蔡冬娜 華瑛瑛

古鎮(zhèn)鎮(zhèn)搭建鎮(zhèn)法律公共服務(wù)體系，建立法律顧問(wèn)室等工作平臺(tái)，橫向3個(gè)領(lǐng)域分別顧問(wèn)，形成法治工作機(jī)制；縱向延伸到村到企，使法律服務(wù)全鎮(zhèn)全覆蓋，在小小平臺(tái)上，書(shū)寫出一篇鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府法治建設(shè)的大文章。

政府購(gòu)買法律服務(wù)

2014年6月，古鎮(zhèn)鎮(zhèn)通過(guò)公開(kāi)采購(gòu)方式，一次性購(gòu)買3家律師事務(wù)所的律師團(tuán)隊(duì)作為鎮(zhèn)政府法律顧問(wèn)團(tuán)隊(duì)，建立了“古鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府法律顧問(wèn)室”，并制定和實(shí)施《中山市古鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府法律顧問(wèn)室工作規(guī)則》。

由于古鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府法律服務(wù)需求數(shù)量大、領(lǐng)域廣、類型多等特點(diǎn)，該鎮(zhèn)將政府法律事務(wù)劃歸為綜合行政服務(wù)類、行政執(zhí)法類、民商事類三大類型，并將這三個(gè)類型委托給上述三個(gè)服務(wù)特點(diǎn)相應(yīng)的律師團(tuán)隊(duì)服務(wù)，使各顧問(wèn)團(tuán)隊(duì)能夠發(fā)揮專長(zhǎng)，集中精力為鎮(zhèn)政府提供專業(yè)化、系統(tǒng)化的法律服務(wù)。

法律顧問(wèn)室主要的工作：一是審核把關(guān)政府規(guī)范性文件。二是規(guī)范行政執(zhí)法行為。三是強(qiáng)化行政監(jiān)督和救濟(jì)。四是參與信訪接訪。

古鎮(zhèn)鎮(zhèn)每月15日進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)干部接訪，法律顧問(wèn)參與其中，為信訪人答疑釋法，引導(dǎo)上訪群眾依法合理表達(dá)訴求，引導(dǎo)訴訪分離，成為信訪人、接訪領(lǐng)導(dǎo)的“法律活字典”。另外，還直接參與排查化解重大信訪案件，有效預(yù)防信訪案件升級(jí)。

在此基礎(chǔ)上，從鎮(zhèn)到村延伸建立法律網(wǎng)絡(luò)，將工作覆蓋到村到企。在全鎮(zhèn)13個(gè)村居均聘請(qǐng)律師把關(guān)村（居）法律事務(wù)，實(shí)現(xiàn)了一村（居）一法律顧問(wèn)工作全覆蓋，并建立“法律援助聯(lián)絡(luò)員”制度。村法律顧問(wèn)工作始終堅(jiān)持“提前介入、事先研究、從源頭消除和控制風(fēng)險(xiǎn)”的服務(wù)理念，由各村（居）法律顧問(wèn)協(xié)助村委會(huì)起草、審核、修訂各類合同、村規(guī)民約和其他管理制度，并在村委會(huì)簽訂重要的經(jīng)濟(jì)合同前提供法律意見(jiàn)，以達(dá)到事前防控目的，減少法律風(fēng)險(xiǎn)。并舉辦系列法制講座，向群眾普及法律知識(shí)，實(shí)現(xiàn)零距離服務(wù)群眾。此外，法律顧問(wèn)還肩負(fù)為村居經(jīng)濟(jì)合同把關(guān)以及為村居各項(xiàng)糾紛提供法律意見(jiàn)等職責(zé)，為維護(hù)村集體利益，防范各種法律風(fēng)險(xiǎn)提供提切實(shí)保障。法律援助聯(lián)絡(luò)員也深入村和企業(yè)，讓更多困難群眾享受法律援助服務(wù)，解決矛盾糾紛。如解決勞資和欠薪等問(wèn)題。

