佘晨曉

摘 要：改革開放將近40年來，我國經(jīng)濟(jì)實(shí)力不斷增強(qiáng)，而中低收入家庭住房保障問題一直是政府關(guān)注的焦點(diǎn)和難點(diǎn)。因此，在福利需要理論的指導(dǎo)下，重點(diǎn)分析改革開放以來我國住房保障制度的發(fā)展歷程，分成城市住房福利制度的改革試點(diǎn)階段、城市住房福利制度改革的全面推進(jìn)階段、城市住房市場化階段、城市注重中低收入者的住房福利制度安排階段和城市住房福利多元化制度階段等五個(gè)階段，研究各階段的主要特點(diǎn)和存在的問題，從而為我國下一階段住房保障制度的完善提出政策建議。

關(guān)鍵詞：福利需要；中低收入；住房保障；制度綜述

中圖分類號：F290 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）29-0052-02

一、研究背景和研究對象

改革開放40年來，中國經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，國家經(jīng)濟(jì)實(shí)力不斷增強(qiáng)?！?015年中國統(tǒng)計(jì)年鑒》數(shù)據(jù)顯示，中國GDP從1978年的3 645.2億元增長到2015年底的676 708億元，全國城鎮(zhèn)居民年人均可支配收入從1978年的343元提高到2015年的29 129元。近年來經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，為解決民生難題，特別是改善中低收入家庭住房條件提供了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和物質(zhì)保障?；仡櫢母镩_放將近40年來的居民住房變化情況，城鎮(zhèn)新建住房面積和城市人均住宅建筑面積都有了大幅度提高，城市居民住房質(zhì)量也得到很大提高。然而，近年來，一些大城市房地產(chǎn)市場存在房價(jià)上漲過快、住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)不合理矛盾突出等問題。大量的中低收入家庭沒有能力自己解決住房問題，影響了經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展。為此，有必要梳理改革開放以來我國中低收入家庭住房保障制度的發(fā)展，為今后的進(jìn)一步改善提供政策建議。

二、社會(huì)福利需要理論

社會(huì)福利中的需要是社會(huì)中生活的人在其生命過程中的一種缺乏的狀態(tài)。人的基本需要如果不能滿足，這種缺乏狀態(tài)將損害作為社會(huì)成員的人的生命意義。在個(gè)體社會(huì)成員的需要集合成為一種具有相同社會(huì)文化背景的社會(huì)群體成員的需要時(shí)，就形成了社會(huì)需要，要依靠福利組合中的各方的回應(yīng)。需要滿足的重要條件是社會(huì)福利。一個(gè)社會(huì)的社會(huì)福利制度目標(biāo)就是使社會(huì)成員的需要得到滿足。社會(huì)福利制度可以通過以下三個(gè)途徑來發(fā)揮需要滿足的作用：其一，社會(huì)福利制度提供了人類需要滿足所缺乏的資源，特別是為那些亟需幫助的弱勢群體提供的資源。其二，通過能力建設(shè)社會(huì)政策和行動(dòng)項(xiàng)目，增強(qiáng)社會(huì)成員克服困難的能力，從而更好地實(shí)現(xiàn)需要滿足。其三，減少社會(huì)生活的障礙，使社會(huì)成員的權(quán)利得到實(shí)現(xiàn)，社會(huì)制度安排能夠滿足他們的社會(huì)需要（彭華民，2008）。

三、改革開放以來中低收入家庭住房保障制度發(fā)展

在改革開放前的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，我國長期實(shí)行的住房福利分配制度是一種由國家和單位統(tǒng)包職工住房投資、建設(shè)、分配的福利制度（賈康，劉軍民，2007）。1978年中國實(shí)行改革開放政策后，中國住房政策在住房商品化和住房制度改革的過程中不斷發(fā)展和完善。中國住房政策改革的階段可以按照有關(guān)的住房制度改革政策為標(biāo)志，大致分為以下五個(gè)階段。

