○張航 龐紹堂

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公共價(jià)值范式的開(kāi)放政府評(píng)估系統(tǒng)研究

○張航 龐紹堂

公共領(lǐng)域的治理包含了各種追求公共價(jià)值的協(xié)商網(wǎng)絡(luò)，人們之間的關(guān)系是在一種互相尊重和共同學(xué)習(xí)的背景下形成的，受到參與網(wǎng)絡(luò)和合作的激勵(lì)。創(chuàng)造公共價(jià)值是公共組織的目標(biāo)，就實(shí)質(zhì)利益及善政的固有價(jià)值而言，公共組織能夠通過(guò)公共價(jià)值滿足公眾的需求和愿望?！伴_(kāi)放政府”被看作是當(dāng)前公共管理的一個(gè)前沿問(wèn)題，也是對(duì)公共行政的未來(lái)影響深遠(yuǎn)的一個(gè)問(wèn)題。通過(guò)透明、參與和協(xié)作這三大基石，開(kāi)放政府能夠創(chuàng)造更加多元的公共價(jià)值。試圖通過(guò)一個(gè)公共價(jià)值框架來(lái)評(píng)估追求透明、參與和協(xié)作過(guò)程中創(chuàng)造出來(lái)的各種項(xiàng)目和政策產(chǎn)生的影響，考慮如何讓作為行政機(jī)關(guān)民主實(shí)踐的透明、參與和協(xié)作發(fā)揮功能，傳遞更多的公共價(jià)值。

開(kāi)放政府；公共行政；公民參與；協(xié)同治理

開(kāi)放政府活動(dòng)當(dāng)前在世界各國(guó)的政府中如火如荼的進(jìn)行著，透明、參與和協(xié)作被看做是開(kāi)放政府的三大支柱。在此浪潮下，我國(guó)也無(wú)法避開(kāi)這一趨勢(shì)。習(xí)近平總書(shū)記在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三十一次會(huì)議強(qiáng)調(diào)“投入更大精力抓好改革落實(shí)、壓實(shí)責(zé)任提實(shí)要求抓實(shí)考核”，改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)的政治和行政體制改革與透明、參與、協(xié)作的開(kāi)放政府理念緊密聯(lián)系。建立開(kāi)放政府不僅是我們行政體制改革的題中之義，也是實(shí)現(xiàn)中國(guó)特色社會(huì)主義民主的應(yīng)有之義。另一方面，創(chuàng)造公共價(jià)值是公共組織的目標(biāo)，就實(shí)質(zhì)利益及善政的固有價(jià)值而言，公共組織能夠通過(guò)公共價(jià)值滿足公眾的需求和愿望。在當(dāng)下對(duì)新公共管理之后是什么的討論中，公共價(jià)值范式的概念浮出水面。一個(gè)公共價(jià)值管理范式正在成為解決平衡民主和效率謎題的一個(gè)方法。*Stoker G.Public value management a new narrative for networked governance?.The American review of public administration,2006,36(1),pp41-57.無(wú)論如何，作為民主實(shí)踐的透明、參與和協(xié)作的過(guò)程應(yīng)被看作是行政行為和決策應(yīng)具備的工具，而不是像現(xiàn)在一樣被當(dāng)作是行政行為的目標(biāo)。將我們把開(kāi)放政府的透明參與和協(xié)作看作行政行為和決策應(yīng)具備的工具時(shí)，就可以探析政府通過(guò)透明、參與和協(xié)作創(chuàng)造的公共價(jià)值。

一 開(kāi)放政府的全球背景

電子政府將公共組織暴露在新的信息技術(shù)下，使公共部門(mén)面臨技術(shù)創(chuàng)新的巨大制度挑戰(zhàn)。*Dawes S S.Governance in the digital age: A research and action framework for an uncertain future.Government Information Quarterly,2009,26(2),pp257-264.開(kāi)放政府被認(rèn)為是電子政府語(yǔ)境下的一個(gè)問(wèn)題，同時(shí)也是對(duì)公共行政的未來(lái)影響深遠(yuǎn)的一個(gè)問(wèn)題。*Harrison T M,Guerrero S,Burke G B,et al.Open government and e-government: democratic challenges from a public value perspective.Information Polity,2012,17(2),pp83-97.作為“公開(kāi)”的一個(gè)不同的理想，它深深影響著科技驅(qū)動(dòng)的公民協(xié)作，代表了電子政府范疇內(nèi)的一個(gè)新發(fā)展。這個(gè)公開(kāi)的理想反映了后工業(yè)社會(huì)背景下，因?yàn)樾畔⑼ㄐ偶夹g(shù)發(fā)展而亟需解決的復(fù)雜的社會(huì)文化進(jìn)程問(wèn)題。開(kāi)放政府并不是一個(gè)充斥政府內(nèi)外各種新科技的代名詞，而是一個(gè)社會(huì)力量要求通過(guò)IT技術(shù)去扮演更有力角色的政治競(jìng)技場(chǎng)，對(duì)IT社區(qū)協(xié)作文化的分析是理解開(kāi)放政府的關(guān)鍵。很多學(xué)者都在呼吁倡導(dǎo)一種更具協(xié)作性的公共行政模式——開(kāi)放政府。*Bingham,Lisa.Big ideas in collaborative public management.M.E.Sharpe,2008,pp1-4.

