蔣勇

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從合規(guī)性到正當(dāng)性：我國(guó)警察法治體系的重塑——基于“新行政法”理論的展開(kāi)

蔣勇

(西南政法大學(xué)法學(xué)院，重慶，401120)

在循法而治的總體法治圖景下，我國(guó)警察法治是以“合規(guī)性”作為邏輯軸線的，“合規(guī)性”路線本質(zhì)上是傳統(tǒng)行政法治模式在警務(wù)領(lǐng)域的復(fù)制與變異。而在警事治理時(shí)代，“合規(guī)性”路線存在著功能上的困境，為了破解這一實(shí)踐難題，有必要引入“新行政法”理論?！靶滦姓ā睆?qiáng)調(diào)對(duì)行政正當(dāng)性的重新發(fā)現(xiàn)，在依法行政、專業(yè)行政、民主行政的催化下，我國(guó)警察法治體系應(yīng)當(dāng)包含警察法體系的完善、內(nèi)部控制體系的建立以及警務(wù)政策的公共性規(guī)制這三個(gè)新的要素。

警察法治；合規(guī)性；功能困境；新行政法

隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型，邁入國(guó)家治理時(shí)代，警察權(quán)作為國(guó)家最具強(qiáng)制性與穿透性的治理工具，近些年來(lái)在實(shí)踐運(yùn)行中不斷出現(xiàn)爭(zhēng)議，并引發(fā)了公眾對(duì)警察權(quán)認(rèn)識(shí)上的分歧。一方面，諸如“以行代刑”“釣魚(yú)執(zhí)法”“選擇性執(zhí)法”的現(xiàn)象仍時(shí)有發(fā)生，在信息化時(shí)代還出現(xiàn)了“網(wǎng)警有償刪帖”“販賣(mài)個(gè)人信息案”等新的警察權(quán)失范現(xiàn)象。①另一方面，基層公安機(jī)關(guān)警員普遍抱怨執(zhí)法環(huán)境不佳，“人性化”變成軟弱化，正常執(zhí)法遭到無(wú)端猜忌與阻撓。②近期的“慶安事件”③與“王文軍案件”④也成為社會(huì)輿論認(rèn)知警察權(quán)的對(duì)立性樣本，從而引發(fā)警察權(quán)強(qiáng)弱的討論。與實(shí)踐中的話語(yǔ)交鋒不同，這些年關(guān)于警察權(quán)的研究似乎陷入了停頓狀態(tài)，學(xué)術(shù)研究大多圍繞著警察權(quán)失范現(xiàn)象進(jìn)行法教義學(xué)上的批判，卻對(duì)實(shí)踐中的焦點(diǎn)問(wèn)題缺乏有解釋力的理論闡釋。這種學(xué)術(shù)上的忽視與回避恰恰體現(xiàn)了警察權(quán)研究范式上的局限。在“新行政法”理論日益興起的當(dāng)下，警察法治這一部門(mén)行政法的研究也應(yīng)當(dāng)與時(shí)俱進(jìn)，運(yùn)用更為有效的研究范式去解釋與辯駁當(dāng)下的熱點(diǎn)問(wèn)題。

一、合規(guī)性：我國(guó)警察法治的邏輯軸線

(一)循法而治的總體法治圖景

鑒于“文革”慘痛的歷史教訓(xùn)，在改革開(kāi)放之初，“有法可依、有法必依、違法必究、執(zhí)法必嚴(yán)”的十六字方針奠定了我國(guó)法制建設(shè)的總體面相，即循法而治?！把ǘ我饬x上的法治觀——形式合法性法治 觀——?jiǎng)t是法律本身?yè)碛械牡赖?，是?shí)現(xiàn)政治功能的理想方式之一?！盵1]在改革開(kāi)放初期，形式合法性的提出有助于重建國(guó)家權(quán)力組織網(wǎng)絡(luò)，回歸國(guó)家的常態(tài)治理。1997年，黨的十五大報(bào)告明確把“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”作為中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方略?！耙缿椃ê头梢?guī)定”治理是我國(guó)依法治國(guó)的基本特征，再加上我國(guó)是成文法國(guó)家，并不承認(rèn)判例法的法律淵源存在，因而我國(guó)的依法治國(guó)在本質(zhì)上是一種循法而治的法治觀。

循法而治的觀念反映在行政法上就是依法行政口號(hào)的提出，在1997年依法治國(guó)方略提出后，1999年國(guó)務(wù)院就發(fā)布了《全面推進(jìn)依法行政決定》，2004年國(guó)務(wù)院又頒布《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，明確依法行政的總體目標(biāo)為建設(shè)“法治政府”。“依法行政”旨在規(guī)范具體行政行為，減少對(duì)行政相對(duì)人的侵權(quán)行為。而從更為宏觀的目標(biāo)來(lái)說(shuō)，依法行政又與化解社會(huì)矛盾、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定有關(guān)。⑤因此，依法行政在誕生之初就包含了控權(quán)思想，尤其是控制基層政府的行政亂作為與行政腐敗現(xiàn)象。為此，2008年國(guó)務(wù)院又頒布了《關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》，并從8個(gè)方面對(duì)基層政府尤其是政府職能部門(mén)的具體行政行為進(jìn)行合規(guī)性的監(jiān)督與控制。由此可見(jiàn)，循法而治在行政法上的要義就是確保各級(jí)政府依規(guī)則行政，從而實(shí)現(xiàn)由規(guī)則引領(lǐng)的政治合法性資源輸出。

(二)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)：“合規(guī)性”路線的面相

在循法而治與依法行政的總體規(guī)劃下，警察權(quán)控制的重心置于警察具體行政行為的合規(guī)性之上，也即“確保行政權(quán)的活動(dòng)與立法指令的一致性”[2]。除了設(shè)定可以進(jìn)行執(zhí)法評(píng)判的標(biāo)準(zhǔn)，一整套自上而下的執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制也隨之建立和發(fā)展起來(lái)。2000年國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于印發(fā)〈中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、監(jiān)察部派駐紀(jì)監(jiān)察機(jī)構(gòu)職能配置、機(jī)構(gòu)調(diào)整和編制配備方案〉的通知》，公安機(jī)關(guān)自上而下成立了各級(jí)紀(jì)檢機(jī)構(gòu)。公安紀(jì)檢機(jī)構(gòu)與1997年成立的督察機(jī)構(gòu)相比在權(quán)力影響力、監(jiān)督強(qiáng)度上不可同日而語(yǔ)，但是又各有分工，紀(jì)檢機(jī)構(gòu)主要側(cè)重于對(duì)執(zhí)法違法行為的事后調(diào)查，而督查機(jī)構(gòu)則側(cè)重于事前和事中檢查。自此，具有穩(wěn)定性的內(nèi)部監(jiān)督體制開(kāi)始形成。如果說(shuō)紀(jì)檢機(jī)構(gòu)仍然要受到同級(jí)紀(jì)檢委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，那么2001年《公安機(jī)關(guān)執(zhí)法質(zhì)量考核評(píng)議規(guī)定》則完全貫徹了自上而下的內(nèi)部監(jiān)督原則。該規(guī)定不僅提出了高于部門(mén)行政法的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，還明確“各級(jí)公安機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)下級(jí)公安機(jī)關(guān)和所屬執(zhí)法部門(mén)的執(zhí)法情況按本規(guī)定的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)每年進(jìn)行一次全面考核評(píng)議，將考核評(píng)議結(jié)果報(bào)上一級(jí)公安機(jī)關(guān)并在本級(jí)公安機(jī)關(guān)予以通報(bào)。公安機(jī)關(guān)的其他考核評(píng)議活動(dòng)應(yīng)當(dāng)與執(zhí)法質(zhì)量考核評(píng)議結(jié)合進(jìn)行”。而一旦執(zhí)法考評(píng)連續(xù)兩年不及格，單位行政首長(zhǎng)應(yīng)當(dāng)辭職，或者由上級(jí)公安機(jī)關(guān)商請(qǐng)有關(guān)部門(mén)對(duì)其予以免職。執(zhí)法質(zhì)量考評(píng)制度將對(duì)警察權(quán)的監(jiān)督納入了績(jī)效考核體系之中，而2009年開(kāi)始的執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)則將這種內(nèi)部監(jiān)督理念推到無(wú)以復(fù)加的地步。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)首創(chuàng)了執(zhí)法手冊(cè)的形式，各級(jí)公安機(jī)關(guān)對(duì)所有涉及警察執(zhí)法的規(guī)范性文件進(jìn)行了梳理，并根據(jù)現(xiàn)實(shí)中常見(jiàn)的執(zhí)法問(wèn)題，制定了不同情形下的警察執(zhí)法策略與行為規(guī)范。而這些執(zhí)法手冊(cè)就成為當(dāng)下警察執(zhí)法績(jī)效考核的重要參照標(biāo)準(zhǔn)。⑥

