。而法國(guó)則不一樣,一直以來(lái)相對(duì)持謹(jǐn)慎態(tài)度的外資準(zhǔn)入政策,保守的外資審查制度屢次被歐盟委員會(huì)要求修改外資并購(gòu)審查制度。筆者認(rèn)為原因就在于法國(guó)在外資并購(gòu)領(lǐng)域規(guī)定的審查制度模糊并且不可預(yù)見,很容易被濫用,導(dǎo)致侵蝕歐共體條約資本自由的原則。如果說(shuō)將德國(guó)的國(guó)家安全審查界定為資本自由的例外,那么法國(guó)的國(guó)家安全審查制度可以界定為模糊的資本自由限制。

32同——?dú)W共體條約的遵循和國(guó)防利益的保障

目前,歐盟委員會(huì)對(duì)外國(guó)投資的審查與其成員國(guó)國(guó)內(nèi)對(duì)外國(guó)投資的國(guó)家安全審查的關(guān)系實(shí)際上是并列的,某些方面還是重復(fù)的。只有特定條件下,歐盟委員會(huì)才會(huì)依據(jù)《歐共體并購(gòu)條例》審查該外國(guó)投資。

在2009年生效的《里斯本條約》中要求將歐盟地區(qū)的投資政策的管理職責(zé)逐步由歐盟成員國(guó)轉(zhuǎn)移到歐盟委員會(huì),目的在于盡快實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)一體化的目標(biāo)從而加快歐盟這個(gè)超國(guó)家組織一體化的進(jìn)程。事實(shí)上,對(duì)并購(gòu)交易的審查權(quán)在外國(guó)投資者向東道國(guó)申報(bào)之后,即使有些外資并購(gòu)未達(dá)到歐盟委員會(huì)規(guī)定的審查標(biāo)準(zhǔn)。審查權(quán)限在“經(jīng)過(guò)三個(gè)或者三個(gè)以上的成員國(guó)審查”或者“有一個(gè)及以上的成員國(guó)要求歐盟委員會(huì)對(duì)該項(xiàng)并購(gòu)交易進(jìn)行調(diào)查”兩種情況下,方案仍然可能會(huì)被移送到歐盟委員會(huì)。歐盟委員會(huì)審查權(quán)的擴(kuò)大將同時(shí)增加成員國(guó)的遵循內(nèi)容和外資國(guó)家審查制度的相似性。

4我國(guó)國(guó)家安全審查制度的新型實(shí)施模式

41擬出臺(tái)《外國(guó)投資法》

現(xiàn)階段,我國(guó)的外資并購(gòu)國(guó)家安全審查制度尚處于初級(jí)階段,完善的國(guó)家安全審查制度并未建立。在2015年年初公布的《外國(guó)投資法(草案征求意見稿)》(草案)第四章對(duì)國(guó)家安全審查作出了詳細(xì)的規(guī)定,其中包括國(guó)家安全審查的審查機(jī)關(guān)、審查程序、決定類型、安審措施、法律責(zé)任等。在2011年《關(guān)于建立外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)安全審查制度的通知》,《實(shí)施外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)安全審查制度的規(guī)定》和《反壟斷法》中對(duì)國(guó)家安全審查原則性規(guī)定的基礎(chǔ)上,國(guó)家安全審查制度在草案中被納入了外資基礎(chǔ)性法律,法律位階上提高了法律層級(jí),具體實(shí)施上細(xì)化了實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)和程序標(biāo)準(zhǔn)從而增強(qiáng)了可操作性,可以說(shuō)技術(shù)上取得了較大的進(jìn)步。

42我國(guó)國(guó)家安全審查制度的新型實(shí)施模式

《征求意見稿》對(duì)外國(guó)投資同時(shí)實(shí)行準(zhǔn)入許可和國(guó)家安全審查,外國(guó)投資準(zhǔn)入制度要求對(duì)禁止或限制外國(guó)投資的領(lǐng)域依據(jù)特別管理措施目錄實(shí)施管理,其中對(duì)限制外國(guó)投資領(lǐng)域的外國(guó)投資實(shí)行準(zhǔn)入許可。長(zhǎng)期以來(lái),我國(guó)采取全面管理的模式審查外商投資項(xiàng)目。從維護(hù)經(jīng)濟(jì)安全、保障公共利益等多方面全面核準(zhǔn)一直是我國(guó)政府管理部門的審查方式。在實(shí)施方面,準(zhǔn)入前國(guó)民待遇是我國(guó)履行國(guó)際條約的承諾,與負(fù)面清單相結(jié)合是我國(guó)具體的實(shí)施模式,意味著我國(guó)過(guò)去針對(duì)外商投資的全面審查模式將會(huì)被廢除,同時(shí)對(duì)禁止和限制外國(guó)投資的領(lǐng)域通過(guò)特別管理措施目錄實(shí)施準(zhǔn)入管理。

