苑 豐 ，劉武芳

(1.南京審計大學 國家治理與國家審計研究院，江蘇 南京 211815；2.南京審計大學 馬克思主義學院，江蘇 南京 211815)

以機制創(chuàng)新實現(xiàn)精準扶貧“平臺脫困”

苑 豐1，劉武芳2

(1.南京審計大學 國家治理與國家審計研究院，江蘇 南京 211815；2.南京審計大學 馬克思主義學院，江蘇 南京 211815)

在日益呈現(xiàn)頑固性、細碎性、綜合性、趨市場性的扶貧新形勢下，從“外扶”與“內(nèi)生”的有效銜接與良性互動機制構(gòu)建來看，作為主力軍的政府扶貧呈現(xiàn)“接口斷位”, 尤努斯式的信貸扶貧需要“調(diào)適對位”，商業(yè)扶貧存在“功能錯位”，NGO扶貧囿于“體制缺位”。適應新形勢、新要求，精準扶貧工作需要以“平臺脫困”的新思維，從主體激活與鄉(xiāng)村發(fā)展的結(jié)構(gòu)重組、主體再造、機制創(chuàng)新三個方面，實現(xiàn)平臺搭建、行政接入、社會整合和市場運作，以此保證精準扶貧功能的有效性。

精準扶貧；機制創(chuàng)新；平臺脫困

2015年中央扶貧工作提出“精準扶貧”，確保到2020年所有貧困地區(qū)和貧困人口一道邁入全面小康社會。在這樣的新形勢下，一些地方進行了積極的探索，比如廣東的“雙到”精準扶貧、貴州的“六個到村到戶”、甘肅的“567”推進模式、四川的“四到縣”等等[1]34-47。但是對扶貧工作中“心難扶、效難增”的核心瓶頸還沒有根本性、實質(zhì)性的解決。如何以機制創(chuàng)新實現(xiàn)有效突破是當前實踐提出的迫切需要解決的課題。

一、扶貧工作面臨的“新形勢”

在黨和政府的堅強領導下，經(jīng)過近40年的持續(xù)努力，我國在反貧困工作方面取得了舉世矚目的成果：從1978年的2.5億極端貧困人口、30.7%的貧困發(fā)生率下降到2014年的7 017萬貧困人口、7.2%的貧困發(fā)生率[2]14；與同期全球很多地區(qū)的貧困人口大量上升形成鮮明的對比①如撒哈拉以南非洲貧困人口占全球極貧人口的比重由1981年的11%上升到2010年的1/3以上；而印度極貧人口占全球極貧人口的比重由1981年的22%上升到2010年的33%。參見白朝陽《全世界約有12億人處于極度貧困 世界貧困人口“版圖”》，臷于《中國經(jīng)濟周刊》2013年第19期。。 然而，時至今日我國扶貧工作的形勢也發(fā)生了新的重大變化。

(一)“頑固性”突出，貧困人口基數(shù)大、貧困程度深

存在于我國中西部區(qū)域中的貧困人口數(shù)量仍然較大，減貧的成本相對之前來說更高，因此脫貧難度相對也更大。要實現(xiàn)到2020年擺脫貧困的既定目標，時間上已經(jīng)十分緊迫、任務也是相當繁重。且這部分脫貧人口返貧率較高。另一方面，貧困人口的貧困程度仍然較深。2014年貧困地區(qū)農(nóng)村居民人均可支配收入中，工資性收入、經(jīng)營凈收入、財產(chǎn)凈收入、轉(zhuǎn)移凈收入分別為2 240元、3 033元、81元和1 497元，占可支配收入的比重分別為32.7%、44.3%、1.2%和21.8%。與全國農(nóng)村平均水平對比，工資性收入占比低6.9個百分點，經(jīng)營凈收入占比高3.9個百分點，財產(chǎn)凈收入低0.9個百分點，轉(zhuǎn)移凈收入高4.0個百分點。2014年貧困地區(qū)農(nóng)村居民消費支出中，人均食品支出2 197元，占消費支出的比重為36.6%，比全國農(nóng)村平均水平高3個百分點[2]26。

