曲相霏

[摘要]摘要 國家機(jī)構(gòu)報告工作是權(quán)力正當(dāng)性和民主性的一個基本體現(xiàn)，報告工作須符合國家機(jī)構(gòu)所行使職權(quán)的性質(zhì)和具體情況?！稇椃ā穼Σ煌瑖覚C(jī)構(gòu)報告工作分別作了不同的規(guī)定。要求各級行政機(jī)關(guān)和人大常委會報告工作沒有問題，但《憲法》未要求國家主席和中央軍事委員會報告工作和接受監(jiān)督則不符合其所行使職權(quán)的性質(zhì)和行使職權(quán)的實(shí)際情況；人民法院不報告工作既符合司法權(quán)的性質(zhì)，也符合《憲法》未規(guī)定法院報告工作的精神實(shí)質(zhì)，實(shí)踐中要求法院報告工作已經(jīng)衍生出一些問題； 檢察院常常被與法院相提并論，但檢察權(quán)就性質(zhì)而言實(shí)質(zhì)上是行政權(quán)的一部分，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)報告工作。新設(shè)立的監(jiān)察委員會所行使的權(quán)力屬于行政性權(quán)力，監(jiān)察委員會不應(yīng)當(dāng)享有高于法院和檢察院的憲法地位，因此未來為設(shè)立監(jiān)察委員會而修改《憲法》時，應(yīng)當(dāng)規(guī)定監(jiān)察委員報告工作，使報告工作成為監(jiān)督和制約監(jiān)察委員會的一個重要方式。

[關(guān)鍵詞]關(guān)鍵詞 國家機(jī)構(gòu)；報告工作；監(jiān)察委員

[中圖分類號]中圖分類號 D921[文獻(xiàn)標(biāo)志碼]A[文章編號]16724917（2017）02001508

一、問題的提出

根據(jù)中共中央確定的《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》，2016年12月25日，第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十五次會議通過了《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》（以下簡稱《決定》），并于次日起施行?！皩?shí)行監(jiān)察體制改革，設(shè)立監(jiān)察委員會，建立集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的監(jiān)察體系，是事關(guān)全局的重大政治體制改革”[1]，是國家機(jī)構(gòu)的頂層制度設(shè)計，是規(guī)范權(quán)力運(yùn)行、反腐敗和建立良好政治生態(tài)的重要舉措，與公民權(quán)利的保障和國家的長治久安關(guān)系密切，因而引發(fā)了全社會的高度關(guān)注。

《決定》規(guī)定了監(jiān)察委員會的產(chǎn)生方式及基本法律地位?！霸圏c(diǎn)地區(qū)監(jiān)察委員會由本級人民代表大會產(chǎn)生。監(jiān)察委員會主任由本級人民代表大會選舉產(chǎn)生；監(jiān)察委員會副主任、委員，由監(jiān)察委員會主任提請本級人民代表大會常務(wù)委員會任免?！备鶕?jù)《決定》，監(jiān)察委員會包括了原行政監(jiān)察、行政審計、預(yù)防腐敗和檢察系統(tǒng)的查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等相關(guān)職能。從中央層面來看，就是國務(wù)院的監(jiān)察部、審計署、國家預(yù)防腐敗局以及最高人民檢察院的反貪污賄賂總局、瀆職侵權(quán)檢察廳、職務(wù)犯罪預(yù)防廳等部門的職能和機(jī)構(gòu)、人員都將整合在國家監(jiān)察委員會這一個機(jī)構(gòu)。這意味著，中央此次成立監(jiān)察委員會的重大政治改革將改變目前《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）所確立的國家機(jī)構(gòu)制度，人民代表大會之下的“一府兩院”將變?yōu)椤耙桓畠稍阂晃?。監(jiān)察體制改革之后，監(jiān)察委員會將與黨的紀(jì)律檢查委員會合署辦公，[2]原來黨和國家體制之內(nèi)所有反腐敗的力量和資源都將整合在一起，被賦以豐富的監(jiān)察手段和采取強(qiáng)制措施和強(qiáng)制執(zhí)行的權(quán)力，對行使國家公權(quán)力的公職人員實(shí)行全覆蓋式監(jiān)察，并可以通過監(jiān)察公職人員而對整個公權(quán)力組織進(jìn)行監(jiān)察。

監(jiān)察委員會如此位高權(quán)重，對它自身的監(jiān)督制約力度必須與它的地位與權(quán)力相匹配，權(quán)力越大、地位越高則監(jiān)督制約的力度也需越強(qiáng)，如果缺乏監(jiān)督或監(jiān)督不力則將產(chǎn)生新的權(quán)力腐敗。

對此，《決定》也作了明確規(guī)定：監(jiān)察委員會對本級人民代表大會及其常務(wù)委員會和上一級監(jiān)察委員會負(fù)責(zé)，并接受監(jiān)督。這種“對……負(fù)責(zé)并接受監(jiān)督”的方式，是《憲法》所規(guī)定的監(jiān)督和制約國家機(jī)構(gòu)權(quán)力運(yùn)行的一種基本方式。但是，國家機(jī)構(gòu)究竟以何種方式來“對……負(fù)責(zé)并接受監(jiān)督”，《憲法》的規(guī)定卻并不統(tǒng)一。一個核心的問題是，按照《憲法》，有的國家機(jī)構(gòu)需要報告工作，有的不需要報告工作。而《決定》也沒有明確提及監(jiān)察委員會如何“對……負(fù)責(zé)并接受監(jiān)督”，特別是沒有明確規(guī)定監(jiān)察委員會是否需要對產(chǎn)生它的人大及其常委會和上一級監(jiān)察委員會報告工作。那么，未來為設(shè)立監(jiān)察委員會而修改《憲法》時，對監(jiān)察委員會的監(jiān)督制約究竟應(yīng)該采取哪種方式呢？監(jiān)察委員會是否需要對產(chǎn)生它的人大及其常委會和上一級監(jiān)察委員會報告工作呢？