(三)“合規(guī)性”路線的本相：傳統(tǒng)行政法模式的復(fù)制與變異

執(zhí)法規(guī)范化代表了合規(guī)性路線的一種技術(shù)方案，雖然在方案設(shè)計(jì)、方案執(zhí)行上進(jìn)行了諸多創(chuàng)新，但在本質(zhì)上仍然是傳統(tǒng)行政法模式的復(fù)制。王錫鋅認(rèn)為傳統(tǒng)行政法是一種形式主義法治觀，“主要是運(yùn)用形式理性和形式正義的要求，將特定的行政行為類型化、行政程序規(guī)范化，以此對(duì)行政活動(dòng)進(jìn)行明確的司法審查”[3]，即使是對(duì)行政法平衡論的構(gòu)建，其視角仍然是對(duì)行政法律關(guān)系的補(bǔ)充與完善。[4]除了總體上對(duì)“循法而治”的繼承，執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)在與我國(guó)警察行政實(shí)踐融合的過(guò)程中，還形成了“合規(guī)性”路線的中國(guó)特色。

1. 科層監(jiān)控下的權(quán)力規(guī)訓(xùn)

自改革開(kāi)放以后，官僚科層制的行政體系就成為我國(guó)重建國(guó)家權(quán)力網(wǎng)絡(luò)的最佳選擇，無(wú)論是普通行政機(jī)關(guān)，還是廣義上的政法機(jī)關(guān)均采用此體制。官僚科層制具有“專門(mén)化、等級(jí)制、規(guī)則化、非人格化、技術(shù)化”[5]的優(yōu)勢(shì)，執(zhí)法規(guī)范化的推進(jìn)路徑正是建立在對(duì)官僚科層制優(yōu)勢(shì)的最大效用之上。然而韋伯所主張的官僚科層制是建立在法理權(quán)威之上的權(quán)力支配方式，我國(guó)的官僚科層制卻是建立在卡里斯瑪權(quán)威與法律權(quán)威混合的合法性基礎(chǔ)之上，周雪光認(rèn)為我國(guó)的官僚科層制繼承了歷史上“壟斷權(quán)力逐級(jí)復(fù)制、向直接上級(jí)負(fù)責(zé)、規(guī)則尷尬”的特點(diǎn)。[6]同時(shí)，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，“權(quán)力不得不更加依賴于官僚體制來(lái)強(qiáng)化意識(shí)形態(tài)和社會(huì)群體的管控，權(quán)力和資源向官僚體制集中的趨勢(shì)不斷強(qiáng)化?！盵6]于是，一方面，官僚權(quán)力的自由化程度加深急需權(quán)力規(guī)訓(xùn)，另一方面，國(guó)家權(quán)力可以借助科層結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)對(duì)官僚權(quán)力的專斷。國(guó)家權(quán)力與官僚權(quán)力既緊張又融合的關(guān)系也反映在警察權(quán)的“合規(guī)性”路線上。改革開(kāi)放以來(lái)，隨著市場(chǎng)要素的活躍、社會(huì)流動(dòng)的加快，基層公安機(jī)關(guān)在治安管理、行政許可、涉眾經(jīng)濟(jì)犯罪以及涉黑有組織犯罪處置方面擁有越來(lái)越多的權(quán)力優(yōu)勢(shì)，這導(dǎo)致了一度出現(xiàn)的公安權(quán)力自由化趨勢(shì)，并且公安機(jī)關(guān)的“條塊結(jié)合，以塊為主”的屬地管理原則，又使得權(quán)力規(guī)訓(xùn)難以找得合適的突破口。執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)正是以三項(xiàng)建設(shè)為實(shí)踐契機(jī)，通過(guò)自上而下的績(jī)效考核方式，將警察權(quán)力置換在自上而下的科層體系中，實(shí)現(xiàn)科層監(jiān)控下的權(quán)力規(guī)訓(xùn)。然而科層監(jiān)控下的權(quán)力規(guī)訓(xùn)必然會(huì)排斥外部監(jiān)督，這表現(xiàn)在立法中，除了刑事訴訟中的立案監(jiān)督與批捕羈押以外，所有的警察強(qiáng)制處分均由公安機(jī)關(guān)自行掌握。雖然執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)也不斷強(qiáng)調(diào)“建設(shè)與中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系相適應(yīng)的現(xiàn)代警務(wù)運(yùn)行機(jī)制和執(zhí)法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制”，但在實(shí)踐中，依托科層體制進(jìn)行事后的組織定性與紀(jì)律處分仍然是主流，事前的司法審查與事后的公共調(diào)查機(jī)制仍然只起到極其微弱的作用。

2. 結(jié)果導(dǎo)向型控制方式

如上文所述，執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)是以行政績(jī)效為動(dòng)力推進(jìn)的，而在管理學(xué)上，績(jī)效原初被定義為員工的產(chǎn)出和工作結(jié)果。“績(jī)效應(yīng)該定義為工作的結(jié)果……是對(duì)在特定的時(shí)間內(nèi)、由特定的工作職能或活動(dòng)所創(chuàng)造出來(lái)的產(chǎn)出的記錄?！盵7]隨著管理實(shí)踐的發(fā)展，績(jī)效產(chǎn)出說(shuō)的種種弊端開(kāi)始浮現(xiàn)，“許多工作結(jié)果并不一定是個(gè)體行為所致；員工在工作中的表現(xiàn)不一定都與工作任務(wù)有關(guān)；過(guò)分關(guān)注結(jié)果會(huì)導(dǎo)致忽視重要的過(guò)程，不適當(dāng)?shù)膹?qiáng)調(diào)結(jié)果可能會(huì)在工作要求上誤導(dǎo)員工?！盵8]在此基礎(chǔ)上，管理實(shí)踐中逐漸認(rèn)可了績(jī)效綜合說(shuō)，即績(jī)效是產(chǎn)出與行為過(guò)程的綜合。而我國(guó)公安機(jī)關(guān)對(duì)于績(jī)效的理解還僅僅停留在傳統(tǒng)的績(jī)效產(chǎn)出說(shuō)上——重在對(duì)警察具體行政行為的結(jié)果進(jìn)行評(píng)價(jià)，并且以警察個(gè)體績(jī)效作為衡量警察權(quán)是否有效運(yùn)行的標(biāo)準(zhǔn)，因此，我國(guó)警察權(quán)的控制是一種結(jié)果導(dǎo)向型控制方式。這一內(nèi)部控制模式并不重視對(duì)警察執(zhí)法行為的過(guò)程監(jiān)督，而只是以業(yè)務(wù)部門(mén)反饋的各種靜態(tài)數(shù)據(jù)——數(shù)據(jù)的生成缺乏第三方參與——作為評(píng)價(jià)的依據(jù)同樣很難提升警察權(quán)運(yùn)行的“可見(jiàn)度”。由于忽視對(duì)警察行政過(guò)程的考量，結(jié)果導(dǎo)向型控制的對(duì)象也逐漸固定在警察具體行政行為之上——警察執(zhí)法成為一種“計(jì)件考核”方式，因而實(shí)踐中主要加強(qiáng)對(duì)治安處罰、人身羈押、財(cái)產(chǎn)查封程序中的失范問(wèn)題進(jìn)行整飭。

3. 排斥警察裁量權(quán)