(二)“細碎性”明顯，貧困人口瞄準難度加大

當前階段，我國“大面上”的貧困問題雖然得到了較為有效的解決，但是剩余的扶貧對象主要集中在一些具有特殊困難的地區(qū)。國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)顯示，當前我國14個集中連片特困地區(qū)、592個國家級扶貧開發(fā)工作重點縣、12.8萬個貧困村全部集中在我國中西部地區(qū)，其中貧困人口超過500萬的省份中如貴州、云南、河南、廣西、湖南等，也都無一例外屬于中西部地區(qū)[3]。如果把醫(yī)療衛(wèi)生、飲水、交通、教育等多方面的條件納入貧困內(nèi)涵來考察的話，我們可以發(fā)現(xiàn)連片特困地區(qū)的一個明顯特征就是基本都集中在山區(qū)、偏遠地區(qū)、高寒地區(qū)，貧困人口的生產(chǎn)生活困難程度更加突出。因此，大量的貧困人口分散在多片的貧困地區(qū)、細碎交替，貧困地區(qū)與貧困人口之間的“錯置化”日益明顯，瞄準難度成倍增長。

(三)“綜合性”增加，貧困人口“資金外貧困”問題嚴重

長期以來，貧困地區(qū)人口就業(yè)技能素質(zhì)不高、教育水平較低已經(jīng)成為扶貧項目順利實施、擺脫貧困的“瓶頸”。根據(jù)國家貧困監(jiān)測調(diào)查顯示2014年貧困地區(qū)農(nóng)村7-15歲少兒中仍然有0.3%的中途輟學比例。主要原因是孩子個人因素的占74.9%，家庭經(jīng)濟困難或缺少勞動力的占8.2%，學校距離太遠交通不便的占2.5%，其他原因占14.4%。在中途輟學兒童中，小學階段輟學的兒童占21.8%，初中階段占63.5%，高中階段占14.7%。從衛(wèi)生條件看，2014年貧困地區(qū)農(nóng)村居民中，身體狀況為健康的人數(shù)占89.7%，體弱多病占6.3%，長期慢性病占3.4%，患有大病占0.6%。能及時就醫(yī)的比重為94.4%，在不能及時就醫(yī)的主要原因中，經(jīng)濟困難和醫(yī)院距離太遠所占比重分別為16.5%和75.4%[2]31-33。隨著形勢的發(fā)展，我國農(nóng)村反貧困的主要任務發(fā)生了本質(zhì)的變化，“反貧困”已經(jīng)不再是傳統(tǒng)意義上的解決溫飽和提高收入的問題，而是包含了健康、教育、能力等方面在內(nèi)的更具全面性、艱巨性和融合性的新內(nèi)涵。

(四)“準市場性”趨向越來越明顯，反貧困工作的制度和機制設計不足

當前我國農(nóng)村扶貧工作的資金籌措任務主要的還是由各級政府在負責，這種扶貧資金籌措的機制雖然有利于充分利用政府的強大動員能力提升扶貧工作的效能，但卻導致扶貧主體的“單一化”問題，即多元化扶貧資金籌措機制和管理能力不足影響貧困地區(qū)農(nóng)村扶貧工作效能的進一步提升。我國農(nóng)村扶貧資金投入方向和運用模式的引導力量不足，扶貧“涓滴效應”失效*涓滴效應又稱“涓滴理論”(利益均沾論)，指在經(jīng)濟發(fā)展過程中不給予貧困階層、弱勢群體或貧困地區(qū)特別的優(yōu)待，而是由優(yōu)先發(fā)展起來的群體或地區(qū)通過消費、就業(yè)等方面惠及貧困階層或地區(qū)，帶動其發(fā)展和富裕，或認為政府財政津貼可經(jīng)過大企業(yè)再陸續(xù)流入小企業(yè)和消費者之手，從而更好地促進經(jīng)濟增長的理論。，完全市場化的幻想脫離農(nóng)村實際。另外農(nóng)村扶貧資金對造血式扶貧項目的支持力度也不足[4]。為此，《中共中央、國務院關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》(2015)提出六大基本原則：“堅持黨的領導，夯實組織基礎。堅持政府主導，增強社會合力。堅持精準扶貧，提高扶貧成效。堅持保護生態(tài)，實現(xiàn)綠色發(fā)展。堅持群眾主體，激發(fā)內(nèi)生動力。堅持因地制宜，創(chuàng)新體制機制?！盵5]然而，如何在“外扶”與“內(nèi)生”的有機銜接與良性互動的平臺搭建與工作機制建設方面，仍需要根據(jù)我國反貧困實踐的新形勢來突出 “趨市場性”的制度設計，以內(nèi)生化、長效化、差異化、細分化、綜合化的平臺保障，在扶貧資金來源、種類、用途、發(fā)放、審計等諸多方面進行“內(nèi)生平臺——行政整合——市場運作”式的機制創(chuàng)新。

