胡揚(yáng)名　李濤

[摘要]本文從共享發(fā)展理念與城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化之間的關(guān)系入手，分析了當(dāng)前我國(guó)推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化存在的障礙：碎片化的社會(huì)保障制度、較低的社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次、社會(huì)保障管理體制和運(yùn)行機(jī)制分割、城鄉(xiāng)待遇差距較大以及社保體系法制建設(shè)滯后，并對(duì)其原因進(jìn)行了簡(jiǎn)要闡述。共享發(fā)展理念下城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化的實(shí)現(xiàn)應(yīng)從以下方面人手：加強(qiáng)社會(huì)保障立法、加大農(nóng)村社會(huì)保障的財(cái)政投入力度、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社保制度的整合和統(tǒng)籌層次的提升以及社會(huì)保障信息化建設(shè)。

[關(guān)鍵詞]共享發(fā)展；制度改革；城鄉(xiāng)社會(huì)保障；一體化

[中圖分類號(hào)]C913 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1672-2426（2017）02-0057-05

黨的十八屆五中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》對(duì)我國(guó)未來(lái)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的理念進(jìn)行了新的概括，旗幟鮮明地提出了“共享發(fā)展理念”，實(shí)現(xiàn)了由改革開(kāi)放初期“鼓勵(lì)先富”到追求“共同富?！钡哪繕?biāo)轉(zhuǎn)向。如何實(shí)現(xiàn)發(fā)展成果由人民共享，使全體人民在共建共享中有更多獲得感，成為國(guó)民收入再分配重要手段的社會(huì)保障制度的重要任務(wù)。毫無(wú)疑問(wèn)，社會(huì)保障制度在今后改革和完善的過(guò)程中必須堅(jiān)持共享發(fā)展理念，為實(shí)現(xiàn)共同富裕提供制度保證。

一、共享發(fā)展理念與城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)高速增長(zhǎng)和綜合國(guó)力的顯著提升引起世界的矚目，但地區(qū)、城鄉(xiāng)、收入、貧富、群體的差距逐步擴(kuò)大也是不爭(zhēng)的事實(shí)。這種利益失衡的局面，表明不同社會(huì)階層的收益在現(xiàn)行體制下因利益分割長(zhǎng)期得不到合理調(diào)節(jié)而陷入了日益失衡狀態(tài)，既得利益階層借助權(quán)力尋租、機(jī)會(huì)優(yōu)先、傳統(tǒng)體制等優(yōu)勢(shì)與社會(huì)轉(zhuǎn)型期制度不完善的漏洞，獲得了超額利益，而另一些人卻未能合理分享到國(guó)家發(fā)展成果。這種差距在社會(huì)保障領(lǐng)域也可見(jiàn)一斑。公平地享有社會(huì)保障是憲法賦予我們每個(gè)公民的基本權(quán)利，但當(dāng)前我國(guó)社會(huì)保障體系呈現(xiàn)出典型的城鄉(xiāng)分割局面，城鎮(zhèn)社會(huì)保障制度在保障層次和保障水平上全面優(yōu)于農(nóng)村。城鄉(xiāng)社會(huì)保障差距固然有重要的歷史原因，比如社會(huì)保障城市優(yōu)先的發(fā)展導(dǎo)向、傳統(tǒng)戶籍制度的歷史藩籬難以破除、城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件的客觀差距等，而城鄉(xiāng)分割的制度安排顯然又進(jìn)一步固化了這種差距。社會(huì)保障與生俱來(lái)的追求公平、正義的目標(biāo)未能充分實(shí)現(xiàn)，在有些社會(huì)保障項(xiàng)目上還導(dǎo)致了逆向調(diào)節(jié)。此外，隨著社會(huì)的進(jìn)步，農(nóng)民要求享有平等權(quán)利的意識(shí)在不斷增強(qiáng)，如若處理不當(dāng)，極易引發(fā)較大的社會(huì)矛盾，建設(shè)城鄉(xiāng)一體的社會(huì)保障制度勢(shì)在必行。

