包毅楠

〔提 要〕美國(guó)以其所謂“過(guò)度海洋主張”理論為支撐，30多年來(lái)持續(xù)開(kāi)展“航行自由行動(dòng)”，針對(duì)它所認(rèn)為的其他國(guó)家提出的不符合《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》（簡(jiǎn)稱(chēng)《公約》）的海洋主張予以挑戰(zhàn)?！斑^(guò)度海洋主張”理論缺乏《公約》基礎(chǔ)，存在單方面解讀《公約》、曲解《公約》條款、罔顧習(xí)慣國(guó)際法規(guī)則及“持續(xù)反對(duì)者”因素等瑕疵。而作為“過(guò)度海洋主張”理論具體實(shí)踐的美國(guó)“航行自由行動(dòng)”的實(shí)質(zhì)是打著維護(hù)《公約》的旗號(hào)，行違反《公約》精神之實(shí)。 “航行自由行動(dòng)”將正常的“航行自由”嬗變?yōu)檐娕灥摹皺M行自由”，以美國(guó)自創(chuàng)的“國(guó)際水域”等概念對(duì)他國(guó)進(jìn)行“長(zhǎng)臂管轄”，不僅不可能解決《公約》中存在的模糊爭(zhēng)議，還會(huì)加劇海上爭(zhēng)端。

〔關(guān) 鍵 詞〕“過(guò)度海洋主張”、航行自由行動(dòng)、《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》

〔中圖分類(lèi)號(hào)〕D993.5

〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A

〔文章編號(hào)〕0452 8832（2017）5期0106-23

自1979年提出“航行自由計(jì)劃”（Freedom of Navigation Program）以來(lái)， 美國(guó)歷屆政府持續(xù)通過(guò)一系列政府文件強(qiáng)化其立場(chǎng)，提出所謂“過(guò)度海洋主張”（excessive maritime claims）理論，并在實(shí)踐中采取“雙管齊下”的方式，通過(guò)外交途徑和定期開(kāi)展“航行自由行動(dòng)”（Freedom of Navigation operations）對(duì)其他國(guó)家的 “過(guò)度海洋主張”進(jìn)行抗議和挑戰(zhàn)。事實(shí)證明，作為《公約》非締約國(guó)的美國(guó)的這一套理論和實(shí)踐，并不能夠真正起到維護(hù)《公約》的權(quán)威性和完整性的作用。目前，國(guó)內(nèi)學(xué)界對(duì)于“航行自由”涉及的國(guó)際海洋法的若干理論和實(shí)踐問(wèn)題已取得豐富的研究成果，對(duì)于美國(guó)開(kāi)展“航行自由計(jì)劃”的實(shí)踐和涉及的國(guó)際法與國(guó)際政治的有關(guān)問(wèn)題也有初步的分析， 但對(duì)于美國(guó)“航行自由行動(dòng)”的理論基礎(chǔ)——“過(guò)度海洋主張”理論的剖析尚不深入，對(duì)于美國(guó)“航行自由行動(dòng)”的實(shí)施特點(diǎn)及本質(zhì)的分析亦不充分。“航行自由行動(dòng)”是“過(guò)度海洋主張”理論的實(shí)踐，二者密不可分，有必要結(jié)合國(guó)際海洋法和一般國(guó)際法的制度和規(guī)則，從理論和實(shí)踐全面揭橥二者之弊病。

一、“過(guò)度海洋主張”理論的主要內(nèi)容與缺陷

“過(guò)度海洋主張”理論作為指導(dǎo)美國(guó)“航行自由行動(dòng)”的理論基礎(chǔ)，它的提出與美國(guó)在《公約》誕生前后對(duì)《公約》持謹(jǐn)慎的懷疑態(tài)度、對(duì)《公約》某些擴(kuò)大沿海國(guó)管轄權(quán)以及限制“航行自由”的條款持保留立場(chǎng)密不可分。隨著《公約》獲得通過(guò)并生效，部分《公約》條款逐步確立成為公認(rèn)的國(guó)際法規(guī)則，美國(guó)也根據(jù)其維護(hù)本國(guó)利益的目標(biāo)，相應(yīng)地對(duì)“過(guò)度海洋主張”理論的具體內(nèi)容進(jìn)行了豐富、更新和擴(kuò)充。

（一）“過(guò)度海洋主張”理論提出的背景

根據(jù)美國(guó)政府2017年2月發(fā)布的文件，所謂“過(guò)度海洋主張”指的是：“某些沿海國(guó)提出的與國(guó)際海洋法（的規(guī)則）不符的海洋區(qū)域或管轄權(quán)的主張。如果（美國(guó)）對(duì)這些主張不提出挑戰(zhàn)，將會(huì)對(duì)國(guó)際法賦予所有國(guó)家享有的利用海洋和空域的權(quán)利和自由造成侵犯?！?而美國(guó)學(xué)者、前海軍上校及國(guó)務(wù)院法律顧問(wèn)阿什利·羅奇（J. Ashley Roach）和國(guó)務(wù)院海洋事務(wù)辦公室地理顧問(wèn)羅伯特·史密斯（Robert W. Smith）合著的《過(guò)度海洋主張》將“過(guò)度海洋主張”定義為：“沿海國(guó)對(duì)海洋區(qū)域提出的不符合海洋法公約的有關(guān)主權(quán)、主權(quán)權(quán)利和管轄權(quán)的主張?！?/p>

實(shí)際上，“過(guò)度海洋主張”并不是美國(guó)政府和學(xué)者新近提出的概念，而是形成于20世紀(jì)80年代初，亦即第三次海洋法會(huì)議后期至《公約》最終獲得通過(guò)的時(shí)期。美國(guó)政府歷來(lái)強(qiáng)調(diào)航行自由的重要性，并通過(guò)海軍行動(dòng)對(duì)其他國(guó)家規(guī)定的各種限制“航行自由”的主張?zhí)岢鎏魬?zhàn)。這種挑戰(zhàn)的直接目的在于維護(hù)美國(guó)一貫堅(jiān)持的傳統(tǒng)意義上的“航行自由”，即包括軍艦在內(nèi)的任何船舶在包括公海在內(nèi)的沿海國(guó)領(lǐng)海之外的海域享有“公海自由”。美國(guó)堅(jiān)持這種傳統(tǒng)“公海自由”的根本目的顯然在于維護(hù)其核心利益。早在1979年，也即美國(guó)政府最初提出“航行自由計(jì)劃”之時(shí)，時(shí)任美國(guó)總統(tǒng)派駐第三次聯(lián)合國(guó)海洋法會(huì)議的特使艾略特·理查森（Elliot L. Richardson）大使就指出了“航行自由”，特別是美國(guó)海軍在全球海洋上的行動(dòng)自由，對(duì)于維護(hù)美國(guó)核心利益的重要性：“我們的經(jīng)濟(jì)生活水平越來(lái)越依賴海外的貿(mào)易，但也越來(lái)越易受外國(guó)的政治變局的影響。這些因素的綜合影響使得我們不得不越發(fā)需要倚重美國(guó)海軍的力量、行動(dòng)力和其多重職能。為實(shí)現(xiàn)威懾和保護(hù)的使命，美國(guó)海軍必須明確地展現(xiàn)出在全球遠(yuǎn)海保持軍事存在或迅速集結(jié)軍力的實(shí)力。……除非這些（航行自由和飛越自由）原則的合法性廣為世界所接受并遵守，……否則我們的戰(zhàn)略目標(biāo)將無(wú)法實(shí)現(xiàn)?！?/p>