二、扶貧制度安排面臨的“新困境”

當前圍繞實施精準扶貧方略，在堅持中國制度的優(yōu)勢、注重六個精準、分類施策、支持和鼓勵全社會采取靈活多樣的形式參與扶貧方面，我國扶貧制度的總體安排雖然呈現(xiàn)出新格局，有望實現(xiàn)新突破，但是仍然面臨如下困境。

(一)體制扶貧一定程度存在“接口斷位”

長期以來，行政性的扶貧方式可以使扶持資源直接到達貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)和貧困村，但是實際最終獲得這些資源的主體卻可能不是最需要幫助的主體，即出現(xiàn)所謂“扶強難扶弱、幫富不幫窮”?；诖?，“到人到戶”、“精準化”的扶貧思路和呼聲日益強烈。甚至在一些地方，扶貧雖說是有了新的思路，但是辦法還是老辦法，實際效果大打折扣，難免還是“假把式”[6]。歸結(jié)起來，其根本原因在于資金使用方式對于微觀主體和扶貧生態(tài)的不適應。以行政性力量“整建制式”扶貧，雖然可以通過建檔立卡、“責任對口”、使“資金” 精準到戶。但是資金之外貧困人口的“意識活化”、“能力內(nèi)化”和“生活轉(zhuǎn)化”，卻因為體制性資源傳導的“由外達內(nèi)”、“從上到下”、“用大對小”、“由整趨散”、“以短侍長”、“馭直通幽”，而使新態(tài)勢下的扶貧效果難以在“精準”中達到持續(xù)、長效、動態(tài)和貼切。核心問題在于缺乏以貧困人口為主體、以內(nèi)生組織為平臺、以自我發(fā)展為動力、以“準市場性”配置為保障的“新接口”。

(二)尤努斯式草根扶貧需要“調(diào)適對位”

世界范圍內(nèi)的小額貸款項目起源于1960年代末到1970年代初期，而以“底層突破”著稱于世的尤努斯“草根式”小額扶貧信貸毫無疑問從權(quán)利確認、內(nèi)部約束、制度支撐等方面來看，具有一定借鑒意義[7]。從設計理念上看，尤努斯式的銀行完全顛覆了傳統(tǒng)商業(yè)銀行的信貸準則，創(chuàng)造出了一種持續(xù)關注貧困階層、調(diào)動培育窮人主體性的新的金融文化，建立了在扶貧領域內(nèi)可以稱為“銀行業(yè)本質(zhì)革命的新型銀行架構(gòu)，一種新的經(jīng)濟概念”[8]。而我國正式開展尤努斯模式的小額貸款項目出現(xiàn)在1990年代中期。經(jīng)過十多年的發(fā)展，中國的小額貸款項目大體上有兩條基本的發(fā)展路徑：一是緊跟尤努斯開創(chuàng)的鄉(xiāng)村銀行發(fā)展的軌跡，主要由具有奉獻精神的境內(nèi)外人士或慈善機構(gòu)來捐獻資金成立非營利性質(zhì)的小額貸款組織；二是由政府的扶貧部門利用財政的扶貧資金對農(nóng)村貧困戶進行貸款扶持。應該說，小額貸款項目開啟了我國大陸地區(qū)的學者與官員利用金融手段來扶貧的工作思路，功不可沒。但就全國范圍而言，尤努斯模式的扶貧效果在幫扶人數(shù)、自身可持續(xù)發(fā)展等方面表現(xiàn)得并不理想[9]。如何根據(jù)我國具體文化、社會、經(jīng)濟、政治等的實際情況，尤其是如何適應由我國宏觀經(jīng)濟結(jié)構(gòu)背景下，具體村域的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)關系、制度供給等構(gòu)造的“經(jīng)濟機會”，有效解決“調(diào)適對位”的問題，需要智慧和實踐。