城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化就是將當(dāng)前針對(duì)城鎮(zhèn)職工、城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村村民的社會(huì)保障制度作為一個(gè)整體來(lái)規(guī)劃和研究，進(jìn)行制度并軌和整合，實(shí)施統(tǒng)一的制度安排，逐步縮小城鄉(xiāng)間社會(huì)保障水平的差距?！肮蚕戆l(fā)展”是五大發(fā)展理念的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，是社會(huì)主義本質(zhì)的體現(xiàn)。創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放的理念回答了怎樣發(fā)展的問(wèn)題，共享發(fā)展理念回答了為誰(shuí)發(fā)展的問(wèn)題。共享發(fā)展的實(shí)現(xiàn)和保持主要靠制度，一是運(yùn)轉(zhuǎn)良好的收入分配制度，二是能兜住底的政府公共服務(wù)體系和社會(huì)保障制度。前者是實(shí)現(xiàn)共享發(fā)展的核心制度依靠，后者是維護(hù)發(fā)展成果共享的最后防線。城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化的實(shí)現(xiàn)，有利于維護(hù)社會(huì)保障制度公平，促進(jìn)城鄉(xiāng)間公共資源的合理配置，突出社會(huì)保障互助共濟(jì)的職能，確保發(fā)展成果由人民共享。

二、城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化的困境及成因

（一）碎片化的社會(huì)保障制度阻礙了統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)的形成

社會(huì)保障制度的碎片化是指社會(huì)保障制度缺乏統(tǒng)一規(guī)劃性，分別為城鄉(xiāng)居民、不同地區(qū)居民、不同社會(huì)群體建立差異明顯的、名稱不同的社會(huì)保障制度。以社會(huì)保險(xiǎn)制度為例，在養(yǎng)老保險(xiǎn)方面，有針對(duì)農(nóng)村居民的新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，針對(duì)城鎮(zhèn)居民的城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，針對(duì)城鎮(zhèn)職工的職工養(yǎng)老保險(xiǎn)，針對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，各地還有針對(duì)失地農(nóng)民建立起的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，針對(duì)計(jì)劃生育家庭的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度等。在醫(yī)療保險(xiǎn)方面，碎片化亦是如此，呈現(xiàn)出新型農(nóng)村合作醫(yī)療、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)、職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)并立的局面。再以社會(huì)救助制度為例，雖然針對(duì)城市和農(nóng)村的最低生活保障制度在資金來(lái)源、保障對(duì)象的確立和退出機(jī)制方面極為相似，但二者至今獨(dú)立運(yùn)行。社會(huì)保障制度的碎片化，損害了城鄉(xiāng)居民社會(huì)保障權(quán)益的公平性，增大了社會(huì)保險(xiǎn)賬戶轉(zhuǎn)移接續(xù)的難度，不利于城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)的形成。究其原因，一是缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，和西方國(guó)家先進(jìn)行社會(huì)保障立法和頂層設(shè)計(jì)，再據(jù)此建立社會(huì)保障制度的做法不同，我國(guó)習(xí)慣將保障對(duì)象按單位類別、群體特征或社會(huì)身份類別進(jìn)行劃分，針對(duì)其社會(huì)分層的特點(diǎn)進(jìn)行制度分門別類設(shè)計(jì)社會(huì)保障制度，這種“人群分設(shè)”、“打補(bǔ)丁”的制度安排，造成的直接后果就是制度的碎片化；二是我國(guó)為了盡早實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障制度“廣覆蓋”的目標(biāo)，客觀上也造成了制度的碎片化。