美國(guó)在《公約》通過(guò)的同一年，也即1982年12月發(fā)布的《國(guó)家安全決策指南》（National Security Decision Directive）中，言簡(jiǎn)意賅地指出了制定“航行自由計(jì)劃”對(duì)其他國(guó)家的“過(guò)度海洋主張”提出挑戰(zhàn)的重要意義：“現(xiàn)今海洋法中的不確定性以及美國(guó)不加入海洋法公約的決策使得提出有關(guān)我們的權(quán)利以及嶄新的、更有效的航行和飛越計(jì)劃的明確立場(chǎng)變得更加重要?！?1983年3月8日，美國(guó)代表團(tuán)針對(duì)《公約》聲明（其有關(guān)專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的部分尤為值得關(guān)注）：“《公約》承認(rèn)沿海國(guó)在該區(qū)域資源方面的利益，并授權(quán)它主張區(qū)域內(nèi)與資源相關(guān)活動(dòng)的管轄權(quán)。同時(shí)，所有國(guó)家在該區(qū)域內(nèi)繼續(xù)享有傳統(tǒng)的公海航行和飛越自由……軍事操作、訓(xùn)練和活動(dòng)一直被視為海洋的國(guó)際合法利用。在專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)進(jìn)行此類(lèi)活動(dòng)的權(quán)利將繼續(xù)為所有國(guó)家享有?！?緊接著，在同月10日發(fā)布的《總統(tǒng)關(guān)于海洋政策的聲明》中，里根總統(tǒng)進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)：“美國(guó)無(wú)論如何也不會(huì)默許其他國(guó)家在航行、飛越及其他有關(guān)公海用途上，蓄意限制國(guó)際社會(huì)的權(quán)利和自由的單方面行為。”

由此可見(jiàn)，在《公約》通過(guò)前后，美國(guó)政府高層已經(jīng)意識(shí)到《公約》中新制定的某些規(guī)則對(duì)傳統(tǒng)的“航行自由”原則進(jìn)行了調(diào)整，在一定程度上擴(kuò)大了沿海國(guó)管轄權(quán)的同時(shí)，或多或少地減少了“航行自由”的適用海域范圍。例如，理查森大使認(rèn)為，《公約》最終將規(guī)定的領(lǐng)海最大寬度擴(kuò)大至12海里以及200海里專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)制度的出現(xiàn)等復(fù)雜的因素，會(huì)對(duì)美國(guó)一貫堅(jiān)持的“航行自由”產(chǎn)生無(wú)法準(zhǔn)確預(yù)見(jiàn)的影響。 “過(guò)度海洋主張”理論正是在這樣的背景之下應(yīng)運(yùn)而生，它不僅反映了美國(guó)政府對(duì)于《公約》若干新規(guī)則所持的謹(jǐn)慎態(tài)度，同時(shí)也是為堅(jiān)持其海軍海外行動(dòng)不受他國(guó)干擾提供理論支撐和國(guó)內(nèi)法制度保證。

（二）“過(guò)度海洋主張”的具體內(nèi)容及性質(zhì)

在1982年《國(guó)家安全決策指南》中，美國(guó)政府首次列舉了它所認(rèn)定的需要識(shí)別和挑戰(zhàn)的其他國(guó)家提出的“過(guò)度海洋主張”主要類(lèi)型：

第一，不為美國(guó)所承認(rèn)的歷史性海灣或歷史性水域的主張。第二，未依據(jù)《公約》規(guī)定而劃定的大陸領(lǐng)?；€的主張。第三，關(guān)于超過(guò)3海里但不超過(guò)12海里的領(lǐng)海主張，存在三種情況：其一，對(duì)于領(lǐng)海所覆蓋的用于國(guó)際航行的海峽，未依據(jù)《公約》規(guī)定允許過(guò)境通行（包括不允許潛艇的水下潛行、不允許軍用飛機(jī)的飛越、不允許在未獲得事先通知或事先批準(zhǔn)情況下軍艦和海軍輔助艦船的通行）；其二，包含對(duì)軍艦或海軍輔助艦船（的通行）要求事先通知或批準(zhǔn)的差別性規(guī)定；其三，對(duì)核動(dòng)力軍艦或載有核武器或特定貨物的軍艦或海軍輔助艦船適用不為國(guó)際法所承認(rèn)的特殊規(guī)定。第四，領(lǐng)海超過(guò)12海里的主張。第五，其他的對(duì)12海里以外的海洋區(qū)域擁有管轄權(quán)的主張，例如在專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)或安全區(qū)對(duì)與資源性質(zhì)無(wú)關(guān)的公海自由作出限制。第六，某些有關(guān)群島與《公約》不符的主張，如不允許群島海道通過(guò)的主張（包括不允許潛艇的水下潛行、不允許軍用飛機(jī)的飛越等）。

此后，隨著美國(guó)對(duì)《公約》的認(rèn)識(shí)及態(tài)度不斷發(fā)生變化，結(jié)合考慮已經(jīng)加入《公約》的其他國(guó)家的實(shí)踐，美國(guó)對(duì)“過(guò)度海洋主張”的內(nèi)涵也不斷地加以豐富、擴(kuò)充，特別是加強(qiáng)、突出了對(duì)于專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)有關(guān)問(wèn)題的關(guān)注程度。考察2012年版《過(guò)度海洋主張》中有關(guān)“過(guò)度海洋主張”類(lèi)型的列舉，可以發(fā)現(xiàn)美國(guó)政府在最初列舉的六類(lèi)典型的“過(guò)度海洋主張”實(shí)例的基礎(chǔ)上，主要新增了以下幾項(xiàng)：不符合《公約》第33條規(guī)定的毗連區(qū)的主張；不符合《公約》第五部分有關(guān)規(guī)定的對(duì)專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的主張；不符合《公約》第六部分的對(duì)大陸架的主張；認(rèn)為《公約》條款中的“和平利用”不包括那些符合《聯(lián)合國(guó)憲章》第51條的軍事活動(dòng)的主張；認(rèn)為在專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)開(kāi)展的包括軍事測(cè)量在內(nèi)的軍事活動(dòng)、水文調(diào)查、海洋觀測(cè)、自然資源勘探、依據(jù)《公約》第204條至206條開(kāi)展的海洋環(huán)境監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)以及有關(guān)水下文化遺產(chǎn)的活動(dòng)均屬于海洋科學(xué)研究因而需要獲得沿海國(guó)同意的主張；對(duì)鋪設(shè)和維護(hù)海底電纜采取限制的主張；對(duì)用于國(guó)際航行的海峽采取強(qiáng)制領(lǐng)航的主張等。

對(duì)于上述美國(guó)政府所認(rèn)定其他國(guó)家“過(guò)度海洋主張”的性質(zhì)，羅奇和史密斯直截了當(dāng)?shù)靥岢觯骸斑@些主張?jiān)趪?guó)際法層面是非法的”，“威脅了其他國(guó)家使用海洋的權(quán)利”。