二、不同國家機(jī)構(gòu)“報告工作”制度的具體分析

《憲法》第2條規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會?！钡?條規(guī)定：“國家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會產(chǎn)生，對它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督?！睂θ舜蠹捌涑Ｎ瘯蟾婀ぷ魇菄覚C(jī)關(guān)對人大負(fù)責(zé)和受它監(jiān)督的基本方式，能夠充分體現(xiàn)“一切權(quán)力屬于人民”和人民通過人大行使國家權(quán)力的憲法規(guī)定，是權(quán)力來源正當(dāng)性和民主性的要求。但是，并不是所有國家機(jī)構(gòu)都以同樣的方式對人大負(fù)責(zé)和受人大監(jiān)督。是否采取報告工作的方式和采取何種報告工作的方式，需要根據(jù)不同國家機(jī)構(gòu)所行使職權(quán)的性質(zhì)和具體情況來確定。

（一）國家主席

根據(jù)《憲法》，國家主席由全國人民代表大會產(chǎn)生，但是《憲法》既未規(guī)定國家主席對全國人大及其常委會負(fù)責(zé)，也未規(guī)定國家主席報告工作制度，更未規(guī)定國家主席接受全國人大及其常委會的監(jiān)督。

國家主席這一國家機(jī)構(gòu)首次設(shè)立于1954年憲法中，后被1975年憲法和1978年憲法撤消，又被1982年憲法恢復(fù)。國家主席的職權(quán)在憲法文本中和實(shí)踐中都有一個演變的過程?！?954年憲法所規(guī)定的國家主席職權(quán)是虛實(shí)結(jié)合的，1982年憲法規(guī)定國家主席的職權(quán)也是有實(shí)有虛，但虛權(quán)是主色調(diào)。在實(shí)踐中，20世紀(jì)80年代國家主席基本上是虛權(quán)的，20世紀(jì)90年代后轉(zhuǎn)向?qū)崣?quán)；2004年通過的第28條憲法修正案對國家主席在外交方面擁有實(shí)權(quán)的現(xiàn)實(shí)予以了肯定。”[3]

1954年憲法所規(guī)定的國家主席的實(shí)權(quán)包括“統(tǒng)率全國武裝力量，擔(dān)任國防委員會主席”（第42條）、“在必要的時候召開最高國務(wù)會議，并擔(dān)任最高國務(wù)會議主席”（第43條）等等。但它同時又規(guī)定，“最高國務(wù)會議對于國家重大事務(wù)的意見，由中華人民共和國主席提交全國人民代表大會、全國人民代表大會常務(wù)委員會、國務(wù)院或者其他有關(guān)部門討論并作出決定”（第43條）。國家主席的“這種職權(quán)安排具有高度的原則性和靈活性，表明中國憲政體制形成過程的特殊性與基本特點(diǎn)”。[4]400在1954年憲法制定的過程中，也曾有人提出“主席對誰負(fù)責(zé)”“從法律上看，主席對常務(wù)委員會和國務(wù)院不要負(fù)責(zé)任，事實(shí)上是否還要負(fù)責(zé)任”等問題。[4]140、142但1954年憲法沒有規(guī)定國家主席對誰負(fù)責(zé)和報告工作制度。

1982年通過的憲法和1954年憲法相比較，國家主席的實(shí)權(quán)顯著減少了，表現(xiàn)為國家主席不再領(lǐng)導(dǎo)全國武裝力量，也沒有了召開最高國務(wù)會議的權(quán)力。1982年憲法的制定者對國家主席職權(quán)的基本定位是虛權(quán)，即“接受外國使節(jié)”等儀式性事務(wù)和根據(jù)全國人民代表大會及其常務(wù)委員會的決定而工作。胡喬木在憲法修改委員會會議上曾經(jīng)這樣說過：“主席不決定實(shí)質(zhì)性問題，因此主席不負(fù)任何的政治責(zé)任”。[5]826由于國家主席的地位比較超脫，所以《憲法》才沒有像規(guī)定行政機(jī)關(guān)那樣要求國家主席對全國人大負(fù)責(zé)和報告工作。

但實(shí)際上，1982年憲法所規(guī)定的國家主席也是有實(shí)權(quán)的，并不是“不決定實(shí)質(zhì)性問題”。例如，《憲法》第62條第（五）項規(guī)定，全國人民代表大會“根據(jù)中華人民共和國主席的提名，決定國務(wù)院總理的人選”。國家主席的“總理提名權(quán)”就是一項實(shí)實(shí)在在的職權(quán)，通過對總理的提名，“國家主席在很大的程度上參與著國務(wù)院的運(yùn)行”。[6]其實(shí)，在憲法制定的過程中，有人建議刪除關(guān)于國家主席“不得干涉政府工作，不承擔(dān)行政責(zé)任”的規(guī)定，就是考慮到國家主席實(shí)際上承擔(dān)著行政責(zé)任。例如，榮毅仁提出，草案規(guī)定根據(jù)國家主席的提名任命國務(wù)院總理與國家主席“不承擔(dān)行政責(zé)任”相矛盾。[5]652