如上文所述，在循法而治和依規(guī)則行政的法治觀下，權(quán)力規(guī)訓(xùn)被視為是警察法治的唯一目標(biāo)。之所以將權(quán)力規(guī)訓(xùn)提升到如此重要的高度，是為了修復(fù)以往警察權(quán)失范所帶來(lái)的政治合法性損傷。這在相關(guān)政策文件中可循端倪。如2003年中共中央《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)公安工作的決定》首次明確“執(zhí)法為民是公安機(jī)關(guān)執(zhí)法思想的核心”；2005年公安局長(zhǎng)大接訪活動(dòng)提出了“要按照問(wèn)題不查清不放過(guò)、問(wèn)題不解決不放過(guò)、信訪人不停訪息訴不放過(guò)的原則”實(shí)現(xiàn)“人人受到局長(zhǎng)接待，件件得到依法處理”的目標(biāo)；在2009年公安部《關(guān)于大力加強(qiáng)公安機(jī)關(guān)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》中，公安機(jī)關(guān)執(zhí)法規(guī)范化的目標(biāo)內(nèi)涵被明確界定為“全面提高公安機(jī)關(guān)執(zhí)法能力和執(zhí)法公信力，解決執(zhí)法突出問(wèn)題”。2011年《社會(huì)主義法治理念讀本》中提出了執(zhí)法“政治效果、法律效果、社會(huì)效果相統(tǒng)一”的原則。無(wú)論是執(zhí)法為民的總體表述，還是執(zhí)法公信力直至執(zhí)法社會(huì)效果的具體形態(tài)，整飭警察權(quán)的失范意在重塑改革開(kāi)放以來(lái)警政組織乃至國(guó)家權(quán)力的政治合法性——通過(guò)規(guī)范的執(zhí)法來(lái)減少因?yàn)闄?quán)力使用而引起的社會(huì)沖突，進(jìn)而增加公眾對(duì)警察權(quán)的認(rèn)同感。權(quán)力規(guī)訓(xùn)的法治觀必然會(huì)對(duì)警察裁量權(quán)抱以敵視態(tài)度。一方面，傳統(tǒng)行政法模式已對(duì)行政裁量權(quán)持以消極防范態(tài)度，“禁止授權(quán)原則”與“法律保留原則”成為削減行政裁量權(quán)的最好注解，而“合規(guī)性”路線繼承了這種思路，“無(wú)法律則無(wú)行政”深化成了“無(wú)規(guī)范則無(wú)裁量”的觀念。另一方面，基于政治合法性塑造的目的，警察裁量行政被視為一種不可控進(jìn)程，是影響執(zhí)法效果的潛在不穩(wěn)定因素。因此執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)對(duì)警察裁量權(quán)持克減態(tài)度，正如有學(xué)者評(píng)價(jià)的那樣，就是要“按照法律預(yù)先設(shè)定的模式、程序、規(guī)則、軌跡，通過(guò)執(zhí)法程序的設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)一切警察權(quán)力的行使必須要有法律的明確授權(quán)、一切警察權(quán)力的行使必須遵循法律規(guī)定的程序、一切警察權(quán)力的行使必須受到監(jiān)督和制約的執(zhí)法體制和運(yùn)行機(jī)制，達(dá)到嚴(yán)格、公正、文明、理性、高效的執(zhí)法目標(biāo)”[9]。其目標(biāo)就是使警察執(zhí)法成為一種自動(dòng)售貨機(jī)式的公共產(chǎn)出。

二、合規(guī)性路線的難言之隱：警事治理中的功能主義詰難

(一)科層損耗：警察權(quán)控制內(nèi)卷化與警察執(zhí)法權(quán)威衰弱的二律悖反

科層損耗是指“在既定的利益結(jié)構(gòu)、行政傳統(tǒng)偏好約束條件下，受個(gè)人、部門(mén)或地區(qū)利益最大化的動(dòng)機(jī)驅(qū)使，地方主體為了維護(hù)既得利益，并進(jìn)一步謀求利益而對(duì)上級(jí)政府制定的公共政策進(jìn)行有利于其利益訴求的扭曲形變，予以修正式的執(zhí)行政策，而形成的公共政策預(yù)期社會(huì)效益與實(shí)際社會(huì)效益產(chǎn)生顯著差異的政策失靈現(xiàn)象”[10]。一般認(rèn)為，科層損耗是基于科層結(jié)構(gòu)、信息溝通、政策受眾群體三個(gè)維度而產(chǎn)生的，是政策實(shí)施過(guò)程中各方主體利益博弈的結(jié)果。[11]警察權(quán)合規(guī)性路線中的科層損耗同樣產(chǎn)生于這三個(gè)維度。首先，合規(guī)性路線的科層結(jié)構(gòu)存在弊端。我國(guó)公安機(jī)關(guān)實(shí)行的是“條塊結(jié)合，以塊為主”的警政體制，警務(wù)得以運(yùn)行的物質(zhì)資源與人力資源是由同級(jí)政府進(jìn)行分配的，上級(jí)公安機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)公安機(jī)關(guān)只擁有業(yè)務(wù)上的指導(dǎo)權(quán)與紀(jì)律處分權(quán)，而上級(jí)公安機(jī)關(guān)的許多政策目標(biāo)又需要下級(jí)公安機(jī)關(guān)尤其是基層公安機(jī)關(guān)去貫徹執(zhí)行，借助于科層體系，兩者存在著“委托?代理”關(guān)系。這意味著上級(jí)公安機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)公安機(jī)關(guān)存在著某種程度的依賴性，但又不能給予下級(jí)公安機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)性的政策工具與資源支持，如此的“委托?代理”關(guān)系便極具道德風(fēng)險(xiǎn)，會(huì)鼓勵(lì)下級(jí)公安機(jī)關(guān)政策執(zhí)行中的機(jī)會(huì)主義行為。其次，合規(guī)性路線中，上級(jí)公安機(jī)關(guān)與下級(jí)公安機(jī)關(guān)存在著信息不對(duì)稱情形。由于下級(jí)公安機(jī)關(guān)隸屬于同級(jí)地方政府，而上級(jí)公安機(jī)關(guān)的紀(jì)律處分與業(yè)務(wù)指導(dǎo)又不能產(chǎn)生實(shí)時(shí)的監(jiān)控效果，因此上級(jí)公安機(jī)關(guān)實(shí)際上無(wú)法得到真實(shí)有效的政策執(zhí)行的反饋結(jié)果。這意味著上級(jí)公安機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)公安機(jī)關(guān)又存在著政策執(zhí)行上的不信任感。實(shí)踐中頻繁出現(xiàn)的專項(xiàng)檢查、執(zhí)法考核就是這種不信任感的集中爆發(fā)。最后，作為合規(guī)性路線的受眾群體——執(zhí)法程序中的相對(duì)人也有著“越軌博弈”的制度基礎(chǔ)。由于合規(guī)性路線秉持著控權(quán)的基本思想，而控權(quán)在個(gè)案中往往又與執(zhí)法相對(duì)人的利益有著牽連，在我國(guó)“信訪有理”的制度契合下，執(zhí)法相對(duì)人往往會(huì)采取多種信訪策略來(lái)進(jìn)行越軌博弈。而在信訪“判而不審”⑦的弊端下，科層的“不信任感”又會(huì)與這種“越軌博弈”形成一種耦合，從而加劇合規(guī)性路線中的博弈復(fù)雜性，最終將警務(wù)法治化轉(zhuǎn)向一種息訟息訪策略，造就警察執(zhí)法權(quán)威不斷弱化的局面。

同時(shí)，科層損耗是科層制官僚行政過(guò)程中的固有弊端，只要采取科層形式，科層損耗就會(huì)一直存在。在行政管理中，科層損耗損害的是行政效率，可以通過(guò)其他替代性措施進(jìn)行彌補(bǔ)。而在依賴科層監(jiān)控的權(quán)力規(guī)訓(xùn)過(guò)程中，科層損耗損害的則是個(gè)案正義——個(gè)案的規(guī)制效果具有不確定性，即使可以通過(guò)增加規(guī)范密度、加強(qiáng)考核力度來(lái)不斷提高科層間的行政壓力，但最終仍然會(huì)囿于邊際效益的遞減而無(wú)法產(chǎn)生一種穩(wěn)定的法治秩序——而邊際效益的遞減，文本的過(guò)密化正是警察權(quán)控制內(nèi)卷化的另一種表達(dá)。⑧

