王柱國

[摘要]摘要 我國現(xiàn)行監(jiān)督體制的最大問題是監(jiān)督主體的多元導(dǎo)致了監(jiān)督缺乏統(tǒng)一性和有效性。監(jiān)察委員會的建立和試點正是對此問題的制度改革。監(jiān)察委員會與黨的紀律檢查委員會合署辦公，符合黨的領(lǐng)導(dǎo)的憲法原則；國家監(jiān)察與黨內(nèi)監(jiān)督的融合，是基于國情和現(xiàn)實的制度創(chuàng)新，保障了監(jiān)察的權(quán)威性和統(tǒng)一性。監(jiān)察委員會的建立，也有效化解了針對“雙規(guī)”“雙指”合法性的質(zhì)疑。當(dāng)然，監(jiān)察委員會的權(quán)力是有限的，應(yīng)受到嚴格監(jiān)督，保障監(jiān)察權(quán)在法治之下良好運行。這樣，監(jiān)察委員會才能有效行使監(jiān)察權(quán)、監(jiān)督公職人員勤勉履職。監(jiān)察的實效性才是憲法和法律權(quán)威的保障。

[關(guān)鍵詞]關(guān)鍵詞 監(jiān)察委員會；國情；合憲性；實效性

[中圖分類號]中圖分類號 D9200[文獻標志碼]A[文章編號]16724917（2017）02000807

一、現(xiàn)行監(jiān)督體制的問題與監(jiān)察委員會的試點

（一）現(xiàn)行監(jiān)督體制的問題

眾所周知，我國現(xiàn)行監(jiān)督體制的特點是黨內(nèi)監(jiān)督、國家監(jiān)督與人民監(jiān)督相結(jié)合。所謂黨內(nèi)監(jiān)督，是指黨內(nèi)監(jiān)督主體依據(jù)《中國共產(chǎn)黨章程》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》及其它黨規(guī)黨紀在黨組織內(nèi)對全體黨員及其活動進行的監(jiān)督，監(jiān)督的重點是黨的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部；而國家監(jiān)督是指有關(guān)國家機關(guān)依法對立法、司法和行政活動是否合法進行的監(jiān)督，它主要包括人大的監(jiān)督、司法機關(guān)的監(jiān)督、行政機關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督；人民監(jiān)督，是指黨外和國家機關(guān)之外的社會組織和公民對黨員干部、國家工作人員及其活動進行的監(jiān)督，它與前兩者監(jiān)督不同，不會產(chǎn)生直接的紀律或法律后果。

可見，針對黨員和公職人員的廉潔自律、權(quán)力運行的合法性，我國通過黨內(nèi)監(jiān)督、國家監(jiān)督和人民監(jiān)督構(gòu)筑成了一張嚴實、細密的監(jiān)督之網(wǎng)。但是毋庸諱言，這一張監(jiān)督之網(wǎng)，還存在諸多問題，導(dǎo)致了它不能發(fā)揮應(yīng)有的作用，或者讓許多違法違紀者成了漏網(wǎng)之魚，或者讓查處和懲罰違法者變得成本過高。這里僅僅指出黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)督目前尚存在的不足[1]：

1.在黨內(nèi)監(jiān)督方面存在的不足。為落實從嚴治黨，黨的十八大之后，黨內(nèi)監(jiān)督機制進行了改革。比如，下級紀律檢查委員會書記由上級紀律檢查委員會提名考察，強化上級紀律檢查委員會對下級紀律檢查委員會的領(lǐng)導(dǎo)；落實紀律檢查工作雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，重大反腐敗線索和執(zhí)紀審查須上報上級紀律檢查委員會；中央紀律檢查委員會已實現(xiàn)對139家中央一級黨和國家機關(guān)派駐紀檢機構(gòu)全覆蓋，巡視制度也不斷完善。2016年10月27日，黨的十八屆六中全會審議并通過了修訂后的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》，將黨的這些改革成果和經(jīng)驗予以制度化。雖然這些改革對于加強黨的領(lǐng)導(dǎo)、完善反腐機制有著重要的作用，但是黨內(nèi)監(jiān)督仍存在有待解決的問題，比如，黨內(nèi)監(jiān)督無法覆蓋執(zhí)行公務(wù)的非黨員；黨內(nèi)監(jiān)督在查處涉嫌職務(wù)犯罪時往往需要與檢察機關(guān)聯(lián)合辦案，這不免造成黨內(nèi)監(jiān)督與檢察監(jiān)督不分、檢察監(jiān)督缺乏獨立性的詬病；黨內(nèi)監(jiān)督的“雙規(guī)”依據(jù)的是《黨內(nèi)監(jiān)督條例》，從《立法法》來說，也不免受到缺乏法律依據(jù)的指責(zé)。這些問題是黨內(nèi)監(jiān)督本身無法解決的。