開(kāi)放政府運(yùn)動(dòng)真正如火如荼地開(kāi)展起來(lái)，要從2009年12月美國(guó)頒布《開(kāi)放政府指令》算起。奧巴馬總統(tǒng)在上任第一天頒布了兩個(gè)處理“開(kāi)放政府”問(wèn)題的備忘錄，以此來(lái)增強(qiáng)政府透明和科技創(chuàng)新。第一個(gè)是關(guān)于《信息自由法案》的備忘錄，它鼓勵(lì)政府機(jī)構(gòu)對(duì)數(shù)據(jù)的查閱申請(qǐng)作出積極回應(yīng)，《信息自由法案》具有政治目標(biāo)，而備忘錄直接聚焦于其政治目標(biāo)——透明和問(wèn)責(zé)，并指出科技是取得這些政治目標(biāo)的關(guān)鍵手段。第二個(gè)是關(guān)于《透明和開(kāi)放政府》的備忘錄，正如《信息自由法案?jìng)渫洝分兴赋龅?，一個(gè)開(kāi)放政府的新紀(jì)元能夠通過(guò)FOIA(Freedom of Information Act)遵從的透明來(lái)實(shí)現(xiàn)，《開(kāi)放政府備忘錄》同樣將“透明”視為其目標(biāo)之一，但與此同時(shí)還把“參與”和“協(xié)作”一同列入其目標(biāo)之中。透明只是開(kāi)放政府的其中一個(gè)特征，而獲取公眾信任也只是其中的一個(gè)好處。美國(guó)的開(kāi)放政府走向一個(gè)更廣泛的概念，負(fù)責(zé)任只是使得政府開(kāi)放的一個(gè)部分，能夠提高效率和效能的參與和協(xié)作同樣要求政府變得更加開(kāi)放。*Clinton W J.Memorandum for the heads of executive departments and agencies.Enhancing Learning and Education Through Technology,1999.備忘錄將透明、參與和協(xié)作確立為開(kāi)放政府的三大特征，這三大特征也被認(rèn)為是開(kāi)放政府的三大支柱：首先，政府必須是透明的——通過(guò)利用新的通訊技術(shù)，政府應(yīng)該向公眾傳遞其正在做什么的信息并加強(qiáng)問(wèn)責(zé)；其次，政府應(yīng)該是參與的，這要求通過(guò)公眾參與政府事務(wù)來(lái)提高決策的質(zhì)量；最后，政府應(yīng)該是協(xié)作的，即行政部門(mén)和機(jī)構(gòu)應(yīng)該使用創(chuàng)新工具、方法和系統(tǒng)進(jìn)行相互合作，并將非營(yíng)利組織、企業(yè)和公眾包含到其中，加強(qiáng)與公眾的合作協(xié)同。備忘錄同時(shí)指示管理和預(yù)算辦公室在120天內(nèi)頒布《開(kāi)放政府指令》。*Obama B.Transparency and Open Government:Memorandum for the Heads of Executive Departments and Agencies.2009.[2016-04-25].http://www.whitehouse.gov/thepressoffice/TransparencyandOpengovernment/

