趙婷婷

摘 要：自2014年國(guó)務(wù)院下發(fā)《權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革方案》以來(lái)，我國(guó)各級(jí)政府部門正式啟動(dòng)政府財(cái)務(wù)報(bào)告改革?；诖耍榻B了我國(guó)政府財(cái)務(wù)報(bào)告改革的現(xiàn)狀，分析了當(dāng)前我國(guó)財(cái)務(wù)報(bào)告改革工作中存在的困難，同時(shí)對(duì)今后的財(cái)務(wù)報(bào)告改革工作提出了工作建議。

關(guān)鍵詞：政府；財(cái)務(wù)報(bào)告；改革

中圖分類號(hào)：F810.6 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2016）29-0136-02

2014年，國(guó)務(wù)院下發(fā)了《權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革方案》（以下簡(jiǎn)稱改革方案），要求“建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度”；同時(shí)，新預(yù)算法規(guī)定“各級(jí)政府財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)按年度編制以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告”。這標(biāo)志著我國(guó)各級(jí)政府部門編制政府財(cái)務(wù)報(bào)告工作正式啟動(dòng)。

一、我國(guó)政府財(cái)務(wù)報(bào)告改革現(xiàn)狀

（一）我國(guó)政府財(cái)務(wù)報(bào)告體系構(gòu)成

我國(guó)政府財(cái)務(wù)報(bào)告要由原來(lái)的收付實(shí)現(xiàn)制改為以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)編制，包括政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告和政府部門財(cái)務(wù)報(bào)告。其中，政府部門財(cái)務(wù)報(bào)告由政府部門編制，主要反映部門財(cái)務(wù)狀況、運(yùn)行情況等，為加強(qiáng)政府部門資產(chǎn)負(fù)債管理、預(yù)算管理、績(jī)效管理等提供信息支撐；政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告主要由財(cái)政部門編制，主要反映政府整體財(cái)務(wù)狀況、運(yùn)行情況和財(cái)政中長(zhǎng)期可持續(xù)性等，可作為考核地方績(jī)效、開展地方政府信用評(píng)級(jí)、評(píng)估預(yù)警地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、編制全國(guó)和地方資產(chǎn)負(fù)債表以及制定財(cái)政中長(zhǎng)期規(guī)劃和其他相關(guān)規(guī)劃的重要依據(jù)。

（二）我國(guó)政府財(cái)務(wù)報(bào)告改革時(shí)間表

按照《改革方案》要求和財(cái)政部工作部署，全國(guó)各省市于2013年開始試編政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告。目前，全國(guó)各省、自治區(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市財(cái)政部門已試編了本級(jí)和縣級(jí)以上各級(jí)政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告。從《改革方案》時(shí)間安排上看，2016年財(cái)政部選擇7個(gè)試點(diǎn)省份試編政府部門財(cái)務(wù)報(bào)告，并開發(fā)相應(yīng)信息管理系統(tǒng)。2017年，試點(diǎn)省份正式編制各級(jí)政府部門財(cái)務(wù)報(bào)告和政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告。2018年，全國(guó)36個(gè)省、自治區(qū)、直轄市和計(jì)劃單列市全部正式編制政府部門財(cái)務(wù)報(bào)告和政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告。