2.在國家監(jiān)督方面存在的不足。國家監(jiān)督的主體很多，包括人大、法院、檢察機關(guān)、各類行政機關(guān)等。但是，它們的監(jiān)督（監(jiān)察）也存在諸多問題。人大的監(jiān)督，主要偏重于對重大的或政治性的事件的監(jiān)督以及法律法規(guī)的審查，無法對公職人員的日常履職進行監(jiān)督；檢察機關(guān)的監(jiān)督，當(dāng)前一個重要功能是針對國家機關(guān)及其工作人員的職務(wù)監(jiān)督，其主要問題是，它針對的是涉及犯罪的職務(wù)行為，對于違紀和不構(gòu)成犯罪的違法行為不能介入，而實際上，違紀和一般違法往往是犯罪的線索；此外，其他機關(guān)和組織在查處職務(wù)違法時發(fā)現(xiàn)涉嫌犯罪，應(yīng)移送檢察機關(guān)，但是實際上，并沒有有效的手段確保移送。行政內(nèi)部的監(jiān)督，包括層級監(jiān)督、監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)督和審計監(jiān)督。作為經(jīng)濟監(jiān)督的審計監(jiān)督，專業(yè)性和獨立性比較強，這里不予討論；監(jiān)察機關(guān)與黨的紀律檢查委員會合署辦公，合稱為紀律監(jiān)察機關(guān)，所以這里也不另論；至于層級監(jiān)督，本質(zhì)上是自己監(jiān)督自己，不具有獨立性，很難令人信服?？傮w來看，在國家監(jiān)督方面存在的主要問題是，表面上各種監(jiān)督相互配合，但是由于利益關(guān)系、對法律理解的不同以及其他原因，監(jiān)督有時候不免各行其是，難以保障監(jiān)督的統(tǒng)一性和有效性。需要指出的是，法院的監(jiān)督是被動監(jiān)督，是需要有人提起訴訟來啟動的，與其它國家機關(guān)的主動性監(jiān)督不同；而監(jiān)察，是一種主動性監(jiān)督，因此這里不討論法院監(jiān)督。

據(jù)上所述，我國現(xiàn)行監(jiān)督體制的問題，可歸納為：監(jiān)督主體的多元導(dǎo)致了監(jiān)督缺乏統(tǒng)一性和有效性。

（二）問題的可能解決方案：監(jiān)察委員會的試點

黨的十八大以來，中央強力反腐。然而，此次反腐不同于以前，它是“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”“監(jiān)督法治化”的重要體現(xiàn)和重點領(lǐng)域。[2]而要實現(xiàn)這一目標，核心就是“監(jiān)察體制的改革”。2016年11月7日，中共中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點方案》（以下簡稱《方案》），2016年12月25日，第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十五次會議通過了《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點工作的決定》（以下簡稱《決定》），正式開啟了監(jiān)察體制的改革，謀劃反腐廉政的頂層設(shè)計。

此次改革試點的安排是，在北京市、山西省、浙江省設(shè)立監(jiān)察委員會，行使監(jiān)察職權(quán)，同時將試點地區(qū)人民政府的監(jiān)察廳（局）、預(yù)防腐敗局及人民檢察機關(guān)查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等部門的相關(guān)職能整合至監(jiān)察委員會。監(jiān)察委員會是黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國家反腐敗工作機構(gòu)，對行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察實現(xiàn)全面覆蓋，從而建立起集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的監(jiān)察（監(jiān)督）體制。

根據(jù)《方案》和《決定》，監(jiān)察委員會、黨的紀律檢查委員會合署辦公。試點地區(qū)監(jiān)察委員會由本級人民代表大會產(chǎn)生。監(jiān)察委員會主任由本級人民代表大會選舉產(chǎn)生；監(jiān)察委員會副主任、委員，由監(jiān)察委員會主任提請本級人民代表大會常務(wù)委員會任免。監(jiān)察委員會對本級人民代表大會及其常務(wù)委員會和上一級監(jiān)察委員會負責(zé)，并接受監(jiān)督。

監(jiān)察委員會擁有監(jiān)督、調(diào)查、處置的權(quán)力。具體而言，監(jiān)督檢查公職人員依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政以及道德操守情況，調(diào)查涉嫌貪污賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守、權(quán)力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費國家資財?shù)嚷殑?wù)違法和職務(wù)犯罪行為并作出處置決定，對涉嫌職務(wù)犯罪的，移送檢察機關(guān)依法提起公訴。為履行上述職權(quán)，監(jiān)察委員會可以采取談話、訊問、詢問、查詢、凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、搜查、勘驗檢查、鑒定、留置等措施。同時，《決定》暫時調(diào)整或者暫時停止適用與之相沖突的法律或者相關(guān)法律條款。