《開(kāi)放政府指令》最終在2009年12月8日頒布，它明確規(guī)定將透明、參與和協(xié)作作為開(kāi)放政府的基石，并要求聯(lián)邦各機(jī)構(gòu)采取幾步走模式創(chuàng)造一個(gè)透明的文化。*Orszag P.Open government directive.Memorandum for the Heads of Executive Departments and Agencies，2009.[2016-04-25].http://www.whitehouse.gov/open/documents/opengovernment-directive.奧巴馬總統(tǒng)承諾利用先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)來(lái)提高并創(chuàng)造政府透明，同時(shí)進(jìn)一步開(kāi)放政府。*Jaeger P T,Bertot J C.Transparency and technological change:Ensuring equal and sustained public access to government information.Government Information Quarterly,2010,27(4),pp371-376.2010年1月22日，聯(lián)邦機(jī)構(gòu)被要求實(shí)現(xiàn)其數(shù)據(jù)及信息可以在新的Data.gov網(wǎng)站上被公開(kāi)訪問(wèn)和獲取。*Relly J E,Sabharwal M.Perceptions of transparency of government policymaking:A cross-national study.Government Information Quarterly,2009,26(1),pp148-157.《指令》指示聯(lián)邦機(jī)構(gòu)通過(guò)拓寬對(duì)政府信息的訪問(wèn)，提高政府信息質(zhì)量，創(chuàng)造一個(gè)以讓公眾具有洞察力和專業(yè)能力為重點(diǎn)的開(kāi)放政府文化并使之制度化，同時(shí)要形成一個(gè)研究人員、私人部門(mén)和公民社會(huì)之間具有高度影響力的協(xié)作關(guān)系來(lái)貫徹這些原則。具有開(kāi)放新形式的政府和公民溝通潛能的新興科技，被認(rèn)為是這一創(chuàng)舉的關(guān)鍵。《指令》同樣指示相關(guān)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)就任何可能對(duì)使用新科技實(shí)現(xiàn)開(kāi)放政府目標(biāo)造成阻礙的現(xiàn)有政策進(jìn)行識(shí)別和修改，遵守《指令》的機(jī)構(gòu)隨即大量使用互聯(lián)網(wǎng)和社交媒體來(lái)實(shí)現(xiàn)開(kāi)放政府的相關(guān)要求。*Fact Sheet:Open Government Flagship Initiatives.[2016-04-25].http://www.whitehouse.gov/open/documents/flagship-initiatives.與之前的政府相比，“開(kāi)放政府”的新奇之處確實(shí)很值得贊賞。20世紀(jì)90年代，克林頓政府的國(guó)家績(jī)效評(píng)估委員會(huì)和隨后的重塑政府伙伴關(guān)系，聚焦于后勤辦公室利用技術(shù)去影響業(yè)務(wù)流程的提高，以及使用新興的萬(wàn)維網(wǎng)讓公眾得以通過(guò)機(jī)構(gòu)網(wǎng)站訪問(wèn)政府服務(wù)和項(xiàng)目信息，其主要目標(biāo)是提高政府績(jī)效，減少聯(lián)邦政府規(guī)模。*Dawes S S.The Evolution and Continuing Challenges of E-Governance.Public Administration Review,2008,68(Supplement),ppS86-S102.布什政府的總統(tǒng)管理議程則聚焦于發(fā)展跨部門(mén)項(xiàng)目及平臺(tái)以確保對(duì)相關(guān)服務(wù)和項(xiàng)目的訪問(wèn)更加簡(jiǎn)單化，同時(shí)減少提供政府信息的商務(wù)成本，增加聯(lián)邦、州、地方及部落政府的信息共享，提高聯(lián)邦政府的效率。*ountain J E.Central Issues in the Political Development of the Virtual State.2005.In M.Castells and G.Cardoso,eds.The Network Society:From Knowledge to Policy.Washington DC:Center for Transatlantic Relations,2005,pp149-181.相比而言，開(kāi)放政府的目標(biāo)是讓聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的信息和決策面向公眾，并以此來(lái)創(chuàng)造一種民主架構(gòu)培養(yǎng)公民對(duì)政府工作結(jié)果的社會(huì)和政治判斷能力。*Fung A.Open Government and Open Society.In D.Lathrop and L.Ruma,eds.Open Government: Collaboration,Transparency,and Participation in Practice.O’Reilly Media,Inc.，2010，pp105-113.奧巴馬政府使用包羅萬(wàn)象的科技旨在增加政府透明，或至少增加人們能夠訪問(wèn)的政府信息的數(shù)量。具體則表現(xiàn)為利用電子政府提供政府記錄的訪問(wèn)以及聚焦于政府信息的主動(dòng)釋放。對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)和檔案更廣泛的訪問(wèn)，政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部提供和預(yù)測(cè)決策過(guò)程信息的能力，以及在這樣的決策過(guò)程中負(fù)責(zé)任地與機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)接觸的可能性，這些都是處于開(kāi)放政府視野核心不斷增量的民主行為。

歐盟與美國(guó)齊頭并進(jìn)，大力開(kāi)展開(kāi)放政府運(yùn)動(dòng)。早在2003年，歐盟關(guān)于重復(fù)利用公共部門(mén)信息的指示就提出，只要可能檔案就應(yīng)該通過(guò)電子途徑為人們獲取。歐盟現(xiàn)在通過(guò)操作一個(gè)網(wǎng)站項(xiàng)目，鼓勵(lì)其成員國(guó)發(fā)展自己的開(kāi)放數(shù)據(jù)網(wǎng)站。2009年10月，英國(guó)首先發(fā)起Data.gov.uk網(wǎng)站，因而成為繼美國(guó)之后第一個(gè)創(chuàng)造開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)類似網(wǎng)站的國(guó)家。2011年9月20日，巴西、印度尼西亞、墨西哥、挪威、菲律賓、南非、英國(guó)和美國(guó)共同發(fā)起了一個(gè)多邊計(jì)劃，后來(lái)發(fā)展成為多國(guó)開(kāi)放政府伙伴關(guān)系(Open Government Partnership，以下簡(jiǎn)稱OGP)，試圖將透明、參與和協(xié)作的民主思想傳播到全球。想要加入開(kāi)放政府伙伴關(guān)系的國(guó)家，要求必須達(dá)到傳統(tǒng)政府問(wèn)責(zé)基礎(chǔ)的最低標(biāo)準(zhǔn)：需及時(shí)發(fā)表基本的預(yù)算文件，有保護(hù)公眾獲取關(guān)鍵的政府信息的相關(guān)法律，有公務(wù)人員的反貪污揭露要求，以及有提高公民參與的措施。這些因素從根本上講是政治性的，因此OGP的開(kāi)放政府的目標(biāo)最初以公共問(wèn)責(zé)為中心。無(wú)論如何，OGP成員國(guó)簽署的《開(kāi)放政府聲明》對(duì)“公開(kāi)”采取一種更廣泛的態(tài)度，簽署國(guó)同意去尋找一種使其政府更具透明性、回應(yīng)性、責(zé)任性和效率性的路徑。除了透明和問(wèn)責(zé)，OGP成員國(guó)承諾在與公眾的接觸中積極維護(hù)公開(kāi)的價(jià)值以提高服務(wù)、管理公共資源、增強(qiáng)創(chuàng)新以及創(chuàng)造更安全的社區(qū)。隨著“開(kāi)放政府伙伴關(guān)系”的影響不斷深入，越來(lái)越多的國(guó)家加入了開(kāi)放政府運(yùn)動(dòng)的浪潮。截止2016年底，“開(kāi)放政府伙伴關(guān)系”已經(jīng)從最初的8個(gè)國(guó)家發(fā)展到75個(gè)成員國(guó)，這些國(guó)家的政府和公民社會(huì)都致力于共同努力開(kāi)發(fā)和實(shí)施開(kāi)放政府的改革運(yùn)動(dòng)。