（二）低統(tǒng)籌層次的社會(huì)保險(xiǎn)制度弱化了互濟(jì)職能的充分發(fā)揮

社會(huì)保險(xiǎn)作為一種集體性的制度安排，是用群體的力量去化解個(gè)體的風(fēng)險(xiǎn)，根據(jù)大數(shù)法則，社會(huì)保險(xiǎn)的統(tǒng)籌層次越高，更有利于在更大的范圍內(nèi)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)?，緩解部分地區(qū)當(dāng)期社保基金人不敷出的困境，提高基金的使用效率。在醫(yī)療保險(xiǎn)方面，當(dāng)前新型農(nóng)村合作醫(yī)療為縣級(jí)統(tǒng)籌，城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)一般為地市級(jí)統(tǒng)籌，較低的統(tǒng)籌層次不僅不利于異地就醫(yī)的結(jié)算，也不利于醫(yī)保制度的可持續(xù)發(fā)展，一旦發(fā)生基金超支問(wèn)題，會(huì)帶來(lái)參保者待遇的大幅度下滑。在養(yǎng)老保險(xiǎn)方面，當(dāng)前我國(guó)城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)以縣級(jí)統(tǒng)籌為主，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次在省級(jí)，將國(guó)家法定的統(tǒng)一制度淪為地方性制度安排，部分省份養(yǎng)老保險(xiǎn)基金當(dāng)期繳費(fèi)收不抵支的情況突出。2015年，黑龍江、遼寧、吉林、河北、陜西和青海六省份的城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)基金當(dāng)期“入不敷出”，東三省的收支缺口分別為：黑龍江183億，遼寧105億，吉林41億，而上年度同期只有河北、黑龍江、寧夏三省。與此情況相反，我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金呈現(xiàn)穩(wěn)定增長(zhǎng)的趨勢(shì)，2015年度城鎮(zhèn)職工與城鄉(xiāng)居民兩項(xiàng)養(yǎng)老保險(xiǎn)累計(jì)結(jié)余近4萬(wàn)億元。這種情況的出現(xiàn)，一方面是由于當(dāng)前我國(guó)撫養(yǎng)比的下降，但更深層次的原因是統(tǒng)籌層次較低，不能在較大的范圍內(nèi)分?jǐn)傦L(fēng)險(xiǎn)，大大弱化了養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的互助性。

（三）分割運(yùn)行的管理體制和機(jī)制導(dǎo)致行政效率低下和資源浪費(fèi)

當(dāng)前我國(guó)社會(huì)保障管理體制尚未理順，呈現(xiàn)出人社部門、民政部門主管，其他諸如衛(wèi)生部門、住建部門等協(xié)管的局面。多頭管理勢(shì)必造成“多龍治水”，容易出現(xiàn)“一人一把號(hào)，各吹各的調(diào)”的局面，導(dǎo)致行政效率低下。以醫(yī)保制度為例，新型農(nóng)村合作醫(yī)療和城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)自建立之初就分別歸屬衛(wèi)生部門和人社部門管理。醫(yī)保管理體制的分割，一方面造成了兩種在繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、藥品目錄、報(bào)銷標(biāo)準(zhǔn)上的差異；另一方面城鎮(zhèn)人員重復(fù)參保、財(cái)政重復(fù)補(bǔ)貼的現(xiàn)象，導(dǎo)致公共資源的浪費(fèi)；再者，不可避免在工作中使用兩套系統(tǒng)，兩套經(jīng)辦隊(duì)伍，造成重復(fù)建設(shè)問(wèn)題。早在2013年，國(guó)務(wù)院就提出整合城鎮(zhèn)職工醫(yī)保、城鎮(zhèn)居民醫(yī)保和新型農(nóng)村合作醫(yī)療的管理職能，由一個(gè)部門統(tǒng)一進(jìn)行管理，但由于阻力較大，無(wú)果而終。國(guó)務(wù)院于2016年頒布的《關(guān)于整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的意見(jiàn)》對(duì)兩個(gè)制度的整合做出了明確的規(guī)定，“鼓勵(lì)有條件的地區(qū)理順醫(yī)保管理體制，統(tǒng)一醫(yī)保行政管理職能”，但對(duì)于合并后的管理歸屬問(wèn)題并未給出具體說(shuō)明。在最低生活保障制度方面，城鎮(zhèn)低保由所在居委會(huì)代為實(shí)施，在農(nóng)村由村委會(huì)代為實(shí)施，并無(wú)統(tǒng)一的專業(yè)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)。