警察執(zhí)法權(quán)威的弱化與警察權(quán)控制內(nèi)卷化構(gòu)成了警察法治異化的二律悖反?？茖又票具m用于行政執(zhí)行，卻被移植來(lái)進(jìn)行權(quán)力的規(guī)訓(xùn)。由于法治本身就是一個(gè)以權(quán)利為基點(diǎn)的利益博弈與平衡過(guò)程，這種利益博弈的動(dòng)態(tài)過(guò)程與追求既定目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的靜態(tài)執(zhí)行過(guò)程本身就存在著邏輯上的矛盾，強(qiáng)行雜糅就會(huì)產(chǎn)生多方博弈下的偏好不穩(wěn)定情形，出現(xiàn)權(quán)力規(guī)訓(xùn)中的“蹺蹺板”現(xiàn)象：要么因?yàn)橄录?jí)公安機(jī)關(guān)的機(jī)會(huì)主義而使得規(guī)訓(xùn)失靈，要么因?yàn)檫^(guò)分強(qiáng)調(diào)社會(huì)效果而將警察執(zhí)法置于“畏首畏尾”情景。

(二)情報(bào)信息主導(dǎo)警務(wù)模式中的權(quán)力擴(kuò)張

情報(bào)信息主導(dǎo)警務(wù)是指“公安機(jī)關(guān)綜合運(yùn)用公開(kāi)或秘密手段，廣泛地收集違法犯罪相關(guān)信息，并對(duì)其進(jìn)行加工、整理、存儲(chǔ)、傳遞、分析、研究，進(jìn)而準(zhǔn)確把握刑事犯罪與社會(huì)治安的發(fā)展變化規(guī)律、特點(diǎn)和趨向，全方位地引導(dǎo)警務(wù)決策，優(yōu)化警務(wù)資源配置，提高警務(wù)效能，達(dá)到有效預(yù)防、打擊和控制犯罪，維護(hù)社會(huì)秩序目的的活動(dòng)”[12]。我國(guó)情報(bào)信息主導(dǎo)警務(wù)從金盾工程開(kāi)始，雖然起步較晚，但目前已經(jīng)成為各級(jí)公安機(jī)關(guān)推崇的專業(yè)警務(wù)模式。情報(bào)信息主導(dǎo)警務(wù)在戰(zhàn)術(shù)層面上，遵循“無(wú)情報(bào)，不行動(dòng)”原則，力圖實(shí)現(xiàn)信息共享與查詢的便宜化。在戰(zhàn)略層面，則通過(guò)情報(bào)信息研判強(qiáng)調(diào)對(duì)越軌行為的提前干預(yù)和對(duì)高危人群的常態(tài)管控。情報(bào)信息主導(dǎo)警務(wù)模式在我國(guó)的推廣引發(fā)了公安機(jī)關(guān)在組織體制、信息汲取能力以及工作模式上的深刻變化。以網(wǎng)絡(luò)安全部門(mén)為例，從技術(shù)角度看，網(wǎng)絡(luò)安全部門(mén)是執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)域技術(shù)偵查的技術(shù)行動(dòng)機(jī)構(gòu)，如追蹤IP、進(jìn)行網(wǎng)上通信的攔截與監(jiān)控等。從行政權(quán)角度看，網(wǎng)絡(luò)安全部門(mén)又負(fù)責(zé)日常的網(wǎng)絡(luò)安全行政管理，而從偵查權(quán)角度看，網(wǎng)絡(luò)安全部門(mén)又會(huì)承擔(dān)網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域內(nèi)的犯罪偵查任務(wù)。⑨這種兩權(quán)甚至三權(quán)共享機(jī)構(gòu)的出現(xiàn)，消弭了本來(lái)就很模糊不清的權(quán)力界限，導(dǎo)致了現(xiàn)實(shí)中警察行為性質(zhì)識(shí)別的不能。更令人擔(dān)心的是，網(wǎng)監(jiān)部門(mén)是否會(huì)濫用本身所具備的技術(shù)偵查能力來(lái)實(shí)施日常的行政管理。由于公開(kāi)的資料很少，這一點(diǎn)不得而知。但是，這一機(jī)構(gòu)的膨脹對(duì)公民隱私權(quán)的擠壓是不容小覷的。同時(shí)，在金盾工程的支撐下，基層公安機(jī)關(guān)普遍實(shí)現(xiàn)了治安管理信息化和信息查詢便宜化，原來(lái)需要通過(guò)批準(zhǔn)許可和法律文書(shū)而進(jìn)行的人力型的調(diào)查取證，通過(guò)人機(jī)交互就予以完成了。這種便宜化的取證方式可以通過(guò)相關(guān)條件的輸入而實(shí)現(xiàn)點(diǎn)對(duì)面、全景式的信息檢索與研判，并且不受任何節(jié)制，從而打破了傳統(tǒng)的“一案一取證”的搜證方式，而這其中就牽涉到諸多公民基本權(quán)利。而基層公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法單位也大都是“兩權(quán)共享機(jī)構(gòu)”，并沒(méi)有設(shè)置不同的查詢權(quán)限，查詢主體較為寬泛，無(wú)需履行任何法律手續(xù)。“通過(guò)基層基礎(chǔ)工作掌握的情況必須及時(shí)轉(zhuǎn)化為情報(bào)信息，并及時(shí)錄入信息系統(tǒng)，使大量的‘口袋信息’‘紙袋信息’‘腦袋信息’從民警手中流出來(lái)，通過(guò)信息系統(tǒng)為全警所共享?！盵13]如此，不僅違反了行政法上的比例原則，還存在著不當(dāng)獲取公民隱私的風(fēng)險(xiǎn)。寬泛的查詢主體與便宜的查詢程序使得基層公安機(jī)關(guān)在信息化的浪潮下實(shí)現(xiàn)了隱蔽的權(quán)力擴(kuò)張。

(三)社區(qū)警務(wù)模式中的民主赤字

社區(qū)警務(wù)是西方第三次警務(wù)革命的主要內(nèi)容，是在對(duì)警察是“全副武裝的犯罪斗士”觀念進(jìn)行變革的基礎(chǔ)上，旨在“通過(guò)社區(qū)成員的廣泛參與，及時(shí)讓警察了解社區(qū)內(nèi)的動(dòng)態(tài)，獲得準(zhǔn)確信息，有效減少犯罪活動(dòng)”[14]而進(jìn)行的一種警務(wù)哲學(xué)和警務(wù)工作方式的探索。1997年公安部蘇州會(huì)議上，正式確立了“公安派出所工作由打擊向防范轉(zhuǎn)移，進(jìn)一步深化社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略”。社區(qū)警務(wù)中的警察行政包含了“恢復(fù)性警務(wù)”與“治安防范”兩種類型，其中“恢復(fù)性警務(wù)”是社區(qū)警務(wù)的重中之重?！盎謴?fù)性警務(wù)旨在非正式制裁案件處理時(shí)為社區(qū)居民提供一個(gè)決策者的角色，提供一種高效率地解決個(gè)人犯罪事件(有組織犯罪、團(tuán)伙犯罪除外)的解決方案，而這在傳統(tǒng)上被認(rèn)為是法官或陪審團(tuán)的決策權(quán)限?！盵15]恢復(fù)性警務(wù)正是通過(guò)使用庭外措施，吸收社區(qū)公眾參與解決社區(qū)沖突和違法犯罪現(xiàn)象，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)社區(qū)關(guān)系的恢復(fù)與重建。恢復(fù)性警務(wù)程序一般包括：“篩選案件；確定和選擇可適用的商談程序；達(dá)成恢復(fù)協(xié)議；監(jiān)督協(xié)議執(zhí)行。”[16]無(wú)論是對(duì)案件的篩選還是商談程序的多樣化以及對(duì)協(xié)議的執(zhí)行，均需要警察裁量權(quán)的廣泛使用，也需要更為開(kāi)放和民主的警察行政程序。然而由于“合規(guī)性”路線對(duì)警察裁量權(quán)的忌憚以及過(guò)度的科層監(jiān)控，社區(qū)警務(wù)模式一直以來(lái)并沒(méi)有形成制度化的公眾參與模式，“社區(qū)警察在實(shí)際工作中往往感到力不從心，在處理矛盾和協(xié)調(diào)事務(wù)過(guò)程中，由于無(wú)法律權(quán)限而作用甚微，開(kāi)展各項(xiàng)工作往往憑人際關(guān)系發(fā)動(dòng)群眾和調(diào)用社會(huì)資源，這不僅造成民警的工作效果難有保證，也造成社區(qū)警察的工作缺乏法律保障。”[17]