【案例一】法律顧問(wèn)引導(dǎo)集體維權(quán)解決土地糾紛

1998年，七坊村何某等23名村民與七坊村委會(huì)簽訂土地租賃協(xié)議，租用七坊村大坦工業(yè)區(qū)土地，租賃期限為15年。2012年協(xié)議期滿后，此23 人要求續(xù)租，但七坊村委會(huì)想收回土地另行規(guī)劃發(fā)展，由于合同訂立時(shí)雙方并沒(méi)有約定合同期滿后地上建筑物所有權(quán)歸屬，因此租戶以地上建筑權(quán)屬不明為由，合同到期后堅(jiān)持不退換租用土地，并以爭(zhēng)議尚未解決為由，拒絕向村委會(huì)繼續(xù)繳交租金。

針對(duì)租戶集體欠租和土地歸還問(wèn)題，七坊村委會(huì)多次與租戶進(jìn)行協(xié)商。在調(diào)解過(guò)程中，一方面租戶因已既得利益，采取故意拖延的方式，導(dǎo)致相關(guān)問(wèn)題遲遲未能協(xié)商解決；另一方面，由于大坦工業(yè)區(qū)對(duì)七坊村集體收入影響較大，因而隨著時(shí)間流逝，村民對(duì)租戶故意拖欠租金的行為越發(fā)厭惡，且對(duì)村委會(huì)遲遲未能收回土地表達(dá)不滿。此外，何某等人還多次就相關(guān)問(wèn)題到市、鎮(zhèn)信訪部門上訪，企圖通過(guò)越級(jí)集體上訪行為對(duì)政府和村施加壓力，妄圖繞開(kāi)法律框架得到特殊對(duì)待。

針對(duì)上述情況，鎮(zhèn)法律顧問(wèn)及相關(guān)單位對(duì)案件進(jìn)行研判評(píng)估，并因應(yīng)租戶訴求事項(xiàng)進(jìn)行細(xì)致梳理，明確界定問(wèn)題屬性，并以法律的途徑從幾個(gè)方面入手解決問(wèn)題：

一是舉辦法律普及會(huì)，提高村民的法律意識(shí)。由法律顧問(wèn)室派出律師為村民進(jìn)行法律講座，對(duì)相關(guān)法律問(wèn)題進(jìn)行講解剖析，提高了村民的相關(guān)法律意識(shí)，倡導(dǎo)村民利用法律維護(hù)自己的權(quán)利和利益。

二是運(yùn)用法律手段主動(dòng)起訴，實(shí)現(xiàn)矛盾糾紛由“訪”轉(zhuǎn)“訴”。針對(duì)部分村民法律意識(shí)不高，怠于運(yùn)用法律武器維權(quán)，往往偏執(zhí)認(rèn)為事情“不鬧不解決、大鬧快解決”，不斷持續(xù)上訪、纏訪，導(dǎo)致案件陷入不斷惡性循環(huán)的“死胡同”。針對(duì)該類久拖不決的涉法案件，法律顧問(wèn)進(jìn)行了全面細(xì)致梳理，引導(dǎo)七坊村委會(huì)主動(dòng)提起訴訟，化被動(dòng)為主動(dòng)，積極通過(guò)法律途徑依法處置。2013年，七坊村將原承租人告上法院，2015年3月20日，中山市第二人民法院作出判決，判令原承租人返還租賃土地給七坊村民委員會(huì)，并賠償租金損失，為事件最終妥善完滿解決提供了“出路”。

三是運(yùn)用群眾決策力量，增強(qiáng)基層消化和解決矛盾能力。為平息民怨，盡快收回被違法占用的到期集體用地，避免集體的損失進(jìn)一步擴(kuò)大，在法律顧問(wèn)的引導(dǎo)下，一方面，針對(duì)涉及村集體經(jīng)濟(jì)方面的重點(diǎn)矛盾糾紛案件，召集村內(nèi)歷屆干部、資深黨員、企業(yè)家等一批資深人士進(jìn)行意見(jiàn)征詢會(huì)，提出解決辦法提案建議，通過(guò)組織村民代表、黨代表進(jìn)行評(píng)議表決，一方面進(jìn)一步厘清集體訴求和個(gè)人利益的界線，使以爭(zhēng)取集體利益為名、牟取一已私利為實(shí)的各種信訪“口號(hào)”不攻自破。另一方面，通過(guò)了《七坊村15年已到期配件市場(chǎng)用地收回工作方案》，決定由村民自發(fā)組織集體維權(quán)行動(dòng)，采取停水停電、圍閉和強(qiáng)行清理地上物等的方式，將被違法占用的到期集體用地收回集體所有。