此一重大改革，正在緊鑼密鼓地實施。但是，許多法律上、法理上的問題有必要條分縷析，才能將這一重大制度創(chuàng)新的意義看得更清楚。

二、正當(dāng)性：監(jiān)察委員會的憲法依據(jù)

監(jiān)察委員會的正當(dāng)性問題，不僅僅是“重大改革要于法有據(jù)”，更重要的是民眾內(nèi)心是否尊崇的問題。所謂正當(dāng)性（legitimate），根據(jù)德國學(xué)者馬克斯·韋伯的觀點，是指民眾自愿服從權(quán)威的基礎(chǔ)，人們的行動受到相信存在一種“正當(dāng)秩序”這一信念的指導(dǎo)。[3]那么，監(jiān)察委員會的正當(dāng)性何在呢？答案在于，監(jiān)察委員會具有憲法依據(jù)，是根據(jù)憲法要求而設(shè)立的。

《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）具有最高性，不僅僅在于具有最高效力，更在于是中國人民的理性共識。由于憲法共識，所以憲法的實施實質(zhì)上就是人民自愿遵守憲法的過程，也就是，人民之所以依憲行事，就在于受著“憲法秩序”這一正當(dāng)性指導(dǎo)而行動。因此，如果我們要承認和尊崇監(jiān)察委員會的正當(dāng)性，首先就要明確監(jiān)察委員會所依據(jù)的《憲法》到底是什么原則、哪些條款。

其一，中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、紀律檢查委員會與監(jiān)察委員會的合署辦公?！稇椃ā返母驹瓌t或基本原則首先就是“中國人民在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下”。[4]《憲法》序言中有五處提到“中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)”，其中與監(jiān)察委員會最為關(guān)聯(lián)的一段是：“中國各族人民將繼續(xù)在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，在馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論和‘三個代表重要思想指引下，堅持人民民主專政，堅持社會主義道路，堅持改革開放，不斷完善社會主義的各項制度，發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟，發(fā)展社會主義民主，健全社會主義法制，自力更生，艱苦奮斗，逐步實現(xiàn)工業(yè)、農(nóng)業(yè)、國防和科學(xué)技術(shù)的現(xiàn)代化，推動物質(zhì)文明、政治文明和精神文明協(xié)調(diào)發(fā)展，把我國建設(shè)成為富強、民主、文明、和諧的社會主義國家?！蔽覀儾浑y看出，這一段話表明，“中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)”是全面的領(lǐng)導(dǎo)，無論是在思想文化領(lǐng)域，還是在政治領(lǐng)域、社會領(lǐng)域、經(jīng)濟領(lǐng)域，也無論是對立法活動，還是行政活動、司法活動，都必須貫徹中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的原則；而且，中國共產(chǎn)黨可以根據(jù)具體情況確定或改變領(lǐng)導(dǎo)方式，只要目的是“把我國建設(shè)成為富強、民主、文明、和諧的社會主義國家”，而且只要不違反我國憲法確定的其他基本原則，包括法治原則、權(quán)力制約等原則（這些原則將在后文闡述）。

就監(jiān)察委員會來說，雖然是與紀律檢查委員會合署辦公，但這只是中國共產(chǎn)黨在權(quán)力監(jiān)督、反腐倡廉領(lǐng)域的一種領(lǐng)導(dǎo)方式，是“中國人民在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下”憲法原則的具體體現(xiàn)。紀律檢查委員會和監(jiān)察委員會的合署辦公，與政府機關(guān)內(nèi)存在一個黨委并無本質(zhì)的區(qū)別，都是黨的領(lǐng)導(dǎo)的方式，不同的是，前者是基于當(dāng)前形勢革新了黨的領(lǐng)導(dǎo)方式，從而強化黨的領(lǐng)導(dǎo)、升級黨的領(lǐng)導(dǎo)、優(yōu)化黨的領(lǐng)導(dǎo)。