在開(kāi)放政府的全球浪潮下，我國(guó)也無(wú)法回避這一大趨勢(shì)。雖然國(guó)內(nèi)并沒(méi)有正式使用“開(kāi)放政府”這一詞，但政治體制改革的實(shí)踐和理念中處處都透露著開(kāi)放政府的氣息。與開(kāi)放政府息息相關(guān)的透明、參與、協(xié)作的理念，充斥在改革開(kāi)放以后的中國(guó)政治和行政體制改革之中。政府創(chuàng)新舉措突出強(qiáng)調(diào)了信息通信技術(shù)(ICT)的重要性，并將其置于國(guó)家優(yōu)先發(fā)展地位。

二 透明、參與和協(xié)作的開(kāi)放政府體系

人們?cè)絹?lái)越接受這樣的觀點(diǎn)，即政府機(jī)構(gòu)必須對(duì)公共需求作出回應(yīng)，開(kāi)放政府的舉措使得公民必須能夠獲取問(wèn)責(zé)政府的信息，并且渴望參與到行政機(jī)構(gòu)的決策過(guò)程中來(lái)，這從根本上擴(kuò)展了政府的回應(yīng)性。利用新科技去支持、加強(qiáng)或復(fù)興民主實(shí)踐并不是什么新奇的事情。21世紀(jì)的媒體展現(xiàn)給人們的是新通信技術(shù)一如既往地對(duì)民主過(guò)程和實(shí)踐產(chǎn)生激烈的思辨。對(duì)使用新科技可以完成怎樣的政治活動(dòng)的樂(lè)觀期待勾勒出了開(kāi)放政府的理念。開(kāi)放政府可以簡(jiǎn)單地定義為一個(gè)透明的、參與的、協(xié)作的系統(tǒng)，它包含透明、參與和協(xié)作的多邊政治過(guò)程，公民和社會(huì)群體能夠在現(xiàn)代信息通信技術(shù)的幫助下融入這一政治過(guò)程，從而提高政府和行政行為的效率和效能。因此，開(kāi)放政府系統(tǒng)包含透明、參與和協(xié)作三大支柱要素。

1.透明

作為一種全球趨勢(shì)，打造“透明政府”被認(rèn)為是實(shí)現(xiàn)開(kāi)放政府的首要任務(wù)。政府透明是個(gè)人或群體去弄清楚政府到底在做什么的能力，它意味著公眾能夠獲取有關(guān)政府活動(dòng)的及時(shí)、全面、高質(zhì)量、可信賴的相關(guān)信息。*Piotrowski S J,Van Ryzin G G.Citizen attitudes toward transparency in local government.The American Review of Public Administration,2007,37(3),pp306-323.信息、透明和民主的關(guān)系是最基礎(chǔ)和最根本的。信息對(duì)于諸如表達(dá)偏好和意見(jiàn)、測(cè)試選擇以及參與決策等民主能力的形成至關(guān)重要。*Doctor R D.Social Equity and Information Technologies:Moving toward Information Democracy.Annual review of information science and technology(ARIST)，1992,27,pp43-96.沒(méi)有這樣的能力，一個(gè)公民就沒(méi)有在思想市場(chǎng)上交涉的能力，也會(huì)失去有效的話語(yǔ)權(quán)和言論自由的權(quán)利。*Bowie N.Equity and access to information technology.Annual Review of the Institute for Information Studies,1990,pp131-167.因此可以說(shuō)，充足的、高質(zhì)量的、可訪問(wèn)的“好”信息是“好”民主的前提條件。*Dervin B.Information-democracy:an examination of underlying assumptions.Journal of the American Society for Information Science,1994,45(6),pp369-385.如果沒(méi)有信息，公民似乎就不可能確保其選舉的政府對(duì)集體意志負(fù)責(zé)。*De Ferranti D,Jacinto J,Ody A J,et al.How to improve governance:a new framework for analysis and action.Brookings Institution Press,2009,p7.在代議制民主中，公民委托政府部門(mén)進(jìn)行決策，信息對(duì)于維持同意的基礎(chǔ)而言異常關(guān)鍵。公民需要信息去評(píng)估政府行為以及實(shí)踐決策話語(yǔ)權(quán)，透明描述了政府提供這些數(shù)據(jù)和文檔的程度。*Florini A.The right to know:transparency for an open world.Columbia University Press,2007.