（三）“過(guò)度海洋主張”的理論瑕疵

“過(guò)度海洋主張”反映的是美國(guó)單方面對(duì)《公約》條款的解讀，充其量?jī)H僅代表了美國(guó)的立場(chǎng)，并不是對(duì)《公約》條款的唯一、正確的解讀。“過(guò)度海洋主張”理論并未對(duì)有關(guān)條款進(jìn)行全面、正確的解讀，其“過(guò)度”之意雖然在某些《公約》明確規(guī)定的事項(xiàng)上有一定的合理性， 但對(duì)于《公約》中并未明確規(guī)定的事項(xiàng)，“過(guò)度”只不過(guò)表明了美國(guó)對(duì)待《公約》某些未定事項(xiàng)的一國(guó)立場(chǎng)，因此其解讀也不可認(rèn)為已成國(guó)際共識(shí)。諸如“他國(guó)軍艦在沿海國(guó)的領(lǐng)海是否享有和商船一樣的無(wú)害通過(guò)權(quán)”、“他國(guó)軍艦在沿海國(guó)的專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的軍事測(cè)量行為是否需要獲得沿海國(guó)的事先批準(zhǔn)”、“軍事活動(dòng)的內(nèi)涵”等問(wèn)題在《公約》中并沒(méi)有特別明確的規(guī)定，實(shí)際上均屬于《公約》未定事項(xiàng)。這些事項(xiàng)自《公約》通過(guò)之日起國(guó)家實(shí)踐就呈現(xiàn)出對(duì)立的情況， 而國(guó)際海洋法學(xué)界對(duì)這些爭(zhēng)議問(wèn)題向來(lái)也沒(méi)有絕對(duì)答案和定論。 因此，美國(guó)政府和有著官方背景的學(xué)者僅憑單方面的解讀就斬釘截鐵地?cái)嘌云渌麌?guó)家的國(guó)內(nèi)立法和有關(guān)主張“過(guò)度”、“不符合《公約》”、“違反國(guó)際法”，有失偏頗。通過(guò)前文對(duì)“過(guò)度海洋主張”理論提出的背景及其具體內(nèi)容的梳理，進(jìn)而從國(guó)際法原理，特別是從《公約》的角度對(duì)該理論進(jìn)行分析，不難發(fā)現(xiàn)該理論存在多處明顯瑕疵。

第一，“過(guò)度的海洋主張”是以美國(guó)自創(chuàng)的“國(guó)際水域”（international waters）和“國(guó)際空域”（international airspace）概念為依據(jù)，本身缺乏《公約》規(guī)范的基礎(chǔ)。為了強(qiáng)化“過(guò)度海洋主張”的理論基礎(chǔ)并為這一理論“正名”，美國(guó)政府和學(xué)者對(duì)《公約》條款和術(shù)語(yǔ)采取偷換概念的策略，自創(chuàng)了所謂“國(guó)際水域”和“國(guó)際空域”的概念。據(jù)2007年版《美國(guó)海上行動(dòng)法指揮官手冊(cè)》（下文稱(chēng)《手冊(cè)》）中的描述：“出于海上行動(dòng)的目的，世界海域可以分為兩部分。第一部分包括內(nèi)水、領(lǐng)海和群島水域，這些水域都處于沿海國(guó)的主權(quán)管轄之下，同時(shí)給國(guó)際社會(huì)保留了特定的航行權(quán)利。第二部分包括毗連區(qū)、專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和公海，這些屬于國(guó)際水域，各國(guó)都享有與公海相同的自由航行和飛越的權(quán)利?！瓏?guó)際水域包括所有不受任何國(guó)家主權(quán)支配的水域。領(lǐng)海以外所有海域都是國(guó)際水域，而國(guó)際水域的上空即為國(guó)際空域。” 對(duì)于美國(guó)提出的這兩個(gè)概念，初看它們似乎的確是建立在《公約》劃分世界海域的前提基礎(chǔ)之上，是符合《公約》的，至少是與《公約》兼容的。但仔細(xì)推敲不難發(fā)現(xiàn)，實(shí)際上無(wú)論是“國(guó)際水域”還是“國(guó)際空域”，它們都缺乏國(guó)際法上的實(shí)在法依據(jù)。 這兩個(gè)概念并不見(jiàn)于《公約》任何的條款之中，也并不隱含在《公約》的任何條款之中，因此這兩個(gè)概念充其量只是一種在《公約》體系之外的人為擬制。值得注意的是，《手冊(cè)》中明確地指出，將世界海域劃分成國(guó)家水域和國(guó)際水域是“出于海上行動(dòng)的目的”，并非依照《公約》前言所述的“在妥為顧及所有國(guó)家主權(quán)的情形下，為海洋建立一種法律秩序，以便于國(guó)際交通和促進(jìn)海洋的和平用途”（即《公約》對(duì)世界海域的劃分），而是主要出于軍事目的，是基于對(duì)美國(guó)海軍行動(dòng)便利程度的考量。

第二，“過(guò)度海洋主張”在一定程度上曲解了《公約》的條款規(guī)定。美國(guó)將某些沿海國(guó)在本國(guó)專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的對(duì)他國(guó)軍事活動(dòng)的限制理解為侵犯了公海自由，并認(rèn)為軍事活動(dòng)屬于《公約》第58條規(guī)定的其他國(guó)家在專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的權(quán)利范疇，也即將《公約》第87條規(guī)定的公海自由類(lèi)比適用于專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)。然而，《公約》第58條第1款明確地規(guī)定了其他國(guó)家在沿海國(guó)專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)比照享有的公海權(quán)利限于“航行和飛越的自由，鋪設(shè)海底電纜和管道的自由，以及與這些自由有關(guān)的海洋其他國(guó)際合法用途，諸如同船舶和飛機(jī)的操作及海底電纜和管道的使用有關(guān)的并符合本公約其他規(guī)定的那些用途”。值得注意的是，《公約》第58條第3款明確提到其他國(guó)家在專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)享有上述權(quán)利時(shí)，“應(yīng)適當(dāng)顧及沿海國(guó)的權(quán)利和義務(wù)，并應(yīng)遵守沿海國(guó)按照本公約的規(guī)定和其他國(guó)際法規(guī)則所制定的與本部分不相抵觸的法律和規(guī)章”。雖然《公約》的這些規(guī)定表述并沒(méi)有明確排除他國(guó)海軍或空軍在沿海國(guó)專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)和平地開(kāi)展艦船操作或軍機(jī)活動(dòng)（如軍事演習(xí)或軍事測(cè)量）的權(quán)利，但“適當(dāng)顧及”的義務(wù)意味著其他國(guó)家行使上述權(quán)利不得出于惡意，不得規(guī)避沿海國(guó)制定的相應(yīng)的法律，也不應(yīng)影響沿海國(guó)在其專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)正常行使權(quán)利。 如果一國(guó)刻意違反沿海國(guó)制定的關(guān)于專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的相應(yīng)法律法規(guī)，出于挑釁沿海國(guó)或出于非和平的目的，以使用武力或以武力相威脅等非和平的方式操作艦船或軍機(jī)，或其艦船、軍機(jī)的活動(dòng)影響到了沿海國(guó)在專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的正?；顒?dòng)，則這類(lèi)行為便不符合《公約》第58條的規(guī)定。從這種意義上說(shuō)，《公約》并未認(rèn)可美國(guó)所宣揚(yáng)的那種無(wú)須顧及沿海國(guó)在其專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)所享有關(guān)權(quán)利而肆意開(kāi)展各種軍事活動(dòng)的“自由”。