“憲法盡管沒有對國家主席做出文字上的定性，而事實(shí)上，主席在政治生活中無疑地處于元首的地位。他在國際交往中，與世界各國的國家元首并列?！盵5]825自20世紀(jì)90年代以來，國家主席的實(shí)權(quán)在現(xiàn)實(shí)政治生活中又有了顯著增加，2004年憲法修正案也明確了國家主席“進(jìn)行國事活動”的實(shí)權(quán)。見《憲法》第28條修正案。憲法第81條“中華人民共和國主席代表中華人民共和國，接受外國使節(jié)；根據(jù)全國人民代表大會常務(wù)委員會的決定，派遣和召回駐外全權(quán)代表，批準(zhǔn)和廢除同外國締結(jié)的條約和重要協(xié)定?！毙薷臑椋骸爸腥A人民共和國主席代表中華人民共和國，進(jìn)行國事活動，接受外國使節(jié)；根據(jù)全國人民代表大會常務(wù)委員會的決定，派遣和召回駐外全權(quán)代表，批準(zhǔn)和廢除同外國締結(jié)的條約和重要協(xié)定?！?國家主席的實(shí)權(quán)已經(jīng)超越了1982年憲法通過之時的規(guī)定，尤其是隨著全球化的發(fā)展和中國的經(jīng)濟(jì)實(shí)力與國際地位的提升，國家主席“進(jìn)行國事活動”越來越頻繁，其間可能涉及一些復(fù)雜的情況，因此，要求國家主席對全國人大及其常委會負(fù)責(zé)并報告工作從而使全國人大及其常委會能夠有效地監(jiān)督和制約國家主席行使職權(quán)的情況就具有了必要性。

《憲法》規(guī)定，全國人民代表大會有權(quán)罷免國家主席、副主席（第63條），這已經(jīng)說明罷免是國家主席承擔(dān)政治責(zé)任的最后方式。將來如果修改《憲法》，可以規(guī)定對國家主席的工作報告全國人大不必進(jìn)行投票表決；如果全國人大對國家主席的工作不滿意，可以規(guī)定全國人大以專門程序向國家主席提出要求，情況嚴(yán)重的話，國家主席應(yīng)該辭職，全國人大也可以提出罷免案。

（二）中央軍事委員會

中央軍事委員會是1982年修改憲法時增設(shè)的，反映了當(dāng)時特殊的歷史情況。[7]根據(jù)《憲法》，中央軍事委員會和國家主席一樣，也是由全國人民代表大會產(chǎn)生，但是既不向全國人大及其常委會負(fù)責(zé)，也不報告工作，還不用接受其監(jiān)督。與國家主席不同的是，中央軍事委員會主席依據(jù)《憲法》要求對全國人大及其常委會負(fù)責(zé)。但是，中央軍事委員會主席如何對全國人大及其常委會負(fù)責(zé)并沒有具體法律規(guī)定，在實(shí)踐中也沒有形成憲法慣例。

《憲法》不要求中央軍事委員會負(fù)責(zé)和報告工作，應(yīng)當(dāng)主要是基于“軍事”的特殊性。不過，中央軍事委員會指揮全國的武裝力量，其權(quán)力非常重大，全國人大對中央軍事委員會就不能沒有監(jiān)督和制約，否則不符合《憲法》所確立的“一切權(quán)力屬于人民”。在《憲法》制定的過程中，劉瀾濤曾指出，設(shè)立中央軍事委員會是完備人民民主制度的一種表現(xiàn)。軍隊一直由黨領(lǐng)導(dǎo)是有歷史原因的，反映了一段曲折的歷史過程，而在全國人大之下設(shè)立中央軍事委員會則完備了民主建設(shè)。[5]687因此，要求中央軍事委員會報告工作是符合《憲法》精神的。

基于軍事的特殊性和保守秘密的需要，全國人大可以采取與之相適應(yīng)的特殊的監(jiān)督和制約方式。例如，可以要求中央軍事委員會主席向全國人大常委會秘密報告工作，或者向全國人大常委會特設(shè)的專門委員會秘密報告工作，以此實(shí)現(xiàn)全國人大對軍事權(quán)的監(jiān)督制約?！稇椃ā芬?guī)定全國人民代表大會有權(quán)罷免中央軍事委員會主席和中央軍事委員會其他組成人員（第63條），這也是中央軍事委員會對人大承擔(dān)的最后政治責(zé)任。將來如果修改《憲法》，對中央軍事委員會的工作報告，全國人大也可以不采取投票表決的方式，而是通過專門程序處理，直至最后提出罷免案。

（三）各級人民法院

法院對人大報告工作在理論上和現(xiàn)實(shí)中都是一個十分重要的問題。其實(shí)，1954年憲法、1975年憲法、1978年憲法都規(guī)定了各級法院對人大負(fù)責(zé)和報告工作的制度，《中華人民共和國憲法（1954年）》第80條規(guī)定，“最高人民法院對全國人民代表大會負(fù)責(zé)并報告工作；在全國人民代表大會閉會期間，對全國人民代表大會常務(wù)委員會負(fù)責(zé)并報告工作。地方各級人民法院對本級人民代表大會負(fù)責(zé)并報告工作?！薄吨腥A人民共和國憲法（1975年）》第25條規(guī)定，“各級人民法院對本級人民代表大會和它的常設(shè)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報告工作?！薄吨腥A人民共和國憲法（1978年）》第42條規(guī)定，“最高人民法院對全國人民代表大會和全國人民代表大會常務(wù)委員會負(fù)責(zé)并報告工作。地方各級人民法院對本級人民代表大會負(fù)責(zé)并報告工作?！倍F(xiàn)行《憲法》雖然要求法院對人大及其常委會負(fù)責(zé)和接受監(jiān)督，但明確刪除了要求法院“報告工作”的制度?！稇椃ā芬?guī)定，法院“獨(dú)立行使審判權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個人的干涉”。在法院系統(tǒng)內(nèi)部，下級法院也只接受上級法院的監(jiān)督，而并不接受上級法院的領(lǐng)導(dǎo)，也不向上級法院負(fù)責(zé)。