（一）城市住房福利制度的改革試點(diǎn)階段

這一階段住房制度改革政策的重點(diǎn)是試售公房，可以分為出售公房和補(bǔ)貼售房兩個(gè)階段；隨后還進(jìn)行了住房租金制度上的改革。1980年6月，國務(wù)院批轉(zhuǎn)國家建委《關(guān)于加快城市住宅建設(shè)的報(bào)告》中指出加快城市住宅建設(shè)，迅速解決職工住房緊張的問題。中共中央、國務(wù)院批轉(zhuǎn)國家建委黨組《全國基本建設(shè)工作會(huì)議匯報(bào)提綱》發(fā)布，正式宣布中國將實(shí)行住宅商品化的政策，在一些城市進(jìn)行了全價(jià)售房的試點(diǎn)。1982年補(bǔ)貼售房取代了全價(jià)售住房制度改革。1985年補(bǔ)貼售房被視為低價(jià)售房而被取消。1986年以后，公共租房政策的特點(diǎn)是改革低租金、提租補(bǔ)貼、租售結(jié)合、以租促售和配套改革。1988年初，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于在全國城鎮(zhèn)分期分批推行住房制度改革的實(shí)施方案》，中國政府將住房福利制度改革正式納入中國改革開放的大規(guī)劃。

（二）城市住房福利制度改革的全面推進(jìn)階段

為了配合中國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，推動(dòng)住房福利制度改革成為改革中的重要內(nèi)容。1991年國務(wù)院頒發(fā)了《關(guān)于繼續(xù)積極穩(wěn)妥地進(jìn)行住房制度改革的通知》，引導(dǎo)居民的住房消費(fèi)，逐漸實(shí)現(xiàn)住房商品化，發(fā)展房地產(chǎn)業(yè)。同年10月，全國第二次住房制度改革工作會(huì)議召開，認(rèn)為可以進(jìn)行全國的住房制度改革。在這樣的背景下，國務(wù)院于1991年批轉(zhuǎn)《關(guān)于全面進(jìn)行城鎮(zhèn)住房制度改革的意見》，這是住房制度改革的一個(gè)綱領(lǐng)性文件，明確了城鎮(zhèn)住房制度改革的指導(dǎo)思想和根本目的，制定了城鎮(zhèn)住房制度改革的總體目標(biāo)和分階段目標(biāo)，要求在1992—1993年內(nèi)在全國范圍內(nèi)全面推進(jìn)城鎮(zhèn)住房制度改革。還提出了按照社會(huì)主義有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的要求，從改革公房低租金入手，將現(xiàn)行的公房的實(shí)物福利分配制度逐步轉(zhuǎn)變?yōu)樨泿殴べY分配制度。

（三）城市住房市場化的改革階段

1993年，《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》指出要加快城鎮(zhèn)住房制度改革，促進(jìn)住房商品化和住房建設(shè)的發(fā)展。1994年，國務(wù)院下發(fā)了《國務(wù)院關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》，標(biāo)志著住房制度改革進(jìn)入了一個(gè)市場化的新階段。在住房市場化的同時(shí)，具有住房保障作用的安居工程在1993年開始計(jì)劃實(shí)施。這項(xiàng)工程主要是為了解決大中型企業(yè)職工和大中城市居民的住房困難，是在總結(jié)各地的經(jīng)濟(jì)適用住房的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上提出的。安居工程的進(jìn)展也很迅速，1997年底的建設(shè)規(guī)模為7 159萬平方米，解決了65萬戶城鎮(zhèn)居民的住房問題；1998年上半年分兩批下達(dá)的計(jì)劃建設(shè)規(guī)模為10 694萬平方米，合計(jì)起來已經(jīng)超出安居工程的最初計(jì)劃總量（成思危，等，1999）。1998年，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革，加快住房建設(shè)的通知》，要求從1998年下半年開始，全國城鎮(zhèn)停止福利分配，實(shí)行住房分配貨幣化。1999年，國務(wù)院公布了《住房公積金管理?xiàng)l例》，規(guī)定了住房公積金管理的機(jī)構(gòu)、基金的繳存、提取和使用，并在基金的監(jiān)督和處罰方面做了相應(yīng)的要求。2003年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場持續(xù)健康發(fā)展的通知》，要求各地、各部門完善住房供應(yīng)政策，加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)適用房的建設(shè)和管理，增加普通商品住房供應(yīng)，建立和完善廉租住房制度，控制高檔商品房建設(shè)。