與社區(qū)警務(wù)中民警個(gè)體的“畏首畏尾”相反，由于合規(guī)性路線對(duì)警務(wù)政策的忽視，公安機(jī)關(guān)在政策層面上的選擇性執(zhí)法往往能集聚大量的組織資源和制度保障，“這種執(zhí)法上的變化就可以看作是國(guó)家根據(jù)不同的情勢(shì)變化，試圖獲得靈活性，擺脫成文法的僵化而在執(zhí)法上做出的調(diào)整。”[18]一般認(rèn)為，基于經(jīng)濟(jì)學(xué)上的執(zhí)法成本以及法律規(guī)則的模糊性導(dǎo)致了選擇性執(zhí)法現(xiàn)象的產(chǎn)生，相當(dāng)多的學(xué)者也認(rèn)同選擇性執(zhí)法無(wú)法避免?！叭鎴?zhí)法固然是法治的‘最優(yōu)狀態(tài)’，但是，這僅僅是一種理想。而‘次優(yōu)狀態(tài)’就是公開(kāi)承認(rèn)選擇性執(zhí)法，在此基礎(chǔ)上有針對(duì)性地對(duì)其進(jìn)行規(guī)范?！盵19]我國(guó)在社會(huì)轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，同樣面對(duì)著執(zhí)法資源的拮據(jù)以及犯罪種類的多樣性和不平衡性的問(wèn)題，選擇性執(zhí)法依然是我國(guó)當(dāng)前警察權(quán)運(yùn)行的一種常態(tài)化模式。實(shí)踐中常見(jiàn)的專項(xiàng)行動(dòng)本質(zhì)上就是一種在執(zhí)法對(duì)象上統(tǒng)一裁量權(quán)的選擇性執(zhí)法。然而我國(guó)的選擇性執(zhí)法并不是一種隨機(jī)性的個(gè)體行為，而是一種在政策指導(dǎo)下的積極干預(yù)行為，實(shí)踐中大量的專項(xiàng)行動(dòng)、破案戰(zhàn)役雖然消耗了大量的警務(wù)資源，但“叫好不叫座的情形”屢屢發(fā)生。由于缺乏對(duì)民意的回應(yīng)，社區(qū)警務(wù)模式中存在著大量的“民主赤字”，直接影響了政策本身的合法性，甚至在長(zhǎng)期的“赤字積累”中引發(fā)群體性事 件。⑩

值得注意的是，雖然江浙地區(qū)的民意導(dǎo)向警務(wù)正在逐步推廣，但是這種民意導(dǎo)向仍然缺乏制度化的表達(dá)渠道，并且民意的作用范圍層次尚停留在派出所等基層警政單位。在執(zhí)法資源穩(wěn)定不變的情形下，民意的作用力與科層主導(dǎo)的政策壓力存在著某種競(jìng)爭(zhēng)性，而警政組織受制于行政體系，往往趨向于后者。

三、“新行政法”理論的破題：從合規(guī)性到正當(dāng)性

“合規(guī)性”路線所存在的弊端及其展示出的面相已經(jīng)表明其不再能夠承載我國(guó)警務(wù)法治化的全部需求，一種能夠適應(yīng)社會(huì)轉(zhuǎn)型與公眾需求的新型警事治理觀呼之欲出?！靶滦姓ā崩碚撌窃趯?duì)我國(guó)傳統(tǒng)行政法消極控權(quán)模式進(jìn)行反思的基礎(chǔ)上形成的，有學(xué)者稱之為“建構(gòu)一種基于憲政民主的行政程序法體系，重塑憲法性的‘政府?公民’關(guān)系框架”[20]?！靶滦姓ā崩碚撘桓倪^(guò)往“面向司法審查的行政法”體系而轉(zhuǎn)向更為復(fù)雜的行政過(guò)程中，而行政過(guò)程中的價(jià)值取向是多元的，在公共治理的背景下，傳統(tǒng)的行政“傳送帶”模式已經(jīng)不能支撐行政正當(dāng)性的“高樓大廈”。“新行政法”理論的最大貢獻(xiàn)正是對(duì)行政正當(dāng)性的多維度 構(gòu)建。

(一)依法行政的基礎(chǔ)地位

“新行政法”并不是要拋棄被概念法學(xué)浸染的高度抽象化的行政行為體系，相反，“新行政法”理論將行政法實(shí)踐中的形式法治作為行政正當(dāng)性的奠基石?！耙婪ㄐ姓膫鹘y(tǒng)模式所提供的行政法的基本制度和要求構(gòu)成了行政正當(dāng)性的底線要求，行政權(quán)的行使與公眾的參與不能夠脫離基本法律確定的權(quán)力限度和程序，”[3]在一個(gè)法治后發(fā)國(guó)家，以概念法學(xué)為特色的形式法治模式仍然將占據(jù)法治框架設(shè)計(jì)的基本面，這是因?yàn)橹挥袑?shí)現(xiàn)了行政行為的類型化，才能為司法審查提供一個(gè)基本的識(shí)別準(zhǔn)則，才能實(shí)現(xiàn)政治和行政的有限分離，進(jìn)而完成憲政層面上的權(quán)力制約與權(quán)利保障目標(biāo)。

警察法治對(duì)于依法行政的繼承，意味著警察權(quán)能的法定化以及警察程序的正當(dāng)性。而這其中警察強(qiáng)制處分最需要遵循依法行政的“嚴(yán)格規(guī)則主義”，因?yàn)榫鞆?qiáng)制處分涉及了憲法上的公民基本權(quán)利。換句話說(shuō)，警察強(qiáng)制處分措施的規(guī)制就是要實(shí)現(xiàn)公民基本權(quán)利干預(yù)的正當(dāng)化，而正當(dāng)化的要件則是通過(guò)法律保留原則、司法審查原則與比例原則來(lái)實(shí)現(xiàn)的。因而確保警察依法行政就細(xì)化為對(duì)這些原則的堅(jiān)守。而“合規(guī)性”路線的偏差在于放棄這些公法上的原則，尤其是排斥司法審查，轉(zhuǎn)而寄希望于科層體制來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)警察個(gè)體行為的“全景式”監(jiān)控，雖然實(shí)踐中以績(jī)效考核的方式能夠刺激基層公安機(jī)關(guān)維持一定的合規(guī)性水平。但司法審查所獨(dú)具的司法理性與司法克制卻是績(jī)效考核所不具備的特質(zhì)，缺少司法審查，素有公法“霸王條款”之稱的比例原則便受到極大限制。即使是刑事訴訟中的非法證據(jù)排除規(guī)則也大多集中于偵訊口供的可采性上，其結(jié)果就是大量的警察強(qiáng)制措施無(wú)法進(jìn)行是否符合比例原則的評(píng)價(jià)，也就無(wú)法進(jìn)行基本權(quán)利干預(yù)是否正當(dāng)?shù)呐袛?。在這種規(guī)范難以自洽的情形下，基本權(quán)利的“客觀價(jià)值秩序”功能受到阻滯，而缺乏穩(wěn)定的執(zhí)法利益期待，警察法治必然會(huì)呈現(xiàn)權(quán)力控制內(nèi)卷化與執(zhí)法權(quán)威弱化的兩種相悖趨勢(shì)。