四是應(yīng)對(duì)部分租戶企圖通過(guò)集體上訪方式向政府和村委會(huì)施壓的行為，堅(jiān)守法律底線原則，堅(jiān)持訴訪分離工作，對(duì)應(yīng)當(dāng)通過(guò)法律途徑或已通過(guò)法律途徑的涉法事項(xiàng)，由相關(guān)部門依據(jù)《廣東省信訪條例》規(guī)定，依法明確回復(fù)當(dāng)事人不予受理，切實(shí)打斷租戶不當(dāng)意圖，引導(dǎo)其通過(guò)合法途徑依法解決糾紛。

法律顧問(wèn)運(yùn)用法律的力量，通過(guò)依法訴訟途徑，最終相關(guān)租戶拖欠租金問(wèn)題得以順利解決；通過(guò)多方聯(lián)調(diào)，最終關(guān)于地上建筑所有權(quán)爭(zhēng)議得以最終妥處；而通過(guò)采取集體維權(quán)回收、訴訪分離引導(dǎo)等工作措施，在相關(guān)問(wèn)題處置過(guò)程中積極避免了租戶再次越級(jí)上訪或其他不穩(wěn)定情況的發(fā)生，為問(wèn)題的全面妥善解決提供了堅(jiān)實(shí)的保障。

【案例二】舉行“聽(tīng)證會(huì)”促進(jìn)宅居地問(wèn)題解決

2014年，8月29日上午，在古鎮(zhèn)鎮(zhèn)維穩(wěn)中心的會(huì)議室正在進(jìn)行一場(chǎng)別開(kāi)生面的“聽(tīng)證會(huì)”。這個(gè)“聽(tīng)證會(huì)”并非立法聽(tīng)證會(huì)，而是一場(chǎng)多方參與的調(diào)解會(huì)。

事情是這樣的，古鎮(zhèn)鎮(zhèn)海洲村民魏某夫妻生前共生育四子。1982年，魏某以家庭住房困難為由，向當(dāng)時(shí)的麒麟村提出書(shū)面申請(qǐng)要求劃撥土地。1983年，麒麟村認(rèn)為魏某家庭情況達(dá)到該村的劃地指標(biāo)，且魏某是退伍軍人，根據(jù)退伍軍人有權(quán)優(yōu)先抽簽的原則，通過(guò)優(yōu)先劃撥分配該村麒麟某街某號(hào)的土地使用權(quán)給魏某家庭使用。其后不久，魏某家庭人員分開(kāi)居住。1985年前后，上述土地建成平房一間，先由申請(qǐng)人居住，后由其子A和子B將平房、土地砌起半截磚墻一分為二，各自使用出租。

1996年前后，魏某兩子就上述房屋及土地使用權(quán)產(chǎn)生矛盾，后其中子A起訴至中山市人民法院，法院受理后，作出判決：麒麟某街某號(hào)土地使用權(quán)及地上建筑物歸子A，子A支付子B土地使用權(quán)使用補(bǔ)償73000元。子B不服法院判決，于2010年上訴到中山市中級(jí)人民法院，法院經(jīng)審理后認(rèn)為雙方當(dāng)事人就該宅基地的土地使用權(quán)爭(zhēng)議應(yīng)先向當(dāng)?shù)卣罢嚓P(guān)部門主張解決，子A先向原審法院起訴不符合法律規(guī)定，原審受理本案及作出判決不當(dāng)，應(yīng)予糾正。兩方面進(jìn)行了多年的拉鋸訴訟，但問(wèn)題未能得到解決。

