季劍軍

雖然美國(guó)總統(tǒng)特朗普從競(jìng)選期間就開(kāi)始宣揚(yáng)對(duì)華貿(mào)易保護(hù)主義立場(chǎng)，如宣布中國(guó)為匯率操縱國(guó)、對(duì)我國(guó)進(jìn)口商品征收45%的關(guān)稅、發(fā)起貿(mào)易救濟(jì)調(diào)查案件等，但要完全兌現(xiàn)可能性不大，雙邊貿(mào)易摩擦仍將集中在反傾銷(xiāo)、反補(bǔ)貼等貿(mào)易救濟(jì)調(diào)查領(lǐng)域。作為4月初“習(xí)特會(huì)”的重要成果之一，即將開(kāi)展的中美貿(mào)易談判“百日計(jì)劃”，其談判焦點(diǎn)也在于擴(kuò)大美國(guó)對(duì)華出口以及相互開(kāi)放投資領(lǐng)域等，暫時(shí)未涉及雙反領(lǐng)域的具體問(wèn)題，但不排除未來(lái)美方在雙反問(wèn)題上繼續(xù)對(duì)我施壓以增加談判籌碼的可能性。

美國(guó)迫于我國(guó)開(kāi)放經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力提升的壓力，改變了早年對(duì)所謂非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家不適用反補(bǔ)貼法的慣例，從2006年開(kāi)始頻繁對(duì)我實(shí)施反補(bǔ)貼調(diào)查，尤其是2012年3月修改反補(bǔ)貼法相關(guān)內(nèi)容，為對(duì)我適用反補(bǔ)貼調(diào)查掃除了國(guó)內(nèi)法障礙。另一方面，在對(duì)我出口產(chǎn)品的反傾銷(xiāo)調(diào)查中采取歧視性替代國(guó)做法。隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位進(jìn)一步確立，這一做法已難以為繼。未來(lái)，美對(duì)我在雙方調(diào)查程序、范圍等方面做出調(diào)整，不斷強(qiáng)化貿(mào)易保護(hù)壁壘，我面臨的雙反壓力可能進(jìn)一步上升。

一、特政府對(duì)我實(shí)施貿(mào)易保護(hù)措施新趨勢(shì)

（一）政策架構(gòu)調(diào)整和人事任命體現(xiàn)其貿(mào)易保護(hù)政策意圖

特政府新設(shè)立白宮國(guó)家貿(mào)易委員會(huì)和國(guó)際談判特別代表一職，并計(jì)劃由商務(wù)部主導(dǎo)貿(mào)易政策制定，給予商務(wù)部更大貿(mào)易政策制定權(quán)，降低了美國(guó)貿(mào)易代表的影響力。在人事任命方面也體現(xiàn)了貿(mào)易保護(hù)主義政策意圖。如，美國(guó)商務(wù)部長(zhǎng)威爾伯·羅斯主張盡快推動(dòng)北美自由協(xié)定（NAFTA）重新談判，強(qiáng)調(diào)所有已簽訂的自貿(mào)協(xié)定都應(yīng)每隔幾年重新談判一次，同時(shí)還表示對(duì)以低于成本價(jià)傾銷(xiāo)產(chǎn)品或未能提供公平貿(mào)易環(huán)境的國(guó)家予以“嚴(yán)厲懲罰”。特任命加州大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)教授納瓦羅為新成立的白宮貿(mào)易委員會(huì)主席，也是一位強(qiáng)硬的貿(mào)易保護(hù)主義者，曾主張對(duì)我進(jìn)口產(chǎn)品征收45%的跨境稅。這預(yù)示著特政府廢除或調(diào)整部分自貿(mào)協(xié)定、增設(shè)貿(mào)易壁壘等政策措施可能會(huì)逐步推開(kāi)。