《憲法》刪除法院“報告工作”的制度并不是一種疏漏，而是有意將審判機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)相區(qū)別。在修改憲法時，針對報告工作問題，張友漁教授指出，“人大和人大常委會對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督要比審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督更多，更直接一些。……國務(wù)院是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，它是具體執(zhí)行人大、人大常委會原則上決定的東西，所以執(zhí)行情況必須報告。法院、檢察院的工作、性質(zhì)不同，可以作工作報告，也可以不作工作報告，根據(jù)實(shí)際需要決定。不宜硬性規(guī)定作工作報告，但也不能硬性規(guī)定不作工作報告?！盵8]可見，《憲法》不要求法院作工作報告是有理由的。

法院所行使的權(quán)力是司法權(quán)，司法權(quán)具有被動性、程序性、中立性、判斷性、審查性、終極性等一系列特征，從根本上區(qū)別于行政權(quán)力的主動性、官方性、應(yīng)變性、可轉(zhuǎn)授性、先定性等特征。[9]法官是判斷者，在每一項審判活動中，法官都是基于自己的職權(quán)要求和自己對憲法和法律的理解而行使審判權(quán)，與行政機(jī)關(guān)執(zhí)行人大及其常委會的決定不同?；谒痉?quán)的性質(zhì)和法院的工作實(shí)際，為維護(hù)法院的權(quán)威、確保各級人民法院獨(dú)立行使審判權(quán)，《憲法》不強(qiáng)制要求各級法院向人大及其常委會報告工作，也不強(qiáng)制各級法院接受質(zhì)詢。1982年通過的《全國人大組織法》就準(zhǔn)確體現(xiàn)了《憲法》的這一精神，只規(guī)定全國人大質(zhì)詢國務(wù)院及其下屬機(jī)構(gòu)，而沒有規(guī)定全國人大對最高人民法院等司法機(jī)關(guān)進(jìn)行質(zhì)詢。[10]

目前，各級法院依據(jù)法院組織法對同級人大及其常委會報告工作已經(jīng)成為一項憲法慣例，各級人大對法院的工作報告進(jìn)行投票表決。當(dāng)法院的工作報告不被人大通過時，雖然法律沒有規(guī)定報告不通過的法律責(zé)任，但是政治責(zé)任是不能避免的。不過，如果要求法院院長承擔(dān)報告通不過的政治責(zé)任，就必須強(qiáng)化法院院長的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)而在法院系統(tǒng)實(shí)行院長負(fù)責(zé)制，但院長負(fù)責(zé)制明顯違背司法權(quán)的性質(zhì)；如果追究法院整體的責(zé)任，就必須實(shí)行法官集體責(zé)任制，這也明顯違背司法權(quán)的性質(zhì)。[11]在實(shí)踐中，一方面，司法腐敗使得法院向人大報告工作和接受質(zhì)詢似乎具有了正當(dāng)性和必要性；而另一方面，法院報告工作的制度又衍生出了許多新的腐敗問題，例如有些人大代表通過“個案監(jiān)督”和行使投票權(quán)等方式對法院施加壓力，[10]從而影響了法院獨(dú)立行使審判權(quán)。法院報告工作的制度允許民主的缺陷侵蝕司法公正，不僅有違法治原則，也有違《憲法》的精神。[12]

《憲法》不硬性要求法院向人大報告工作并不意味著人大及其常委會對法院的監(jiān)督和制約弱于其對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督和制約，只是監(jiān)督和制約的方式不同。人大可以通過行使立法權(quán)、任命權(quán)和罷免權(quán)等方式來監(jiān)督和制約法院和法官，[13]司法公開也是司法公正的有力保障。要求法院審判公開、裁判文書公開以及其他相關(guān)信息公開，能夠有效地避免黑箱操作、有力地監(jiān)督司法行為。因此，應(yīng)當(dāng)修改各級法院組織法，刪除法院對人大報告工作的制度，以符合《憲法》的精神和司法權(quán)的性質(zhì)。在目前要求法院報告工作的情況下，在報告不通過時，只能要求人大選舉產(chǎn)生的法院院長承擔(dān)政治責(zé)任，辭職或罷免。

（四）各級人民檢察院

檢察院常常被與法院相提并論，雖然1982年憲法明確了檢察院既是“檢察機(jī)關(guān)”（第3條）又是“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”（第129條），但檢察權(quán)的性質(zhì)仍然是一個分歧較多、爭議較大的問題。學(xué)術(shù)界比較有影響的學(xué)術(shù)觀點(diǎn)包括“行政權(quán)說”“司法權(quán)說”“行政權(quán)與司法權(quán)雙重屬性說”和“法律監(jiān)督性質(zhì)說”。[14]本文認(rèn)為檢察權(quán)不屬于司法權(quán)的判斷是有道理的，因?yàn)楸M管檢察權(quán)具有許多方面的司法屬性，但是它不具備司法權(quán)最根本、最本質(zhì)的屬性，即中立性和終極性。[15]檢察權(quán)回歸行政權(quán)的法理根據(jù)在于：與司法權(quán)的被動性不同，檢察權(quán)是主動性權(quán)力，檢察機(jī)關(guān)要主動行使職權(quán)偵查、控訴違法犯罪行為；與司法權(quán)的中立性不同，檢察機(jī)關(guān)是站在國家的立場上行使權(quán)力的；與司法權(quán)的判斷性不同，檢察權(quán)具有命令執(zhí)行性，上下級檢察機(jī)關(guān)之間、檢察機(jī)關(guān)與其組成人員之間均是命令與服從關(guān)系；與司法權(quán)的終極性不同，檢察權(quán)屬執(zhí)行性權(quán)力，最終要接受司法權(quán)的裁判。因此在西方國家，行使檢察職能的機(jī)關(guān)往往附設(shè)于行政機(jī)關(guān)甚至法院系統(tǒng)之內(nèi)，或與行政機(jī)構(gòu)合署。總之，檢察權(quán)就性質(zhì)而言實(shí)質(zhì)上是行政權(quán)的一部分。[11]