《信息自由法》使得政府機(jī)構(gòu)得以在知情和保密之間進(jìn)行協(xié)商，為公眾提供一個(gè)對(duì)未公開(kāi)信息的索取機(jī)制。對(duì)預(yù)算、賬目、政策和行政行為的日常和自發(fā)揭露，為公民評(píng)估政府行為的功效及其服務(wù)供給提供了一個(gè)基礎(chǔ)，同時(shí)也對(duì)政府績(jī)效的提高產(chǎn)生了壓力。不少學(xué)者呼吁通過(guò)政府問(wèn)責(zé)機(jī)制讓公民提供持續(xù)的反饋和評(píng)估。*Fung,A.Open Government and Open Society.In Lathrop D,Ruma L.Open government:Collaboration,transparency,and participation in practice.“O’Reilly Media,Inc.”，2010,pp105-113.道斯用管理工作和有用性兩種途徑去理解基于信息的透明舉措。管理工作是指對(duì)政府信息細(xì)心負(fù)責(zé)的管理，要求政府信息準(zhǔn)確有效，被適當(dāng)安全地管理和保存。管理工作將信息視為一種應(yīng)該被重視和分享的資源，為組織提供一個(gè)重心。而有用性是指政府信息應(yīng)該對(duì)政府和公民是有用的。信息可獲取且易讀取是有用性原則的關(guān)鍵，而激勵(lì)政府機(jī)構(gòu)去分享數(shù)據(jù)的政策則從根本上實(shí)踐了這一原則。*Dawes S S.Stewardship and usefulness:Policy principles for information-based transparency.Government Information Quarterly,2010,27(4),pp377-383.

提高透明的常見(jiàn)渠道包括公開(kāi)會(huì)議、訪問(wèn)政府記錄、公布線上信息以及舉報(bào)保密等。電子政府的一大好處就是它有能力創(chuàng)造政府財(cái)政透明，而一個(gè)政府的預(yù)算越透明其對(duì)納稅人就越負(fù)責(zé)。*Justice J B,Melitski J,Smith D L.E-Government as an Instrument of Fiscal Accountability and Responsiveness Do the Best Practitioners Employ the Best Practices?.The American Review of Public Administration,2006,36(3),pp301-322.信息社會(huì)那陽(yáng)光的味道和那透明的氣息無(wú)不透露出新社會(huì)的魅力。高度發(fā)達(dá)的信息通訊技術(shù)最大限度地開(kāi)發(fā)和利用各種信息資源，它跨越時(shí)空的限制在全世界范圍內(nèi)自由流動(dòng)，新的信息傳播方式改變了人們的思維方式和生活習(xí)慣，同時(shí)對(duì)國(guó)家政府的傳統(tǒng)模式造成了極大的沖擊和挑戰(zhàn)，迫使其改革和創(chuàng)新。信息社會(huì)前所未有地凸顯了政府信息公開(kāi)的意義和價(jià)值，公開(kāi)透明也隨之成為信息時(shí)代我們社會(huì)的主要特征，更成為信息時(shí)代政府執(zhí)政的最基本要求。Web 2.0時(shí)代的技術(shù)是諸如臉書(shū)、推特、微博、微信這樣的社交媒體技術(shù)，它們?cè)试S個(gè)人去創(chuàng)造、組織、合并、分享、評(píng)論、打分以及互相溝通。開(kāi)放政府傾向于利用這些技術(shù)去增強(qiáng)政府透明。*GAO,Information Management:Challenges in Federal Agencies’Use of Web 2.0 Technologies.United States Government Accountability Office.2011-05-01.[2015-08-02].http：//gao.gov/products/GAO-10-872T.事實(shí)上，由于政府運(yùn)行越來(lái)越趨向于透明，很多國(guó)家都使用社交媒體去對(duì)抗腐敗。*Kim S,Kim H J,Lee H.An institutional analysis of an e-government system for anti-corruption:The case of OPEN.Government Information Quarterly,2009,26(1),pp42-50.跨國(guó)的透明度調(diào)查顯示，大多數(shù)通過(guò)透明去創(chuàng)造開(kāi)放政府的運(yùn)動(dòng)都是深刻的，能夠帶來(lái)實(shí)質(zhì)上的改變。*Relly J E,Sabharwal M.Perceptions of transparency of government policymaking:A cross-national study.Government Information Quarterly,2009,26(1),pp148-157.由此可見(jiàn)，透明是開(kāi)放政府的一個(gè)極其重要的方面。我們需要考慮的是，如何從非透明的、傳統(tǒng)的封閉型政府模式轉(zhuǎn)化為以市民為導(dǎo)向的透明的開(kāi)放政府模式。