（四）城鄉(xiāng)待遇的較大差距破壞了制度的統(tǒng)一性和公平性

政府為國(guó)民提供的基本公共服務(wù)應(yīng)當(dāng)是最終大致均等的，但由于我國(guó)城鄉(xiāng)處于不同的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，目前城鄉(xiāng)社會(huì)保障的待遇水平差異較大。在養(yǎng)老保障方面，國(guó)家依靠行政手段，對(duì)企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金進(jìn)行11年連調(diào)，由2004年的月均670元提高至2015年的2000多元，每年10%的提高幅度高于同期CPI和GDP漲幅；自2014年7月1日起，全國(guó)城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)由每人每月55元提升至70元。城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老金的水平基本能滿足老年的基本生活，但城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)距離老有所養(yǎng)、老有所依的養(yǎng)老標(biāo)準(zhǔn)還有較大差距。在醫(yī)療保險(xiǎn)方面，同一病房、同一疾病，由于藥物目錄、報(bào)銷比例的不同，城鄉(xiāng)居民的醫(yī)保待遇差距較大。在最低生活保障制度方面，根據(jù)民政部網(wǎng)站社會(huì)服務(wù)統(tǒng)計(jì)季報(bào)，2016年第2季度，城市最低生活保障平均標(biāo)準(zhǔn)473.3元/人、月；農(nóng)村最低生活保障平均標(biāo)準(zhǔn)3468.5元/人、年，折合每月約289元，城市低保平均標(biāo)準(zhǔn)是農(nóng)村的1.6倍。最低生活保障制度的保障范圍，農(nóng)村低保對(duì)象保障衣、食的需要，城市低保對(duì)象保障其衣、食、住、教，這種有差別的制度安排破壞了最低生活保障制度的統(tǒng)一性和公平性。

（五）社保體系法制建設(shè)滯后于社會(huì)保險(xiǎn)改革發(fā)展形勢(shì)

法律強(qiáng)制力的強(qiáng)弱會(huì)影響到一項(xiàng)政策的順利推行以及政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，社會(huì)保障的城鄉(xiāng)差距唯有通過(guò)立法方能從制度上予以規(guī)范和保證。我國(guó)社會(huì)保障立法較為滯后，綜合性的《社會(huì)保障法》還未能建立起來(lái)，現(xiàn)有社保體系構(gòu)建的法律支持主要以行政法規(guī)、地方法規(guī)、部門規(guī)章為主，在有些社會(huì)保障方面的立法基本處于空白狀態(tài)。在社會(huì)保險(xiǎn)方面，2010年國(guó)務(wù)院頒布了《社會(huì)保險(xiǎn)法》，有效地促進(jìn)了我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)的發(fā)展，但也呈現(xiàn)出立法內(nèi)容滯后于社會(huì)保險(xiǎn)改革發(fā)展形勢(shì)。例如，新農(nóng)保和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的合并已經(jīng)完成，法律上的概念已不存在，而在《社會(huì)保險(xiǎn)法》中仍處于分割的局面；再比如，新型農(nóng)村合作醫(yī)療和城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)的合并即將完成，部分先行試點(diǎn)的省市已經(jīng)完成整合，法條中保留新型農(nóng)村合作醫(yī)療也已不合時(shí)宜。此外，《社會(huì)保險(xiǎn)法》中規(guī)定的實(shí)行統(tǒng)一的征收體制、養(yǎng)老金正常調(diào)整機(jī)制等尚未能真正建立起來(lái)。在最低生活保障方面，城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度建立的依據(jù)分別是國(guó)務(wù)院頒布的行政法規(guī)和指導(dǎo)性文件，二者在法律強(qiáng)制力上的差異直接體現(xiàn)在低保資金的撥付和重視程度方面。作為一部基本民生立法，早在2008年，《中華人民共和國(guó)社會(huì)救助法（征求意見(jiàn)稿）》就曾公布，但因各部門存在分歧，降格為社會(huì)救助暫行辦法。