(三)商業(yè)扶貧存在“功能錯位”

我國小額信貸機構(gòu)、村鎮(zhèn)銀行等金融主體的出現(xiàn)，政策初衷是要補充農(nóng)村金融市場，改善農(nóng)村小企業(yè)、貧困人口和低收入農(nóng)戶等主體的“金融抑制”。但是實踐表明，受利益和“生存法則“的驅(qū)使，這些完全“商業(yè)化”的金融機構(gòu)都有“抽離”農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的傾向。對于要扶持的貧困主體，更是心有余而力不足。比如中和農(nóng)信2014年發(fā)放了28億元的貸款，惠及25萬多戶農(nóng)民，利潤率不到1%，屬于“保本微利”[10]。因此，如果沒有針對性、配套性的政府政策支持，僅靠商業(yè)性的農(nóng)村小額信貸模式，前景是不容樂觀的：資金短缺、規(guī)模受限、作用式微、或者“異化”為一般的商業(yè)性的金融，而背離扶貧目標和宗旨。因此，政策意義上貧困線以下的“絕對扶貧”工作不能也不應該由以盈利為生存保障的商業(yè)性小額信貸來實現(xiàn)，否則難免失于“功能錯位”。

(四)NGO扶貧“體制缺位”

非政府組織(NGO)在中國經(jīng)過20多年的發(fā)展，雖然己經(jīng)在我國的環(huán)保、扶貧、教育等領域取得了一些積極的成果，其參與扶貧的有效模式和途徑部分彌補了政府扶貧的缺陷。與政府工作相比，非政府組織的成員往往有較強的意愿駐留在貧困地區(qū)，因而了解貧困人群的需求，依據(jù)自身的組織特點向其提供具有針對性地援助，可操作性更強[11]。但是，處于社會轉(zhuǎn)型期的非政府組織，仍然較難獨立自主地參與扶貧工作。政府和NGO共同合作，雙方仍然需要調(diào)整角色定位和自身轉(zhuǎn)型，比如可以在哪些扶貧領域達成共識，實施哪些行之有效的措施，以實現(xiàn)合作效用的最大化等等方面還有比較廣闊的拓展空間。而其中的核心問題在于，NGO扶貧在“體制嵌構(gòu)”(嵌入體制中構(gòu)成新的結(jié)構(gòu)和機制)方面面臨較多的障礙，即存在“體制缺位”，而難以作為有效的制度性供給。

三、“平臺脫困”是實現(xiàn)精準扶貧 的“新保障”

適應新形勢、新要求，扶貧工作需要新理念、新機制。從2006年就開始的以湖北監(jiān)利縣王垸村、河南信陽郝堂村等為代表的一大批村莊*有關案例討論，請參見：張曉山《郝堂村變遷與村莊可持續(xù)發(fā)展反思》，載于《中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)》2013年第6期；賀雪峰《富有想象力的郝堂模式》，載于《決策》2013年第9期；周立、肖剛《前三十年看小崗，后三十年看郝堂》，載于《農(nóng)村金融》2013年第9期。。在地方干部群眾的努力下進行了“資金互助促發(fā)展、利息收入敬老人”的“內(nèi)置金融”合作社與“內(nèi)置金融”村社*內(nèi)置金融合作社是由我國著名三農(nóng)問題專家李昌平老師倡導和實踐的農(nóng)村綜合治理和發(fā)展的創(chuàng)新模式，專指獲工商管理部門注冊的，在行政村域內(nèi)，依托村級組織，由鄉(xiāng)賢倡導、村民為主、自發(fā)組織成立的，以信用互助為核心向村民生產(chǎn)生活提供綜合服務的社區(qū)型資金互助組織。有了內(nèi)置金融合作社的村社就是內(nèi)置金融村社。建設試驗，扶貧和發(fā)展效果顯著，為精準扶貧工作的“平臺脫困”提供了新思路。