43我國(guó)國(guó)家安全審查的新型審查程序

《征求意見稿》中規(guī)定了自愿申報(bào),第三方申請(qǐng)和強(qiáng)制申報(bào)三種提起審查的方式?!墩髑笠庖姼濉返?2條規(guī)定,“向國(guó)務(wù)院外國(guó)投資主管部門提出安全審查申請(qǐng)之前,外國(guó)投資者可就有關(guān)程序性問(wèn)題提出預(yù)約商談的請(qǐng)求,提前溝通有關(guān)情況?!钡?4條就“準(zhǔn)入許可和安審的銜接”做出了詳細(xì)安排,第35條規(guī)定,安審期間不計(jì)入準(zhǔn)入許可審查的30天之期限?!墩髑笠庖姼濉飞Ш髮?huì)形成包括準(zhǔn)入許可審查、反壟斷審查與國(guó)家安全審查三審查并進(jìn)的外資管理體系。

5《征求意見稿》的不足和借鑒

從各國(guó)的規(guī)定對(duì)比來(lái)看,國(guó)家安全審查標(biāo)準(zhǔn)都具有模糊性的特征。與美國(guó)、加拿大等國(guó)家相比,《征求意見稿》所列的因素涵蓋范圍更廣也更為具體,不足之處就是沒(méi)有從總體上對(duì)國(guó)家安全的概念進(jìn)行界定。而是通過(guò)兜底條款將自由裁量權(quán)全部賦予聯(lián)席會(huì)議,確定性稍顯不足,透明度略顯欠缺。具體來(lái)說(shuō)《征求意見稿》雖然規(guī)定了一般性審查和特別審查的期限和簡(jiǎn)單程序,卻未明確決策方式。聯(lián)席會(huì)議審查意見的最終形成,是采取“一致同意”原則還是“少數(shù)服從多數(shù)”原則并未明確,聯(lián)系會(huì)議成員是否具有一票否決權(quán)沒(méi)有明確的規(guī)定。這就使得決策程序具有模糊性和爭(zhēng)議性。再者《征求意見稿》只規(guī)定了國(guó)家安全審查機(jī)構(gòu)的職權(quán),沒(méi)有明確監(jiān)督制約機(jī)制,自由裁量權(quán)的行使缺乏制約,可能對(duì)投資者信心和我國(guó)投資環(huán)境造成不利影響。筆者建議在對(duì)審查標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行列舉之前,可以根據(jù)我國(guó)國(guó)情和現(xiàn)實(shí)需要,對(duì)國(guó)家安全的概念首先進(jìn)行原則性界定??梢越梃b美國(guó)的實(shí)施方式明確規(guī)定采用“一致性”原則的決策機(jī)制。美國(guó)賦予了總統(tǒng)一票否決權(quán),我國(guó)可以賦予總理一票否決權(quán),使整個(gè)決策流程更加明確透明。可以設(shè)立預(yù)申報(bào)制度,鼓勵(lì)交易各方在提交正式申報(bào)以前咨詢審查機(jī)構(gòu)并在適當(dāng)情況下提交申報(bào)草稿或其他適當(dāng)文件,以幫助交易各方了解交易內(nèi)容并確定交易方應(yīng)當(dāng)提交的其他信息。

參考文獻(xiàn):

[1]李軍論主權(quán)投資的國(guó)家安全審查及我國(guó)的制度完善[J].東方法學(xué),2016(1)

[2]江山論中國(guó)外商投資國(guó)家安全審查制度的法律建構(gòu)[J].現(xiàn)代法學(xué),2015,37(5)

[作者簡(jiǎn)介]陳志穎,揚(yáng)州大學(xué)法學(xué)院,碩士生。

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