謝明莉

摘要：近年來，重污染天氣在我國各地頻繁出現(xiàn)，在嚴重影響公眾正常生活的同時，也給公眾的健康帶來極大的危害。改善大氣環(huán)境質(zhì)量，治理霧霾，是廣大人民群眾生命健康權(quán)的基本保障，更是建設(shè)美麗中國、實現(xiàn)偉大復(fù)興中國夢的必然要求。宜昌市自2014年下半年頻繁出現(xiàn)重污染天氣以來全面積極應(yīng)對，開展大氣污染防治。本文將以宜昌市為例，闡述當前宜昌市大氣污染管控工作情況、取得的成果，分析當前存在的問題及對策。

關(guān)鍵詞：大氣污染管控 環(huán)境治理 霧霾天氣

一、研究背景與研究意義

近幾年來，宜昌市經(jīng)濟社會發(fā)展迅速，圍繞長江經(jīng)濟帶“一主兩副、三個三分之一”的戰(zhàn)略布局，城市建設(shè)如火如荼。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展的不斷進步，伴隨而來的大氣污染逐步顯現(xiàn)。2013年年末，“宜居宜旅、山清水秀”著稱的宜昌市開始出現(xiàn)之前從未出現(xiàn)過的“霧霾”天氣。2014年-2015年上半年，累計44次進入全國城市單日環(huán)境空氣質(zhì)量指數(shù)（AQI）前十。頻頻上榜，引發(fā)了人民群眾及社會媒體的高度關(guān)注。各大新聞媒體、社交網(wǎng)站及新媒體頻繁報道，搜狐網(wǎng)、騰訊網(wǎng)專題報道宜昌市“霧霾”天氣，網(wǎng)友評論戲謔道“隨手一張黑白照”。 惡劣的大氣環(huán)境給社會生產(chǎn)生活造成了嚴重的影響，帶來城市居民的困惑和恐慌，同時也讓宜昌市面臨“環(huán)保模范城”摘牌和涉氣項目限批的雙重危機。面對環(huán)境危機，政府如何應(yīng)對，怎樣治理，是廣大群眾和媒體關(guān)注的焦點。

從“金色三峽、銀色大壩、綠色宜昌”到爆發(fā)極端的重污染天氣，宜昌環(huán)境空氣質(zhì)量在2013年到2014年間驟降， “長期粗放式發(fā)展帶來的環(huán)境問題的集中爆發(fā)”，只是表層客觀原因，對于治理和管控，應(yīng)將宜昌本地區(qū)地理環(huán)境、氣象特征及污染源解析進行綜合分析，精準出擊，“對癥下藥”。不斷改善治理手段，優(yōu)化環(huán)境管理體制。

二、宜昌市大氣污染現(xiàn)狀及分析

（一）地理地貌特征

宜昌地處中亞熱帶和北亞熱帶過渡區(qū)，屬亞熱帶季風氣候，四季分明，夏季雨量充沛，冬季易干旱。冬季受逆溫、靜風等不利氣象條件影響，大氣污染物不易擴散，加之在地理地貌上，屬于典型的“口袋型”地貌，同樣形成了污染物擴散緩慢的不利條件。

（二）近3年環(huán)境空氣質(zhì)量監(jiān)測數(shù)據(jù)分析

2014年下半年以來，宜昌市采取新的應(yīng)對機制，環(huán)境空氣質(zhì)量自動監(jiān)測系統(tǒng)全面升級更新，實現(xiàn)全國聯(lián)網(wǎng)動實時監(jiān)測，循環(huán)采樣，每小時更新監(jiān)一組監(jiān)測數(shù)據(jù)。

從圖表中得知，宜昌市細粒物、顆粒物濃度進入冬季開始攀升，到12月至次年1月達到峰值。外部因冷空氣入侵和北方供暖季輸入性污染物作用，加之本地區(qū)冬季受逆溫.靜風等不利氣象條件影響，造成污染物濃度攀升。

2016年1月環(huán)境空氣質(zhì)量首要污染為pm2.5，二次無機源比重最大，其次為機動車船尾氣。據(jù)氣象臺提供氣象資料分析，該月逆溫現(xiàn)象嚴重，監(jiān)測期間逆溫日數(shù)為27天，在逆溫層下，氣態(tài)污染物難于擴散、稀釋，因此大量聚積并發(fā)生反應(yīng)轉(zhuǎn)化為顆粒物pm2.5。2016年7月PM2.5平均濃度為24μg/m3， 圖2可知，在pm2.5成分中揚塵及機動車車船尾氣貢獻的比重達到了70.8%。

