焦洪昌 王新萍

[摘要]摘要 《國家監(jiān)察法》是規(guī)定國家監(jiān)察委員會的具體職能、監(jiān)察對象、行使職權(quán)的程序以及如何與黨的機(jī)構(gòu)和其他國家機(jī)關(guān)銜接等內(nèi)容的法律規(guī)范?！秶冶O(jiān)察法》制定的目的在于為構(gòu)建集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的反腐敗機(jī)制提供法治保障。依據(jù)憲法制定、堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、民主集中制、集中高效反腐、堅持正當(dāng)程序、由人大組織與多重監(jiān)督原則是《國家監(jiān)察法》制定時應(yīng)該遵循的立法原則。

[關(guān)鍵詞]關(guān)鍵詞 監(jiān)察體制改革；國家監(jiān)察法；立法原則

[中圖分類號]中圖分類號 D912114[文獻(xiàn)標(biāo)志碼]A[文章編號]16724917（2017）02000107

2016年11月7日，中共中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》（以下簡稱《方案》）。《方案》強(qiáng)調(diào)，國家監(jiān)察體制改革是事關(guān)全局的重大政治改革，是國家監(jiān)察制度的頂層設(shè)計。深化國家監(jiān)察體制改革的目標(biāo)，是建立黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國家反腐敗工作機(jī)構(gòu)。[1]2016年12月25日，第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十五次會議通過了《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》（以下簡稱《決定》），正式公布了在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定。建立國家監(jiān)察委員會，可以整合反腐敗資源力量，形成集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的反腐敗體制，有利于形成嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系，實(shí)現(xiàn)全面推進(jìn)依法治國的目標(biāo)。[2]國家監(jiān)察委員會的設(shè)立是重大政治體制改革，必須在法治的框架內(nèi)進(jìn)行?！秶冶O(jiān)察法》的制定，需要具備憲法上的正當(dāng)性，[2]憲法的創(chuàng)制包含憲法修改和憲法解釋，能否通過解釋憲法使《國家監(jiān)察法》的制定獲得憲法上的正當(dāng)性，是值得深入探討的。本文集中討論《國家監(jiān)察法》制定時需要堅持的立法原則。所謂立法基本原則，指的是立法主體據(jù)以進(jìn)行立法活動的重要準(zhǔn)繩，是立法的重要精神品格之所在。[3]根據(jù)《立法法》規(guī)定，我國立法的基本原則有四項，一是憲法原則，二是法治原則，三是民主原則，四是科學(xué)原則。立法實(shí)踐表明，不同的法律在制定時，對于立法指導(dǎo)思想和立法原則的遵循都有不同的側(cè)重點(diǎn)。監(jiān)察體制改革是事關(guān)全局的重大政治改革，國家監(jiān)察委員會作為新設(shè)機(jī)關(guān)，對現(xiàn)有的法律體系產(chǎn)生了巨大的沖擊，現(xiàn)有的國家機(jī)關(guān)之間的權(quán)利結(jié)構(gòu)亟待作出新的調(diào)整。新形勢下，《國家監(jiān)察法》的制定，在遵循我國立法指導(dǎo)思想和基本原則的前提下，需要立足國情和實(shí)際，尊重科學(xué)規(guī)律，注重實(shí)際效果。

一、權(quán)力法定，在內(nèi)容上區(qū)分憲法與法律的界限，將憲法規(guī)范具體化

依照全國人民代表大會常務(wù)委員會作出的《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》，試點(diǎn)地區(qū)的國家監(jiān)察委員會不是傳統(tǒng)意義上的監(jiān)察局、監(jiān)察廳、監(jiān)察部，而是與政府、司法機(jī)關(guān)平行的一個獨(dú)立的監(jiān)察機(jī)關(guān)，由各級人大依法產(chǎn)生，并與紀(jì)委合署辦公。[2]我國憲法沒有直接規(guī)定國家權(quán)力，是通過國家機(jī)構(gòu)來規(guī)定國家權(quán)力的。全國人民代表大會是我國最高權(quán)力機(jī)關(guān)，國務(wù)院、最高人民法院、最高人民檢察院都由全國人民代表大會產(chǎn)生，向人大負(fù)責(zé)，受人大監(jiān)督。我國國家機(jī)構(gòu)可以分為兩級權(quán)力結(jié)構(gòu)：第一級權(quán)力為全國人大及其常委會，第二級權(quán)力則為國務(wù)院、最高人民法院和最高人民檢察院。這不僅源自于憲法規(guī)定，也是“議行合一”政治體制的基本原則。[4]此次國家監(jiān)察體制改革將原本資源分散，力量薄弱，存在于諸多機(jī)構(gòu)中的監(jiān)察力量進(jìn)行整合，目的在于通過合并反腐敗資源，建立集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的反腐敗機(jī)制。