第三，“過(guò)度海洋主張”理論對(duì)習(xí)慣國(guó)際法或正在形成中的習(xí)慣國(guó)際法規(guī)則未給予充分考量，甚至無(wú)視包括習(xí)慣國(guó)際法在內(nèi)的一般國(guó)際法在《公約》生效后繼續(xù)發(fā)揮效力的客觀事實(shí)?！豆s》雖然對(duì)國(guó)際海洋法中的多數(shù)習(xí)慣法規(guī)則進(jìn)行了編纂，同時(shí)也在相當(dāng)程度上體現(xiàn)了國(guó)際習(xí)慣法的發(fā)展，但必須承認(rèn)《公約》并未將國(guó)際海洋法中習(xí)慣法規(guī)則的全部?jī)?nèi)容都涵蓋。這就意味著在國(guó)際海洋法體系中，在《公約》之外尚有不少得到國(guó)際社會(huì)承認(rèn)的習(xí)慣國(guó)際法規(guī)則繼續(xù)發(fā)揮著作用。事實(shí)上，《公約》序言就明確指出：“確認(rèn)本公約未予規(guī)定的事項(xiàng)，應(yīng)繼續(xù)以一般國(guó)際法的規(guī)則和原則為準(zhǔn)據(jù)?！?不少國(guó)際海洋法學(xué)者都認(rèn)可習(xí)慣國(guó)際法對(duì)于以《公約》為核心的當(dāng)代國(guó)際海洋法體系的重要補(bǔ)充作用。 因此，對(duì)于《公約》中沒(méi)有明確規(guī)定的歷史性水域的判定標(biāo)準(zhǔn)、歷史性權(quán)利的具體內(nèi)容、大陸國(guó)家的遠(yuǎn)海群島的法律地位等重要問(wèn)題，應(yīng)繼續(xù)由包括習(xí)慣國(guó)際法和正在形成中的習(xí)慣國(guó)際法在內(nèi)的一般國(guó)際法規(guī)則調(diào)整。然而，“過(guò)度海洋主張”卻將其他國(guó)家提出的歷史性水域、大陸國(guó)家為其遠(yuǎn)海群島劃定直線基線等主張一概認(rèn)定為違反《公約》和國(guó)際法的主張，無(wú)視這些問(wèn)題并非由《公約》明文規(guī)定、應(yīng)屬于包括習(xí)慣國(guó)際法在內(nèi)的一般國(guó)際法調(diào)整的客觀事實(shí)。這樣武斷的認(rèn)定顯然與《公約》序言明確承認(rèn)一般國(guó)際法效力的規(guī)定不符。

第四，“過(guò)度海洋主張”理論未曾顧及“持續(xù)反對(duì)者”在國(guó)際法上的實(shí)際意義。如果一個(gè)國(guó)家對(duì)于某個(gè)習(xí)慣國(guó)際法規(guī)則自產(chǎn)生之日起就表示反對(duì)，并在該規(guī)則的形成過(guò)程中持續(xù)表示反對(duì)，則這個(gè)國(guó)家將不受該規(guī)則的拘束。 就國(guó)際海洋法而言，不乏這類(lèi)“持續(xù)反對(duì)者”的例子。如關(guān)于領(lǐng)海最大寬度不超過(guò)12海里的規(guī)則，實(shí)際上直到《公約》第2條對(duì)領(lǐng)海最大寬度作出明文規(guī)定，該規(guī)則才真正得以確立。 值得注意的是，在《公約》通過(guò)之前就曾有20多個(gè)國(guó)家規(guī)定其領(lǐng)海寬度大于12海里，至今仍有7個(gè)國(guó)家堅(jiān)持其領(lǐng)海最大寬度大于12海里。 其中，如秘魯和薩爾瓦多并不是《公約》的締約國(guó)，它們自20世紀(jì)中期以來(lái)一直堅(jiān)持主張200海里領(lǐng)海，美國(guó)認(rèn)為其屬“過(guò)度海洋主張”，并多次通過(guò)海軍行動(dòng)挑戰(zhàn)兩國(guó)的領(lǐng)海主張。 實(shí)際上，雖然“領(lǐng)海最大寬度不超過(guò)12海里”已經(jīng)成為習(xí)慣國(guó)際法規(guī)則，但鑒于秘魯和薩爾瓦多早在《公約》通過(guò)的數(shù)十年之前就規(guī)定其領(lǐng)海為200海里，并在領(lǐng)海最大寬度不超過(guò)12海里的規(guī)則形成過(guò)程中從未改變本國(guó)立場(chǎng)，在《公約》通過(guò)和生效之后一直長(zhǎng)期堅(jiān)持既有主張，因此可以認(rèn)為這兩個(gè)國(guó)家是“領(lǐng)海最大寬度不超過(guò)12海里”這條規(guī)則的“持續(xù)反對(duì)者”。 雖然秘魯和薩爾瓦多繼續(xù)堅(jiān)持200海里的領(lǐng)海最大寬度不甚合理，但美國(guó)的“過(guò)度海洋主張”理論完全忽視“持續(xù)反對(duì)者”，其本身是與國(guó)際法規(guī)則相悖的。

綜上所述，在特定的政治背景下由美國(guó)政府和學(xué)者自創(chuàng)的“過(guò)度海洋主張”理論并非完全符合《公約》規(guī)則?！斑^(guò)度海洋主張”理論的基礎(chǔ)、內(nèi)容以及適用充其量?jī)H僅是反映了美國(guó)這個(gè)非《公約》締約國(guó)的自身立場(chǎng)，而該理論存在的種種瑕疵更使其無(wú)法真正起到維護(hù)《公約》及當(dāng)代國(guó)際海洋法體系和秩序的作用。

二、美國(guó)“航行自由行動(dòng)”的實(shí)施特點(diǎn)

“過(guò)度海洋主張”理論同美國(guó)海軍連年開(kāi)展的“航行自由行動(dòng)”存在密不可分的內(nèi)在聯(lián)系，二者之問(wèn)世從源頭上就并非出于真正維護(hù)以《公約》為核心的當(dāng)代國(guó)際海洋法體系，其根本目的在于服務(wù)美國(guó)海洋戰(zhàn)略，特別是捍衛(wèi)美國(guó)海軍在海外的行動(dòng)自由。