宜昌市“十二五”期間，經(jīng)濟建設(shè)上取得了重大的發(fā)展成就，在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和工業(yè)企業(yè)發(fā)展上表現(xiàn)尤為突出。引進一批重點企業(yè)、重大項目，涵蓋專業(yè)裝備制造、醫(yī)藥、食品加工、化工等9大產(chǎn)業(yè)。城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，至喜長江大橋、西陵二路快速路、城區(qū)BRT工程建設(shè)等多個項目同時動工，無疑對環(huán)境空氣質(zhì)量也帶來巨大壓力，此為內(nèi)因。一方面多個工地同時施工帶來的揚塵污染，以及施工建設(shè)過程中因大量交通改道帶來的通行障礙和交通擁堵都會帶來污染物濃度的短時間急劇上升。

三、當前宜昌市大氣污染防治和管控現(xiàn)狀

（一）“七個方案”和問責體系的建立

宜昌市政府委托中科院環(huán)境研究所制定《宜昌市環(huán)境總體規(guī)劃（2013-2030）》，明確建四大設(shè)目標和整體環(huán)境架構(gòu)，劃定了大氣環(huán)境質(zhì)量紅線。隨后，通過對顆粒物成分及來源分析結(jié)合地區(qū)實際情況， 2015年宜昌市逐步出臺了涉及全市工業(yè)企業(yè)污染、揚塵污染、機動車（船）排氣污染、燃煤污染、油氣污染、秸稈露天焚燒污染、城區(qū)飲食業(yè)油煙污染管控共7個專項管控方案和《宜昌市大氣污染防治專項督查工作方案》、《宜昌市人工增雨改善空氣質(zhì)量工作方案》、《宜昌市環(huán)境保護綜合監(jiān)管辦法》、《宜昌市大氣污染防治目標考核辦法》、《宜昌市冬季大氣污染防治方案》等14個規(guī)范性文件。重點突出落實管控責任、實施綜合監(jiān)管、實現(xiàn)社會共治、加強督查考核、嚴格獎懲兌現(xiàn)。通過建立目標管理和責任追究將具體規(guī)范性文件和工作目標銜接起來。按照“黨政同責”原則，采取了將大氣污染防治工作納入黨政一把手考核，市委、市政府督查室將大氣污染防治工作開展情況列入政務(wù)督查、執(zhí)行力檢查的重點，按照《大氣污染防治專項督查工作方案》和《大氣污染防治工作問責辦法》，對工作不力、進展滯后的地方和部門，進行通報、督辦、問責，并在媒體公開公開曝光。市環(huán)保委每月在網(wǎng)站和媒體通報各地空氣質(zhì)量排名情況，對空氣質(zhì)量污染物濃度高、增幅快的地方直接點名曝光，實行約談、預(yù)警限批，接受社會監(jiān)督。2015年8月，市委市政府配套出臺了《宜昌市大氣污染防治工作問責辦法》，對在大氣污染防治工作中履職不到位、工作落實不力的相關(guān)責任人進行嚴肅追責問責，自《問責辦法》出臺以來，累計問責干部108名。

改變“環(huán)保孤軍奮戰(zhàn)”模式，開創(chuàng)聯(lián)合執(zhí)法、齊抓共管的工作態(tài)勢，深化“大環(huán)保”概念。依照“7個方案”開展了建筑工地揚塵專項檢查、餐營業(yè)專項整治、老舊黃標車專項整治，查累計查處違法企業(yè)、單位820家（次），淘汰黃標車14000余輛。環(huán)保部門對火電、化工等重點行業(yè)實行嚴格監(jiān)管，將全市430家涉氣企業(yè)納入重點監(jiān)管對象，對華潤電力及興發(fā)精細化工園、宜化集團猇亭園區(qū)內(nèi)等19家企業(yè)下達了限期整改通知，市政府對13家重點廢氣（粉塵）排放超標企業(yè)負責人進行了約談。公安、環(huán)保、交通聯(lián)合加強機動車排氣污染防治。

（二）冬防模式和應(yīng)急管控措施

通過修訂完善《宜昌市大氣重污染應(yīng)急預(yù)案》，將每年11月1日至次年2月最后1日定為當年度冬防期，在冬防期間建立區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的協(xié)調(diào)機制，冬防期期間依據(jù)環(huán)境空氣狀況實施分級管控。通過PM2.5源解析系統(tǒng)開展重污染天氣應(yīng)急響應(yīng)工作評估實時發(fā)布重污染天氣預(yù)警，提前進入臨時應(yīng)急管控模式。