二、當(dāng)前政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告改革中存在的問題和困難

（一）相關(guān)會(huì)計(jì)要素核算存在困難

1.政府資產(chǎn)狀況核算存在困難

（1）對(duì)固定資產(chǎn)的核算和反映不夠全面和準(zhǔn)確。自2013年行政、事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度改革以來(lái)，對(duì)于新增固定資產(chǎn)，要結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際和本單位情況計(jì)提折舊。但是很多地方財(cái)政部門并沒有嚴(yán)格執(zhí)行，而且對(duì)于存量資產(chǎn)（即以前年度購(gòu)入的資產(chǎn)）也無(wú)法計(jì)算累計(jì)折舊。2016年新總預(yù)算會(huì)計(jì)制度的實(shí)施，增加了對(duì)于政府股權(quán)投資的核算，而對(duì)于政府投資建設(shè)的固定資產(chǎn)，由于產(chǎn)權(quán)不清晰等原因?qū)е聼o(wú)法確認(rèn)為誰(shuí)的固定資產(chǎn)，因此在政府資產(chǎn)負(fù)債表上無(wú)法準(zhǔn)確反映。（2）目前政府會(huì)計(jì)缺少對(duì)國(guó)有產(chǎn)權(quán)的確認(rèn)和反映。在現(xiàn)行財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)制度中，僅對(duì)財(cái)政部門新增加的國(guó)有股權(quán)形態(tài)的政府資產(chǎn)進(jìn)行會(huì)計(jì)確認(rèn)、計(jì)量、記錄和報(bào)告，而對(duì)于國(guó)資管理的國(guó)有企業(yè)股權(quán)沒有在政府賬務(wù)上以權(quán)益反映，因而財(cái)務(wù)報(bào)告目前只能根據(jù)企業(yè)決算報(bào)表按照國(guó)有權(quán)益比重進(jìn)行粗略折算，造成家底不清。（3）公共基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)權(quán)不清、核算不準(zhǔn)。目前，我國(guó)的公共基礎(chǔ)設(shè)施管理較為粗放，很多政府單獨(dú)投資的公共基礎(chǔ)設(shè)施，大都記在融資平臺(tái)公司賬務(wù)。對(duì)于不同級(jí)政府參與投資、或者政府與社會(huì)力量合資的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，基建審計(jì)決算后直接移交建委等部門管理，并沒有登記在建委賬務(wù)上。因此，很多存量公共基礎(chǔ)設(shè)施，由于缺少原始會(huì)計(jì)資料，無(wú)法確認(rèn)計(jì)量入賬。除非聘請(qǐng)社會(huì)會(huì)計(jì)或?qū)徲?jì)力量對(duì)大量基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行確認(rèn)和評(píng)估，但由于工程浩大，將耗費(fèi)大量人力、物力和財(cái)力。（4）自然資源無(wú)法確認(rèn)和計(jì)量。對(duì)于煤炭、海洋資源、水資源、森林植被等自然資源，由于儲(chǔ)備沒有探明、產(chǎn)權(quán)無(wú)法分清，且比如水資源季節(jié)性變化特別大等情況，無(wú)法確認(rèn)和計(jì)量入賬。

2.未能充分反映政府的負(fù)債狀況

我國(guó)目前政府財(cái)務(wù)報(bào)告中對(duì)政府相關(guān)負(fù)債信息的反映不完整，一方面是對(duì)于政府債務(wù)這個(gè)概念的界定仍然不夠明確，如社會(huì)保險(xiǎn)基金缺口是否屬于政府債務(wù)；另一方面，由于歷史原因，政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)等在政府會(huì)計(jì)中沒有反映，因而在政府財(cái)務(wù)報(bào)告中也沒有得到充分的反映。

3.收入、費(fèi)用狀況計(jì)量存在困難

收入、成本費(fèi)用是傳統(tǒng)會(huì)計(jì)制度基本上未涉及的領(lǐng)域。要評(píng)價(jià)績(jī)效，就必然要求對(duì)收入和成本費(fèi)用進(jìn)行確認(rèn)。收入、成本費(fèi)用的發(fā)生時(shí)間不一定與現(xiàn)金發(fā)生時(shí)間對(duì)應(yīng)，這就要求根據(jù)權(quán)責(zé)發(fā)生制的原則對(duì)收入、成本費(fèi)用進(jìn)行確認(rèn)，這無(wú)疑增加了會(huì)計(jì)處理的難度。現(xiàn)金流信息同樣與傳統(tǒng)政府會(huì)計(jì)制度幾乎沒有聯(lián)系。

（二）目前政府會(huì)計(jì)工作人員的專業(yè)素質(zhì)尚未適應(yīng)改革的要求

政府財(cái)務(wù)報(bào)告改革直接的執(zhí)行者是在政府及相關(guān)部門從業(yè)的會(huì)計(jì)人員。長(zhǎng)期以來(lái)，這些從業(yè)人員已經(jīng)適應(yīng)了傳統(tǒng)的收付實(shí)現(xiàn)制基礎(chǔ)下的預(yù)算會(huì)計(jì)核算工作。而政府財(cái)務(wù)報(bào)告的編報(bào)基礎(chǔ)是參照企業(yè)的權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)，相關(guān)會(huì)計(jì)從業(yè)人員目前的知識(shí)結(jié)構(gòu)可能難以適應(yīng)改革的要求和規(guī)定。

（三）改革將會(huì)大幅增加政府部門的工作量，改革阻力較大

政府財(cái)務(wù)報(bào)告包括政府部門財(cái)務(wù)報(bào)告和政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告。政府部門財(cái)務(wù)報(bào)告是綜合財(cái)務(wù)報(bào)告編制的基礎(chǔ)。對(duì)于各部門而言，政府部門財(cái)務(wù)報(bào)告是新事物，亟須加強(qiáng)相關(guān)制度的學(xué)習(xí)、相關(guān)業(yè)務(wù)技能的提升。同時(shí)，財(cái)政部門除了要編制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告外，還要幫助各部門盡快適應(yīng)新情況，以便準(zhǔn)確編制政府部門財(cái)務(wù)報(bào)告，同時(shí)進(jìn)行匯總編制。政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度的運(yùn)行，意味著政府部門工作量的大幅增加。這其中包括清查核實(shí)資產(chǎn)負(fù)債、編制部門財(cái)務(wù)報(bào)告、部門財(cái)務(wù)報(bào)告審計(jì)、報(bào)送并公開政府財(cái)務(wù)報(bào)告，會(huì)大大增加各部門的工作量。特別是初始階段，可能會(huì)耗去各部門較多的人力、物力和財(cái)力。