三、共享發(fā)展理念下城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化的路徑選擇

（一）加強(qiáng)社會(huì)保障立法從而提升共享的權(quán)威性

我國(guó)的社會(huì)保障體系建設(shè)已經(jīng)進(jìn)入了規(guī)范化、定型化和法治化的時(shí)期，迫切需要通過(guò)立法和制度安排，突破目前碎片化的制度安排，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度的整合，縮小城鄉(xiāng)社會(huì)保障待遇的差距。應(yīng)盡快啟動(dòng)《社會(huì)保險(xiǎn)法》的修法程序，修訂與社會(huì)保障制度改革取向相悖的相關(guān)規(guī)定，進(jìn)一步理順社會(huì)保險(xiǎn)的管理體制和運(yùn)行機(jī)制，明確合并后的城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)歸屬人社部門管理。此外，在當(dāng)前中央財(cái)政充裕，地方財(cái)政普遍吃緊的情況下，要合理界定政府在農(nóng)村社會(huì)保障中的責(zé)任清單，根據(jù)中央和地方政府的事權(quán)合理劃分支出責(zé)任。強(qiáng)化監(jiān)管責(zé)任，嚴(yán)防社保資金在撥付、分配、管理、使用中存在“雁過(guò)拔毛”的問(wèn)題。

（二）加大農(nóng)村社會(huì)保障財(cái)政投入從而提高財(cái)政共享的效果

社會(huì)保障資金是維持社會(huì)保障制度高效運(yùn)轉(zhuǎn)和可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。公共財(cái)政長(zhǎng)期對(duì)城鄉(xiāng)社會(huì)保障實(shí)行差別化投入，造成城鄉(xiāng)問(wèn)的配置失衡，財(cái)政資源多集中在城市，而農(nóng)村社會(huì)保障籌資渠道單一，除農(nóng)民繳納的保費(fèi)外，絕大部分來(lái)源于公共財(cái)政的投入，農(nóng)村社會(huì)保障尤其是養(yǎng)老“欠賬”較多。此外，我國(guó)是一個(gè)未富先老的國(guó)家，老齡化的加劇以及家庭養(yǎng)老功能的弱化，加大了老齡人口對(duì)養(yǎng)老、醫(yī)療基金支出的需求，加之社會(huì)保障待遇具有剛性增長(zhǎng)的特點(diǎn)，待遇的下滑會(huì)引發(fā)大范圍的社會(huì)保障恐慌，農(nóng)村社會(huì)保障資金面臨較大的給付壓力，對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障制度的可持續(xù)發(fā)展提出了更高的要求。

1.公共財(cái)政支出向農(nóng)村傾斜。一方面要加大公共財(cái)政對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障的投入力度，提高農(nóng)村社會(huì)保障支出在GDP和公共財(cái)政總支出中的比重，農(nóng)村社會(huì)保障支出增長(zhǎng)速度應(yīng)高于城市社會(huì)保障支出增長(zhǎng)速度，逐步提高保障標(biāo)準(zhǔn)，建立與物價(jià)聯(lián)動(dòng)的農(nóng)村社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)自然增長(zhǎng)調(diào)整機(jī)制；另一方面，要優(yōu)化城鄉(xiāng)間社會(huì)保障的投入結(jié)構(gòu)和方向，公共財(cái)政支出更多地偏向廣大農(nóng)村地區(qū)和農(nóng)村居民，確保重點(diǎn)地區(qū)、重點(diǎn)人群、重點(diǎn)項(xiàng)目得到更好的保障，逐步縮小社會(huì)保障的城鄉(xiāng)差距。