1949年之后，檢察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)體制經(jīng)歷了幾次變化。根據(jù)1949年的組織條例，全國各級檢察機(jī)關(guān)只受最高檢察機(jī)關(guān)和上級檢察機(jī)關(guān)的指揮，其工作不受地方國家機(jī)關(guān)干涉。但由于地方各級檢察機(jī)關(guān)沒有馬上普遍建立，無法依靠單一的垂直領(lǐng)導(dǎo)體制，故1951年的組織條例將單一垂直領(lǐng)導(dǎo)體制修改為雙重領(lǐng)導(dǎo)體制。[5]8401954年憲法又將檢察體制恢復(fù)為單一垂直領(lǐng)導(dǎo)，規(guī)定地方各級檢察院和專門檢察院要“在上級人民檢察院的領(lǐng)導(dǎo)下，并且一律在最高人民檢察院的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，進(jìn)行工作”（第81條）。1954年憲法規(guī)定最高人民檢察院對全國人大及其常委會負(fù)責(zé)并報告工作（第84條）。在1954年憲法草稿討論過程中，曾有人提出“地方各級檢察長是否對本級人民代表大會負(fù)責(zé)并報告工作”的問題。[4]154但是，1954年憲法并沒有規(guī)定各級地方檢察院和專門人民檢察院向人大及其常委會負(fù)責(zé)和報告工作的制度，反而規(guī)定“地方各級人民檢察院獨(dú)立行使職權(quán)，不受地方國家機(jī)關(guān)的干涉”（第83條）?！暗胤絿覚C(jī)關(guān)”中顯然包括地方權(quán)力機(jī)關(guān)即地方各級人大。這一憲法規(guī)定強(qiáng)化了檢察機(jī)關(guān)的垂直領(lǐng)導(dǎo)體制，使地方各級檢察院完全不對地方負(fù)責(zé)、不受地方領(lǐng)導(dǎo)，同時這種規(guī)定也使檢察權(quán)的行政權(quán)特征更為顯著。

1975年憲法撤銷了獨(dú)立的檢察機(jī)關(guān)而規(guī)定“檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)由各級公安機(jī)關(guān)行使”（第25條），這一機(jī)構(gòu)安排雖然不利于檢察職權(quán)的行使，但是就權(quán)力的性質(zhì)而言，卻是使檢察權(quán)回歸了行政權(quán)。1978年憲法恢復(fù)了檢察機(jī)關(guān)，但改變了檢察院只受內(nèi)部垂直領(lǐng)導(dǎo)、不向地方負(fù)責(zé)的工作體制，上級檢察院對下級檢察院的垂直領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系變?yōu)楸O(jiān)督關(guān)系，反過來強(qiáng)調(diào)了地方的領(lǐng)導(dǎo)作用，要求“最高人民檢察院對全國人民代表大會和全國人民代表大會常務(wù)委員會負(fù)責(zé)并報告工作。地方各級人民檢察院對本級人民代表大會負(fù)責(zé)并報告工作”（第43條）。這種強(qiáng)調(diào)地方領(lǐng)導(dǎo)的工作體制不利于地方檢察院得到上級檢察院的支持、指示和幫助，不利于上級檢察院在必要的時候派員協(xié)助或?qū)讣险{(diào)處理，所以1979年修改憲法的決議和人民檢察院組織法又把上級檢察院對下級檢察院的監(jiān)督關(guān)系修改為領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。

在制定1982年憲法時，也曾有人提出像美國那樣將檢察權(quán)合并到司法部并由司法部長擔(dān)任總檢察長的方案，不再設(shè)立獨(dú)立于行政部門之外的檢察院。由于彭真堅決抵制，經(jīng)中央決定，《憲法》保留了獨(dú)立的檢察機(jī)關(guān)。[5]8421982年憲法延續(xù)了1978年憲法的部分規(guī)定，要求“最高人民檢察院對全國人民代表大會和全國人民代表大會常務(wù)委員會負(fù)責(zé)”，“地方各級人民檢察院對產(chǎn)生它的國家權(quán)力機(jī)關(guān)”負(fù)責(zé)，同時又強(qiáng)調(diào)了地方各級人民檢察院對“上級人民檢察院負(fù)責(zé)”，即垂直領(lǐng)導(dǎo)與地方領(lǐng)導(dǎo)并重。但是，《憲法》明確刪除了檢察院報告工作制度（第133條）。這一情況反映了1982年憲法的制定者將檢察機(jī)關(guān)的工作與法院的工作同等對待、將檢察權(quán)與司法權(quán)同等對待的思想。檢察院對同級人大及其常委會報告工作并不是基于《憲法》的要求，而是基于人民檢察院組織法的規(guī)定。其實(shí)基于檢察權(quán)的行政權(quán)性質(zhì)，要求檢察權(quán)向人大及其常委會報告工作、接受監(jiān)督和質(zhì)詢是沒有問題的。