（一）“過(guò)度海洋主張”理論與“航行自由行動(dòng)”之間的相互關(guān)系

第一，“過(guò)度海洋主張”理論為“航行自由行動(dòng)”提供了美國(guó)宣揚(yáng)的所謂“國(guó)際法”上的理論基礎(chǔ)。美國(guó)向來(lái)標(biāo)榜尊重國(guó)際法，特別是將維護(hù)全球范圍“航行自由”視為本國(guó)切實(shí)遵守、維護(hù)國(guó)際法的重要例證，因此，為了給“航行自由行動(dòng) ”冠以“合法”之名，便必須在國(guó)際法理論上尋求支撐。前文業(yè)已指出《公約》對(duì)于“外國(guó)軍艦在沿海國(guó)領(lǐng)海的無(wú)害通過(guò)”、“外國(guó)在沿海國(guó)專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的軍事活動(dòng)”、“大陸國(guó)家的遠(yuǎn)海群島的法律地位”等問(wèn)題皆無(wú)明確規(guī)定，學(xué)界對(duì)這些問(wèn)題的爭(zhēng)議也一直沒(méi)有定論。在這樣的情況下，美國(guó)單方面提出“過(guò)度海洋主張”理論，恰恰將《公約》未明確規(guī)定的事項(xiàng)“明確化”，實(shí)際上將其他國(guó)家提出的沒(méi)有明顯違反《公約》條款的海洋主張“去正當(dāng)化”，從而為美國(guó)海軍開(kāi)展“航行自由行動(dòng)”提供國(guó)際法上的理論基礎(chǔ)。

第二，“過(guò)度海洋主張”理論為“航行自由行動(dòng)”提供了明確的挑戰(zhàn)目標(biāo)。2017年2月28日，美國(guó)國(guó)防部網(wǎng)站公布了2016財(cái)年美國(guó)“航行自由”的執(zhí)行報(bào)告。 這是自1992年起該網(wǎng)站連續(xù)公布的第24份報(bào)告。 縱觀美國(guó)“航行自由行動(dòng)”歷年報(bào)告，不難發(fā)現(xiàn)美國(guó)海軍通過(guò)“航行自由行動(dòng)”挑戰(zhàn)的對(duì)象無(wú)一例外都是美國(guó)認(rèn)定的其他國(guó)家所提“過(guò)度海洋主張”。以2016財(cái)年“航行自由行動(dòng)”報(bào)告為例，美國(guó)海軍共挑戰(zhàn)了包括中國(guó)在內(nèi)的22個(gè)國(guó)家和地區(qū)，具體針對(duì)“軍艦進(jìn)入領(lǐng)海須事先通知或批準(zhǔn)”、“過(guò)度的直線基線” 、“對(duì)毗連區(qū)內(nèi)安全事項(xiàng)行使管制權(quán)”、“專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)軍事活動(dòng)須獲同意”、“專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)上空的管轄權(quán)”、“歷史性海灣”等“過(guò)度海洋主張”進(jìn)行了挑戰(zhàn)。另外，美國(guó)國(guó)務(wù)院自1970年起陸續(xù)出版評(píng)述其他國(guó)家海洋主張的《海洋界限》報(bào)告，該系列報(bào)告不僅是美國(guó)官方對(duì)于其他國(guó)家的國(guó)內(nèi)海洋立法和政策的綜合性評(píng)述，更重要的是其選題和針對(duì)性側(cè)重于其他國(guó)家的“過(guò)度海洋主張”，并特別著重對(duì)美國(guó)官方所認(rèn)為的其他國(guó)家的“違反國(guó)際法”的國(guó)內(nèi)立法和政策進(jìn)行剖析，從而為“航行自由行動(dòng)”提供有針對(duì)性的目標(biāo)。例如，美國(guó)國(guó)務(wù)院于1996年7月9日發(fā)布的第117號(hào)《海洋界限》報(bào)告指摘中國(guó)1992年《領(lǐng)海與毗連區(qū)法》與1996年5月15日《中華人民共和國(guó)政府關(guān)于中華人民共和國(guó)領(lǐng)?；€的聲明》，而美國(guó)國(guó)防部在1997年4月發(fā)布的1996財(cái)年“航行自由行動(dòng)”報(bào)告便記錄了1996年美國(guó)海軍挑戰(zhàn)中國(guó)國(guó)內(nèi)法要求外國(guó)軍艦進(jìn)入領(lǐng)海須經(jīng)事先批準(zhǔn)的行動(dòng)。 由此看來(lái)，第117號(hào)報(bào)告批評(píng)中國(guó)的“過(guò)度海洋主張”為1996年美國(guó)海軍挑戰(zhàn)中國(guó)國(guó)內(nèi)法的“航行自由行動(dòng)”提供了直接的目標(biāo)和所謂理論支撐。

第三，“航行自由行動(dòng)”的實(shí)施對(duì)“過(guò)度海洋主張”理論提供了豐富的分析素材，并起著對(duì)該理論予以適時(shí)修訂和完善的作用。這種反作用具體體現(xiàn)在：“航行自由行動(dòng)”的實(shí)施客觀上對(duì)被挑戰(zhàn)“過(guò)度海洋主張”的國(guó)家具有一定成效，在有些情況下甚至能令一些國(guó)家迫于美國(guó)的軍事威懾而修改原有的海洋主張。如美國(guó)早在1986年即對(duì)菲律賓將群島水域視為內(nèi)水的聲明提出抗議，此后又多年對(duì)菲律賓的相關(guān)主張進(jìn)行挑戰(zhàn)。菲方于2009年通過(guò)菲律賓共和國(guó)第9522號(hào)法令，公布了新的領(lǐng)海基線，并于2011年在國(guó)內(nèi)立法中引入群島海道通行制。對(duì)于菲方修改立法等行為，美國(guó)表示認(rèn)可和贊賞。這種變化促使美國(guó)不斷修訂《美國(guó)海軍指揮官手冊(cè)》及發(fā)布新的《海洋界限》報(bào)告等，以完善其“過(guò)度海洋主張”理論，有時(shí)還基于不同時(shí)期國(guó)家利益重點(diǎn)的變換而修改認(rèn)定“過(guò)度海洋主張”的標(biāo)準(zhǔn)。

（二）“航行自由行動(dòng)”的實(shí)施情況及特點(diǎn)

根據(jù)美國(guó)國(guó)防部網(wǎng)站公布的1991財(cái)年至2016財(cái)年“航行自由行動(dòng)”歷年報(bào)告， 為便于查看可匯總成以下三個(gè)表格。

從以上統(tǒng)計(jì)可以發(fā)現(xiàn)美國(guó)“航行自由行動(dòng)”具有以下特點(diǎn)：

第一，“航行自由行動(dòng)”的實(shí)施情況體現(xiàn)了美國(guó)政府對(duì)他國(guó)“過(guò)度海洋主張”的全面回應(yīng)，即回應(yīng)的全面性。具體而言，這種全面性體現(xiàn)在：對(duì)于“過(guò)度海洋主張”理論涉及的具體內(nèi)容，諸如基線的劃定、領(lǐng)海最大寬度、軍艦進(jìn)入領(lǐng)海的無(wú)害通過(guò)權(quán)、歷史性水域、專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)軍事活動(dòng)等問(wèn)題，均納入“航行自由行動(dòng)”挑戰(zhàn)事項(xiàng)的范圍，并在過(guò)去二十余年間一以貫之地付諸實(shí)際挑戰(zhàn)行動(dòng)。

