馮海英

在“十三五”這一關(guān)鍵階段，青海省如何發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢(shì)，把握好重要的發(fā)展機(jī)遇期，努力在社會(huì)和諧、生活質(zhì)量、文化教育、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、資源環(huán)境等領(lǐng)域分優(yōu)先序、有重點(diǎn)地推進(jìn)全面小康社會(huì)建設(shè)進(jìn)程，在“十三五”末如期建成全面小康社會(huì)，為實(shí)現(xiàn)2050年基本現(xiàn)代化的宏偉目標(biāo)打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，是現(xiàn)階段所必須面對(duì)和重視的迫切問題。

一、青海小康社會(huì)建設(shè)進(jìn)程中城鎮(zhèn)化發(fā)展省情

我國(guó)2020年實(shí)現(xiàn)全面小康社會(huì)建設(shè)目標(biāo)的實(shí)質(zhì)就是初步實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，它表現(xiàn)為工業(yè)化基本完成，城市化初步實(shí)現(xiàn)，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)得以破除。因此，城鎮(zhèn)化也是實(shí)現(xiàn)全面小康社會(huì)的必由之路，是全面小康社會(huì)建設(shè)不可或缺的階段。城鎮(zhèn)化實(shí)質(zhì)上是伴隨著工業(yè)化的發(fā)展，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力逐漸向工業(yè)和服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)移，農(nóng)村人口逐漸向城市集聚，城市生活方式與價(jià)值觀念逐漸向農(nóng)村擴(kuò)散，社會(huì)結(jié)構(gòu)由鄉(xiāng)村型向城市型轉(zhuǎn)變的社會(huì)歷史變遷過程。

（一）青海省城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程

青海省統(tǒng)計(jì)年鑒數(shù)據(jù)顯示，青海省人口城鎮(zhèn)化率在2010年突破30%，標(biāo)志著全省進(jìn)入城市化快速增長(zhǎng)階段，年均以3%以上的速度發(fā)展，至2014年全省城鎮(zhèn)化率為47.95%。省域城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程區(qū)域差異性很大，各級(jí)城市發(fā)展進(jìn)程各具特點(diǎn)。西寧、海東、格爾木、德令哈、玉樹五大區(qū)域性中心城市的快速城鎮(zhèn)化啟動(dòng)時(shí)點(diǎn)不同，西寧、格爾木、德令哈三座城市一直以來(lái)城鎮(zhèn)化水平高于全省平均水平，2014年后進(jìn)入高度城市化階段。海東和玉樹市長(zhǎng)期以來(lái)城鎮(zhèn)化水平低于全省平均水平，海東市自2013年后進(jìn)入快速增長(zhǎng)階段，玉樹市一直以來(lái)處于低速的城市化階段。八個(gè)新興城市城鎮(zhèn)化發(fā)展過程與區(qū)域性中心城市截然不同，城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢(shì)并不一致，步調(diào)大小各異，過程較為復(fù)雜，八座城市均低于全省城鎮(zhèn)化平均水平。三江源區(qū)的瑪沁、環(huán)青海湖區(qū)的海晏和共和三縣2009年城鎮(zhèn)化率均高于全省平均水平（30.12%），理論上說(shuō)從此應(yīng)進(jìn)入城鎮(zhèn)化發(fā)展的快速增長(zhǎng)階段，但是實(shí)際上三城市城鎮(zhèn)化速度總體上開始放慢步伐?；ブ?、民和、同仁、貴德和門源五縣城鎮(zhèn)化發(fā)展水平均低于全省平均水平，但發(fā)展過程和階段有較大不同?；ブ?、民和兩縣2010年之前城鎮(zhèn)化率很低，特別是互助是八個(gè)縣域城鎮(zhèn)中城鎮(zhèn)化率最低的，但自2010年以來(lái)城鎮(zhèn)化發(fā)展速度較快，于2012年城鎮(zhèn)化率達(dá)33.76%，民和縣于2013年城鎮(zhèn)化率達(dá)33.23%，理論上兩縣開始進(jìn)入快速增長(zhǎng)階段，但2013年后開始出現(xiàn)緩慢增長(zhǎng)勢(shì)頭。同仁縣自2009年以來(lái)城鎮(zhèn)化率一直無(wú)顯著提高，于2013年開始出現(xiàn)小幅度提升勢(shì)頭，并開始進(jìn)入快速城鎮(zhèn)化增長(zhǎng)階段，2014年城鎮(zhèn)化率提高3個(gè)百分點(diǎn)達(dá)到33.95%。貴德、門源兩縣2010年之前城鎮(zhèn)化率遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于其他四縣，但相對(duì)高于海東市互助、民和兩縣，2010年以來(lái)城鎮(zhèn)化率雖然有所上升，但是增長(zhǎng)幅度并不大。