憲法文本對國家機(jī)構(gòu)作出了統(tǒng)一而明確的規(guī)定，各類國家機(jī)關(guān)的職權(quán)以及具體條文表述雖有憲法解釋空間，但無法在現(xiàn)有憲法規(guī)范體系中推導(dǎo)出新的國家機(jī)關(guān)，更不能確立新設(shè)國家機(jī)關(guān)的憲法地位。[5]在國家機(jī)構(gòu)一章，憲法對于國務(wù)院、人民法院、人民檢察院的性質(zhì)、地位、組織、任期、工作分工、職權(quán)、與全國人大及其常委會的關(guān)系，都作出了明確規(guī)定。因此，制定《國家監(jiān)察法》，也需要首先從憲法的高度規(guī)定國家監(jiān)察委員會的性質(zhì)、地位、組織、任期、工作分工、職權(quán)、與全國人大及其常委會的關(guān)系，以及與人民法院和人民檢察院的銜接等問題。[6]實(shí)踐中，在普通法律中寫入“根據(jù)憲法，制定本法”，并非僅是立法者依憲立法的事實(shí)性陳述，這樣的表述同時內(nèi)含立法者“應(yīng)根據(jù)憲法立法”的規(guī)范判斷，是權(quán)力法定原則的表達(dá)形式。[7]普通法律與憲法的關(guān)系涉及立法權(quán)的憲法界限問題。在制定《國家監(jiān)察法》的過程中，全國人大作為基本法律的立法機(jī)關(guān)，必須立足于憲法文本，運(yùn)用憲法解釋的方法，厘清憲法條文所蘊(yùn)含的立法指示，而不應(yīng)該僅是對憲法規(guī)定的重述。

二、堅持執(zhí)政黨集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的原則

堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，是全面推進(jìn)依法治國的前提，也是中國特色社會主義的本質(zhì)特征。在我國憲法序言中，五次提到了中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)。黨的十八屆四中全會通過的《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，首次以黨的文件形式就執(zhí)政黨與依法治國的關(guān)系作了全面而系統(tǒng)的論述，文件中明確指出：“把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到依法治國的全過程和各方面，是我國社會主義法治建設(shè)的一條基本經(jīng)驗?！盵8]之所以要堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，是因為黨始終代表著人民群眾的意志。此次監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的推進(jìn)過程中，《方案》強(qiáng)調(diào)，“深化國家監(jiān)察體制改革的目標(biāo)，是建立黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國家反腐敗工作機(jī)構(gòu)。由?。ㄊ校┤嗣翊泶髸a(chǎn)生省（市）監(jiān)察委員會，作為行使國家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)。黨的紀(jì)律檢查委員會、監(jiān)察委員會合署辦公”。黨的機(jī)構(gòu)和國家機(jī)關(guān)合署辦公的體制具有中國特色。中央紀(jì)律檢查委員會和監(jiān)察部從1993年起開始合署辦公。中央紀(jì)律檢查委員會由黨的全國代表大會選舉產(chǎn)生，并向中央委員會報告工作；黨的地方各級紀(jì)律檢查委員會由同級黨的委員會代表大會選舉產(chǎn)生，并向其報告工作。黨的代表大會通過對同級的紀(jì)律檢查委員會的監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。紀(jì)律檢查委員會與監(jiān)察機(jī)構(gòu)的合署辦公集中體現(xiàn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)。今后紀(jì)律檢查委員會和監(jiān)察委員會合署辦公，紀(jì)律檢查委員會以黨的紀(jì)律和黨內(nèi)法規(guī)約束黨的組織、黨員領(lǐng)導(dǎo)干部和廣大黨員，監(jiān)察委員會依法監(jiān)督公職人員，包括是黨員的公職人員。[2]。隨著北京、山西、浙江人民代表大會代會閉幕，3個監(jiān)察體制改革試點(diǎn)地區(qū)的監(jiān)察委員會工作已陸續(xù)進(jìn)入實(shí)質(zhì)性階段。三省市監(jiān)察委員會主任均由紀(jì)委書記擔(dān)任，監(jiān)察委員會副主任和委員主要由紀(jì)委負(fù)責(zé)人和轉(zhuǎn)隸的檢察院有關(guān)負(fù)責(zé)人擔(dān)任，體現(xiàn)了紀(jì)委和監(jiān)察委員會合署辦公、全面從嚴(yán)治黨和全面依法治國的有機(jī)結(jié)合。黨的紀(jì)律檢查委員會和監(jiān)察委員會合署辦公，雖屬兩個機(jī)構(gòu)，由于紀(jì)委書記同時兼任監(jiān)察委員會的主任，這種領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制在充分發(fā)揮紀(jì)律檢查委員會黨內(nèi)監(jiān)督作用的同時，也保證了國家監(jiān)察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使職權(quán)。

同時，難以忽視的一個問題是，長此以往，監(jiān)察委員會在實(shí)際運(yùn)行中是否會成為一個黨政高度合一的機(jī)關(guān)。1951年9月，董必武在《論加強(qiáng)人民代表會議的工作》中提出：黨領(lǐng)導(dǎo)著國家政權(quán)。但這決不是說黨直接管理國家事務(wù)，決不是說可以把黨和國家政權(quán)看做一個東西。[9]1982年憲法全面修改過程中，“黨政分開”的思想成為相關(guān)憲法制度設(shè)計的重要指導(dǎo)思想。之所以把“黨的領(lǐng)導(dǎo)”寫在憲法序言中，而沒有寫進(jìn)憲法正文，是為了克服1978年憲法帶來的“黨政不分”的弊端。[5]黨的十八大以來，在推進(jìn)依法治國的進(jìn)程中，黨政分開思想得到進(jìn)一步強(qiáng)化。2012年12月4日，在現(xiàn)行憲法頒行三十周年紀(jì)念大會上，習(xí)近平主席指出：堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，更加注重改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式。黨要善于通過國家政權(quán)機(jī)關(guān)實(shí)施黨對國家和社會的領(lǐng)導(dǎo)，支持國家權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)依照憲法和法律獨(dú)立負(fù)責(zé)、協(xié)調(diào)一致地開展工作。監(jiān)察委員會的試點(diǎn)工作是對我國監(jiān)察體制改革的全新探索，在試點(diǎn)期間，新問題的出現(xiàn)和新解決途徑的嘗試都是必然的過程。很多學(xué)者也表示了對于可能出現(xiàn)的“黨政不分”情況的擔(dān)憂。有學(xué)者認(rèn)為，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，從監(jiān)察委員會與黨的中央與地方各級紀(jì)律檢查委員會“合署辦公”中跳出來，既要保證黨的中央與地方各級紀(jì)律檢查委員會對監(jiān)察委員會監(jiān)督功能，又要充分發(fā)揮執(zhí)政黨的監(jiān)督職能[4]；黨的領(lǐng)導(dǎo)是不能動搖的，但黨要善于領(lǐng)導(dǎo)，黨政需要分開。政治體制改革首先是黨政要分開，解決黨如何善于領(lǐng)導(dǎo)的問題。[5]在制定《國家監(jiān)察法》時，在“堅持把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿到依法治國全過程和各方面”的憲法原則下，對試點(diǎn)地區(qū)監(jiān)察機(jī)關(guān)在職能整合以及合署辦公中所出現(xiàn)的問題要及時總結(jié)和科學(xué)分析，將不利于國家監(jiān)察機(jī)關(guān)有效運(yùn)行的制度進(jìn)行重新調(diào)整。