2.拓寬農(nóng)村社會(huì)保障的融資渠道。公共財(cái)政對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障制度的投入畢竟有限，為實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)保障體系可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)，勢(shì)必需要通過(guò)多渠道籌集資金，擴(kuò)大資金總量。當(dāng)前我國(guó)福利彩票市場(chǎng)前景較好，可發(fā)行專門的農(nóng)村社會(huì)保障彩票，一來(lái)可以增加我國(guó)福利彩票的種類，另一方面可以增加一項(xiàng)資金來(lái)源；社會(huì)保障稅作為用于籌集社會(huì)保障資金的一種有效形式，迄今已經(jīng)在世界上172個(gè)國(guó)家和地區(qū)開(kāi)征，我國(guó)開(kāi)征社會(huì)保障稅符合清費(fèi)正稅的大趨勢(shì)，可以增強(qiáng)征繳的強(qiáng)制性和權(quán)威性，有利于構(gòu)建和完善地方稅體系，擴(kuò)大社會(huì)保障資金總量；債券發(fā)行是一種常用的籌集資金的政策工具，具有收益高、穩(wěn)定性和安全性好的特點(diǎn)，可通過(guò)發(fā)行債券來(lái)拓展農(nóng)村社會(huì)保障資金籌資渠道；此外，還可以通過(guò)劃撥國(guó)有資產(chǎn)充實(shí)農(nóng)村社會(huì)保障資金、動(dòng)員民間資源進(jìn)行社會(huì)捐獻(xiàn)、農(nóng)村居民可以采取土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)置換社會(huì)保障等。

（三）實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社保制度整合和統(tǒng)籌層次的提升從而擴(kuò)大基金共享的范圍

城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度的并軌和整合是破解制度碎片化和統(tǒng)籌層次低的根本途徑。在養(yǎng)老保險(xiǎn)方面，新農(nóng)保和城居保的并軌已經(jīng)完成，在養(yǎng)老保障的城鄉(xiāng)一體化上邁出重要一步，多地機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員并入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的改革已經(jīng)完成，今后的重點(diǎn)是要逐步縮小職工養(yǎng)老保險(xiǎn)和居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的差距，完成二者之間的統(tǒng)一。在醫(yī)療保險(xiǎn)方面，機(jī)關(guān)事業(yè)單位公費(fèi)醫(yī)療制度并入職工醫(yī)保是大勢(shì)所趨，生育保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)的合并也正在實(shí)施當(dāng)中。根據(jù)國(guó)務(wù)院的統(tǒng)一部署，多地關(guān)于整合新農(nóng)合和居民醫(yī)保的辦法已經(jīng)出臺(tái)，二者即將實(shí)現(xiàn)在覆蓋范圍、籌資政策、保障待遇、醫(yī)保目錄、定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)、基金管理上的“六統(tǒng)一”。醫(yī)保的城鄉(xiāng)一體化就是要逐漸促進(jìn)居民醫(yī)保和職工醫(yī)保的整合，直至建立起統(tǒng)一的國(guó)民健康保險(xiǎn)制度。在最低生活保障制度方面，合并在城鄉(xiāng)分別實(shí)施的最低生活保障制度，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)最低生活保障制度，實(shí)現(xiàn)二者在對(duì)象的確定、退出機(jī)制、日常管理、待遇水平方面的統(tǒng)一，保證城鄉(xiāng)居民在獲得最低社會(huì)保障救助的數(shù)量和質(zhì)量方面大抵相等。同時(shí)，我們也應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，由于城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀差距，城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度整合并非一蹴而就，需要逐漸做好農(nóng)村社會(huì)保障項(xiàng)目和城市的對(duì)接，建立和完善城鄉(xiāng)間社會(huì)保障制度的銜接機(jī)制，在逐步縮小城鄉(xiāng)間社會(huì)保障待遇的水平上實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障的城鄉(xiāng)一體化。