第二，“航行自由行動(dòng)”的實(shí)施情況體現(xiàn)了美國(guó)政府針對(duì)不同“過(guò)度海洋主張”的回應(yīng)差異，其針對(duì)性重點(diǎn)突出。雖然“航行自由行動(dòng)”挑戰(zhàn)事項(xiàng)涵蓋全面，但由以上各表可知，其更側(cè)重基線和領(lǐng)海有關(guān)問(wèn)題，該類(lèi)事項(xiàng)挑戰(zhàn)頻次占比幾乎每年都在四分之三以上。這反映出美國(guó)對(duì)“過(guò)度海洋主張”最為敏感的部分是，沿海國(guó)通過(guò)“過(guò)度”基線主張“不合理地”擴(kuò)大領(lǐng)海范圍，或?qū)ν鈬?guó)軍艦在其領(lǐng)海通過(guò)設(shè)定限制，由此影響外國(guó)軍艦在相關(guān)海域的行動(dòng)自由。換言之，美國(guó)不希望其海軍行動(dòng)自由的范圍因沿海國(guó)“過(guò)度”主張而縮小或者受到“過(guò)度”限制，其“航行自由行動(dòng)”本質(zhì)是為堅(jiān)守其海軍行動(dòng)自由的一貫立場(chǎng)，而其海軍行動(dòng)自由是為維護(hù)其全球霸權(quán)而服務(wù)。

第三，“航行自由行動(dòng)”的實(shí)施情況體現(xiàn)了美國(guó)政府對(duì)不同時(shí)期“過(guò)度海洋主張”內(nèi)涵的不同理解。自1998財(cái)年始，美國(guó)對(duì)有關(guān)專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的“過(guò)度海洋主張”愈益關(guān)注，該類(lèi)主張被挑戰(zhàn)頻次日趨穩(wěn)定，逐漸成為與基線和領(lǐng)海問(wèn)題并列的三大挑戰(zhàn)事項(xiàng)之一。具體而言，近十年來(lái)，美國(guó)尤為重視其海軍艦船在他國(guó)專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)進(jìn)行軍事測(cè)量等活動(dòng)的自由以及其軍機(jī)在他國(guó)專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)上空不受阻礙的活動(dòng)自由。截至2016財(cái)年，美國(guó)自2007財(cái)年起已連續(xù)10年對(duì)中國(guó)主張專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)上空管轄權(quán)進(jìn)行挑戰(zhàn)、連續(xù)10年對(duì)印度要求他國(guó)軍艦在專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)開(kāi)展軍事活動(dòng)須事先批準(zhǔn)提出挑戰(zhàn)。

第四，“航行自由行動(dòng)”的實(shí)施具有任擇性，無(wú)甚規(guī)律而言。首先，縱觀“航行自由行動(dòng)”歷年實(shí)施情況，美國(guó)對(duì)于某些“過(guò)度海洋主張”，如歷史性水域的主張，并非像對(duì)基線、領(lǐng)海和專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)等事項(xiàng)那樣長(zhǎng)期持續(xù)地進(jìn)行挑戰(zhàn)，而似乎是沒(méi)有特別針對(duì)性地進(jìn)行了一些零星挑戰(zhàn)。如美國(guó)對(duì)利比亞有關(guān)錫德拉灣（Gulf of Sidra）的歷史性海灣主張?zhí)魬?zhàn)頻次較多，但至2016財(cái)年方對(duì)意大利有關(guān)塔蘭托灣（Gulf of Taranto）的歷史性海灣主張進(jìn)行首次挑戰(zhàn)，而對(duì)印度有關(guān)曼那灣（Gulf of Manaar）主張的3次挑戰(zhàn)則距今相當(dāng)遙遠(yuǎn)。其次，“航行自由行動(dòng)”對(duì)同一國(guó)家“過(guò)度海洋主張”的挑戰(zhàn)有時(shí)亦甚隨意。以印度為例，美國(guó)曾先后多次對(duì)印度不同類(lèi)型的“過(guò)度海洋主張”進(jìn)行挑戰(zhàn)，有時(shí)僅針對(duì)某一項(xiàng)主張，有時(shí)則針對(duì)多項(xiàng)主張。

第五，“航行自由行動(dòng)”具有強(qiáng)烈的地域針對(duì)性。美國(guó)的挑戰(zhàn)重點(diǎn)在亞洲國(guó)家，近十年來(lái)更側(cè)重于東南亞。遭“航行自由行動(dòng)”挑戰(zhàn)的亞洲國(guó)家數(shù)量幾乎每年都占總數(shù)一半以上，特別是2006、2007、2008和2012財(cái)年其全部挑戰(zhàn)對(duì)象均為亞洲國(guó)家。然而，美國(guó)“航行自由行動(dòng)”對(duì)歐洲國(guó)家的同類(lèi)型“過(guò)度海洋主張”的挑戰(zhàn)則鳳毛麟角，在1992、1995、1996財(cái)年不曾有歐洲國(guó)家的“過(guò)度海洋主張”遭到挑戰(zhàn)，而在2004—2015財(cái)年長(zhǎng)達(dá)12年亦無(wú)任何針對(duì)歐洲國(guó)家的挑戰(zhàn)行動(dòng)。 事實(shí)上，有相當(dāng)數(shù)量的歐洲國(guó)家存在美國(guó)所認(rèn)為的“過(guò)度海洋主張”。例如丹麥對(duì)法羅群島劃定直線基線、葡萄牙對(duì)亞速爾群島劃定直線基線、英國(guó)對(duì)馬爾維納斯群島（英國(guó)稱(chēng)福克蘭群島）以及特克斯和凱科斯群島劃定直線基線、西班牙對(duì)過(guò)境飛越直布羅陀海峽的外國(guó)飛機(jī)提出管轄權(quán)并對(duì)在直布羅陀海峽過(guò)境通行的外國(guó)船舶提出污染控制管轄權(quán)等，在美國(guó)看來(lái)都屬于“過(guò)度海洋主張”，但美國(guó)僅通過(guò)外交途徑提出抗議。這種明顯的“雙重標(biāo)準(zhǔn)”做法印證了美國(guó)“航行自由行動(dòng)”的地域針對(duì)性。

第六， “航行自由行動(dòng)”還具有強(qiáng)烈的國(guó)別針對(duì)性。美國(guó)“航行自由行動(dòng)”對(duì)于某些國(guó)家的“過(guò)度海洋主張”僅進(jìn)行過(guò)一次挑戰(zhàn)，對(duì)于某些國(guó)家持續(xù)多次挑戰(zhàn)，而對(duì)于某些國(guó)家則刻意不予挑戰(zhàn)。如1998財(cái)年針對(duì)肯尼亞的直線基線和歷史性海灣的主張、2009財(cái)年針對(duì)多哥的領(lǐng)海最大寬度的主張皆僅存一次挑戰(zhàn)，而對(duì)于中國(guó)則自2007財(cái)年至今幾乎每年都進(jìn)行高頻次挑戰(zhàn)（近三年在南海的行動(dòng)見(jiàn)表4）。

表 4 近年來(lái)美國(guó)針對(duì)中國(guó)在南海的“航行自由行動(dòng)”（2015.10-2017.8）

時(shí)間 事件 美國(guó)認(rèn)為的挑戰(zhàn)依據(jù)

2015年10月27日 “拉森”號(hào)驅(qū)逐艦進(jìn)入渚碧礁鄰近海域 外國(guó)軍艦在領(lǐng)海無(wú)害通過(guò)須事先批準(zhǔn)的主張不合國(guó)際法