三、遵循人民代表大會制度，集中反映人民意志

《國家監(jiān)察法》的制定將會彌補(bǔ)現(xiàn)行監(jiān)察制度不足的現(xiàn)狀，是實(shí)現(xiàn)反腐制度化、法治化的客觀需要，也是全面推進(jìn)依法治國，實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措。人民代表大會制度為此次監(jiān)察體制改革確立了從始至終需要根本遵循的指導(dǎo)原則。監(jiān)察體制改革過程中，改革的內(nèi)容不得與人大制度的核心內(nèi)涵有所抵觸與違背。具體而言，我國人民代表大會制度的主要內(nèi)容是人大的產(chǎn)生、組織、職權(quán)的制度，以及人大與其他國家機(jī)關(guān)互相關(guān)系的制度。[10]全國人大是在民主的基礎(chǔ)上由全國人民自己選舉的代表所組成的機(jī)構(gòu)，全國人大的主要職責(zé)也是通過集體決議來決定國家的重大問題，工作過程本身就是把人民的意志集中起來的過程。其他的中央國家機(jī)關(guān)，無論是行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)或者其他國家機(jī)關(guān)，都由全國人大產(chǎn)生，受全國人大監(jiān)督，這些都反映了民主的方面。而這些機(jī)關(guān)都根據(jù)憲法和法律規(guī)定的權(quán)限，集中地處理屬于各自權(quán)限范圍內(nèi)的國家事務(wù)，這又反映了集中的方面。[11]145作為行使國家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)，監(jiān)察委員會由同級人大產(chǎn)生，意味著監(jiān)察委員會要向人大負(fù)責(zé)，受人大監(jiān)督。國家監(jiān)察委員會受全國人大的監(jiān)督，這種監(jiān)督是如何實(shí)現(xiàn)，國家監(jiān)察委員會是否需要向全國人大報告工作呢？根據(jù)憲法第92條規(guī)定，國務(wù)院對全國人大負(fù)責(zé)并報告工作，人大閉會期間對全國人大常委會負(fù)責(zé)并報告工作。憲法第128條和第133條分別規(guī)定了全國人大及其常委會與最高人民法院和最高人民檢察院的關(guān)系，但是憲法并沒有明確規(guī)定最高人民法院和最高人民檢察院有報告工作的義務(wù)。《人大常委會監(jiān)督法》第二章規(guī)定了全國人大常委會聽取和審議“一府兩院”的專項工作報告。因此，可以推斷，國家監(jiān)察委員會作為與“一府兩院”地位平等的國家機(jī)關(guān)，也需要向全國人大報告工作，接受人大監(jiān)督。因此，在制定《國家監(jiān)察法》時，要在憲法規(guī)定的基礎(chǔ)上以法律的形式明確監(jiān)察委員會由人大產(chǎn)生的具體程序，監(jiān)察委員會接受人大的監(jiān)督的具體模式。在內(nèi)部的權(quán)力配置上，監(jiān)察委員會是成為一個實(shí)行合議制的機(jī)關(guān)，采用少數(shù)服從多數(shù)的表決方式通過決議，亦或是成為一個首長負(fù)責(zé)制的國家機(jī)構(gòu)，都是《國家監(jiān)察法》需要明確規(guī)定的。即便是首長負(fù)責(zé)制，首長在作出決議時，仍需要考慮多數(shù)人的意見?？偠灾瑹o論是采取合議制還是首長負(fù)責(zé)制，最終將取決于憲法的頂層設(shè)計與試點(diǎn)經(jīng)驗的綜合考量。民主集中制作為基本原則，貫徹在中央國家機(jī)關(guān)的各個方面和一切過程之中。[11]145