應(yīng)急預(yù)案演練的實施能夠確保短時間內(nèi)環(huán)境控制質(zhì)量水平。在“長江經(jīng)濟帶三峽城市群國際研討會”“全省推進城市綠色發(fā)展現(xiàn)場會”等會議期間開展環(huán)境空氣質(zhì)量保障工作，通過制定特定時期內(nèi)環(huán)境空氣質(zhì)量保障方案，保障會議期間環(huán)境空氣質(zhì)量優(yōu)良，為重污染天氣應(yīng)對鍛煉了隊伍，積累了豐富的經(jīng)驗。

（三）人工干預(yù)實施增雨

2015年7月22日，宜昌市成功實施首次人工降雨。但由于常規(guī)的發(fā)射降雨火箭、飛機播灑等方式較為復(fù)雜，還需要申請空管手續(xù)。8月起，采取了更先先進的降雨措施--遠程遙控地面撒播系統(tǒng)。在長陽、秭歸、夷陵區(qū)等多個縣市區(qū)建設(shè)了20多個遙控地面撒播系統(tǒng)，只要滿足增雨條件后，遙控地面增雨系統(tǒng)工作，系統(tǒng)主要由燃燒爐和遠程控制系統(tǒng)組成，采用遙控地面撒播系統(tǒng)，安裝預(yù)置焰條，利用手機短信進行遠程數(shù)據(jù)采集，程控的距離不受限制，通訊信號覆蓋的區(qū)域均可使用，通過碘化銀煙霧撒播即可實現(xiàn)人工增雨。

四、當前存在的問題分析和建議

（一）防”成果顯著，“治”任重而道遠

當前，宜昌市大氣污染防治工作頗有成效，冬防期期間大氣環(huán)境質(zhì)量趨于平穩(wěn)，整體環(huán)境上穩(wěn)重趨好，但仍存在諸多問題。主要表現(xiàn)在應(yīng)急管控得力，長效治理偏弱，“防”成果顯著，“治”任重而道遠。人工干預(yù)方面，常態(tài)化的人工增雨和限產(chǎn)限拍能夠在短時間內(nèi)，迅速降低污染物濃度，起到一個立竿見影的治理效果，但常態(tài)化的增雨受成雨條件和成本的限制，長遠看來，只能作為一種應(yīng)急措施和調(diào)解手段。另一方面，階段性停產(chǎn)限排也不能作為一種長期頻繁適用的減排手段。通過階段性限產(chǎn)、限排倒逼企業(yè)改進技術(shù)手段增加防護、降塵措施，從而減少因停產(chǎn)帶來的經(jīng)濟損失，進一步淘汰落后企業(yè)，更具有長遠意義。

（二）執(zhí)法力量薄弱

環(huán)境保護工作需要有政府公權(quán)力的介入，需要各個職能部門切實履行其應(yīng)盡的環(huán)境保護責任。當前，宜昌市對環(huán)境空氣污染的執(zhí)法力度仍不足，缺乏大氣污染防治的聯(lián)合執(zhí)法機制。對于大氣環(huán)境的行政執(zhí)法往往停留在建設(shè)項目的審批立項上，缺少全方位長效的行政執(zhí)法機制?？陀^上的確存在涉氣案件專業(yè)技術(shù)性強和取證困難等原因，但聯(lián)合執(zhí)法是薄弱環(huán)節(jié)。

2015年實施的新《中華人民共和國環(huán)境保護法》以及相關(guān)的法律法規(guī)相繼頒布實施，其中包括2016年1月實施的新《中華人民共和國大氣污染防治法》，當是環(huán)境保護法律法規(guī)的黃金時期，很大程度上解決了長期存在的“環(huán)境違法成本低”的問題。目前，在實際的案件處理過程中，仍存在較多問題，主要體現(xiàn)在移送公安機關(guān)處理案件的對接中。

（三）分散“建設(shè)”，優(yōu)化布局

由于宜昌市地理地貌特征及氣候氣象條件因素的制約，不適于過于集中的化的城市布局和建設(shè)工程的集中施工，應(yīng)根據(jù)氣候特征實施季節(jié)性建設(shè)。產(chǎn)業(yè)布局上，謹遵“大氣環(huán)境質(zhì)量紅線”，禁止在紅線區(qū)域內(nèi)建設(shè)排放工業(yè)大氣污染物的項目，實施生態(tài)保護。

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（作者單位：三峽大學(xué)法學(xué)與公共管理學(xué)院）