其二，法治原則、監(jiān)督權(quán)與監(jiān)察委員會。監(jiān)察委員會的設(shè)立，也是我國憲法的“法治原則”的體現(xiàn)?！稇椃ā返谖鍡l這樣規(guī)定“法治原則”：“中華人民共和國實行依法治國，建設(shè)社會主義法治國家。國家維護社會主義法制的統(tǒng)一和尊嚴?！磺袊覚C關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)?！憋@然，“一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究”這一規(guī)定，特別強調(diào)了權(quán)力監(jiān)督，以確保權(quán)力的運行符合憲法和法律的規(guī)定。我國現(xiàn)有的監(jiān)督或監(jiān)察機關(guān)設(shè)置，如前所述，存在諸多問題，無法完全實現(xiàn)“法治原則”的目的。因此，根據(jù)當(dāng)前的情形，黨中央選擇設(shè)置監(jiān)察委員會統(tǒng)一行使監(jiān)督權(quán)。順便指出的是，對于如何配置監(jiān)督權(quán)力、設(shè)置監(jiān)督機關(guān)，曾有學(xué)者建議，在人大設(shè)置專門的法律監(jiān)督委員會，[5]雖然人大是最高權(quán)力機關(guān)，但是，顯然，就《憲法》的意圖以及人大監(jiān)督的傳統(tǒng)來說，人大的監(jiān)督更具有政治性，而不適宜于具有直接法律后果的剛性監(jiān)督。

此外，雖然目前對監(jiān)察委員會的設(shè)置沒有專門的法律規(guī)定，但是，第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十五次會議通過的《決定》授權(quán)試點，就解決了“重大改革于法有據(jù)”的問題。至于監(jiān)察委員會的監(jiān)督、調(diào)查和處置權(quán)及其具體措施的“于法有據(jù)”問題，《決定》一方面通過對它們作出原則性規(guī)定予以解決；另一方面通過“暫時調(diào)整或暫時適用”的規(guī)定讓監(jiān)察委員會獲得了行使權(quán)力的法律依據(jù)，比如《決定》規(guī)定：“在北京市、山西省、浙江省暫時調(diào)整或者暫時停止適用《中華人民共和國行政監(jiān)察法》，《中華人民共和國刑事訴訟法》第三條、第十八條、第一百四十八條以及第二編第二章第十一節(jié)關(guān)于檢察機關(guān)對直接受理的案件進行偵查的有關(guān)規(guī)定，《中華人民共和國人民檢察機關(guān)組織法》第五條第二項，《中華人民共和國檢察官法》第六條第三項，《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第五十九條第五項關(guān)于縣級以上的地方各級人民政府管理本行政區(qū)域內(nèi)的監(jiān)察工作的規(guī)定。其他法律中規(guī)定由行政監(jiān)察機關(guān)行使的監(jiān)察職責(zé)，一并調(diào)整由監(jiān)察委員會行使?！?/p>

三、權(quán)威性與統(tǒng)一性：國家監(jiān)察與黨內(nèi)監(jiān)督的融合

法律權(quán)威，一般是指法律的內(nèi)在說服力和外在強制力得到普遍的支持和服從。中國法律的權(quán)威性，從形式上來說，是全國人民代表大會及其常務(wù)委員會的民主立法，作為最高權(quán)力機關(guān)，立法具有權(quán)威性。所以，設(shè)立監(jiān)察委員會的這一重大改革，全國人民代表大會常務(wù)委員會以《決定》的方式確立了監(jiān)察委員會的權(quán)威性，也可以預(yù)料，將來會由全國人大或全國人大常委會制定或修改《監(jiān)察法》《監(jiān)察委員會組織法》《刑事訴訟法》等相關(guān)法律。但是，法律權(quán)威真正的建立，并不僅僅依賴于形式上由誰來立法，因為法律的權(quán)威表述的是任何國家機關(guān)、組織和個人對法律的尊崇、支持和服從，簡而言之，就是法律的順利實施。在中國法治建設(shè)過程中，我們可以看到很多有法不依、法律成為一紙空文的現(xiàn)象。那么，中國法律的權(quán)威性建立在什么地方呢？

朱镕基同志曾指出：立法要講究質(zhì)量，不要追求數(shù)量，任何一項法規(guī)絕對不是人大通過后自然而然就有權(quán)威了。法律、法規(guī)要有權(quán)威性，公布以后必須執(zhí)行，如果老是做不到，立法就沒有多大意思。[6]雖然這段話針對的是當(dāng)時上海市人大立法的權(quán)威性，但是問題和意見具有普遍性。它深刻地揭示了我國法律權(quán)威問題的核心：第一在于法律質(zhì)量，即立法符合實際情況；第二在于法律實施。也就是說，人大立法只是形式上的權(quán)威，實質(zhì)上的權(quán)威有賴于法律的實效，即法律質(zhì)量和法律實施。因此，我們要保證監(jiān)察委員會的權(quán)威性，絕不僅僅依賴于全國人大常委會通過《決定》以及相關(guān)法律的制定或修改，更重要的在于監(jiān)察委員會能夠有效行使其監(jiān)察職能。