根據(jù)民主集中制原則和分工協(xié)調(diào)的原則，監(jiān)察委員會受人大監(jiān)督。根據(jù)我國憲法的規(guī)定，我國現(xiàn)階段設(shè)置的各個中央國家機(jī)關(guān)的職權(quán)劃分，中央國家機(jī)關(guān)之間有明確分工，在職責(zé)范圍內(nèi)互不干擾，同時又互相協(xié)作、互相配合。兩個問題，一是監(jiān)察委員會與司法機(jī)關(guān)獨(dú)立行使職權(quán)的關(guān)系。我國憲法第126條規(guī)定，人民法院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審判權(quán)。第127條規(guī)定，最高人民法院監(jiān)督地方各級人民法院和專門人民法院的審判工作，上級人民法院監(jiān)督下級人民法院的審判工作。同樣，作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，人民檢察院享有獨(dú)立檢察權(quán)。不同的是，各級檢察院之間是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，而不是監(jiān)督關(guān)系。那么，問題在于，監(jiān)察機(jī)關(guān)對于公職人員的監(jiān)督，是否會對審判權(quán)獨(dú)立和檢察權(quán)獨(dú)立產(chǎn)生不必要的干預(yù)，這也是未來需要解決的問題。筆者認(rèn)為，國家監(jiān)察委員會監(jiān)督的著力點(diǎn)在于公職人員本身對于憲法、法律和黨紀(jì)的遵守，是一種廉政監(jiān)督，而不應(yīng)干預(yù)到公職人員履行法定職責(zé)的過程。另外一個不可忽視的問題在于，監(jiān)察委員會需要向人大負(fù)責(zé)，受人大監(jiān)督，那么監(jiān)察委員會是否應(yīng)將各級人大及其常委會的公職人員納入監(jiān)察對象的范圍呢？代議機(jī)構(gòu)的自律與自治是代議政治的基本原則，國會議事自治之目的在于確保國會行使職權(quán)的自主性與獨(dú)立性，使免于受其他國家機(jī)關(guān)之干預(yù)。[10]國家權(quán)力機(jī)關(guān)對于其他國家機(jī)關(guān)行使監(jiān)督權(quán)，但不是互相制衡，因為權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督是最高的監(jiān)督，代表人民行使監(jiān)督權(quán)。[11]146監(jiān)察委員會監(jiān)察的對象是全體公職人員，全國人大及其常委會的公職人員自然在其監(jiān)督范圍之內(nèi)。同理，監(jiān)察委員會對于全國人大及其常務(wù)委員會的公職人員所進(jìn)行的是廉政監(jiān)督，與全國人大對于監(jiān)察委員會的工作監(jiān)督并不沖突。

四、明確國家監(jiān)察委員會的性質(zhì)與核心職能，堅持權(quán)威、高效反腐敗的原則

國家監(jiān)察委員會的目的是建立集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的反腐敗機(jī)制。從歷史上看，我國古代監(jiān)察思想來源于法家的“為治吏而查吏”，監(jiān)察制度自戰(zhàn)國時期初創(chuàng)，至唐宋時期發(fā)展得比較完善，到明清形成了比較完備的監(jiān)察制度法典。我國古代監(jiān)察制度為維護(hù)政權(quán)的穩(wěn)定發(fā)揮了不可替代的作用。通觀我國古代監(jiān)察制度，一個重大的弊端是監(jiān)察機(jī)關(guān)缺乏獨(dú)立性。我國在建國初期設(shè)立過人民監(jiān)察委員會，到后來的監(jiān)察部，再到目前開始改革試點(diǎn)的國家監(jiān)察委員會的安排，其核心是圍繞如何監(jiān)督公權(quán)力而展開的，其重點(diǎn)是對行政權(quán)的控制。[5]根據(jù)憲法，每個國家機(jī)構(gòu)都有著明確的性質(zhì)與功能。國務(wù)院是國家行政機(jī)關(guān)，人民法院是審判機(jī)關(guān)，人民檢察院是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，目前，對于國家監(jiān)察委員會的性質(zhì)表述仍然有不確定性。有學(xué)者認(rèn)為，監(jiān)察委員會是集黨紀(jì)監(jiān)督、行政監(jiān)督與法律監(jiān)督權(quán)于一體的綜合性、混合性與獨(dú)立性的機(jī)關(guān)，既不同于黨的機(jī)關(guān)，也不同于行政機(jī)關(guān)或者司法機(jī)關(guān)，其職權(quán)具有綜合性與混合性。[5]也有學(xué)者表示，國家監(jiān)察委員會是黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的，由人大產(chǎn)生，受人大和上一級機(jī)關(guān)監(jiān)督，行使反腐敗職能的監(jiān)督機(jī)關(guān)。國家監(jiān)督機(jī)關(guān)雖然不是司法機(jī)關(guān)，但是可以依法行使司法機(jī)關(guān)的某些職權(quán)。[12]還有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，監(jiān)察權(quán)屬于國家權(quán)力的組成部分，若以三權(quán)學(xué)說劃分國家權(quán)力，新的監(jiān)察權(quán)仍屬于行政權(quán)范疇；若不以三權(quán)學(xué)說自囿，監(jiān)察權(quán)當(dāng)然可以被視為立法權(quán)之下與行政權(quán)、司法權(quán)并立的權(quán)力，但是沒有必要定位為“執(zhí)法監(jiān)督機(jī)關(guān)”，否則與人民檢察院的法律監(jiān)督根本職能的憲法定位產(chǎn)生混淆，其權(quán)力定位就是監(jiān)察權(quán)。[13]按照《決定》的要求，監(jiān)察委員會合并了原來一部分屬于行政機(jī)關(guān)的行政權(quán)和原來屬于檢察機(jī)關(guān)的檢察權(quán)，原有的行政權(quán)和檢察權(quán)在一定程度上被削弱，而監(jiān)察權(quán)得到了進(jìn)一步的擴(kuò)充。全國人大做出這種調(diào)整的初衷在于集中整合反腐敗資源，因而筆者更傾向于將國家監(jiān)察委員會的性質(zhì)定位為監(jiān)察權(quán)的性質(zhì)。然而，不同權(quán)力之間的交叉也可能帶來不協(xié)調(diào)的風(fēng)險，需要根據(jù)試點(diǎn)經(jīng)驗做深入的研究。