（四）城市中低收入者的住房福利制度安排階段

2003年之后，針對一些大城市房地產(chǎn)市場存在的房價(jià)上漲過快、住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)不合理矛盾突出等問題，中央政府又采取了一系列措施。2006年，國務(wù)院繼續(xù)控制房地產(chǎn)業(yè)價(jià)格快速上漲。突出了廉租住房在多層次城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系中的重要性，以及強(qiáng)調(diào)其在住房社會(huì)保障方面的安全網(wǎng)地位，但是，它的實(shí)際效果并不是十分明顯。2006年，國務(wù)院頒發(fā)的《關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》提到多渠道改善農(nóng)民工居住條件，在推動(dòng)中國城市住房福利制度安排改革的政策中，第一次明確將農(nóng)民工納入。2007年，國家更加重視中低收入家庭的住房問題的解決，先后出臺多項(xiàng)政策加強(qiáng)中低收入者的住房福利提供，包括《關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》，逐步擴(kuò)大廉租住房制度的保障范圍。城市廉租住房制度是解決低收入家庭住房困難的主要途徑。

（五）城市住房福利多元化制度階段

1.推進(jìn)安居房建設(shè)。2011年，我國迎來住房保障制度史上里程碑式的制度，國務(wù)院頒布《關(guān)于保障性安居工程建設(shè)和管理的指導(dǎo)意見》，要求大規(guī)模推進(jìn)保障性安居工程建設(shè)。從2011—2014年，中央財(cái)政和中央預(yù)算內(nèi)投資共為保障性安居工程安排了7 092億元的補(bǔ)助資金。同時(shí)，還發(fā)行了約7 000億元的企業(yè)債券，專項(xiàng)用于保障性安居工程建設(shè)（倪鵬飛，等，2016）。

2.加速棚戶區(qū)改造。2013年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加快棚戶區(qū)改造工作的意見》，確定2013—2017年改造各類棚戶區(qū)1 000萬戶的目標(biāo)。國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步做好城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城鄉(xiāng)危房改造及配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有關(guān)工作的意見》指出，在2015—2017年3年內(nèi)改造包括城市危房、城中村在內(nèi)的各類棚戶區(qū)住房1800萬套，農(nóng)村危房1 060萬戶。全國城鎮(zhèn)棚戶區(qū)改造和農(nóng)村危房改造工作取得了顯著進(jìn)展。截至2014年年底，全國共改造各類棚戶區(qū)住房2 080萬套、農(nóng)村危房1 565萬戶，其中，2013—2014年改造各類棚戶區(qū)住房820萬套、農(nóng)村危房532萬戶（倪鵬飛，等，2016）。

3.加強(qiáng)租賃住房發(fā)展。房地產(chǎn)市場發(fā)展趨緊成熟，2015年住建部發(fā)布《關(guān)于加快培育和發(fā)展住房租賃市場的指導(dǎo)意見》，鼓勵(lì)和支持符合公共租賃住房保障條件的家庭，通過租賃市場解決住房問題，政府按規(guī)定提供貨幣化租賃補(bǔ)貼。

四、中低收入家庭住房保障制度展望

1.增加住房保障供給渠道。在供給側(cè)改革如火如荼開展的過程中，充分利用房地產(chǎn)去庫存的有利時(shí)機(jī)，應(yīng)多方式多角度增加保障性住房供給渠道，而不僅局限于廉租房、限價(jià)房、棚戶區(qū)改造等傳統(tǒng)供給渠道。

2.拓展住房保障資金來源。目前，國家開發(fā)銀行貸款和公積金貸款是保障房建設(shè)的主要金融渠道，急需引入社會(huì)資本。保障房金融創(chuàng)新可通過與金融機(jī)構(gòu)合作，在政府融資平臺的基礎(chǔ)上，通過發(fā)行理財(cái)產(chǎn)品，開展專項(xiàng)信用貸款等方式，為保障性住房提供專項(xiàng)資金支持。

3.強(qiáng)化住房保障制度績效管理，加強(qiáng)住房保障政策的宣傳。2015年財(cái)政部和住建部已發(fā)布《城鎮(zhèn)保障性安居工程財(cái)政資金績效評價(jià)暫行辦法》，對財(cái)政資金支持城鎮(zhèn)保障性安居工程實(shí)行績效評價(jià)，提高財(cái)政資金使用效益。要加強(qiáng)對住房保障制度的宣傳力度，一方面要讓中低收入家庭能更多了解住房保障的相關(guān)政策，另一方面要通過有效的渠道，使政策覆蓋人群能申請到合適的住房保障政策，使政策真正落實(shí)到位。

參考文獻(xiàn)：

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[4] 彭華民.社會(huì)福利與需要滿足[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2008.