首先，從監(jiān)察委員會的構(gòu)成來看。根據(jù)《方案》和《決定》，監(jiān)察委員會、黨的紀律檢查委員會合署辦公，這是我們通常所說的“兩塊牌子、一套人馬”，也就是說，它為法律所授權(quán)行使國家監(jiān)察權(quán)。監(jiān)察委員會這種構(gòu)造是符合實際的，因為黨的領(lǐng)導(dǎo)首先是、且最重要的是組織領(lǐng)導(dǎo)，即通過黨的各級組織、黨員干部和廣大共產(chǎn)黨員組織和帶領(lǐng)人民群眾去執(zhí)行黨的路線，只有通過廣大黨員干部來實現(xiàn)組織領(lǐng)導(dǎo)、政治領(lǐng)導(dǎo)和思想領(lǐng)導(dǎo)才有意義。由此，黨的領(lǐng)導(dǎo)干部和廣大黨員往往是各級國家機關(guān)和各類國有單位的主體部分或占主導(dǎo)地位，這樣，黨的領(lǐng)導(dǎo)又具體化為擔(dān)任公職的黨員依法行使國家權(quán)力。因此，為防止濫用權(quán)力、以權(quán)謀私或失職瀆職，黨紀和國法都對此作了嚴格細致的規(guī)定?，F(xiàn)在，擔(dān)任公職的黨員兼有兩種身份：黨員和公職人員，那么問題來了——是由一個機構(gòu)來統(tǒng)一監(jiān)督他們呢？還是黨紀監(jiān)督和國法監(jiān)督由不同的機構(gòu)行使呢？在建立監(jiān)察委員會之前，我國采取的是后一種模式，本文稱之為分散監(jiān)察模式。但是，由于擔(dān)任公職的黨員之違法犯罪與違紀本質(zhì)上一樣的，都是侵犯了職務(wù)公共性和廉潔性，也就是說，擔(dān)任公職的黨員，如果濫用權(quán)力、以權(quán)謀私或失職瀆職，構(gòu)成違法犯罪同樣也是違紀。所以，這種人為分割監(jiān)察權(quán)的分散模式就有兩個突出的弊端，第一，成本過大；第二，兩種獨立監(jiān)察主體往往存在溝通不暢、認識差異的缺陷，由此導(dǎo)致無法有效監(jiān)察職務(wù)的違法犯罪。所以，有必要整合監(jiān)察力量，統(tǒng)一監(jiān)察主體。目前的改革思路就是在區(qū)分黨紀國法的情形下構(gòu)建統(tǒng)一監(jiān)察力量。

其次，從監(jiān)察的實效來看。對于擔(dān)任公職的黨員涉及職務(wù)犯罪的查處，紀律檢查委員會、檢察機關(guān)往往相互協(xié)同，主要采用四種機制：第一，案件相互移送、相關(guān)情況通報機制；第二，聯(lián)席會議機制；第三，檢察機關(guān)提前介入工作機制；第四，信息共享機制。[7]這四種機制中，除了第三種之外，其余三種機制明確了紀律檢查委員會和檢察機關(guān)在各自領(lǐng)域內(nèi)獨立行使監(jiān)察。目前，這種分散的監(jiān)察機制顯然存在諸多問題。首先，從現(xiàn)實效果來說，職務(wù)犯罪并沒有得到有效遏制，尤其是腐敗犯罪，甚至有時還出現(xiàn)惡化的跡象。所以歷屆黨的總書記不斷反復(fù)告誡全黨全國人民腐敗的危害性，并予以鐵腕反腐。其次，檢察機關(guān)查辦職務(wù)犯罪，有時會受到地方黨委、政府、人大等機關(guān)的制約，[8]查處大案要案更是如此；而紀律檢查委員會的查處，囿于監(jiān)察職權(quán)，只能紀律處理，涉及犯罪的，就需要移送檢察機關(guān)，而在移送過程中，就會出現(xiàn)重復(fù)偵查、證據(jù)合法性認定等問題，影響辦案實效。再次，即便是第三種機制——紀律檢查委員會和檢察機關(guān)聯(lián)合辦案，也存在諸多限制，比如涉及經(jīng)濟犯罪的大案要案的條件、紀檢機關(guān)的商請等。1988年《中共中央紀律檢查委員會、最高人民檢察機關(guān)關(guān)于黨的紀律檢查委員會與國家檢察機關(guān)建立聯(lián)系制度的通知》第5項：“紀檢機關(guān)和檢察機關(guān)在查處案件中要相互配合，相互支持，對于經(jīng)濟犯罪與黨紀政紀問題交織在一起的大案要案，檢察機關(guān)可提前介入，協(xié)同辦案?！?015年《關(guān)于在查辦黨員和國家工作人員涉嫌違紀違法犯罪案件中加強協(xié)作配合的意見》第11項進一步規(guī)定：“紀檢監(jiān)察機關(guān)在辦理案件中，認為被調(diào)查人涉嫌犯罪，需要移送司法機關(guān)依法追究刑事責(zé)任的，在正式移送前可以商請檢察、公安機關(guān)進行初查?！币簿褪钦f，提前介入機制不是監(jiān)察的常態(tài)，必然會導(dǎo)致“打老虎”而忽略“蒼蠅”。由于監(jiān)察實效打折，就必然導(dǎo)致有關(guān)懲處職務(wù)犯罪的法律以及紀律檢查委員會、檢察機關(guān)等執(zhí)法機關(guān)之權(quán)威受到損害。那么，如何有效實現(xiàn)監(jiān)察呢？從現(xiàn)狀來說，第三種機制——紀律檢查委員會和檢察機關(guān)聯(lián)合辦案效果明顯，[9]如果這一機制成為常態(tài)，那么，監(jiān)察能力必然得到加強，遏制職務(wù)犯罪、反貪反腐也必然會達到一個新的高度。因此，比較而言，監(jiān)察委員會的監(jiān)察更有實效、也更有權(quán)威。