我國的中央國家機(jī)關(guān)其核心職能具有相對獨(dú)立性。國家權(quán)力機(jī)關(guān)通過全國人大行使國家最高監(jiān)督權(quán)，是人民意志的體現(xiàn)。我國憲法沒有明確規(guī)定國家的各項權(quán)力，然而通過對國家機(jī)關(guān)的職責(zé)權(quán)限的規(guī)定體現(xiàn)出了國家權(quán)力的性質(zhì)。在社會主義制度下，全體人民的根本利益是一致的。因此，我們國家可以而且必須由人民代表大會統(tǒng)一地行使國家權(quán)力；同時在這個前提下，對于國家的行政權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)和武裝力量的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，也都有明確的劃分，使國家權(quán)力機(jī)關(guān)和行政、審判、檢察機(jī)關(guān)等其他國家機(jī)關(guān)能夠協(xié)調(diào)一致地工作。[14]如何整合資源，建立集中高效的國家監(jiān)督體系，形成能夠全面覆蓋國家機(jī)關(guān)及其公職人員的國家監(jiān)察體系，這是探索適合國情的監(jiān)察制度的核心和關(guān)鍵。有學(xué)者認(rèn)為，要解決多頭監(jiān)察、資源分散、力量薄弱的缺陷，就要建立集中、高效、權(quán)威、統(tǒng)一的監(jiān)督機(jī)關(guān)，其關(guān)鍵在于將現(xiàn)行檢察院反貪污賄賂部門、瀆職侵權(quán)監(jiān)察部門、職務(wù)犯罪預(yù)防部門、政府監(jiān)察機(jī)構(gòu)、預(yù)防腐敗機(jī)構(gòu)等全部納入國家監(jiān)察委員會，并行使政府審計部門部分職能。其意在將現(xiàn)有的黨內(nèi)巡查、行政監(jiān)察、立法監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計監(jiān)督整合為統(tǒng)一的國家監(jiān)督，形成“一府三院”的憲制結(jié)構(gòu)。[4]這表明，監(jiān)察委員會在集中整合資源之后，本身獨(dú)立性提高，將直接影響到監(jiān)察委員會在實(shí)際工作中發(fā)揮的作用。我國現(xiàn)有的監(jiān)察部由國務(wù)院直接領(lǐng)導(dǎo)，按照常理來講，由國家機(jī)關(guān)中的一個部門對該國家機(jī)關(guān)的工作人員進(jìn)行監(jiān)督，監(jiān)察機(jī)關(guān)本身在主體上、財政上都缺乏獨(dú)立性，難以取得理想的效果。監(jiān)察體制改革之后，監(jiān)察機(jī)關(guān)由人大產(chǎn)生，直接對人大負(fù)責(zé)。監(jiān)委會獨(dú)立于“一府兩院”，在經(jīng)費(fèi)使用、人事任免方面不受制約，監(jiān)察機(jī)關(guān)的獨(dú)立性將會得到大幅度提升。

五、監(jiān)察對象范圍與監(jiān)察委員會職責(zé)必須以法律形式規(guī)定

依照《決定》，監(jiān)察委員會將監(jiān)察對象覆蓋到試點(diǎn)地區(qū)所有行使公權(quán)力的公職人員。2017年1月9日，在國務(wù)院新聞辦公室舉行的中央紀(jì)委發(fā)布會上，監(jiān)察部副部長肖培首次披露國家監(jiān)察委的監(jiān)察范圍。國家監(jiān)察委對所有行使公權(quán)力的公職人員實(shí)行監(jiān)察全覆蓋，主要包括六大類人員：一是國家公務(wù)員法所規(guī)定的國家公職人員；二是由法律授權(quán)或者由政府委托來行使公共事務(wù)職權(quán)的公務(wù)人員；三是國有企業(yè)的管理人員；四是公辦的教育、科研、文化、醫(yī)療、體育事業(yè)單位的管理人員；五是群眾、自治組織中的管理人員；六是其他依法行使公共職務(wù)的人員。筆者認(rèn)為，監(jiān)察委員會所監(jiān)察對象的范圍不宜過于廣泛。監(jiān)察委員會的主要目的在于反腐敗，建立廉政機(jī)制。如果將監(jiān)察對象范圍擴(kuò)展得過于廣泛，也容易造成監(jiān)察力量的分散。在《國家監(jiān)察法》的立法過程中，可以根據(jù)試點(diǎn)的具體情況進(jìn)行科學(xué)的分析和考量，以行政級別、工作部門或者發(fā)生貪腐案件多寡等因素作為衡量的標(biāo)準(zhǔn)，建立分級監(jiān)督的制度，全面覆蓋的同時突出重點(diǎn)。