(一)“平臺脫困”需要“平臺轉(zhuǎn)換”

古人云：“世異則事異，事異則備變”[12]。在城鄉(xiāng)一體化背景下的農(nóng)村發(fā)展進程中，從內(nèi)外主體之間相互作用和鄉(xiāng)村發(fā)展的途徑與方式等角度，我們可以把由外到內(nèi)式的“資本(換取土地變性)+”或者“互聯(lián)網(wǎng)(整合資本、技術(shù))+”背后的思維范式稱作是“媒介轉(zhuǎn)換”，即在不改變鄉(xiāng)村組織和既有關系的基礎上，主要著眼于發(fā)展媒介的轉(zhuǎn)換?！懊浇檗D(zhuǎn)換”的思維范式是單純的經(jīng)濟主義取向。這種取向是以單相度的“消費者+勞動者”的視角來“界定”農(nóng)民，是對農(nóng)民經(jīng)濟、文化、社會、政治、生態(tài)屬性的“抽離”，會造成農(nóng)民的主體扭曲和鄉(xiāng)村社會的文化和倫理危機、基層社會的治理危機、縣域社會的生態(tài)危機。

我們可以把由內(nèi)到外式的以鄉(xiāng)村治理和發(fā)展的新載體——“內(nèi)置金融村社(以內(nèi)合外聯(lián)的方式整合城鄉(xiāng))+”的本質(zhì)范式稱作“平臺轉(zhuǎn)換”?！捌脚_轉(zhuǎn)換”范式是綜合的治理主義(協(xié)同、合作、整合)取向，是以復合多相度的勞動者、消費者、生活者的角度來契合農(nóng)民的生活和發(fā)展邏輯，在突出農(nóng)民經(jīng)濟屬性的同時，尊重和回應農(nóng)民的社會、文化、政治和生態(tài)屬性，也更好地整合資源，協(xié)同發(fā)展。

(二)平臺脫困需要“結(jié)構(gòu)重組”

改革開放以來，伴隨農(nóng)村家庭承包制的推行和市場經(jīng)濟體制的影響，農(nóng)戶與農(nóng)戶、農(nóng)戶與集體之間的利益聯(lián)結(jié)紐帶發(fā)生了重大的變化，由過去的高度一體化的利益整體變成了個體和家庭利益為主，集體利益越來越被“虛置”的狀態(tài)。這一變化過程在兩個方向上延伸：一是當今的農(nóng)戶已進入到了一個“內(nèi)外”互動更為頻繁、更為“開放”的經(jīng)濟、社會體系中，并且越來越深地進入或者卷入到一個分工充分的“社會化”體系中來，也使其自身發(fā)展進入到“社會化小農(nóng)”的階段”[13]。 二是雖然村民自治組織系一定程度上帶有“準政權(quán)”性質(zhì)的村民自治組織，但村民自治機制不完善，基層組織管理服務虛化嚴重。當前農(nóng)村“支應型”的村委*所謂“支應型”村委即在主觀意識和實際功能上僅能起到“維持”、“支應”鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作而缺少帶動村莊發(fā)展的能力和動力的村委。較為普遍[14]。

在上述變化的背景下，扶貧工作單純以社區(qū)空間、行政單位甚至利益競?cè)楹诵臉?gòu)成的工作機制是“無機散質(zhì)”式的。而以鄉(xiāng)賢發(fā)起、兩委主導、敬老扶貧、全員參與為特征的“內(nèi)置金融”村社平臺，在敬老扶貧、誠信互助、治理發(fā)展等理念下，構(gòu)建“資源的文化網(wǎng)絡”*“資源的文化網(wǎng)絡”一詞是基于和類比于杜贊奇“權(quán)力的文化網(wǎng)絡”一詞，著眼于市場經(jīng)濟背景下，鄉(xiāng)村發(fā)展首先需要以“敬老、誠信、互助、治理、發(fā)展”等共識性的文化網(wǎng)絡的構(gòu)建，來整合和配置經(jīng)濟、社會乃至政治方面的城鄉(xiāng)資源。，無疑可以成為平臺重組的新型結(jié)構(gòu)選擇。在“資源的文化網(wǎng)絡” 之下，可以以村民之間的資金互助為紐帶，采用多種方式為建檔立卡貧困人口配置股權(quán)，政府輔以配套構(gòu)建專項資金注入和補償機制，搭建市場導入和對接渠道等等，實現(xiàn)城鄉(xiāng)“三資融通”(以貨幣為紐帶，以熟人社會的信用為擔保，以“市場機會”為保障)，有利于形成“有機、密切、持續(xù)”式扶貧載體的“結(jié)構(gòu)重組”。