（五）各級國家行政機(jī)關(guān)和人大常委會

在各國家機(jī)構(gòu)中，行政機(jī)關(guān)對人大及其常委會負(fù)責(zé)和報告工作并接受質(zhì)詢和人大常委會對人大報告工作和接受質(zhì)詢是最沒有異議的?！稇椃ā芬?guī)定，國務(wù)院對全國人大及其常委會負(fù)責(zé)和報告工作（第92條），各級地方行政機(jī)關(guān)都對本級人大和上一級行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報告工作，各級行政機(jī)關(guān)也都接受國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)（第110條）；全國人民代表大會常務(wù)委員會對全國人民代表大會負(fù)責(zé)并報告工作，縣級以上的地方各級人民代表大會常務(wù)委員會對本級人民代表大會負(fù)責(zé)并報告工作（第103條）。由于行政權(quán)的性質(zhì)，行政機(jī)關(guān)的報告工作制度沒有問題，而人大常委會作為人大的常設(shè)機(jī)關(guān)向人大報告工作接受監(jiān)督和制約也是理所應(yīng)當(dāng)。

三、監(jiān)察委員會應(yīng)當(dāng)報告工作的主要理由

有學(xué)者主張，監(jiān)察委員會“由人大產(chǎn)生，對人大負(fù)責(zé)，接受人大監(jiān)督，但不一定要報告工作?！盵3]也有學(xué)者主張，人大“可以采取聽取工作報告、質(zhì)詢、特定問題調(diào)查委員會等形式對監(jiān)察委的工作進(jìn)行監(jiān)督”，“基于監(jiān)察委員會的民主正當(dāng)性與受人大監(jiān)督的必要性”，“監(jiān)察委員會與‘一府兩院一樣，向人大報告工作”。[16]本文認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)規(guī)定監(jiān)察委員會對人大及其常委會和上一級監(jiān)察委員會負(fù)責(zé)，接受監(jiān)督，并報告工作。作這樣的規(guī)定，主要是因?yàn)楸O(jiān)察委員會是行使行政性權(quán)力的行政機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)按照《憲法》關(guān)于行政機(jī)構(gòu)的規(guī)定接受監(jiān)督和制約。

（一）監(jiān)察權(quán)是行政性權(quán)力

《決定》對監(jiān)察委員會的職權(quán)作了如下較詳細(xì)的列舉：“履行監(jiān)督、調(diào)查、處置職責(zé)，監(jiān)督檢查公職人員依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政以及道德操守情況，調(diào)查涉嫌貪污賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守、權(quán)力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費(fèi)國家資財?shù)嚷殑?wù)違法和職務(wù)犯罪行為并作出處置決定”?！稕Q定》還規(guī)定：“為履行上述職權(quán)，監(jiān)察委員會可以采取談話、訊問、詢問、查詢、凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、搜查、勘驗(yàn)檢查、鑒定、留置等措施。”

根據(jù)《決定》，盡管監(jiān)察委員會將整合政府的行政監(jiān)察、預(yù)防腐敗職能和檢察機(jī)關(guān)的查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等職能，擴(kuò)大監(jiān)察范圍和豐富監(jiān)察手段，但是所有這些權(quán)力都是行政性權(quán)力?！稕Q定》規(guī)定的監(jiān)察委員會的處置權(quán)只是對違紀(jì)違法人員進(jìn)行處分，而對涉嫌職務(wù)犯罪的，監(jiān)察委員會則應(yīng)將其“移送檢察機(jī)關(guān)依法提起公訴”，監(jiān)察委員會的職權(quán)中也并不包括目前屬于檢察院的批捕和公訴等權(quán)力。

監(jiān)察委員會的權(quán)力既不是國家主席的儀式性權(quán)力，也不同于軍事委員會的軍事指揮權(quán)和軍事行動權(quán)。在已有的各國家機(jī)構(gòu)中，監(jiān)察委員會的地位最接近于檢察機(jī)關(guān)，而監(jiān)察權(quán)又比檢察權(quán)更少司法權(quán)屬性，更多行政權(quán)屬性。《決定》不僅規(guī)定了監(jiān)察委員會的行政性職權(quán)，還明確規(guī)定監(jiān)察委員會要向上一級監(jiān)察委員會負(fù)責(zé)并接受其監(jiān)督，這種垂直領(lǐng)導(dǎo)體制也表現(xiàn)了監(jiān)察委員會的權(quán)力是行政性權(quán)力。

（二）監(jiān)察委員會不能享有高于法院和檢察院的憲法地位

對監(jiān)察委員會的權(quán)力監(jiān)督和制約不外乎三種手段：一是黨的監(jiān)督和制約；二是以權(quán)利來監(jiān)督和制約權(quán)力，尤其是公民表達(dá)自由和媒體自由，要通過切實(shí)保障公民基本權(quán)利來實(shí)現(xiàn)；三是權(quán)力之間的互相監(jiān)督和制約。最后一種手段需要通過憲法對國家權(quán)力的分配及其相互間關(guān)系的制度安排來實(shí)現(xiàn)。

盡管監(jiān)察委員會行使的權(quán)力是行政性權(quán)力，但是它已經(jīng)從國務(wù)院這一中央國家機(jī)關(guān)中獨(dú)立出來而非從屬于國務(wù)院，因此監(jiān)察委員會與其他國家機(jī)構(gòu)的關(guān)系問題也是一個值得討論的問題，該問題也涉及對監(jiān)察委員會的監(jiān)督和制約。