《國家監(jiān)察法》對于監(jiān)察對象的規(guī)定是明確國家監(jiān)察委員會職權(quán)的前提。第十二屆全國人大常委會第二十五次會議通過的《決定》確定為下述三類：其一，監(jiān)督檢查公職人員依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政以及道德操守情況；其二，調(diào)查涉嫌貪污賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守、權(quán)力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費(fèi)國家資財?shù)嚷殑?wù)違法和職務(wù)犯罪行為；其三，對職務(wù)違法和職務(wù)犯罪行為作出處置決定，對涉嫌犯罪的，移送檢察機(jī)關(guān)依法提起公訴。那么，《行政監(jiān)察法》第18條規(guī)定的監(jiān)察機(jī)關(guān)履行的職責(zé)包括：（一）檢查國家行政機(jī)關(guān)在遵守和執(zhí)行法律、法規(guī)和人民政府的決定、命令中的問題；（二）受理對國家行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員和國家行政機(jī)關(guān)任命的其他人員違反行政紀(jì)律行為的控告、檢舉；（三）調(diào)查處理國家行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員和國家行政機(jī)關(guān)任命的其他人員違反行政紀(jì)律的行為；（四）受理國家行政機(jī)關(guān)公務(wù)員和國家行政機(jī)關(guān)任命的其他人員不服主管行政機(jī)關(guān)給予處分決定的申訴，以及法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他由監(jiān)察機(jī)關(guān)受理的申訴；（五）法律、行政法規(guī)規(guī)定由監(jiān)察機(jī)關(guān)履行的其他職責(zé)。由此可見，《決定》中規(guī)定的監(jiān)察委員會的職權(quán)將監(jiān)察范圍從國家行政機(jī)關(guān)擴(kuò)展到了國家機(jī)關(guān)，監(jiān)察對象的范圍擴(kuò)充了。在監(jiān)督程度上，監(jiān)察委員會在適當(dāng)收縮原來的一些職權(quán)，將監(jiān)督力量集中于反腐問題。比如，《決定》將《行政監(jiān)察法》中的“檢查國家行政機(jī)關(guān)在遵守和執(zhí)行法律、法規(guī)和人民政府的決定、命令中的問題”中的“遵守人民政府的決定、命令”刪除，顯示了集中力量進(jìn)行廉政監(jiān)督的決心。

六、堅持遵循正當(dāng)程序原則

根據(jù)《決定》，國家監(jiān)察機(jī)關(guān)可以行使公安機(jī)關(guān)和檢查機(jī)關(guān)行使的某些刑事強(qiáng)制措施權(quán)和刑事偵查權(quán)，如訊問、查詢、凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、勘驗檢查、鑒定、留置等?！稕Q定》沒有明確陳述國家機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)的關(guān)系，需要《國家監(jiān)察法》進(jìn)一步明確和細(xì)化。對于國家機(jī)關(guān)履行職責(zé)的權(quán)限和手段，很多學(xué)者都提出了需要《國家監(jiān)察法》進(jìn)一步明晰的問題，主要集中于以下幾點(diǎn)：第一，調(diào)查權(quán)與偵查權(quán)究竟有何區(qū)別；第二，留置與刑事拘留或者逮捕究竟有何區(qū)別，國家監(jiān)察機(jī)關(guān)是否有權(quán)逮捕職務(wù)犯罪嫌疑人，如賦予其逮捕權(quán)，是否應(yīng)經(jīng)人民檢察院批準(zhǔn)；第三，刑事訴訟中關(guān)于公訴案件先立案，后偵查的格局是否由此被打破；第四，監(jiān)察委員會通過調(diào)查所取得的證據(jù)是否正當(dāng)。[13]基于上述問題，筆者有如下思考：

1.調(diào)查權(quán)與偵查權(quán)的區(qū)別問題。《決定》規(guī)定的監(jiān)察機(jī)關(guān)的第二類職權(quán)可以簡稱為調(diào)查權(quán)，即調(diào)查涉嫌貪污賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守、權(quán)力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費(fèi)國家資財?shù)嚷殑?wù)違法和職務(wù)犯罪行為并作出處置決定。根據(jù)我國《刑事訴訟法》第106條第1項的規(guī)定：偵查指的是公安機(jī)關(guān)、人民檢察院在辦理案件過程中，依照法律進(jìn)行的專門調(diào)查工作和有關(guān)的強(qiáng)制性措施。偵查是全部刑事訴訟程序中的一個獨(dú)立的訴訟階段。根據(jù)目前的法律規(guī)定，偵查的主體包括公安機(jī)關(guān)和人民檢查院。很明顯，調(diào)查權(quán)并不同于《刑事訴訟法》中規(guī)定的偵查權(quán)。首先，偵查必須是在立案之后進(jìn)行的，此處的調(diào)查則是在立案之前；其次，行使偵查權(quán)的機(jī)關(guān)是公安機(jī)關(guān)和人民檢察院。隨著人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等部門的相關(guān)職能整合至監(jiān)察委員會，是否意味著人民檢察院對于原來自偵案件的偵查權(quán)將轉(zhuǎn)移至監(jiān)察委員會。監(jiān)察委員會的職權(quán)中選擇用調(diào)查而非偵查，是否意在規(guī)避《刑事訴訟法》的約束，調(diào)查權(quán)與偵查權(quán)在實(shí)踐中的交叉該如何處理。《國家監(jiān)察法》在處理這一問題時，必須根據(jù)試點(diǎn)總結(jié)，秉著科學(xué)立法的原則，作出比較明晰的規(guī)定。關(guān)于《刑事訴訟法》是否需要修改，筆者認(rèn)為是有必要的。人民檢察院三機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)隸監(jiān)察委員會，必然會對人民檢察院內(nèi)部的權(quán)力劃分、職責(zé)權(quán)限、辦案程序等產(chǎn)生根本的影響，因此《刑事訴訟法》在將來也是需要修改的。需要注意的是，為履行職權(quán)，《決定》賦予了監(jiān)察委員會12種可以采取的措施，包括談話、訊問、詢問、查詢、凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、搜查、勘驗檢查、鑒定、留置等措施。關(guān)于監(jiān)察委員會履行職權(quán)的12項措施和權(quán)限，《決定》中并沒有作出詳細(xì)的規(guī)定，《國家監(jiān)察法》在修改時，可以參照《刑事訴訟法》規(guī)定，對于每一項措施的程序作出詳細(xì)的規(guī)定。