(三)平臺脫困需要“主體再造”

適應工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展對同步推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的要求，如何在改善鄉(xiāng)村治理機制中提高公共資源配置效率、提升基層組織管理服務能力，是當前我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展亟待破解的課題。其實質(zhì)在于組織農(nóng)民的方式與農(nóng)民組織的形態(tài)問題。政策和實踐層面對于這一問題有三個解答。一是有關“鄉(xiāng)政村治”。取消農(nóng)業(yè)稅后，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力的撤出、村級組織缺乏財力支撐無所作為、一事一議和村民自治機制不完善，導致了基層組織管理服務的捉襟見肘[15]。二是農(nóng)民在專業(yè)經(jīng)濟合作中的“非全程”和“非全要素”參與使得經(jīng)濟合作組織對維護農(nóng)民經(jīng)濟利益的作用有限，甚至反而成為與農(nóng)爭利、傷害農(nóng)民的掩體，導致我國農(nóng)民專業(yè)合作組織在既缺乏歐美國家的規(guī)模效應又缺乏日韓農(nóng)民信用合作的前提下，在鄉(xiāng)村治理中的功能模糊、作用空間不足[16]。三是農(nóng)村金融合作基于貨幣的一般等價物特性，在農(nóng)村發(fā)展和鄉(xiāng)村治理中具有“血液”和要素紐帶作用。通過適當?shù)姆绞浇⑥r(nóng)村內(nèi)置金融，在促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、重建鄉(xiāng)村社會信任和治理機制創(chuàng)新等問題上都具有重要意義[17]。

但是，我們看到上述三個方案在鄉(xiāng)村治理實踐中的實效性仍有不足。核心問題是沒有解決支撐鄉(xiāng)村治權(quán)的集體產(chǎn)權(quán)有效實現(xiàn)問題，從而導致農(nóng)民合作的低效和鄉(xiāng)村治權(quán)的扭曲[18]。從這個意義上看，“結(jié)構(gòu)重組”后的工作平臺在組織形式和工作模式上已經(jīng)“揚棄”了既有“松散型”的村委會、黨支部、公益組織、社會團體、專業(yè)合作社等架構(gòu)，而從提升兩委、治理創(chuàng)新、扶貧發(fā)展的角度著力于發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)和集體經(jīng)濟，形成“治理+經(jīng)濟”的工作新格局，體現(xiàn)為以混合所有制為特征、匯聚了村莊發(fā)展正能量的“內(nèi)置金融”合作社及“內(nèi)置金融”村社。

(四)平臺脫困需要“機制創(chuàng)新”

當前市場化背景下，農(nóng)村社會自我內(nèi)生秩序能力存在嚴重不足。怎樣通過適當方式來強化農(nóng)村基層組織治理、服務和發(fā)展能力，怎樣輸入外來資源以“外生”出農(nóng)村基礎秩序已經(jīng)成為鄉(xiāng)村治理和發(fā)展的現(xiàn)實和緊迫的需求。有學者建議在既有組織體制中充實新內(nèi)容，重構(gòu)鄉(xiāng)村治理主體的存在形式與作用方式[19]。新形勢下的扶貧工作，需要制度激活、市場再造，即以需求為導向、以效益為指針，實現(xiàn)城鄉(xiāng)資源的市場化配置，構(gòu)建可持續(xù)的發(fā)展機制。為此，需要以“內(nèi)置金融”合作社實現(xiàn)村民與集體、村社與政府、村社與市場等等主體之間互動規(guī)則的創(chuàng)新，以此保障有機整合村內(nèi)資源，在對等協(xié)商能力提升中導入和對接市場資源，最終實現(xiàn)資源配置“內(nèi)合外聯(lián)”，在發(fā)展中扶貧，在扶貧中發(fā)展。