（二）特政府傾向于由商務(wù)部自行提出雙反調(diào)查，縮短調(diào)查發(fā)起時(shí)間

未來(lái)美國(guó)雙反調(diào)查程序的發(fā)起可能更加快捷。過(guò)去雙反調(diào)查程序的發(fā)起有兩種渠道：一是反傾銷(xiāo)機(jī)構(gòu)自行發(fā)動(dòng)調(diào)查，即美國(guó)商務(wù)部認(rèn)為進(jìn)口到美國(guó)的產(chǎn)品有傾銷(xiāo)或補(bǔ)貼行為，可在美國(guó)聯(lián)邦公報(bào)上發(fā)布雙反立案通知，不過(guò)這種情況較少；二是申請(qǐng)人向美國(guó)商務(wù)部申請(qǐng)進(jìn)行調(diào)查，即由申請(qǐng)人向反傾銷(xiāo)機(jī)構(gòu)提出反傾銷(xiāo)調(diào)查申請(qǐng)。目前看，商務(wù)部被賦予更多權(quán)力，商務(wù)部長(zhǎng)威爾伯·羅斯已表示，將在反傾銷(xiāo)和反補(bǔ)貼案件中擔(dān)任更加積極的角色，包括有意向地運(yùn)用商務(wù)部的權(quán)力自行提起“雙反”調(diào)查，未來(lái)很可能強(qiáng)化發(fā)起雙反程序的第一種渠道。對(duì)于中小企業(yè)而言，收集證據(jù)和籌措資金并發(fā)起申訴相對(duì)困難，往往需要很長(zhǎng)時(shí)間才能啟動(dòng)調(diào)查，因此，由商務(wù)部自行起訴可以大大縮短申訴準(zhǔn)備期。

（三）特政府反補(bǔ)貼可訴訟范圍可能進(jìn)一步擴(kuò)大

美國(guó)對(duì)華反補(bǔ)貼的項(xiàng)目大多為可訴訟補(bǔ)貼，包括低于合理回報(bào)提供產(chǎn)品和服務(wù)、稅收優(yōu)惠、優(yōu)惠貸款和財(cái)政資助等四類(lèi)。

在低于合理回報(bào)提供產(chǎn)品和服務(wù)方面，需要確認(rèn)提供者是否屬于政府或公共機(jī)構(gòu)，美國(guó)商務(wù)部在實(shí)際操作中通常以供應(yīng)者是否是國(guó)有企業(yè)為標(biāo)準(zhǔn)，以往其對(duì)華反補(bǔ)貼調(diào)查主要集中在原材料行業(yè)，而國(guó)企在我國(guó)大多數(shù)原材料領(lǐng)域占據(jù)較高份額，往往難以提供有力證據(jù)來(lái)證明其獲得的產(chǎn)品不低于合理價(jià)格，因而更易成為反補(bǔ)貼調(diào)查對(duì)象。

在稅收優(yōu)惠方面，由于稅收優(yōu)惠政策只適用于符合減免條件的企業(yè)，具有不公平的專(zhuān)向性特征，而我國(guó)稅收優(yōu)惠名目繁多，如購(gòu)買(mǎi)本土生產(chǎn)設(shè)備稅收優(yōu)惠、高新技術(shù)企業(yè)稅收減免、研發(fā)稅收減免等，往往易成為反補(bǔ)貼調(diào)查對(duì)象。

在優(yōu)惠貸款和財(cái)政資助方面，我國(guó)出口信貸、政策性銀行貸款、政府專(zhuān)項(xiàng)撥款等貸款利率低于市場(chǎng)利率，往往被視為財(cái)政資助。由于我國(guó)政策性文件強(qiáng)調(diào)對(duì)某些產(chǎn)業(yè)的支持，尤其是此類(lèi)貸款在我國(guó)企業(yè)開(kāi)展“一帶一路”投資項(xiàng)目中大量存在，加之政府專(zhuān)項(xiàng)撥款種類(lèi)繁多，包括國(guó)家級(jí)專(zhuān)項(xiàng)撥款和地方政府撥款，美國(guó)商務(wù)部會(huì)據(jù)此認(rèn)為這種政策性貸款具有專(zhuān)向性，也易遭受反補(bǔ)貼調(diào)查。

（四）人民幣匯率問(wèn)題可能成為雙反調(diào)查的借口

目前，我國(guó)尚不符合匯率操縱國(guó)的判定標(biāo)準(zhǔn)，但人民幣匯率操縱問(wèn)題仍是影響中美雙邊貿(mào)易的敏感性問(wèn)題，一旦以此為由實(shí)施雙反調(diào)查，將影響我對(duì)美全部出口商品。目前，特政府尚未發(fā)起針對(duì)人民幣匯率開(kāi)展的雙反調(diào)查，美國(guó)商務(wù)部也認(rèn)為通過(guò)壓低人民幣匯率造成的補(bǔ)貼和傾銷(xiāo)缺乏專(zhuān)向性，但就人民幣匯率問(wèn)題而實(shí)施的雙反調(diào)查仍存在可能，對(duì)此需要高度關(guān)注。