四、合法性：紀監(jiān)機關(guān)監(jiān)督困境的化解

在目前分散式監(jiān)察體制下，“雙規(guī)”“雙指”面臨著合憲性、合法性的質(zhì)疑。[10]所謂“雙規(guī)”“雙指”，是指黨的紀律檢查機關(guān)和行政監(jiān)察機關(guān)所采取的限制人身自由的一種特殊調(diào)查手段?！半p規(guī)”依據(jù)的是《中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關(guān)案件檢查工作條例》第二十八條第一款第三項，“要求有關(guān)人員在規(guī)定的時間、地點就案件所涉及的問題作出說明”；“雙指”依據(jù)的是《中華人民共和國行政監(jiān)察法》第二十條規(guī)定：監(jiān)察機關(guān)在調(diào)查違反行政紀律行為時，可以“責(zé)令有違反行政紀律嫌疑的人員在指定的時間、地點就調(diào)查事項涉及的問題作出解釋和說明，但是不得對其實行拘禁或者變相拘禁。”兩者的區(qū)別在于，“雙規(guī)”適用紀律檢查委員會的黨內(nèi)調(diào)查，“兩指”適用于監(jiān)察機關(guān)對所有違反行政紀律人員（不論黨員還是非黨員）的調(diào)查。

根據(jù)《憲法》第三十七條規(guī)定：“中華人民共和國公民的人身自由不受侵犯。 任何公民，非經(jīng)人民檢察機關(guān)批準或者決定或者人民法院決定，并由公安機關(guān)執(zhí)行，不受逮捕。禁止非法拘禁和以其他方法非法剝奪或者限制公民的人身自由，禁止非法搜查公民的身體”，因此有人認為，在依法治國的背景下，“雙規(guī)”“雙指”涉嫌違反憲法，由此引發(fā)其合憲性、合法性的討論。

此外，對于“雙規(guī)”“雙指”之下獲得的證據(jù)材料（即紀檢材料），是否能成為司法上的證據(jù)，也存在較大爭論?？隙ㄕf認為，我國《刑事訴訟法》規(guī)定，可以用于證明案件事實的材料，都是證據(jù)，紀檢材料的出現(xiàn)能夠助益判決的客觀性，所以具有證據(jù)資格。否定說認為，紀檢材料的取證主體不適格。取證行為是一種行使偵查權(quán)的行為，我國《刑事訴訟法》明確規(guī)定，偵查權(quán)由公安機關(guān)、檢察機關(guān)行使，法律另有規(guī)定除外，其他任何機關(guān)和個人都無權(quán)行使這些權(quán)力。此外，紀檢材料是按照紀檢機關(guān)的辦案條例搜集材料的，而非《刑事訴訟法》的程序規(guī)定，《刑事訴訟法》所規(guī)定的諸多程序制約在此顯然缺失。折中說認為，對紀檢材料應(yīng)該區(qū)分對待、分類處理，因為各種證據(jù)都具有其不同的屬性，如物證和書證本身具有較為穩(wěn)定的客觀性。對于人證，則需要謹慎對待，一般不作為定案根據(jù)，但是可以根據(jù)實際需要，在具備相對合理性的前提下允許有某種例外。[11]