“內(nèi)置金融”合作社的結(jié)構(gòu)與功能示意圖

以王垸村和郝堂村為代表設計的資金互助扶貧模式中，政府和社會只花很少的錢，以最大限度地激活村莊內(nèi)在潛力，幫助弱勢群體互助合作自主為村民服務，在服務村民的過程中創(chuàng)造收益，自食其力。村民可以體面地獲得收益，有尊嚴地獲得收益。其功能精準，效果顯著，可持續(xù)，可復制。這恰恰是政府精準式扶貧要學習和借鑒的。

十年來的實踐已經(jīng)證明，“內(nèi)置金融”合作社及“內(nèi)置金融”村社完成的村莊扶貧發(fā)展的結(jié)構(gòu)重組、主體再造和機制創(chuàng)新保障了功能有效，其在扶貧發(fā)展中具有積極的意義：一是實現(xiàn)了資金、資產(chǎn)的融通和優(yōu)化配置，利于村域經(jīng)濟發(fā)展；二是以新形式充實和壯大了集體經(jīng)濟，增強了村兩委的服務(盈利和非盈利)功能，鞏固了扶貧戰(zhàn)斗堡壘；三是培育了農(nóng)戶和村莊自主發(fā)展的意識和能力，便于農(nóng)戶和村莊需求偏好的有效表達，實現(xiàn)精準(精準到需求、精準到項目、精準到個人)扶貧；四是通過敬老、扶貧等合作社公益功能的再分配，〗實現(xiàn)了村莊經(jīng)濟發(fā)展之外的文化、社會、治理等方面的“全面扶貧”；五是形成政府扶貧資金的金融化使用方式，實現(xiàn)了精準長效化。

在精準扶貧工作格局轉(zhuǎn)換和國家主導合作型鄉(xiāng)村治理績效不足的大背景下，基于經(jīng)濟效率的社會牽引合作型互動平臺的構(gòu)建是鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)創(chuàng)新的基本動力。農(nóng)民互助金融不僅是農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的核心，是傳統(tǒng)小農(nóng)成為有組織的現(xiàn)代小農(nóng)的核心條件，也是市場經(jīng)濟條件下集體經(jīng)濟一種新的實現(xiàn)形式，可以有效提升鄉(xiāng)村治理績效。在此方面，具有獨特股權(quán)架構(gòu)的“內(nèi)置金融”村社在凝聚生產(chǎn)要素、打通規(guī)制壁壘、變革生產(chǎn)方式等方面都具有制度示范效應，是推動當前農(nóng)村扶貧發(fā)展工作的重要途徑。

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(責任編輯：張建蓉)

Applying Institutional Innovation to Ensure Platform Difficulty Relief of Precision Poverty Alleviation

YUAN Feng，LIU Wufang

(1.The Insitute of National Governance and National Audit，Nanjinig Audit University, Nanjing ,

Jiangsu 211815, China;

( 2. School of Maxism Studies, Nanjinig Audit University, Nanjing, Jiangsu 211815, China)

Under new situations and circumstances, new features of poverty Alleviation such as obstinacy, comminuting, comprehensiveness and quasi marketing are growing more apparent. In the eyes of how to realize benignant interaction and effective linkage between outside-help and endogens, the work of government, being the main force to precision poverty alleviation, have the problem of interface-disrupt, Yunus′ loans needing adjustment, Commercial poverty alleviation existing "functional dislocation", NGO's projects lacking system. Therefore, we propose a new mode to reconstruct the system, recreate the subjects and refresh mechanism.

precision poverty alleviation; institutional innovation; platform difficulty relief

2017-02-20

國家社科基金課題(14CZZ027)。

苑豐，男，南京審計大學國家治理與國家審計研究院講師，博士。

F323.8

A

1006-4702(2017)02-0080-07