（五）特政府意圖弱化WTO約束力和影響力，注重強(qiáng)調(diào)美國(guó)內(nèi)法的效力

美國(guó)貿(mào)易代表辦公室今年3月1日向國(guó)會(huì)提交的貿(mào)易政策年報(bào)中指明，美國(guó)要捍衛(wèi)貿(mào)易政策主權(quán)，貿(mào)易爭(zhēng)端的解決將不受制于WTO裁決，而是優(yōu)先遵循國(guó)內(nèi)法。這份年報(bào)還指出，為迫使美國(guó)主要貿(mào)易伙伴開(kāi)放市場(chǎng)，計(jì)劃探討啟用對(duì)不公正貿(mào)易對(duì)象國(guó)采取高關(guān)稅等制裁措施的“301條款”、“337條款”，體現(xiàn)了特政府意在削弱WTO的約束力和影響力，支持以國(guó)內(nèi)法來(lái)解決貿(mào)易爭(zhēng)端的動(dòng)機(jī)和目的。

二、我應(yīng)對(duì)美雙反調(diào)查措施的幾點(diǎn)建議

（一）充分利用WTO規(guī)則

針對(duì)美國(guó)通過(guò)反補(bǔ)貼修法助推貿(mào)易保護(hù)主義政策的行為，應(yīng)堅(jiān)持在WTO框架下解決問(wèn)題，對(duì)美違反規(guī)則損害我方利益的行為要據(jù)理力爭(zhēng)。2016年10月，WTO裁定美針對(duì)我出口產(chǎn)品實(shí)施的13項(xiàng)反傾銷(xiāo)措施違反世貿(mào)規(guī)則的案例就值得借鑒。即使利用WTO規(guī)則不能完全維護(hù)我方利益，也可爭(zhēng)取WTO專(zhuān)家組報(bào)告的認(rèn)可和對(duì)我上訴的支持，為我在多邊框架內(nèi)遏制貿(mào)易保護(hù)主義提供有力支撐。

（二）加強(qiáng)中美政府高層溝通和磋商

充分利用中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對(duì)話(huà)、中美商貿(mào)聯(lián)委會(huì)等機(jī)制平臺(tái)，加強(qiáng)雙方溝通與磋商，盡可能在政府工作層面對(duì)雙邊貿(mào)易糾紛和摩擦及相關(guān)負(fù)面影響進(jìn)行有效管控。

（三）堅(jiān)持倡導(dǎo)自由貿(mào)易與經(jīng)濟(jì)全球化的立場(chǎng)

反對(duì)少數(shù)國(guó)家尤其是個(gè)別發(fā)達(dá)國(guó)家實(shí)施貿(mào)易保護(hù)主義政策。在G20峰會(huì)等多雙邊場(chǎng)合，堅(jiān)持反對(duì)貿(mào)易保護(hù)主義立場(chǎng)，堅(jiān)定推動(dòng)和引導(dǎo)好貿(mào)易自由化與經(jīng)濟(jì)全球化。

（四）調(diào)整部分產(chǎn)業(yè)扶持和稅收優(yōu)惠政策

調(diào)整政府扶植企業(yè)方式，清理各種稅收優(yōu)惠政策。一方面，政府要主動(dòng)為企業(yè)創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境，糾正市場(chǎng)失靈，對(duì)企業(yè)自主創(chuàng)新給予更多支持。另一方面，要大力支持落后地區(qū)發(fā)展、教育與技能培訓(xùn)、基礎(chǔ)研究等，這些政策屬于不可訴訟補(bǔ)貼范疇，既可支持企業(yè)又可避免反補(bǔ)貼調(diào)查。

（五）加大對(duì)易受沖擊的國(guó)內(nèi)重點(diǎn)行業(yè)支持力度

紡織品、服裝和鋼鐵以及運(yùn)輸設(shè)備等行業(yè)可能受到顯著負(fù)面沖擊，而這些行業(yè)吸納就業(yè)多，需適度加大對(duì)這些行業(yè)的支持力度，進(jìn)一步增強(qiáng)企業(yè)在貿(mào)易糾紛和摩擦方面的應(yīng)對(duì)能力，抓緊建立健全預(yù)警防范機(jī)制，防止重點(diǎn)行業(yè)的出口增長(zhǎng)過(guò)度下滑。同時(shí)，加大對(duì)傳統(tǒng)出口行業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、勞動(dòng)力培訓(xùn)和再就業(yè)等的扶持力度。

（作者單位：中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)研究院對(duì)外經(jīng)濟(jì)研究所）