“開(kāi)放政府”的哲學(xué)刺激了全球范圍內(nèi)以創(chuàng)新、參與和問(wèn)責(zé)為目標(biāo)的透明運(yùn)動(dòng)。全世界的國(guó)家和地方政府都著手于采取一系列開(kāi)放數(shù)據(jù)項(xiàng)目，以期望免費(fèi)公開(kāi)的政府?dāng)?shù)據(jù)能夠?qū)虼罅康慕?jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治利益。各國(guó)政府在某種程度上有一種共識(shí)，即政府信息的公開(kāi)是有益的。歐盟和美國(guó)的權(quán)威報(bào)告里，都將政府信息資源定義為是最核心的國(guó)家戰(zhàn)略性資源。不僅是在發(fā)達(dá)的資本主義國(guó)家，近年來(lái)在許多處于轉(zhuǎn)型期的發(fā)展中國(guó)家也在努力實(shí)施全國(guó)性的法規(guī)，要求政府部門(mén)改善信息公布，使具有特殊請(qǐng)求的公民能夠獲得政府持有的信息。2015年聯(lián)合國(guó)發(fā)展峰會(huì)正式通過(guò)了《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》，要求聯(lián)合國(guó)成員國(guó)將可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)融入到國(guó)家發(fā)展規(guī)劃和可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略中，建立盡責(zé)、透明的公共行政機(jī)構(gòu)。

但透明并非就是全然好的，最大化政府透明可能導(dǎo)致對(duì)政府問(wèn)題決策的過(guò)度關(guān)注，而忽略與問(wèn)題共同產(chǎn)生的好的影響和效益。透明不僅具有培養(yǎng)問(wèn)責(zé)和提高政府績(jī)效的潛力，還被認(rèn)為是解決合法性問(wèn)題的有效方法。透明可能強(qiáng)化公眾以多種方式接受制度結(jié)構(gòu)的意愿，如明確權(quán)力結(jié)構(gòu)組成的方式，展示機(jī)關(guān)行為能帶來(lái)的實(shí)質(zhì)利益，培養(yǎng)公民相信其有公平的機(jī)會(huì)影響制度決策和評(píng)估結(jié)果等。透明對(duì)公民知情和問(wèn)責(zé)政府有巨大的價(jià)值，但僅有透明是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，透明本身并不能解決問(wèn)題，它能夠凸顯出問(wèn)題，但最重要的是公眾必須行動(dòng)起來(lái)。

2.參與

基于雅典城邦的模式，最初的民主治理就是參與民主，它并沒(méi)有刻意區(qū)分統(tǒng)治者和公民。*Held D.Models of democracy.Polity,2006,p56.通過(guò)面對(duì)面的討論協(xié)商，公民直接參與公共事務(wù)的決策。然而這樣的過(guò)程只適用于小共同體，要想運(yùn)用到所有的共同體是不切實(shí)際的。值得慶幸的是，新科技的出現(xiàn)囊括了更多政治話語(yǔ)中個(gè)體的聲音，重振了公民生活和參與，引發(fā)了許多的可能性。*Bertelsen D A.Media form and government:Democracy as an archetypal image in the electronic age.Communication Quarterly,1992,40(4),pp325-337.

與代議制政府相反，參與民主要求個(gè)體對(duì)別人的觀點(diǎn)和利益有所了解，以使商議更高效。哈貝馬斯認(rèn)為公眾與民主政府之間的聯(lián)系是由公共領(lǐng)域中的談話鍛造起來(lái)的，換句話說(shuō)，通過(guò)公民在各種公共場(chǎng)所對(duì)其共同關(guān)注的問(wèn)題的討論中形成的，交換意見(jiàn)發(fā)生在各種各樣的場(chǎng)合。對(duì)共產(chǎn)主義民主及強(qiáng)勢(shì)民主而言，這種互動(dòng)發(fā)生在中立的聚集地或公民作為社區(qū)成員來(lái)討論事關(guān)社區(qū)生活和塑造公民信仰的絕好地方(great good places)。*Abramson J B,Orren G R,Arterton F C.Electronic Commonwealth:The Impact of New Media Technologies on Democratic Politics.Basic Books,Inc.，1990,p20.拋開(kāi)地域的限制，我們可以假設(shè)所有的公民都有平等的機(jī)會(huì)影響最終的決策并且能夠在個(gè)人自主的情況下發(fā)揮影響力。