（二）青海省城鎮(zhèn)化體系的空間結(jié)構(gòu)

基于對(duì)2015年統(tǒng)計(jì)年鑒數(shù)據(jù)分析，青海省城鎮(zhèn)化體系在空間結(jié)構(gòu)上呈現(xiàn)精美的“錘型”結(jié)構(gòu)，城鎮(zhèn)之間的層級(jí)結(jié)構(gòu)顯著，所具備的功能凸顯。中心城市西寧處于錘頭的頂端，在城鎮(zhèn)化體系結(jié)構(gòu)中具有引擎的功能，是城鎮(zhèn)化建設(shè)的核心力量，發(fā)揮著引領(lǐng)作用；四個(gè)區(qū)域性中心城市構(gòu)成錘子的手柄位置，在城鎮(zhèn)化體系結(jié)構(gòu)中具有杠桿的功能，是整個(gè)城鎮(zhèn)化體系建設(shè)的支點(diǎn)，發(fā)揮著抓手（手柄）的作用；八個(gè)新興城市是錘子的頭部，處于城鎮(zhèn)化體系支點(diǎn)的受力側(cè)，在城鎮(zhèn)化體系建設(shè)中發(fā)揮著紐帶和節(jié)點(diǎn)功能，與中心城市和區(qū)域性城市是一個(gè)不可分割、相互依存的整體。區(qū)域性城鎮(zhèn)發(fā)展在空間上具有如下顯著的特點(diǎn)：并非城市規(guī)模越大，城鎮(zhèn)化水平就越高，中心城市的中心性地位需要進(jìn)一步構(gòu)筑；工業(yè)經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)，城鎮(zhèn)化水平越高，區(qū)域性中心城市城鎮(zhèn)化水平相差很大，玉樹與海東市城鎮(zhèn)化率比較低，城鎮(zhèn)化水平提升空間很大；新興城市的城鎮(zhèn)化水平參差不齊，海東地區(qū)的互助與環(huán)湖地區(qū)的海晏縣處于領(lǐng)先地位。需要指出的是，區(qū)域性中心城市玉樹處于低速的城鎮(zhèn)化階段，在城鎮(zhèn)化率上與新興城市的貴德與門源處于同一個(gè)水平線上。

（三）青海省城市人口規(guī)模結(jié)構(gòu)

青海省城鎮(zhèn)體系可分為上中下三個(gè)層級(jí)六個(gè)類別，上層包括特大城市和大城市兩類，中層包括中、小、特小城市三類，下層包括縣域市鎮(zhèn)。全省城市人口規(guī)模呈現(xiàn)為“啞鈴型”結(jié)構(gòu)，表現(xiàn)為兩頭兩大兩小，中間若有若無(wú)，城鎮(zhèn)人口規(guī)模結(jié)構(gòu)分化為顯著的兩級(jí)。所謂兩頭：上指大城市，下指縣域市鎮(zhèn)；所謂兩大：上指大城市人口規(guī)模大，下指縣域市鎮(zhèn)數(shù)量大；所謂兩小：上指大城市土地面積小，下指縣域市鎮(zhèn)人口規(guī)模小。中間指中、小、特小城市，若有若無(wú)指中等城市無(wú)，小與特小城市有但數(shù)量少。在城鎮(zhèn)人口規(guī)模結(jié)構(gòu)上，上層級(jí)大城市人口規(guī)模大，下層級(jí)縣域市鎮(zhèn)人口規(guī)模小。從城市規(guī)模來(lái)看，青海省大城市位于東部地區(qū)，占據(jù)全省城鎮(zhèn)人口的73.11%，其中西寧占全省城鎮(zhèn)人口的52.58%，海東占全省城鎮(zhèn)人口的20.53%。中等城市在省域內(nèi)缺失。小城市格爾木市位于柴達(dá)木地區(qū)，城鎮(zhèn)人口比重較小。特小城市包括位于三江源區(qū)的行政建制市玉樹和柴達(dá)木區(qū)的德令哈、烏蘭和都蘭。玉樹市從人口規(guī)模上看，城鎮(zhèn)化發(fā)展的潛力較大。縣域市鎮(zhèn)主要分布于環(huán)青海湖和三江源區(qū)，這兩大區(qū)域的縣域市鎮(zhèn)也是城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要方向。