2.留置與刑事拘留或者逮捕的區(qū)別。刑事拘留，是指公安機(jī)關(guān)、人民檢查院在偵查過程中，在緊急情況下，依法臨時剝奪某些現(xiàn)行犯或者重大嫌疑分子的人身自由的一種強(qiáng)制措施。逮捕，是指公安機(jī)關(guān)、人民檢察院和人民法院，為防止犯罪嫌疑人或者被告人逃避偵查、起訴和審判，進(jìn)行妨礙刑事訴訟的行為，或者發(fā)生社會危險性，而依法剝奪其人身自由，予以羈押的一種強(qiáng)制措施。[15]留置是一種限制人身自由的強(qiáng)制措施，是一種新型的調(diào)查手段，在嚴(yán)厲程度上不及刑事拘留和逮捕，也不同于“雙規(guī)”“雙指”等措施，而是一種適用于所有監(jiān)察對象的一種兼具強(qiáng)制措施性質(zhì)和調(diào)查取證措施性質(zhì)的監(jiān)察手段。[12]“雙規(guī)”“雙指”是我國紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)查辦案件時采取的特殊調(diào)查手段和組織措施?！半p規(guī)”措施只存在于黨的紀(jì)律處分委員會處理黨員違紀(jì)的情況。按照憲法原理，黨員與黨組織之間是一種“特殊權(quán)力關(guān)系”。有學(xué)者建議制定《國家監(jiān)察法》，可通過設(shè)置法定的“留置”措施來代替“雙規(guī)”“雙指”等措施。[16]筆者認(rèn)為，在試點(diǎn)地區(qū)，黨的紀(jì)律檢查委員會和監(jiān)察委員會合署辦公，在黨紀(jì)與國法銜接的問題上，黨規(guī)黨紀(jì)嚴(yán)于國家法律，黨的各級組織和廣大黨員干部不僅要模范遵守國家法律，而且要按照黨規(guī)黨紀(jì)以更高標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格要求自己。例如，《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》專門對嚴(yán)重違反社會主義道德的行為進(jìn)行了相應(yīng)規(guī)范，與此相比，國家法律對一些純道德行為并不作規(guī)范；另外，《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項的規(guī)定》對領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人事項的義務(wù)進(jìn)行了規(guī)定，與此相比，國家法律對普通公民個人事項的報告義務(wù)并不作要求。[17]要保持黨的先進(jìn)性，必須將“黨要管黨，從嚴(yán)治黨”落到實(shí)處，黨紀(jì)和國法都要遵守?！半p軌反腐”更符合監(jiān)察委員會設(shè)立的初衷，是否以“留置”措施取代“雙規(guī)”“雙指”，也是值得商榷的。

此外，監(jiān)察體制改革，“先調(diào)查后立案”的規(guī)定是否打破了刑事訴訟中關(guān)于公訴案件先立案、后偵查的格局，監(jiān)察委員會的調(diào)查權(quán)是否能夠完全取代檢察機(jī)關(guān)的偵查權(quán)，需要堅持科學(xué)民主的立法原則，在立法過程中進(jìn)行考量和研究；證據(jù)是認(rèn)定案件事實(shí)的依據(jù)，也是進(jìn)行訴訟活動的基礎(chǔ)。作為認(rèn)定案件事實(shí)的依據(jù)，證據(jù)除了要具備證明力之外，還必須具有法律上的資格，為法律所容許，即證據(jù)應(yīng)當(dāng)依法收集、審查和運(yùn)用，必須符合法定形式?；谪澑讣旧淼奶攸c(diǎn)，被監(jiān)察對象往往具有很強(qiáng)大的社會關(guān)系，證據(jù)往往具有隱秘性。監(jiān)察委員會通過調(diào)查所獲取的證據(jù)，是否具有法律上的正當(dāng)性，也需要《國家監(jiān)察法》作出具體的規(guī)定。在調(diào)查過程中，被監(jiān)察對象是否有保持沉默的權(quán)利，律師能否介入等問題，都是結(jié)合試點(diǎn)經(jīng)驗值得深入探討的問題。

七、人大集中組織與多重監(jiān)督原則

任何政體之下都存在權(quán)力制約。一旦集中掌握監(jiān)察權(quán)的監(jiān)察委員會，既無外部憲制分權(quán)機(jī)關(guān)制約，又無內(nèi)部分權(quán)制衡，監(jiān)察委員會很可能成為掌握極大權(quán)力的新生既得利益群體和憲制之下的“最強(qiáng)者”；正義和是非標(biāo)準(zhǔn)將直接淪為其意志的體現(xiàn)，最終淪落為新的腐敗滋生地。[4]國家監(jiān)察委員會是對國家公職人員實(shí)行廉政監(jiān)督的機(jī)關(guān)。同時，監(jiān)察權(quán)作為公權(quán)力，本身也應(yīng)該接受監(jiān)督。如何構(gòu)建對國家監(jiān)察委員會及其工作人員的監(jiān)督機(jī)制，是《國家監(jiān)察法》的重要任務(wù)?；诒O(jiān)察委員會職權(quán)范圍之廣，監(jiān)督對象之眾，可以將對于監(jiān)察委員會的監(jiān)督體制劃分為幾個層次。