實際上，實務(wù)界和理論界對于“雙規(guī)”“雙指”及其收集的證據(jù)材料之合憲性、合法性的爭論，在理論上既沒有取得共識，同時也無助于紀律監(jiān)察機關(guān)和檢察機關(guān)有效行使監(jiān)察權(quán)。現(xiàn)在，監(jiān)察委員會的設(shè)立，就將這些爭論予以消除了，因為，作為國家機關(guān)的監(jiān)察委員會，對違法犯罪嫌疑人的調(diào)查、采取留置措施、收集證據(jù)材料，都將有法可依、于法有據(jù)。

五、有限性：制度約束與監(jiān)察法治

“任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)”，我國憲法這一規(guī)定，同樣適用于監(jiān)察委員會。這意味著，監(jiān)察委員會的監(jiān)察權(quán)不是任意的，必須受到憲法和法律的約束，也就是說，這一權(quán)力是有限的。

如何保障監(jiān)察權(quán)的行使符合憲法和法律呢？一般而言，首先是建立有效的國家監(jiān)督制度，這些監(jiān)督包括人大的監(jiān)督、上下級監(jiān)察委員會的層級監(jiān)督、審計監(jiān)督等。不過，在國家監(jiān)督中，比較有效的監(jiān)督方式是“以權(quán)力制約權(quán)力”，具體而言：首先，監(jiān)察委員會內(nèi)部的分工和制約。也就是說，在監(jiān)察委員會的監(jiān)察權(quán)中，立案、調(diào)查、決定的各個權(quán)力，應(yīng)該分別由不同部門承擔(dān)，彼此具有相對獨立性，從而在監(jiān)察委員會內(nèi)部形成分工且獨立負責(zé)的體制。這樣，就可以最大程度上避免某一部門擁有全部的監(jiān)察權(quán)，防止監(jiān)察權(quán)的膨脹或濫用。其次，檢察機關(guān)的制約。在我國目前的制度設(shè)計中，監(jiān)察委員會對于涉嫌職務(wù)犯罪的案件，只能移送到檢察機關(guān)提起公訴。這里關(guān)鍵是要防止將檢察機關(guān)提起公訴變?yōu)橐环N表演和形式。要制約監(jiān)察權(quán)的濫用，就必須保障檢察機關(guān)的獨立性，能夠?qū)ΡO(jiān)察委員會移送過來的案件依法獨立審查、獨立決定是否提起公訴。再次，法院的監(jiān)督。法院是司法公正的最后一道防線，如果法院能夠獨立公正審理案件，就能夠有效制約監(jiān)察委員會的權(quán)力濫用。目前，我國的司法體制改革正在有序穩(wěn)步推進，其目標是確保檢察機關(guān)、司法機關(guān)獨立行使監(jiān)督權(quán)和審判權(quán)。[12]這樣，通過監(jiān)察委員會、檢察機關(guān)、法院的分工，從而實現(xiàn)監(jiān)察權(quán)、審查公訴權(quán)、審判權(quán)的相互制約、相互配合，從而構(gòu)建有限、完整、有效的監(jiān)察制度。

除了權(quán)力制約之外，社會監(jiān)督或人民監(jiān)督也非常重要。社會監(jiān)督主要包括新聞輿論監(jiān)督和公民監(jiān)督。新聞輿論監(jiān)督，意味著新聞媒體在遵守相關(guān)法律法規(guī)的前提下可以對監(jiān)察委員會及其監(jiān)察權(quán)的行使予以自由、公開報道和評論；公民監(jiān)督，意味著任何公民都可以關(guān)注、評價監(jiān)察委員會及其權(quán)力運用，對于監(jiān)察委員會及其工作人員的違法行為有權(quán)舉報和控告。特別需要注意的是，對監(jiān)察委員會的社會監(jiān)督的有效性，來自于監(jiān)察委員會權(quán)力運行的公開和透明?！瓣柟馐亲詈玫姆栏瘎?，如果將國家監(jiān)察權(quán)的行使置放在整個社會的關(guān)注和監(jiān)督之下，那么，權(quán)力濫用、失職瀆職、貪腐謀私將無所遁形。因此，就需要設(shè)計一套良好的監(jiān)察權(quán)運行制度，一方面，確定哪些情形下不能公開或公開有限，以保障監(jiān)察案件的有效和順利；另一方，確定哪些情形必須公開、如何公開，以保障社會的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