在制度整合的同時(shí)，要注意社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次的提升，如前所述，較高的統(tǒng)籌層次有利于在更大范圍內(nèi)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)?，更能體現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)的互濟(jì)性，社會(huì)保險(xiǎn)在統(tǒng)籌層次上的終極目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌。在養(yǎng)老保險(xiǎn)方面，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)在省級(jí)統(tǒng)籌的基礎(chǔ)上盡快提升至全國(guó)統(tǒng)籌，在基金管理上采用統(tǒng)一的繳費(fèi)率、繳費(fèi)基數(shù)和征管方式，分散地區(qū)間因?yàn)榉鲳B(yǎng)比的差異而導(dǎo)致的繳費(fèi)壓力。初步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的省級(jí)統(tǒng)籌，實(shí)現(xiàn)省級(jí)政府對(duì)于全省養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的統(tǒng)一調(diào)劑使用，提高養(yǎng)老保險(xiǎn)基金省域范圍內(nèi)的使用效率，增強(qiáng)互濟(jì)性。在醫(yī)療保險(xiǎn)方面，新農(nóng)合和居民醫(yī)保整合之后統(tǒng)籌層次在地市級(jí)，但要盡快探討向省級(jí)統(tǒng)籌的路徑和方法，統(tǒng)籌層次提高會(huì)帶來(lái)基金規(guī)模的擴(kuò)大和定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的增加，醫(yī)保部門可以動(dòng)用更多資源來(lái)提供基本醫(yī)療服務(wù)。

（四）加強(qiáng)城鄉(xiāng)社會(huì)保障信息化建設(shè)從而拓寬信息共享的渠道

城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度全覆蓋目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，帶來(lái)了參保人數(shù)的激增，他們的社會(huì)保障需求日益呈現(xiàn)出多樣化、現(xiàn)代化的特征，對(duì)于相關(guān)機(jī)構(gòu)的管理能力和服務(wù)水平提出了更高的要求，加強(qiáng)城鄉(xiāng)社會(huì)保障信息化建設(shè)，促進(jìn)信息共享，是實(shí)現(xiàn)精細(xì)化管理、提高行政效率、節(jié)約社會(huì)成本的必由之路。

1.統(tǒng)籌總體規(guī)劃。金保工程一期的完工，一個(gè)以業(yè)務(wù)網(wǎng)絡(luò)三級(jí)互聯(lián)、應(yīng)用軟件基本統(tǒng)一、數(shù)據(jù)資源集中管理為主要特征的信息體系已基本形成。要依托金保二期工程做好整體規(guī)劃，推動(dòng)現(xiàn)有信息系統(tǒng)的整合，統(tǒng)籌推進(jìn)各級(jí)社保信息化平臺(tái)。自上而下統(tǒng)一業(yè)務(wù)系統(tǒng)中的各項(xiàng)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)指標(biāo)和系統(tǒng)間連接的接口標(biāo)準(zhǔn)，做好社會(huì)保障基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的采集、存儲(chǔ)和管理工作。以社會(huì)保障卡的發(fā)行和應(yīng)用為抓手，倒逼各地加強(qiáng)數(shù)據(jù)庫(kù)和信息系統(tǒng)建設(shè)。

2.建立健全數(shù)據(jù)庫(kù)和信息系統(tǒng)并加強(qiáng)部門間數(shù)據(jù)共享。建立部、省兩級(jí)持卡人員基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫(kù)，從全系統(tǒng)角度實(shí)現(xiàn)對(duì)持卡人基礎(chǔ)信息的統(tǒng)一管理，實(shí)現(xiàn)社?？鐦I(yè)務(wù)、跨部門、跨地區(qū)的統(tǒng)一認(rèn)證以及啟用、掛失、解凍、注銷等狀態(tài)的全國(guó)聯(lián)動(dòng)共享。建立全民參保登記信息系統(tǒng)，通過(guò)數(shù)據(jù)集中管理、信息比對(duì)等方式對(duì)現(xiàn)有數(shù)據(jù)進(jìn)行核查，通過(guò)數(shù)據(jù)動(dòng)態(tài)更新等措施對(duì)新增參保信息進(jìn)行篩查，有效地減少重復(fù)參保、重復(fù)補(bǔ)貼、重復(fù)領(lǐng)取待遇等問(wèn)題，及時(shí)發(fā)現(xiàn)社保金“跑冒滴漏”等情況，進(jìn)一步保障社?；鸬陌踩Ｍ晟苾?yōu)化社會(huì)保險(xiǎn)聯(lián)網(wǎng)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，依托云計(jì)算等技術(shù)對(duì)社會(huì)保障數(shù)據(jù)庫(kù)的海量數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)時(shí)統(tǒng)計(jì)、預(yù)測(cè)和風(fēng)險(xiǎn)分析，充分研究和挖掘數(shù)據(jù)庫(kù)資源價(jià)值，使決策更科學(xué)、更及時(shí)。