以權(quán)力制約權(quán)力。根據(jù)《決定》要求，監(jiān)察委員會對本級人民代表大會及其常務(wù)委員會和上一級監(jiān)察委員會負(fù)責(zé)，并接受監(jiān)督。由此而見，監(jiān)察委員會在試點(diǎn)地區(qū)的監(jiān)督機(jī)制屬于雙重監(jiān)督機(jī)制，一重監(jiān)督來自于人大及其常委會，另一重來自監(jiān)察體系內(nèi)部上級對下級的監(jiān)督。對于全國人大及其常委會的監(jiān)督，國家監(jiān)察機(jī)關(guān)如何向全國人大及其常委會負(fù)責(zé)，可以借鑒人大及其常委會對“一府兩院”的監(jiān)督模式；另一重監(jiān)督來自于國家監(jiān)察機(jī)關(guān)的自我監(jiān)督。監(jiān)察委員會的這種監(jiān)督體制意味著地方各級監(jiān)察委員會要向上級國家監(jiān)察委員會和同級人大及其常委會負(fù)責(zé)，最高一級國家監(jiān)察委員會向全國人大及其常委會負(fù)責(zé)。在監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部，建立一套有效的國家監(jiān)察權(quán)力運(yùn)行法則，進(jìn)行科學(xué)的權(quán)力配置，堅持民主集中制，能夠有效地避免國家權(quán)力運(yùn)行中個人的專斷和恣意。

以權(quán)利制約權(quán)力。監(jiān)察體制改革是一項國家權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的變革，可以概括為國家權(quán)力的正確運(yùn)用和公民權(quán)利的確切保障兩個方面。為了保障監(jiān)察對象的基本權(quán)利和其他合法權(quán)益，《國家監(jiān)察法》在制定時，應(yīng)該為監(jiān)察對象制定一套完善的權(quán)利保障和救濟(jì)機(jī)制。我國現(xiàn)行的《行政監(jiān)察法》第六章規(guī)定了監(jiān)察機(jī)關(guān)工作人員的法律責(zé)任。根據(jù)監(jiān)察機(jī)關(guān)工作人員的違法程度，將法律責(zé)任分為三個類別。對于監(jiān)察機(jī)關(guān)工作人員法律責(zé)任的規(guī)定，意味著監(jiān)察對象的基本權(quán)利和合法權(quán)益不受非法侵害?！秶冶O(jiān)察法》應(yīng)該建立相應(yīng)的權(quán)利救濟(jì)體系，對具體的行使條件、行使時間、行使程序等作出明確規(guī)定。權(quán)利救濟(jì)措施的制定，既是對公民基本權(quán)利的保護(hù)，也是對監(jiān)察機(jī)關(guān)的一種有效監(jiān)督。在救濟(jì)措施中，被監(jiān)察對象是否有權(quán)提起訴訟，能否申請國家賠償?shù)膯栴}，在立法時值得思考。同時，還應(yīng)該將其他國家機(jī)關(guān)的監(jiān)督、社會大眾的監(jiān)督、民主黨派的監(jiān)督、新聞媒體的監(jiān)督等監(jiān)督方式列為《國家監(jiān)察法》中的監(jiān)督措施。

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[8]中共中央：《授權(quán)發(fā)布：中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，http：//news.xinhuanet.com/politics/2014-10/28/c_1113015330.htm。

[9]董必武：《董必武選集》，人民出版社1985年版，第308頁。

[10]秦前紅：《監(jiān)察體制改革的邏輯與方法》，《環(huán)球法律評論》2017年第2期。

[11]許崇德：《中國憲法》，中國人民大學(xué)出版社2010年版。

[12]姜明安：《國家監(jiān)察法立法初探》，《中國法律評論》2017年第2期。

[13]張建偉：《法律正當(dāng)程序視野中的新監(jiān)察制度》，《環(huán)球法律評論》2017年第2期。

[14]林彥：《從“一府兩院”制的四元結(jié)構(gòu)論國家監(jiān)察體制改革的合憲性路徑》，《法學(xué)評論》2017年第3期。

[15]陳衛(wèi)東：《刑事訴訟法》，中國人民大學(xué)出版社2015年版，第172-175頁。

[16]馬懷德：《〈國家監(jiān)察法〉的立法思路與重點(diǎn)》，《環(huán)球法律評論》2017年第2期。

[17]付子堂：《法治體系內(nèi)的黨內(nèi)法規(guī)探析》，《中共中央黨校學(xué)報》2015年第3期。

The Legislative Principles of The State Supervision Law

JIAO Hongchang， WANG Xinping

（Law School of China University of Political Science and Law， Beijing 100088， China）

Abstract： The State Supervision Law is the legal norm for regulating the specific functions of the state supervisory committee， the object of supervision， the exercise of powers and functions， and how to connect with the Party organs and other state organs. The purpose of The State Supervision Law is to provide a legal guarantee for the construction of centralized and unified， authoritative and efficient anti-corruption mechanism. According to the Constitution， such principles of multiple supervision as adhering to the leadership of the Party， democratic centralism， the authority of efficient anti-corruption， adhering to the due process， organization by the National Peoples Congress， etc. as the legislative principles that should be followed in the establishment of The State Supervision Law.

Key words： supervision system reform； The State Supervision Law； principle of legislation