中央監(jiān)察委員會與全國人大的關(guān)系應(yīng)該是非常清楚的。全國人大是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)，中央監(jiān)察委員會由全國人大產(chǎn)生，地位當(dāng)然在全國人大之下，也在全國人大常委會之下。但是，全國人大及其常委會行使國家立法權(quán)及其他一些憲法規(guī)定的職權(quán)，而按照《決定》，監(jiān)察委員會有權(quán)對所有行使公權(quán)力的主體進(jìn)行監(jiān)察，這意味著，中央監(jiān)察委員會也有權(quán)監(jiān)察地位在它之上、產(chǎn)生它的全國人大及其常委會。為了使中央監(jiān)察委員會能夠行使這一職權(quán)，使中央監(jiān)察委員會與黨的中央監(jiān)察機(jī)構(gòu)“合署辦公”就有了必要性。

根據(jù)《決定》，監(jiān)察對象是“本地區(qū)所有行使公權(quán)力的公職人員”，所有受國家財政供養(yǎng)的機(jī)關(guān)單位、組織群體及其成員都將納入監(jiān)察委員會的監(jiān)察范圍，包括其他行政機(jī)關(guān)、人民法院、人民檢察院、公立醫(yī)院和學(xué)校等等，也包括對自身的監(jiān)察。在中央層面，國家主席（副主席）、國務(wù)院、最高人民法院、最高人民檢察院都要接受中央監(jiān)察委員會的監(jiān)察。監(jiān)察委員會的監(jiān)察對象是否包括軍事系統(tǒng)，《決定》沒有明確規(guī)定。軍事權(quán)力也屬于公權(quán)力，軍事系統(tǒng)也由財政供養(yǎng)，軍事人員也屬于公職人員，因此軍事系統(tǒng)也應(yīng)該屬于監(jiān)察委員會的監(jiān)察對象。近年來，軍事系統(tǒng)的腐敗案件也層出不窮、觸目驚心，將軍事系統(tǒng)納入監(jiān)察委員會的有效監(jiān)察之下應(yīng)當(dāng)也是此次監(jiān)察制度改革的目標(biāo)之一。

在全國人大這一最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)之下，中央監(jiān)察委員會與全國人大產(chǎn)生的其他“一府兩院”應(yīng)當(dāng)是平級關(guān)系。雖然監(jiān)察委員會要監(jiān)察其他國家機(jī)構(gòu)，但是監(jiān)察委員會不能享有高于其他國家機(jī)構(gòu)的憲法地位，尤其不能享有高于最高檢察院和最高法院的地位。因?yàn)樵跈?quán)力的層級中，上一級權(quán)力具有否決下一級權(quán)力的力量。監(jiān)察委員會作為行政性機(jī)構(gòu)，其職權(quán)中不包括批捕、公訴、審判等權(quán)力。對涉嫌職務(wù)犯罪的，監(jiān)察委員會只能將其移送檢察機(jī)關(guān)依法提起公訴，再由法院獨(dú)立審判。因此，檢察機(jī)關(guān)和法院必須享有否決監(jiān)察委員會的決定的權(quán)力。如果中央監(jiān)察委員會的地位高于最高檢察院和最高法院，最高檢察院和最高法院就難以依法正常行使職權(quán)?！罢莆辗缸镎{(diào)查權(quán)或刑事案件偵查權(quán)的國家機(jī)關(guān)的政治地位、法律地位如果高于審判機(jī)關(guān)，弄不好被調(diào)查、被偵查對象的一些最基本的權(quán)利就會經(jīng)常性地處于危險中?！谔幚肀O(jiān)察機(jī)關(guān)與法院關(guān)系方面，應(yīng)避免蹈上述不適當(dāng)安排的覆轍?！盵17]

檢察院對監(jiān)察委員會移交公訴案件的處理就是一種權(quán)力監(jiān)督和制約。監(jiān)察委員會采取的各項措施是否合法，是否侵犯公民權(quán)利，還要經(jīng)得起法院的獨(dú)立審判；監(jiān)察委員會在行使某些職權(quán)之前，可能還必須得到法院的事先許可，這是法院對監(jiān)察委員會的監(jiān)督和制約。目前《決定》沒有明確規(guī)定監(jiān)察委員會對監(jiān)察對象實(shí)行人身強(qiáng)制的權(quán)力，但是監(jiān)察委員會“采取談話、訊問、詢問”措施時，有可能需要進(jìn)行人身強(qiáng)制。有學(xué)者提出，《國家監(jiān)察法》可能設(shè)置一種暫稱為“留置措施”法定的調(diào)查措施，對被留置人的留置時間可能超過48小時但不超過3個月。[2]由于人身強(qiáng)制措施與人權(quán)的密切關(guān)聯(lián)，對監(jiān)察委員會行使這一職權(quán)必須進(jìn)行嚴(yán)格的權(quán)力制約。在很多國家的反腐敗體制中，如果不是緊急情況，逮捕往往須經(jīng)法官批準(zhǔn)。香港廉政公署調(diào)查人員在行使包括逮捕權(quán)在內(nèi)的某些權(quán)力前，須事先獲得法庭的準(zhǔn)許；是否提起公訴，則須報律政司審查由律政司司長決定。為了使權(quán)力之間能夠形成有效制約，對監(jiān)察委員會提出的案件的批捕權(quán)、起訴決定權(quán)和案件審理管轄權(quán)都可以由上一級檢察院和法院行使，也可以將批捕權(quán)劃入法院職權(quán)范圍，在法院專門設(shè)立羈押審查庭，加強(qiáng)法院對監(jiān)察委員會羈押性強(qiáng)制措施的制約。