公共參與是將公眾關(guān)注、公共需求和公共價(jià)值吸收進(jìn)政府決策的過(guò)程。*Creighton J L.The public participation handbook:Making better decisions through citizen involvement.John Wiley & Sons,2005,p7.公共參與具有使得公共政策過(guò)程中公民聲音多樣化的潛力，當(dāng)傳統(tǒng)的被排除的聲音被包含進(jìn)來(lái)之后，政策設(shè)計(jì)可能幫助他們改變?nèi)鮿?shì)的地位。社會(huì)公平被認(rèn)為是公共行政的核心目標(biāo)之一，而公共參與是實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)的有效途徑。公共參與可以被看作一個(gè)權(quán)力再分配的工具，賦權(quán)于那些被排除在政治和經(jīng)濟(jì)過(guò)程之外的窮人，產(chǎn)出真正意義上正義的決策。行政決策過(guò)程中的公共參與也被視為是產(chǎn)出具體利益的過(guò)程。公共參與過(guò)程能夠提供各種不同的視野，幫助決策者制定出更加知情的決定，公民和官員頻繁處理類似問(wèn)題則更能確定怎樣能得出令人滿意的政策。*Kweit M G,Kweit R W.Implementing citizen participation in a bureaucratic society:A contingency approach.Praeger Publishers,1981,p72.最后和透明一樣，公共參與具有幫助當(dāng)前政府處理合法性問(wèn)題的潛力。*Fung A.Varieties of participation in complex governance.Public administration review,2006,66(s1),pp66-75.如果公眾有好的理由去支持政府行為，那么它就被認(rèn)為是具有正當(dāng)性的。政府決策過(guò)程中的公共參與通過(guò)體現(xiàn)公共利益能夠增加政府的合法性，這種合法性的支撐來(lái)源于人們對(duì)政府回應(yīng)公共利益的肯定。

電子參與是公眾、政治家及其他公務(wù)人員通過(guò)使用信息通訊技術(shù)就民主問(wèn)題進(jìn)行相互作用的過(guò)程。*Viborg Andersen K,Zinner Henriksen H,Secher C,et al.Costs of e-participation:the management challenges.Transforming Government:People,Process and Policy,2007,1(1),pp29-43.由于大多數(shù)政府提供的都是低水平的電子參與，僅限于發(fā)布和搜集信息，而非通過(guò)使用信息來(lái)提高政策決策，因此真正的電子參與其實(shí)是很難實(shí)現(xiàn)的。*Chadwick A,May C.Interaction between States and Citizens in the Age of the Internet:“e-Government” in the United States,Britain,and the European Union.Governance,2003,16(2),pp271-300.對(duì)任何形式的民主而言，公民的參與是至關(guān)重要的。公民參與被認(rèn)為可以幫助加強(qiáng)政府問(wèn)責(zé)，提高政府績(jī)效。人們相信電子參與能夠培養(yǎng)政府過(guò)程中的公民參與，從而加強(qiáng)公民對(duì)政府的信任和信心。*Ahn M J,Bretschneider S.Politics of E-Government:E-Government and the Political Control of Bureaucracy.Public Administration Review,2011,71(3),pp414-424.新技術(shù)的出現(xiàn)使得政府公開(kāi)其信息為公眾所獲取變得勢(shì)在必行。

作為開(kāi)放政府特征之一的公民參與，在增強(qiáng)政府透明和問(wèn)責(zé)過(guò)程中的作用至關(guān)重要。公民參與意味著公民得以參加政府會(huì)議及討論，進(jìn)行聽(tīng)證或表達(dá)意見(jiàn)，并能最終控制或影響決策的過(guò)程。*Narayan D,Chambers R,Shah M K,et al.Voices of the Poor:Crying out for Change.World Bank Publications,2000.一個(gè)健康民主本身是由大量積極參與的集體努力組成，因此公共參與的衰退必然會(huì)造成公民生活和政府行為質(zhì)量的降低。朝著授權(quán)參與方向的改革試圖在特定的社會(huì)問(wèn)題出現(xiàn)的時(shí)候?qū)⒐舱吆凸駞⑴c連接起來(lái)。通過(guò)對(duì)公民賦權(quán)，讓其去解決與其息息相關(guān)的問(wèn)題并培養(yǎng)公民建言能力的改革，能夠通過(guò)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)的高價(jià)值的公共物品來(lái)加強(qiáng)社會(huì)資本公共性的回歸。我們不可能完整地預(yù)見(jiàn)復(fù)雜環(huán)境下共同行動(dòng)的影響，也許現(xiàn)代民主最主要的能力就在于它能根據(jù)各種意外來(lái)調(diào)整策略、政策工具、框架、利益甚至價(jià)值和結(jié)果。

盡管行政決策中的公共參與被認(rèn)為是具有潛力的，但是也有很多證據(jù)表明它并不總是成功的。*King C S,Feltey K M,Susel B O N.The question of participation:Toward authentic public participation in public administration.Public administration review,1998,pp317-326.參與也并不總是越多越好，根據(jù)不同的特征及其追求的目標(biāo)，政策過(guò)程需要不同程度水平的參與。公共參與的程度和種類應(yīng)該依據(jù)其潛在的貢獻(xiàn)和潛在的不利后果決定。*Cramton R C.Why,Where,and How of Broadened Public Participation in the Administrative Process,The.Geo.L.J,1971,60,p525.通過(guò)這種權(quán)變方法，參與可以在三個(gè)不同的維度作出改變：1.誰(shuí)參與；2.參與者如何交流信息和做決定；3.公共參與和決策的關(guān)系。*Fung A.Varieties of participation in complex governance.Public administration review，2006,66(s1),pp66-75.而這三個(gè)維度則應(yīng)根據(jù)預(yù)期結(jié)果作出改變。