2014年，子A向古鎮(zhèn)鎮(zhèn)人民政府提出土地確權(quán)申請(qǐng)。為妥善解決該起土地權(quán)屬糾紛，在做好現(xiàn)場(chǎng)實(shí)地勘察和調(diào)查取證基礎(chǔ)上，向爭(zhēng)議雙方當(dāng)事人宣傳土地權(quán)屬糾紛爭(zhēng)議調(diào)處政策法規(guī)，但問(wèn)題仍未得解決。在法律顧問(wèn)的引導(dǎo)下，為積極引導(dǎo)雙方通過(guò)法律途徑解決土地權(quán)屬糾紛問(wèn)題。為進(jìn)一步查清事實(shí)，了解真相，客觀、公正地處理該糾紛，8月29日上午，根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》等相關(guān)規(guī)定，在法律顧問(wèn)的引導(dǎo)下，由鎮(zhèn)司法所牽頭組織鎮(zhèn)紀(jì)檢、國(guó)土分局等相關(guān)單位的人員、土地爭(zhēng)議各方當(dāng)事人召開(kāi)了聽(tīng)證會(huì)。聽(tīng)證會(huì)上，雙方當(dāng)事人分別進(jìn)行了陳述、答辯、舉證、質(zhì)證、辯論，其后，海洲村委會(huì)負(fù)責(zé)人當(dāng)場(chǎng)向當(dāng)事人解釋了該土地歷史由來(lái)以及相關(guān)權(quán)屬問(wèn)題。在重新查看了證據(jù)，聽(tīng)取相關(guān)證言后，雙方當(dāng)事人對(duì)其自身以及對(duì)方所持的觀點(diǎn)和態(tài)度有了重新認(rèn)識(shí)，此時(shí)，相關(guān)部門人員迅速抓住時(shí)機(jī)“介入”調(diào)解，積極鼓勵(lì)當(dāng)事人進(jìn)行換位思考，并就如何解決案件提出各種可行性方案，著力促成雙方當(dāng)事人達(dá)成一致協(xié)議。經(jīng)多方面調(diào)解，雖然最后雙方未能就相關(guān)土地爭(zhēng)議達(dá)成一致共識(shí)，但對(duì)于部門組織調(diào)解工作以及召開(kāi)聽(tīng)證的做法均表示認(rèn)可，同時(shí)亦同意將繼續(xù)通過(guò)訴訟等法定途徑尋求解決。

幾年來(lái)，古鎮(zhèn)鎮(zhèn)切實(shí)發(fā)揮鎮(zhèn)村兩級(jí)法律顧問(wèn)作用，實(shí)現(xiàn)零距離服務(wù)群眾，并以此為基點(diǎn)，逐步向企業(yè)、社會(huì)組織推廣，實(shí)現(xiàn)法律顧問(wèn)工作制度化、社會(huì)化。在政府層面，緊抓源頭，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)防控，形成了以法引領(lǐng)，依法辦事的網(wǎng)格；在全鎮(zhèn)范圍，形成了全民修身學(xué)法、守法的法治氛圍。有律師表示，古鎮(zhèn)鎮(zhèn)整合律師力量，充分發(fā)揮律師專業(yè)所長(zhǎng)，體現(xiàn)了該鎮(zhèn)十分重視法治建設(shè)工作，近幾年，古鎮(zhèn)鎮(zhèn)村居接待的咨詢案件中，當(dāng)事人都能遵從法律導(dǎo)向，用法律手段維護(hù)自身權(quán)益，這得益于該鎮(zhèn)法治建設(shè)工作的影響力。

專家點(diǎn)評(píng)：

上述案例表明：古鎮(zhèn)鎮(zhèn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得顯著成績(jī)的同時(shí)，卻隨之而來(lái)面臨著諸多社會(huì)治理難題，其中，有法不依、違法不認(rèn)等現(xiàn)象更為突出，加劇了古鎮(zhèn)鎮(zhèn)的治理難度。

基于此類實(shí)際情形，古鎮(zhèn)鎮(zhèn)加強(qiáng)了法治治理理念、思路和機(jī)制的創(chuàng)新，通過(guò)搭建“鎮(zhèn)——村”兩級(jí)法律顧問(wèn)體系、法律援助工作站等工作平臺(tái)，為有效處理村級(jí)集體利益與個(gè)人利益、村民與地方政府之間的矛盾和張力，提供了強(qiáng)有力的法律武器，有效探索了鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)域中“小舞臺(tái)引領(lǐng)大法治”的基層社會(huì)治理創(chuàng)新模式。這種探索對(duì)于進(jìn)一步推進(jìn)全面依法治國(guó)、促進(jìn)社會(huì)和諧，以及國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有顯著的參考價(jià)值。

專家簡(jiǎn)介：

徐選國(guó)博士，社會(huì)學(xué)博士，現(xiàn)為華東理工大學(xué)社會(huì)工作系講師，管理科學(xué)與工程博士后。