2016年1月29日 “柯蒂斯·威爾伯”號(hào)驅(qū)逐艦進(jìn)入西沙群島領(lǐng)海 外國(guó)軍艦在領(lǐng)海無(wú)害通過(guò)須事先批準(zhǔn)的主張不合國(guó)際法

2016年5月10日 “威廉·P·勞倫斯”號(hào)驅(qū)逐艦進(jìn)入永暑礁鄰近海域 外國(guó)軍艦在領(lǐng)海無(wú)害通過(guò)須事先批準(zhǔn)的主張不合國(guó)際法

2016年10月21日 “狄卡特”號(hào)驅(qū)逐艦進(jìn)入西沙群島領(lǐng)海 直線基線主張過(guò)度

2017年5月24日 “杜威”號(hào)驅(qū)逐艦進(jìn)入美濟(jì)礁鄰近海域 無(wú)效的領(lǐng)海主張（南海仲裁案裁決中將美濟(jì)礁認(rèn)定為低潮高地，無(wú)法主張領(lǐng)海）

2017年7月2日 “斯坦塞姆”號(hào)驅(qū)逐艦進(jìn)入西沙群島領(lǐng)海 外國(guó)軍艦在領(lǐng)海無(wú)害通過(guò)須事先批準(zhǔn)的主張不合國(guó)際法

2017年8月10日 “約翰·麥凱恩”號(hào)驅(qū)逐艦進(jìn)入美濟(jì)礁鄰近海域 無(wú)效的領(lǐng)海主張（南海仲裁案裁決中將美濟(jì)礁認(rèn)定為低潮高地，無(wú)法主張領(lǐng)海）

美國(guó)“航行自由行動(dòng)”的實(shí)施特點(diǎn)揭示出，該行動(dòng)雖表面上看似客觀公正，似乎美國(guó)意在通過(guò)對(duì)某些違反《公約》的海洋主張進(jìn)行挑戰(zhàn)，來(lái)維護(hù)以《公約》為核心的當(dāng)代國(guó)際海洋法體系，但數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)的細(xì)節(jié)恰恰證實(shí)了美國(guó)實(shí)際上是在通過(guò)其強(qiáng)大的海軍力量壓制發(fā)展中國(guó)家，特別是亞洲國(guó)家提出的并不明顯違反《公約》的海洋主張。顯然，美國(guó)“航行自由行動(dòng)”純以維護(hù)《公約》和國(guó)際海洋法體系為借口，企圖憑此壟斷《公約》和國(guó)際海洋法解釋權(quán)，以維護(hù)美國(guó)海洋霸權(quán)及其主導(dǎo)的國(guó)際海洋秩序。

三、對(duì)美國(guó)“航行自由行動(dòng)”實(shí)質(zhì)的批判

同“過(guò)度海洋主張”理論類(lèi)似，從本質(zhì)上看，美國(guó)“航行自由行動(dòng)”同樣存在明顯瑕疵，具體表現(xiàn)在以下四方面。

第一，“航行自由行動(dòng)”的實(shí)質(zhì)是打著維護(hù)《公約》的旗號(hào)，行違反《公約》精神之實(shí)?！昂叫凶杂尚袆?dòng)”是以“過(guò)度海洋主張”理論為國(guó)際法理論基礎(chǔ)的，而如前文所述，該理論本身存在瑕疵，包括曲解《公約》條款、忽視習(xí)慣國(guó)際法規(guī)則、強(qiáng)行解讀《公約》未定事項(xiàng)并將其他國(guó)家的相關(guān)主張視為違反《公約》和國(guó)際法。理論基礎(chǔ)的瑕疵決定了“航行自由行動(dòng)”不可能真正起到維護(hù)《公約》的積極作用。實(shí)際上，美國(guó)政府和學(xué)者自創(chuàng)的所謂“國(guó)際水域”概念，本身就是在《公約》體系之外另起爐灶，而美國(guó)卻以此為據(jù)派遣海軍實(shí)施“航行自由行動(dòng)”，在其他國(guó)家的專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)進(jìn)行軍事演習(xí)和軍事測(cè)量等活動(dòng)。凡此種種，均與《公約》序言明確提及的“互相諒解和合作的精神”、“妥為顧及國(guó)家主權(quán)”、“實(shí)現(xiàn)公正公平的國(guó)際經(jīng)濟(jì)秩序”、“照顧到發(fā)展中國(guó)家的特殊利益和需要”等精神相悖。

第二，“航行自由行動(dòng)”是美國(guó)政府歪曲解讀和行使“航行自由”，其本質(zhì)是“橫行自由”。 航行自由作為國(guó)際海洋法的基本原則和核心制度之一，其本質(zhì)在于維護(hù)所有國(guó)家和平利用海洋、促進(jìn)貿(mào)易和經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展。 雖然航行自由原則本身同樣適用于軍艦，但從美國(guó)“航行自由行動(dòng)”的實(shí)施來(lái)看，這種行動(dòng)與正常的貨物航運(yùn)和促進(jìn)商貿(mào)并不存在必然聯(lián)系，這種行動(dòng)是徹頭徹尾的軍事性活動(dòng)，在本質(zhì)上不是國(guó)際航運(yùn)所必須的，行動(dòng)的性質(zhì)也與經(jīng)濟(jì)性質(zhì)毫無(wú)關(guān)聯(lián)，在許多情況下甚至威脅到沿海國(guó)的安全。印度尼西亞海洋與漁業(yè)部高級(jí)顧問(wèn)哈希姆·賈拉爾（Hasjim Djalal）曾指出：傳統(tǒng)意義上的（絕對(duì)的）航行自由概念已經(jīng)過(guò)時(shí)了。各國(guó)有理由以保護(hù)本國(guó)安全為由對(duì)傳統(tǒng)意義的航行自由作出限制。而美國(guó)開(kāi)展“航行自由行動(dòng)”的目的在于與其外交抗議相呼應(yīng)，對(duì)美國(guó)所認(rèn)定之他國(guó)“過(guò)度海洋主張”進(jìn)行挑戰(zhàn)。這便決定了美國(guó)在開(kāi)展“航行自由行動(dòng)”時(shí)，幾乎無(wú)一例外地動(dòng)用軍艦和軍機(jī)，不以正常行使航行自由的快速通過(guò)為目的，而是故意、不正常地進(jìn)入沿海國(guó)的領(lǐng)海或?qū)俳?jīng)濟(jì)區(qū)，實(shí)際上有非常明顯的挑釁沿海國(guó)、威脅沿海國(guó)安全的意味。2017年5月25日，美國(guó)軍艦“杜威”號(hào)進(jìn)入美濟(jì)礁鄰近海域停留長(zhǎng)達(dá)一個(gè)半小時(shí)，并曾進(jìn)行救生訓(xùn)練演習(xí)。 這種不以通行為目的、在沿海國(guó)管轄海域內(nèi)以軍艦從事軍事訓(xùn)練演習(xí)的行為，是美國(guó)海軍“橫行自由”的典型例子。