六、結(jié)語：監(jiān)察的實效性與符合中國國情的監(jiān)察委員會

“法律必須被信仰，否則它將形同虛設(shè)。”[13]伯爾曼這句話在很長時期被法學(xué)界所認同，認為我國的法治建設(shè)有賴于民眾“法律信仰”的培育；后來，又有人對“法律信仰”進行批判，認為“我國建立法治的途徑不能依賴法律信仰”，應(yīng)該“擯棄使用這一范疇”。[14]如果法律信仰的模板是西方的，那么，無論是尊崇的還是反對的，無疑都會對中國的法治建設(shè)產(chǎn)生負面影響，因為一個簡單的事實是，西方的法律信仰與其兩千多年的基督教、上帝信仰相勾連。而在中國，傳統(tǒng)文化的主流是“看似‘無宗教卻是‘有信仰”，它借多元宗教和非宗教的外殼，以‘天為最高信仰，以人為關(guān)懷對象，追求‘順天應(yīng)人的人本主義信仰方式，其信仰方式是‘實用主義的”。[15]

中國人的信仰是一種“實用主義”的，也就是說，所信仰的對象必須在現(xiàn)實生活中對自己、對社會產(chǎn)生有利的影響和作用。中國近40年的改革開放，對“人權(quán)”“法治”等概念從陌生到熟悉、從“拒絕”到“接受”，無不是因為“人權(quán)”“法治”等推動了中國社會的發(fā)展、提高了人們的生活水平。雖然我們目前對“法律”“法治”可能談不上高度信仰，或者法律信仰在培育過程中遭到某些因素破壞，但是，既然“依法治國”已成為全民共識、憲法共識，那么我們就要努力推進法治建設(shè)、培育民眾對法律的信仰。而這一切，歸根結(jié)底就是落實憲法和法律，讓憲法和法律成為實效。

而中國監(jiān)察制度的改革——建立監(jiān)察委員會，實際上是以“法律實效”為根本的變革，它以監(jiān)督公務(wù)人員履行公職為對象、以落實憲法和法律為目的。那么，要讓憲法和法律落地生根，一定就要兼顧國情和現(xiàn)狀，而非單純以西方范式為標準，否則，將會產(chǎn)生東施效顰、淮南之橘生于淮北成枳的惡果。習(xí)近平總書記曾指出：“走什么樣的法治道路、建設(shè)什么樣的法治體系，是由一個國家的基本國情決定的?！疄閲?，觀俗立法則治，察國事本則宜。不觀時俗，不察國本，則其法立而民亂，事劇而功寡。全面推進依法治國，必須從我國實際出發(fā)，同推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應(yīng)，既不能罔顧國情、超越階段，也不能因循守舊、墨守成規(guī)。”[16]中國的傳統(tǒng)與國情，決定了中國民眾對法治的信仰和尊崇取決于憲法與法律的落實狀況，而憲法與法律的落實狀況又取決于“為政者”、廣大擔(dān)任公職的黨員和干部，而要確保公職人員切實履行職務(wù)，則又有必要建立有效的監(jiān)察制度。一旦監(jiān)察制度有效運轉(zhuǎn)，憲法與法律得到有效落實，公職人員則勤勉履職、廉潔自律，那么，民眾對憲法和法律的信仰種子將會生根、發(fā)芽并逐漸成長。

由此觀之，監(jiān)察委員會的建立，不僅僅是一次符合國情的監(jiān)察制度的改革，更是黨和政府從實際出發(fā)推進依法治國的一大制度創(chuàng)新，意義深遠，不言自明。

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[15]李德順：《論中國人的信仰》，《學(xué)術(shù)月刊》2012年第3期。

[16]習(xí)近平：《堅定不移走中國特色社會主義法治道路》，全國人大常委會辦公廳、中共中央文獻研究室編輯：《人民代表大會制度重要文獻選編（四）》，中國民主法制出版社、中央文獻出版社2015年版，第1831頁。

The Jurisprudential Analysis of the Supervisory Commission

——On the Supervisory System in Line with National Conditions

WANG Zhuguo

（Law School of Jiangxi University of Finance and Economics， Nanchang 330032， China）

Abstract： The most serious problem of the current supervision system in our country is that the pluralism of the supervisors leads to the lack of supervisory uniformity and effectiveness， which the pilot scheme of the Supervisory Commission is precisely responsive to. The Commission is in line with the constitutional principle of the Partys leadership. The integration of state supervision and innerparty supervision as the institutional innovation is based on national conditions and reality， which guarantees the authority and unity of supervision. It also effectively resolves the legitimate question of “ShuangGui” and “ShuangZhi”. Of course， the powers of the Commission are limited and should be run under the rule of law. In this way， it can exercise its supervisory authority effectively and supervise the performance of public officials. The effectiveness of supervision is the guarantee of constitutional and legal authority.

Key words： supervisory commission； national conditions； constitutionality； effectivenes