三、下一步工作建議

（一）加快我國(guó)相關(guān)會(huì)計(jì)配套制度建設(shè)，為推進(jìn)權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告改革創(chuàng)造前提

對(duì)于財(cái)政部門，要加快總預(yù)算會(huì)計(jì)制度改革；對(duì)于股權(quán)投資、政府債務(wù)等屬于政府的資產(chǎn)和負(fù)債的要素，要盡快納入總預(yù)算會(huì)計(jì)核算。對(duì)于行政事業(yè)單位，要盡快執(zhí)行新的行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度；對(duì)于新購(gòu)入的資產(chǎn)，要按照權(quán)責(zé)發(fā)生制原則計(jì)提折舊；對(duì)于基建工程賬務(wù)報(bào)表，要及時(shí)并入單位“大賬”報(bào)表。

（二）加快資產(chǎn)清查，搭建政府資產(chǎn)管理平臺(tái)，為財(cái)務(wù)報(bào)告改革奠定基礎(chǔ)

搭建政府資產(chǎn)管理平臺(tái)，將政府資產(chǎn)下的國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)、行政事業(yè)單位資產(chǎn)、政府經(jīng)管資產(chǎn)統(tǒng)一整合到一個(gè)統(tǒng)計(jì)核算平臺(tái)，建立統(tǒng)一的政府資產(chǎn)信息系統(tǒng)。這樣，既解決了政府資產(chǎn)的計(jì)價(jià)核算、統(tǒng)計(jì)匯總，又避免了政府資產(chǎn)的重復(fù)統(tǒng)計(jì)、統(tǒng)計(jì)遺漏問題。

推動(dòng)經(jīng)管資產(chǎn)法規(guī)體系建設(shè)。根據(jù)政府資產(chǎn)報(bào)告試點(diǎn)工作的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)政府資產(chǎn)的分類、計(jì)價(jià)、概念、邊界進(jìn)行明晰，推動(dòng)與行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度的銜接，逐步納入會(huì)計(jì)核算。同時(shí)，盡快出臺(tái)政府資產(chǎn)管理辦法，逐步建立健全政府資產(chǎn)管理體系。

對(duì)于公益性資產(chǎn)管理，應(yīng)盡快完善政府投資項(xiàng)目管理制度，加強(qiáng)對(duì)這部分政府性資產(chǎn)的價(jià)值核算和實(shí)物管理；對(duì)于資源型資產(chǎn)，應(yīng)強(qiáng)化保護(hù)、合理開發(fā)和加強(qiáng)管理，積極引入績(jī)效評(píng)估機(jī)制。在分類加強(qiáng)制度建設(shè)的同時(shí)，推動(dòng)地方政府性資產(chǎn)管理法規(guī)制度建設(shè)。

（三）開展相關(guān)人才的培養(yǎng)，為政府財(cái)務(wù)報(bào)告工作的順利開展儲(chǔ)備人才

開展政府財(cái)務(wù)報(bào)告的主要是政府的會(huì)計(jì)人員，但目前我國(guó)缺乏具備這方面較高專業(yè)技能的人才，因此要重視和加強(qiáng)該相關(guān)專業(yè)人才的培訓(xùn)和教育。只有成功培養(yǎng)出一批具有高素質(zhì)、強(qiáng)專業(yè)、豐富實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的人才，才能為政府財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告工作的順利開展提供各環(huán)節(jié)需要的人才。對(duì)于政府會(huì)計(jì)人才的培養(yǎng)，相關(guān)部門也要結(jié)合實(shí)際，做長(zhǎng)遠(yuǎn)打算。一方面通過(guò)短期培訓(xùn)提升當(dāng)前專業(yè)人員的知識(shí)，同時(shí)要考慮長(zhǎng)遠(yuǎn)，制訂培訓(xùn)計(jì)劃，有步驟、有計(jì)劃地進(jìn)行長(zhǎng)期培訓(xùn)，切實(shí)培養(yǎng)出一批高素質(zhì)的政府會(huì)計(jì)人才，滿足我國(guó)建設(shè)服務(wù)型政府的人才需求。

結(jié)語(yǔ)

政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革難度大，需要政府各部門的觀念更新，更需要相關(guān)的技術(shù)突破。改革中應(yīng)注意先行試點(diǎn)，積累經(jīng)驗(yàn)，在完善相關(guān)配套措施的基礎(chǔ)之上穩(wěn)步推進(jìn)。只要各級(jí)政府高度重視，加強(qiáng)制度建設(shè)和人才培養(yǎng)，就一定能夠?qū)崿F(xiàn)我國(guó)政府財(cái)務(wù)報(bào)告改革的目標(biāo)，國(guó)家治理的現(xiàn)代化水平也將因此邁上新臺(tái)階。