第三，“航行自由行動(dòng)”本質(zhì)上屬于“長(zhǎng)臂管轄”。 美國(guó)本身并非《公約》締約國(guó)，其固然也有權(quán)對(duì)于《公約》的條款規(guī)定提出本國(guó)的立場(chǎng)和見(jiàn)解，但對(duì)于其他國(guó)家依《公約》制定的國(guó)內(nèi)法橫加指責(zé)，強(qiáng)行給《公約》締約國(guó)扣上違反《公約》的帽子，顯然屬于不正常的“長(zhǎng)臂管轄”。這種“長(zhǎng)臂管轄”的危害性在于，美國(guó)以自創(chuàng)的標(biāo)準(zhǔn)（如“國(guó)際水域”）取代《公約》明確規(guī)定的術(shù)語(yǔ)，以其本國(guó)對(duì)“航行自由”問(wèn)題的解讀解釋《公約》未明確規(guī)定的事項(xiàng)，將本國(guó)單方面的解讀上升為國(guó)際法，從而對(duì)其他國(guó)家的國(guó)內(nèi)立法橫加指責(zé)。嚴(yán)重地說(shuō)，這種“長(zhǎng)臂管轄”是以美國(guó)官方的國(guó)際法觀點(diǎn)取代《公約》、竊奪《公約》解釋權(quán)和國(guó)際海洋法的話語(yǔ)權(quán)，將嚴(yán)重危害《公約》的權(quán)威性。

第四，“航行自由行動(dòng)”在一定程度上加劇了各國(guó)間有關(guān)《公約》解釋和適用的爭(zhēng)端，違反和平解決爭(zhēng)端的國(guó)際法原則。自《公約》誕生之日起，有關(guān)《公約》中涉及航行自由問(wèn)題的未定事項(xiàng)和爭(zhēng)議從未消除。美國(guó)卻對(duì)這些未定事項(xiàng)和爭(zhēng)議一貫采取無(wú)視態(tài)度，如美國(guó)多次通過(guò)“航行自由行動(dòng)”對(duì)伊朗和阿曼對(duì)霍爾木茲海峽（Straits of Hormuz）承認(rèn)的過(guò)境通行權(quán)限于《公約》締約國(guó)的立場(chǎng)進(jìn)行挑戰(zhàn)。雖然的確有些國(guó)家近年來(lái)修改了關(guān)于外國(guó)軍艦進(jìn)入本國(guó)領(lǐng)海須獲批的國(guó)內(nèi)法規(guī)定，取消了某些限制，但整體上看，在該問(wèn)題上堅(jiān)持原有立場(chǎng)的國(guó)家仍有近40個(gè)?！昂叫凶杂尚袆?dòng)”導(dǎo)致在某些沿海國(guó)的近海區(qū)域的?？找馔馐录l頻發(fā)生，特別是中美兩大國(guó)多次因南海突發(fā)事件而爆發(fā)外交沖突，這或多或少是由美國(guó)單方面執(zhí)意開(kāi)展“航行自由行動(dòng)”加劇的。 從《公約》和一般國(guó)際法的角度看，對(duì)于中美在“航行自由”問(wèn)題上的不同解讀造成的爭(zhēng)端，理應(yīng)依據(jù)《公約》第279條的規(guī)定，按照《聯(lián)合國(guó)憲章》第2條第3項(xiàng)的規(guī)定和《聯(lián)合國(guó)憲章》第33條列舉的和平方法謀求解決之道。然而，美國(guó)事實(shí)上根本不考慮這些和平方法，無(wú)視《公約》義務(wù)、《聯(lián)合國(guó)憲章》以及習(xí)慣國(guó)際法規(guī)則，肆意采取軍事艦機(jī)強(qiáng)行挑戰(zhàn)的各種危險(xiǎn)模式。美國(guó)這些危險(xiǎn)行動(dòng)顯然不利于解決爭(zhēng)端，而只會(huì)加劇爭(zhēng)端。

四、結(jié)語(yǔ)

通過(guò)梳理美國(guó)“過(guò)度海洋主張”理論以及對(duì)其“航行自由行動(dòng)”的實(shí)施分析，可以看出：

第一，“過(guò)度海洋主張”理論系美國(guó)政府和有官方背景的學(xué)者根據(jù)美國(guó)的核心利益提出的，該理論反映出美國(guó)政府一貫重視“航行自由”，特別是美國(guó)海軍在全球海域的行動(dòng)自由不受沿海國(guó)限制的立場(chǎng)，體現(xiàn)了美國(guó)政府和學(xué)者在《公約》通過(guò)前后對(duì)《公約》給予沿海國(guó)對(duì)更多海域擁有管轄權(quán)這一背景之下的疑慮。由于這一僅反映單方面立場(chǎng)的理論存在多方面瑕疵，其對(duì)《公約》及國(guó)際海洋法秩序的良性發(fā)展并無(wú)益處。

第二，以“過(guò)度海洋主張”理論為基礎(chǔ)開(kāi)展的“航行自由行動(dòng)”，體現(xiàn)了美國(guó)單方面對(duì)它所認(rèn)定的其他國(guó)家提出的“過(guò)度海洋主張”的強(qiáng)勢(shì)回應(yīng)。從“航行自由行動(dòng)”的實(shí)施特點(diǎn)來(lái)看，該行動(dòng)表面上看似客觀公正，但實(shí)際上無(wú)法掩蓋該行動(dòng)的任擇性、強(qiáng)烈的地域針對(duì)性和國(guó)別針對(duì)性。

第三，“航行自由行動(dòng)”的實(shí)質(zhì)是打著維護(hù)《公約》的旗號(hào)，行違反《公約》精神之實(shí)，美國(guó)意圖借此將正常的航行自由嬗變?yōu)椤皺M行自由”，以自創(chuàng)的“國(guó)際水域”等概念進(jìn)行“長(zhǎng)臂管轄”。美國(guó)開(kāi)展“航行自由行動(dòng)”不僅無(wú)法解決有關(guān)《公約》的爭(zhēng)議，而且還會(huì)影響區(qū)域安全，加劇海洋爭(zhēng)端。

總而言之，美國(guó)政府和學(xué)者提出的“過(guò)度海洋主張”理論和以該理論為基礎(chǔ)開(kāi)展的“航行自由行動(dòng)”只可能代表和維護(hù)美國(guó)一國(guó)之利益，不但不可能解決《公約》中有關(guān)航行自由問(wèn)題未定事項(xiàng)的爭(zhēng)議，無(wú)法起到維護(hù)《公約》和國(guó)際海洋法秩序的作用，反而會(huì)嚴(yán)重影響《公約》的權(quán)威性。可以預(yù)見(jiàn)，在國(guó)際法學(xué)界對(duì)于外國(guó)軍艦在領(lǐng)海的無(wú)害通過(guò)、專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)軍事活動(dòng)等焦點(diǎn)問(wèn)題作出定論之前，美國(guó)單方面開(kāi)展的“航行自由行動(dòng)”對(duì)涉及《公約》未定事項(xiàng)的他國(guó)國(guó)內(nèi)立法和相關(guān)主張進(jìn)行挑戰(zhàn)，絕不會(huì)得到國(guó)際社會(huì)的普遍支持?！斑^(guò)度海洋主張”理論及“航行自由行動(dòng)”的實(shí)踐也必將繼續(xù)受到國(guó)際社會(huì)和國(guó)際法學(xué)界的批判。