(二)行政自我規(guī)制成為專業(yè)行政的延伸

傳統(tǒng)“傳送帶”理論認(rèn)為在三權(quán)分立體制下，立法機(jī)關(guān)是民意的代表，行政機(jī)關(guān)只能機(jī)械地執(zhí)行立法機(jī)關(guān)所作出的法律決議，因而行政的任務(wù)就是忠實(shí)地執(zhí)行法律。“傳送帶”理論是古典自由主義時(shí)期采取自由放任經(jīng)濟(jì)政策的必然結(jié)果，因而將行政程序中的自由裁量行為視為是一種因法律規(guī)則自身缺陷而導(dǎo)致的“必要的惡”。然而當(dāng)自由放任的經(jīng)濟(jì)政策發(fā)展到政府管制的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)形態(tài)時(shí)，行政的任務(wù)就已經(jīng)從“政治國(guó)家”擴(kuò)展并外溢到“市民社會(huì)”。行政不僅具備法律執(zhí)行的功能，也成為一種利益協(xié)調(diào)的重要形式。政府管制的重點(diǎn)不是政府應(yīng)不應(yīng)該管制，而是如何管制，管制的具體目標(biāo)是什么?！皩?duì)行政過(guò)程的整體觀察和檢視，勢(shì)必會(huì)采取管理者的立場(chǎng)，考慮行政任務(wù)有效完成所需要的部門(mén)間協(xié)調(diào)、上下級(jí)之間共享信息等問(wèn)題，以及考慮網(wǎng)絡(luò)化環(huán)境下行政所需要的特別活動(dòng)形式和環(huán)節(jié)。”[21]監(jiān)控者與管理者的統(tǒng)合使得積極行政成為一種增進(jìn)公共福祉、控制社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的有效手段。“隨著權(quán)利由消極轉(zhuǎn)為積極、人民對(duì)國(guó)家的態(tài)度由防范轉(zhuǎn)為依賴以及行政模式由秩序、干預(yù)轉(zhuǎn)為服務(wù)、給付，法律對(duì)于行政的態(tài)度也應(yīng)適時(shí)地由控制轉(zhuǎn)為激勵(lì)，如何激勵(lì)國(guó)家和政府更多地為人民謀福利應(yīng)該成為法律的終極目標(biāo)。”[22]而“新行政法”理論則確認(rèn)了“政府管制”的必要性，并通過(guò)確立管制機(jī)關(guān)的職權(quán)以及規(guī)制手段的合理性、必要性來(lái)說(shuō)明實(shí)現(xiàn)管制行政的可接受性。“毫無(wú)疑問(wèn)，只有應(yīng)用行政學(xué)的方法和知識(shí)才能為行政法的問(wèn)題提供面向未來(lái)的解決辦法，實(shí)現(xiàn)公共行政的現(xiàn)代化?！盵23]這種立足于合理性、科學(xué)性證成的行政過(guò)程是一種區(qū)別于外部具體行政行為的行政系統(tǒng)的自我規(guī)制，其目的不是面向司法審查，而是促進(jìn)實(shí)質(zhì)性的社會(huì)正義與福利。

警察行政的專業(yè)性體現(xiàn)在警察的三大任務(wù)上，即危害防止、犯罪偵查、危害預(yù)防。在信息化、全球化并進(jìn)的時(shí)代，警察的這三種任務(wù)都提升到“專業(yè)2.0”階段，這意味著需要建立新的警察活動(dòng)準(zhǔn)則。然而同法律規(guī)范不同，這種警察能力的行使過(guò)程未必都是形成一種規(guī)范主義層面的警察法律關(guān)系，因而并不完全屬于“嚴(yán)格規(guī)則主義”的范疇。這些警察活動(dòng)的準(zhǔn)則體現(xiàn)的是警政組織自我革新以及警務(wù)模式所依賴的“科層理性”價(jià)值。科層理性是建立在法理權(quán)威上的一種官僚體系的運(yùn)作方式，“這種理性意義上的科層體制是屬于目的合乎理性的管理行為，體現(xiàn)出科學(xué)精神、法制精神與理性精神，拋棄經(jīng)驗(yàn)管理過(guò)程中的人的因素，避免了任意專斷和感情用事，帶來(lái)了理性和效率?！盵24]科層理性包含著一種組織理性與技術(shù)理性的雙重范疇，作為一種技術(shù)理性，警察權(quán)需要在犯罪控制上體現(xiàn)出技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的更新與演進(jìn)，如電子數(shù)據(jù)的勘查、資訊收集等。作為一種組織理性，警察權(quán)需要在組織結(jié)構(gòu)上展現(xiàn)出對(duì)外部環(huán)境的適應(yīng)性，通過(guò)對(duì)警察業(yè)務(wù)流程的標(biāo)準(zhǔn)化塑造，以實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定的制度資源輸出，從而支持警察手段對(duì)外部環(huán)境的干預(yù)。因而，任何有助于警察績(jī)效的組織制度、行為準(zhǔn)則都會(huì)成為組織理性的外在表現(xiàn)形式。

(三)民主行政的價(jià)值發(fā)現(xiàn)

古典自由主義時(shí)期的立法機(jī)關(guān)被認(rèn)為是民意的代表，選舉是唯一的民主形式。在這種一元民主模式下，只要行政權(quán)的單向行使過(guò)程符合立法的預(yù)先設(shè)定，就可以認(rèn)為行政實(shí)現(xiàn)了立法規(guī)制下的合法性，進(jìn)而達(dá)到“推定的民主”。然而政治與行政的邊界在現(xiàn)代社會(huì)愈發(fā)變得模糊，隨著公共行政的興起，參與式治理已經(jīng)成為達(dá)成目標(biāo)共識(shí)、進(jìn)而選擇治理手段的一種重要社會(huì)基礎(chǔ)。公私合作的出現(xiàn)、社會(huì)團(tuán)體的職能擴(kuò)張以及社區(qū)的自治機(jī)制都使得行政過(guò)程展現(xiàn)了政治化、社會(huì)化的特點(diǎn)，公共事務(wù)的協(xié)調(diào)已不再只有通過(guò)立法來(lái)實(shí)現(xiàn)，借由行政過(guò)程的民主來(lái)達(dá)成利益協(xié)調(diào)并取得共識(shí)的行政自我合法化路徑正在生成。“自我合法化的路徑強(qiáng)調(diào)在利益競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程中引入并保障不同利益主體的有效參與和協(xié)商，而使行政過(guò)程及其結(jié)果得到合法 化?！盵25]

社會(huì)轉(zhuǎn)型的背景下，警察行政的民主價(jià)值寓于積極行政之中。首先，警察執(zhí)法具有利益調(diào)整的功能。犯罪是一種極端的社會(huì)沖突的形式，警察預(yù)防、打擊犯罪就是介入社會(huì)沖突，解決社會(huì)糾紛。而社會(huì)轉(zhuǎn)型所帶來(lái)的規(guī)范空白與體制不協(xié)調(diào)的情形，會(huì)使得社會(huì)沖突的解決游走在一定的“灰色地帶”中，于是實(shí)踐中形形色色的網(wǎng)絡(luò)傳銷(xiāo)、集資詐騙等涉眾型經(jīng)濟(jì)犯罪成為司法難題。而對(duì)于“灰色地帶”的犯罪嫌疑，警政組織必須給予及時(shí)的回應(yīng)和介入。這種介入將使得警政組織邁入一個(gè)公共事務(wù)的范疇，其任務(wù)不再僅僅局限于查明事實(shí)真相，更預(yù)示著警政組織將通過(guò)直接解釋法律或者提請(qǐng)解釋法律的方式對(duì)社會(huì)階層的利益進(jìn)行調(diào)整。其次，警察犯罪防控中也包含著社會(huì)分層的方法論。由于犯罪能力與社會(huì)階層的“資源配置”“等級(jí)劃分”和“結(jié)構(gòu)流動(dòng)”有關(guān)。犯罪防控中常見(jiàn)的高危人群管控、犯罪熱點(diǎn)技術(shù)、破窗理論等都與社會(huì)分層理論有密切關(guān)系，警察犯罪防控的策略與方法并不純粹是一種技術(shù)理性，內(nèi)在地包含了警政組織對(duì)社會(huì)分化的價(jià)值判斷，也涉及對(duì)社會(huì)各階層的利益訴求的協(xié)調(diào)過(guò)程。與不同的階層公眾進(jìn)行互動(dòng)，警政機(jī)關(guān)采取的策略、技藝也是不同的，而這其中隱藏的認(rèn)知偏見(jiàn)與不當(dāng)偏好是需要被規(guī)制的。Robert reiner教授在對(duì)英國(guó)警察的被投訴事項(xiàng)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)后認(rèn)為，“在警察辦案中，警察調(diào)查方式容易造成‘對(duì)異常行為的放大’，導(dǎo)致一種對(duì)易受傷害的群體的非難和令人反感的社會(huì)后果。而媒體對(duì)警務(wù)工作的傳播往往也具有某種偏向?！盵26]這意味著在面向多維度社會(huì)階層時(shí)，警察權(quán)的“自我合法化”正經(jīng)歷著民主價(jià)值的考驗(yàn)。