既然目前檢察院和法院都依照法律報告工作，監(jiān)察委員會更沒有理由不報告工作，否則無形當(dāng)中似乎賦予了監(jiān)察委員會高于法院和檢察院的憲法地位。人大對監(jiān)察委員會的監(jiān)督和制約，一方面可以體現(xiàn)為人大選舉、任命和罷免監(jiān)察委員會委員，另一方面就可以體現(xiàn)為監(jiān)察委員會向人大及其常委會報告工作、接受詢問和質(zhì)詢，報告工作是接受詢問和質(zhì)詢的基礎(chǔ)。國家機(jī)構(gòu)之間互相制約并共同接受人大的監(jiān)督，以確保國家權(quán)力在法治的軌道內(nèi)行使。

四、 結(jié)語——監(jiān)察委員會報告工作和承擔(dān)責(zé)任的方式

黨的十八大以來，中央紀(jì)律檢察委員會領(lǐng)導(dǎo)的全國范圍內(nèi)自上而下的反腐敗的力度和成效都前所未有，而鞏固目前的反腐敗成果并將國家機(jī)構(gòu)體制內(nèi)的反腐敗常態(tài)化、制度化和法治化，則不僅是反腐敗工作的需要，也是全面推行依憲治國、依法治國和建設(shè)社會主義法治國家的需要，還是保障人權(quán)的需要。改革國家監(jiān)察體制，設(shè)立國家監(jiān)察委員會，吸收古今中外監(jiān)察制度的有益經(jīng)驗(yàn)，具有非常重要的意義。權(quán)力對應(yīng)著責(zé)任，權(quán)力必須接受監(jiān)督和制約，監(jiān)察委員會權(quán)力重大、責(zé)任重大，對監(jiān)察委員會的監(jiān)督和制約也必須足以匹配其權(quán)力和責(zé)任。未來修改《憲法》和制定《國家監(jiān)察法》應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定，監(jiān)察委員會作為行使行政性權(quán)力的行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)對人大及其常委會和上一級監(jiān)察委員會報告工作，并接受其監(jiān)督。

監(jiān)察委員會報告工作和承擔(dān)責(zé)任的具體方式應(yīng)當(dāng)在試點(diǎn)工作中逐漸細(xì)化和確定，本文在此試著提出幾點(diǎn)意見：

第一，監(jiān)察委員會應(yīng)當(dāng)對產(chǎn)生它的人大及其常委會及其上一級監(jiān)察委員會作年度工作報告。在人大閉會期間，人大常委會可以就某些特殊事項要求監(jiān)察委員會作特別工作報告，對其進(jìn)行監(jiān)督。

第二，考慮到監(jiān)察委員會的工作可能具有保密性，可以在人大及其常委會內(nèi)部設(shè)立專門的委員會，負(fù)責(zé)聽取監(jiān)察委員會的秘密工作報告。

第三，監(jiān)察委員會的報告應(yīng)該包括兩部分內(nèi)容，一部分是關(guān)于監(jiān)察委員會作為一個國家行政機(jī)構(gòu)的內(nèi)部行政事務(wù)，包括年度經(jīng)費(fèi)支出和重要人事變動等等；另一部分即其對內(nèi)和對外的監(jiān)察活動。同樣為了保密性的需要，工作報告可以側(cè)重于已經(jīng)完成的工作，對于正在進(jìn)行的需要保密的工作可以向人大常委會專門委員會作內(nèi)部秘密工作報告。由于監(jiān)察委員會與黨的監(jiān)察機(jī)構(gòu)“合署辦公”，監(jiān)察委員會的工作報告中應(yīng)當(dāng)包括其所掌握的黨的監(jiān)察機(jī)構(gòu)的工作內(nèi)容。

第四，對監(jiān)察委員會工作報告的審查應(yīng)側(cè)重于程序合法性審查。監(jiān)察委員會主任對審查結(jié)果承擔(dān)政治責(zé)任，如果監(jiān)察委員會的年度工作報告不獲通過，則監(jiān)察委員會主任應(yīng)當(dāng)對監(jiān)察委員會的工作進(jìn)行整頓或?qū)δ承┨囟ㄊ马椷M(jìn)行復(fù)查和重新報告或提出辭職，人大則有權(quán)罷免監(jiān)察委員會主任、副主任和委員。

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[17]童之偉：《對監(jiān)察委員會自身的監(jiān)督制約何以強(qiáng)化》，《法學(xué)評論》2017年第1期。

A Constitutional Analysis of the Work Report of State Organs

——On Supervisory Committees Work Report

QU Xiangfei

（Institute of International Law of Chinese Academy of Social Sciences， Beijing 100720， China）

Abstract： The work report of the state organs reflects the basic characteristic of the legitimacy and the democracy of state power. It should conform to the nature and reality of the power of the state organs. The Constitution of the Peoples Republic of China stipulates differently on the work report of different state organs. It has no problem to ask peoples governments and the standing committees of Peoples Congress at various levels to report on their work；but the Constitution doesnt ask the president of the Peoples Republic of China and the Central Military Commission to report on their work and receive supervision， which is incompatible with neither the nature of their power nor the reality. The fact that peoples courts are not required to report on their work also conform to both the nature of judicial power and the spirit of the Constitution. But in reality， there have been a series of problems deriving from the work report of peoples courts. Peoples procuratorates usually are treated in the same way with the peoples courts， but actually the power of people procuratorates is a part of administrative power， so peoples procuratorates should be asked to report on its work. The power of the newly-established supervisory committees is also a kind of administrative power， and supervisory committees should not have the constitutional status higher than peoples courts and peoples procuratorates. So in the future when the Constitution will be amended， the supervisory committees should be asked to report on their work， which should also be an important mode to supervise the supervisory committees.

Key words： Constitution of the Peoples Republic of China； state organ； work report； supervisory committe