3.圍繞社會(huì)保障卡擴(kuò)展信息化服務(wù)平臺(tái)。當(dāng)前，社保卡通過(guò)與醫(yī)院、銀行、社保等數(shù)據(jù)庫(kù)的對(duì)接，已集成社保結(jié)算和支付、社保信息查詢、金融等功能。各地可積極探索本地“互聯(lián)網(wǎng)+”與社會(huì)保障的有機(jī)結(jié)合，開(kāi)發(fā)專用APP和互聯(lián)網(wǎng)社保平臺(tái)，方便參保者和流動(dòng)人員便捷查詢社保、公積金、工傷、醫(yī)療的網(wǎng)上辦理、查詢、咨詢等社會(huì)保障業(yè)務(wù)，讓“數(shù)據(jù)多跑路，群眾少跑路”，擴(kuò)大社會(huì)保障覆蓋人群。積極探索和拓展社?？ㄈ谌牍卜?wù)領(lǐng)域的渠道和路徑，如作為公共場(chǎng)所的入場(chǎng)憑證、涉農(nóng)資金的領(lǐng)取、就業(yè)失業(yè)登記等功能?！拔⑿懦鞘蟹?wù)”是政務(wù)民生服務(wù)在微信軟件上的統(tǒng)一服務(wù)平臺(tái)，深圳醫(yī)保用戶通過(guò)微信與社保卡的綁定，與醫(yī)保實(shí)現(xiàn)對(duì)接，讓患者可以一鍵完成醫(yī)保及自費(fèi)金額的在線支付，各地可積極開(kāi)展與微信城市服務(wù)的對(duì)接。針對(duì)農(nóng)村銀行、社保大廳等服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)較少的情況，可在各行政村設(shè)置一個(gè)或多個(gè)社保自助終端，方便農(nóng)村群眾通過(guò)社?？ㄞk理社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)、查詢、改密、掛失等事項(xiàng)。

4.加強(qiáng)社會(huì)保障信息化安全建設(shè)。社會(huì)保障信息化在帶來(lái)便捷的同時(shí)，也存在數(shù)據(jù)泄露的安全隱患，社會(huì)保障信息記錄了參保人生病、養(yǎng)老等大量隱私信息，尤其在加載金融功能后，一旦泄露后果不堪設(shè)想，必須要加強(qiáng)社會(huì)保障信息化的安全防護(hù)。一方面，要從數(shù)據(jù)安全、網(wǎng)絡(luò)安全、運(yùn)行安全等方面綜合考慮，建立全方位、多層次的防護(hù)體系；另一方面，可探索將指紋、人臉、虹膜、靜脈血流圖、聲紋等新科技與社會(huì)保障卡綁定，避免身份冒用和偽卡操作，實(shí)現(xiàn)安全的疊加。

城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化的實(shí)現(xiàn)并非一朝一夕的事情，也并非憑一兩個(gè)部門和一兩項(xiàng)制度的實(shí)施就能真正建立起來(lái)，作為一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要同步推進(jìn)相關(guān)配套改革，比如進(jìn)一步完善戶籍制度、土地制度和公共財(cái)政體制改革，促進(jìn)統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)的形成，收入分配更加注重公平等。唯有如此，社會(huì)保障城鄉(xiāng)一體化的目標(biāo)才能盡早實(shí)現(xiàn)，才能確保發(fā)展成果由人民共享。