四、“新行政法”理論與我國(guó)警察法治的重塑

對(duì)于警察權(quán)“合規(guī)性”路線的弊端，已有學(xué)者從不同角度加以認(rèn)識(shí)，如林輝煌通過(guò)田野調(diào)查方法得出了警察法治的雙重權(quán)力網(wǎng)絡(luò)，指出在權(quán)力規(guī)訓(xùn)之外，保障警察個(gè)體的決斷權(quán)同樣重要。[27]徐文星則論證了在社區(qū)警務(wù)模式之下，警察裁量權(quán)的規(guī)范應(yīng)該從消極防范到多元規(guī)制。[28]這些論證從側(cè)面確立了警察權(quán)“正當(dāng)性”的價(jià)值基礎(chǔ)，而“新行政法”理論對(duì)于行政正當(dāng)性的回歸則為我國(guó)警察法治的重塑提供了統(tǒng)一清晰的路徑。

(一)依法行政的補(bǔ)缺：警察法體系的完善

如上文所述，我國(guó)警察法治體系并沒(méi)有完全實(shí)現(xiàn)基本權(quán)利干預(yù)的正當(dāng)化。一方面，現(xiàn)有的警察法治體系中缺少警察組織法的規(guī)定，致使我國(guó)的警政體制改革一直依靠政策調(diào)整，游離于法治之外，極易導(dǎo)致警察權(quán)配置上的隨意性。另一方面，警察行為法中也缺少對(duì)警察職權(quán)的法定化約束。既有的《人民警察法》更像是警察組織法和警察職權(quán)法的混合簡(jiǎn)易版本，既缺少警察行為規(guī)則的描述，又沒(méi)有相關(guān)的證據(jù)規(guī)則。雖然《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》中對(duì)警察行政權(quán)的行使進(jìn)行了細(xì)化，但很顯然，這一規(guī)章嚴(yán)格地區(qū)分了警察行政權(quán)與警察偵查權(quán)。而實(shí)踐中，警察行政權(quán)與偵查權(quán)早已成為警察權(quán)的一體兩面，這種觀念滯后實(shí)踐的情形致使我國(guó)警察依法行政存在短板，警政模式中的權(quán)力擴(kuò)張正是這一短板的“慢性反應(yīng)”。

因而，補(bǔ)缺警察依法行政的出路在于完善警察職權(quán)法和警察組織法，回歸到立法、司法應(yīng)有的憲政控權(quán)功能上。在未來(lái)的《人民警察法》的修改中，要統(tǒng)合已有立法規(guī)定，著重關(guān)注基本權(quán)利干預(yù)的正當(dāng)化要件。同時(shí)將警察組織法納入重要的修改對(duì)象，貫徹組織法定原則，確立警政內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的“權(quán)力清單”與責(zé)任體系，矯正為適應(yīng)警務(wù)模式而隨意配置警察權(quán)的 弊端。

(二)自我規(guī)制的強(qiáng)化：內(nèi)部控制體系的建立

雖然科層制并不是實(shí)現(xiàn)基本權(quán)利干預(yù)正當(dāng)化的最佳選擇，但建立在科層體制上的內(nèi)部控制體系卻在警察行政規(guī)則制定上擁有著獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)。“內(nèi)部控制是運(yùn)用專門(mén)手段工具及方法，防范與遏制非我與損我，保護(hù)與促進(jìn)自我與益我的系統(tǒng)化制度?！盵29]對(duì)于警察法治而言，內(nèi)部控制是對(duì)警察專業(yè)行政的規(guī)制與保障，也是對(duì)警察裁量權(quán)控制的重要手段?！皬哪撤N程度上而言，司法審查并不能真正消除警察裁量權(quán)，而只能將原來(lái)為警察所有的裁量權(quán)轉(zhuǎn)移到法院，從而導(dǎo)致法官擁有大量的裁量權(quán)?！盵28]目前的執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)已經(jīng)觸及內(nèi)部控制中的部分要素(如治安處罰的基準(zhǔn))，但充其量只是對(duì)“不確定的法律概念”進(jìn)行的部分解釋，而在行政處罰以外的行政事實(shí)行為領(lǐng)域，還需要制定行政規(guī)則予以規(guī)制，例如警察盤(pán)查權(quán)的啟動(dòng)裁量、警察武力使用規(guī)則、社區(qū)矯正中警察矯正措施的裁量等。此外，國(guó)外業(yè)已成熟的警察投訴制度，在我國(guó)沒(méi)有受到應(yīng)有的重視，而作為內(nèi)部控制體系的重要一環(huán)，警察投訴制度在促進(jìn)警察業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、流程化以及調(diào)和警民關(guān)系中都能起到不可替代的作用，是警察行政規(guī)則的重要組成部分。如2004年英格蘭和威爾士專門(mén)成立了獨(dú)立警察投訴委員會(huì)，“證人和受害人都可以投訴，所有投訴都先由警察記錄在案，如果警察拒絕記錄投訴，當(dāng)事人可以就此向獨(dú)立警察投訴委員會(huì)投訴。此外，還有一個(gè)獨(dú)立于獨(dú)立警察投訴委員會(huì)的‘通道’性質(zhì)的機(jī)關(guān)，它也可以受理投訴案件，在警察與投訴者之間進(jìn)行調(diào)解。”[30]這里需要明確的是，警察權(quán)的內(nèi)部控制體系及其行政規(guī)則只是對(duì)警察法體系的補(bǔ)充，在涉及基本權(quán)利干預(yù)的事項(xiàng)中仍然要讓位于法律保留原則、司法審查原則以及比例原則的直接規(guī)制。

(三)民主行政的培育：警務(wù)政策的公共性規(guī)制

民主行政與單向行政是警察權(quán)運(yùn)行的一體兩面，兩者不可偏頗，也各有側(cè)重點(diǎn)。就單向行政而言，違法犯罪線索的立線經(jīng)營(yíng)，重點(diǎn)人口、高危人群的管控都是一種高權(quán)的單向行政，在某些具體的策略上還需要采取嚴(yán)格的秘密措施。這種單向行政是需要排斥民主行政的，否則將造成警察治安控制力的嚴(yán)重下降。但在涉及社區(qū)、公眾利益時(shí)，需要依托警務(wù)政策實(shí)現(xiàn)民主行政的轉(zhuǎn)換。這是因?yàn)檎呤恰皩?duì)公共價(jià)值的權(quán)威性分配”[31]。警務(wù)政策正是一種對(duì)警察權(quán)公共性的價(jià)值分配，因而成為警察民主行政的主要“集散地”。政策的公共性與民主性主要體現(xiàn)在政策議程的設(shè)置上。所謂政策議程設(shè)置，是指那些問(wèn)題被納入政策解決的視野，也即“將政策問(wèn)題納入政治或政策機(jī)構(gòu)進(jìn)行的行動(dòng)計(jì)劃的過(guò)程，它提供了一條政策問(wèn)題進(jìn)入政策過(guò)程的渠道和一些需要給予考慮的事項(xiàng)”[32]。政策議程的設(shè)置在本質(zhì)上是對(duì)公共問(wèn)題集內(nèi)優(yōu)先次序的判斷。選擇性執(zhí)法之所以飽受詬病，正是在治安問(wèn)題界定的優(yōu)先次序上出現(xiàn)了決策者與受眾者的分歧。