二、如何以城鎮(zhèn)化推進(jìn)青海省全面小康社會(huì)建設(shè)

在“十三五”關(guān)鍵階段，我們需要尊重并充分利用青海省城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律，牢牢抓住“一帶一路”發(fā)展的重要機(jī)遇，推進(jìn)青海省全面小康社會(huì)建設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（一）構(gòu)筑區(qū)域性中心城市的中心性地位，發(fā)揮杠桿作用

青海省五大區(qū)域性中心城市（西寧、海東、格爾木、德令哈、玉樹）中心性地位不明顯，要抓住絲路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)機(jī)遇，提高經(jīng)濟(jì)對(duì)外開放度，提升工業(yè)化水平。由工業(yè)化來(lái)推動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展，通過建立和培育“發(fā)展極”來(lái)帶動(dòng)相鄰地區(qū)的共同發(fā)展。五城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)分布不合理，第一、二產(chǎn)業(yè)發(fā)展不足，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展速度與第二產(chǎn)業(yè)不匹配，特別是玉樹市第二產(chǎn)業(yè)發(fā)展缺失。只有第二產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展才具有成熟的條件和堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。因此，調(diào)整五市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理分布，使其與工業(yè)化發(fā)展階段相適應(yīng)，才能實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。在當(dāng)前的發(fā)展階段我們尤其需要充分把握好玉樹和海東兩市工業(yè)化能驅(qū)動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，平衡好工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的關(guān)系，以實(shí)現(xiàn)二者聯(lián)動(dòng)耦合和協(xié)調(diào)發(fā)展。

（二）發(fā)展縣域市鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)，發(fā)揮節(jié)點(diǎn)作用

青海省縣域市鎮(zhèn)作為城鎮(zhèn)化體系結(jié)構(gòu)中重要的紐帶與節(jié)點(diǎn)，其發(fā)展水平與速度直接影響著區(qū)域性中心城市功能的發(fā)揮，決定著省域城鎮(zhèn)化建設(shè)事業(yè)的成敗。在一帶一路戰(zhàn)略背景下，大量基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與發(fā)展將會(huì)通過中部的青海、蘭州、新疆等許多地方，同時(shí)將會(huì)改善這些迄今為止與世隔絕、處于邊緣地帶少數(shù)民族地區(qū)與外界的接觸與交流，這也將對(duì)農(nóng)牧區(qū)發(fā)展創(chuàng)造許多新的機(jī)會(huì)與機(jī)遇，包括文化與生態(tài)旅游業(yè)。抓住這些新的發(fā)展機(jī)遇，壯大縣域市鎮(zhèn)及其與本區(qū)域內(nèi)外的聯(lián)系與互動(dòng)，培育城鎮(zhèn)體系中鄉(xiāng)鎮(zhèn)與城市之間的節(jié)點(diǎn)是青海省城鎮(zhèn)化建設(shè)工作中很關(guān)鍵的環(huán)節(jié)，有助于省域城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)城市、城鎮(zhèn)正功能的發(fā)揮。

（三）尋求戶籍制度改革新突破，拆除城鄉(xiāng)人口流動(dòng)藩籬

青海省戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率之間也存在很大的差距，實(shí)際常住人口城鎮(zhèn)化率遠(yuǎn)在50%以上，這說(shuō)明現(xiàn)實(shí)生活中有很多“雙棲人”存在。在農(nóng)村流動(dòng)人口中出現(xiàn)“雙流雙居”現(xiàn)象，即在城市與農(nóng)村同時(shí)擁有居住地，不斷地從農(nóng)村流向城市，從城市流向農(nóng)村，因?yàn)楦街趹艏贫缺澈蟮纳鐣?huì)福利制度，“雙流雙居”者是城鄉(xiāng)兩個(gè)方面哪邊有利益就傾向哪邊。因此，需要探尋戶籍制度改革的新突破，讓人口流動(dòng)者在城市“留得住”，對(duì)農(nóng)村“離得開”。從城市角度看，讓定居在城市的流動(dòng)人口能夠同等享受附著在戶籍制度背后一系列的社會(huì)福利政策；從農(nóng)村角度看，改革與戶籍制度配套的土地制度，讓有條件定居在城市的流動(dòng)人口能離得開農(nóng)村。只有破除了戶籍制度藩籬，才能為城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展鋪平道路。