要實(shí)現(xiàn)公眾的參與模式，一是要加強(qiáng)公眾的組織化程度，以實(shí)現(xiàn)民意的結(jié)構(gòu)化、利益代表的清晰化，從而維持政策議程設(shè)置中的利益博弈平衡。英國(guó)2002年的《警務(wù)改革法》確立了警方雇傭的社區(qū)支持員制度(Community Support Offer)。其中由警方、社區(qū)募集專項(xiàng)資金用于社區(qū)的治安巡邏、反社會(huì)行為監(jiān)控以及社區(qū)信息的反饋，其目標(biāo)在于通過(guò)社區(qū)基金的審計(jì)、社區(qū)安全感的考核使得警務(wù)更好地回應(yīng)社區(qū)需求，從而增強(qiáng)民眾對(duì)警方的信心。2004年的英國(guó)警察總長(zhǎng)協(xié)會(huì)(Association of Chief Police Officers)則將這一制度稱之為“信心恢復(fù)”警務(wù)戰(zhàn)略(Reassurance Policing)[33]。二是要形成多元主義的政策問(wèn)題界定范式。我國(guó)警務(wù)政策的制定過(guò)程是在社會(huì)治安綜合治理的體系下進(jìn)行的，這就決定了綜治的協(xié)調(diào)活動(dòng)沿用了黨的工作形式——以會(huì)議為主。會(huì)議的形式固然有利于公安機(jī)關(guān)對(duì)警務(wù)問(wèn)題的專業(yè)描述，也容易依托科層體制形成層級(jí)權(quán)威。但對(duì)于犯罪治理這種公共性較強(qiáng)的活動(dòng)而言，這種單一的形式很難促成民主意見(jiàn)的表達(dá)——專業(yè)權(quán)威和層級(jí)權(quán)威往往缺少公共價(jià)值取向。而缺乏制度性的約束，也導(dǎo)致了這種形式具有偶然性和隨機(jī)性。因此，構(gòu)建暢通的溝通渠道，可以在組織化的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善綜治協(xié)調(diào)中的議事規(guī)則，讓相關(guān)利益單元的利益訴求能夠進(jìn)入決策者的視野中，并且適當(dāng)吸收專家系統(tǒng)的參與，形成關(guān)于特定議程的利益認(rèn)知模式，將決策者對(duì)利益訴求的回應(yīng)手段進(jìn)行規(guī)范化，通過(guò)確立“議事規(guī)則”來(lái)體現(xiàn)警察行政的民主價(jià)值。這也是“新行政法”所倡導(dǎo)之“軟法之治”的題中應(yīng)有之義。

注釋：

① 如2014年廣西南寧永新派出所的“釣魚(yú)執(zhí)法”，2012年武漢派出所選擇性執(zhí)法找回日本游客自行車(chē)，2014年海南?？诰W(wǎng)警有償刪帖案，2012年河南商城交警利用公安網(wǎng)販賣(mài)個(gè)人信息案。

② 如《人民公安報(bào)》在2004?01?20，2005?01?27，2005?02?24，2005?03?20等幾期密集討論了公安執(zhí)法環(huán)境的問(wèn)題。

③ 慶安事件見(jiàn)：http://news.21cn.com/webfocus/a/2015/0524/02/2958 0558.shtml.

④ 王文軍案件見(jiàn)：http://www.legaldaily.com.cn/locality/content/2016- 11/11/content_6873075.htm?node=37232.

⑤ 如《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》中多次提到群眾反映強(qiáng)烈，并在必要性中認(rèn)為“這些問(wèn)題在一定程度上損害了人民群眾的利益和政府的形象，妨礙了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面發(fā)展”。

⑥ 如會(huì)澤縣公安局依照有關(guān)法律規(guī)定，制定了《交通民警執(zhí)法手冊(cè)》《治安民警執(zhí)法手冊(cè)》等，對(duì)常見(jiàn)執(zhí)法行為進(jìn)行了詳細(xì)分解和具體規(guī)范，確定了每個(gè)執(zhí)法執(zhí)勤的操作步驟和程序。材料來(lái)源：施曉焰. 會(huì)澤：制定執(zhí)法手冊(cè)四個(gè)環(huán)節(jié)要“說(shuō)理”。人民公安報(bào)，2010?03?11: 2

⑦ 所謂“判而不審”是指信訪程序中，信訪受理者并沒(méi)有具體的判斷規(guī)則認(rèn)定信訪事項(xiàng)的真相，但卻必須要給出信訪裁斷結(jié)論。在信訪程序中，除了信訪人外，信訪對(duì)象、第三人等其他主體并無(wú)明確的程序與渠道參與信訪事項(xiàng)的爭(zhēng)議，信訪由此成為單向的組織支配過(guò)程。

⑧ 警察權(quán)控制內(nèi)卷化是指警察權(quán)的控制在形成結(jié)果導(dǎo)向型控制模式后就停滯不前，而轉(zhuǎn)向“文本過(guò)密化”與“考評(píng)精細(xì)化”，無(wú)法邁向新的更有效的控制方式。其內(nèi)在機(jī)理為：實(shí)踐中所暴露的問(wèn)題越多，話語(yǔ)材料的充分應(yīng)對(duì)就越重要——對(duì)執(zhí)法結(jié)果進(jìn)行更為嚴(yán)格的考評(píng)能夠直接滿足話語(yǔ)材料的正當(dāng)性——大量的規(guī)范性文本和復(fù)雜的執(zhí)法考量機(jī)制出現(xiàn)——警察權(quán)舊有控制模式不斷復(fù)制和深化。詳細(xì)論證見(jiàn)：蔣勇，陳剛.公安行政權(quán)與偵查權(quán)的錯(cuò)位——基于警察權(quán)控制的視角. 法律科學(xué)，2014(6): 79?80.

⑨ 如六盤(pán)水市公安機(jī)關(guān)網(wǎng)監(jiān)部門(mén)管轄案件有兩類：一、《刑法》第285、286 條規(guī)定的入侵計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)、破壞計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)、破壞計(jì)算機(jī)系統(tǒng)數(shù)據(jù)和應(yīng)用程序、故意制作傳播計(jì)算機(jī)破壞性程序的刑事案件以及網(wǎng)監(jiān)部門(mén)根據(jù)《治安處罰法》和《計(jì)算機(jī)信息網(wǎng)絡(luò)國(guó)際互聯(lián)網(wǎng)安全保護(hù)管理辦法》(33號(hào)令) 處理的行政治安案件。二、以其他部門(mén)立案，但是由網(wǎng)監(jiān)部門(mén)為主開(kāi)展偵查的案件。資料引自《六盤(pán)水網(wǎng)警》，http://www. chinalps. net/news/jwgk/2007/815/0781503217CA65FGE04FA98K268FH 8.html, 2015?10?15.

⑩ 例如甕安事件中，當(dāng)?shù)鼐焦倭胖髁x嚴(yán)重，治安環(huán)境長(zhǎng)期得不到改善，引發(fā)對(duì)警察執(zhí)法公信力的強(qiáng)烈質(zhì)疑。資料來(lái)源：人民網(wǎng)時(shí)政. 甕安事件根本原因是官僚主義. http://365jia.cn/news/ 2013-08-05/E54CF8627DC9EB52.html, 2016?03?05.

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[編輯: 蘇慧]

From compliance to legitimacy：The reshaping of policing regulating system

JIANG Yong

(School of law, Southwest University of Political Science & Law, Chongqing 401120, China)

In the prospect of “rule by law”, the policing regulating system, with “compliance path” as the logic axis, is in essence replication and mutation of the traditional mode of administrative law in the field of policing. But in time of policing governance, “compliance path” encountered functional dilemma. To resolve this practical problem, it is necessary to introduce “new administrative law” theory, which emphasizes rediscovering administrative legitimacy. With the catalysis of administering by law, professional administration and democratic administration, our policing nomocracy system should include perfecting policing law system, establishing internal control system and regulating the publicity of policing policy.

policing nomocracy; compliance; functional dilemma; new administrative law

D912.1

A

1672-3104(2017)02?0085?09

2016?06?24；

2016?11?23

重慶市社科規(guī)劃項(xiàng)目“國(guó)家治理背景下偵查權(quán)的功能調(diào)適”(2015BS044)

蔣勇(1986?)，男，安徽馬鞍山人，西南政法大學(xué)法學(xué)院講師，法學(xué)博士，主要研究方向：警察法學(xué)