3.協(xié)作

開(kāi)放政府中所提到的協(xié)作，指的是協(xié)作治理，也被翻譯為合作治理或協(xié)同治理。解決公共問(wèn)題的一大要義即為共同合作(work togerther)。傳統(tǒng)的概念模型是，公共的工作由政府承擔(dān)，私營(yíng)部門(mén)的工作由商業(yè)部門(mén)承擔(dān)，慈善和非營(yíng)利組織來(lái)填補(bǔ)空白，總之，每個(gè)部門(mén)負(fù)責(zé)自己的一畝三分地。很多年來(lái)，這種分領(lǐng)域治理的觀念是對(duì)現(xiàn)實(shí)世界合理而貼切的描述。然而，隨著時(shí)代的進(jìn)步，公共部門(mén)和其他領(lǐng)域部門(mén)之間的互動(dòng)方式和復(fù)雜程度也發(fā)生了變化。公共行政系統(tǒng)發(fā)展過(guò)程中的一種從未間斷的變化趨勢(shì)，就是去集權(quán)化的管理思想和有更多的公民參與公共行政，這種趨勢(shì)隨著時(shí)間的推移而不斷成熟。很多人認(rèn)為，不同主體、不同層面的協(xié)作是當(dāng)代官僚機(jī)構(gòu)文化改革的前提。*Nalbandian J.Facilitating community,enabling democracy:New roles for local government managers.Public Administration Review,1999,pp187-197.

協(xié)作不同于透明和參與，并沒(méi)有直接與民主政治理論相聯(lián)系。諾奇克指出協(xié)作是一種民主參與形式，它不同于傳統(tǒng)的參與和商議實(shí)踐的方法，商談往往更多是一種交換意見(jiàn)的機(jī)會(huì)，而不是決定某個(gè)特定行為過(guò)程的語(yǔ)境。確保政府行為吸收各種不同的觀點(diǎn)顯然是有好處的，作為現(xiàn)代參與民主的一種形式，協(xié)作能夠使具有專業(yè)技能的個(gè)人與政府政策制定者共同創(chuàng)造出解決問(wèn)題的辦法。這一協(xié)作的路徑能夠在近來(lái)公共行政理論的協(xié)同管理中找到基礎(chǔ)，可以被看作是幫助多元組織去解決單個(gè)組織沒(méi)有辦法解決的問(wèn)題的過(guò)程。*McGuire M.Collaborative public management:Assessing what we know and how we know it.Public administration review,2006,66(s1),pp33-43.協(xié)作幫助政府處理棘手的問(wèn)題，因?yàn)閷?duì)于這些問(wèn)題政府往往沒(méi)有簡(jiǎn)單的解決方法，而處理棘手問(wèn)題需要這種新型的可以跨部門(mén)工作、想法全面并且可以包含大眾的治理方式。*Clarke M,Stewart J.Handling the wicked issues.The managing care reader,2003,pp273-280.與參與相似，協(xié)作能夠提高政府效率，制定政策所需要的公正、專業(yè)、紀(jì)律和時(shí)間分布在整個(gè)社會(huì)，繼而被融入到政策過(guò)程中。公眾往往擁有解決公共問(wèn)題所需要的補(bǔ)充信息，協(xié)作號(hào)召不同的部門(mén)合作共事，并能建立公民的社會(huì)資本以扮演“增值”角色。*Sirianni C.Investing in democracy:Engaging citizens in collaborative governance.Brookings Institution Press,2009.

開(kāi)放政府需要一種系統(tǒng)性的方法來(lái)提升政府付諸努力的影響力，而協(xié)作治理，依據(jù)共享裁量的原則將公共部門(mén)和私人部門(mén)的能力整合起來(lái)進(jìn)行精心設(shè)計(jì)，被認(rèn)為能夠成為那種力量倍增器。這種類型的公共行政不再擔(dān)憂行政機(jī)構(gòu)的權(quán)力削弱和控制軟化的問(wèn)題，取而代之的是公民開(kāi)展對(duì)話，共同分擔(dān)治理責(zé)任，從而將協(xié)作提高到一個(gè)更高的水平上。*Thompson A A,Tancredi F B,Kisil M.New partnerships for social development: business and the third sector.International Journal of Public Administration,2000,23(5-8),pp1359-1385.協(xié)作治理的公共問(wèn)題對(duì)策系統(tǒng)，意為領(lǐng)導(dǎo)者召集公共領(lǐng)域、私人領(lǐng)域以及公民社會(huì)的各界人士以發(fā)展一個(gè)任何單個(gè)部門(mén)或群體都無(wú)法實(shí)現(xiàn)的既持久又有效的公共問(wèn)題解決方式，這能夠成為創(chuàng)造公共價(jià)值的有力手段，被視為一種新的公共參與形式。

新科技的發(fā)展則極大地提高了協(xié)同路徑的潛力，滲透的互聯(lián)網(wǎng)結(jié)構(gòu)允許跨組織的人們相互聯(lián)系。電子政府推動(dòng)了從新公共管理運(yùn)動(dòng)向新公共服務(wù)運(yùn)動(dòng)的轉(zhuǎn)變。*Brainard L A,McNutt J G.Virtual Government-Citizen Relations Informational,Transactional,or Collaborative?.Administration & society,2010,42(7),pp836-858.新公共管理號(hào)召政府作為代理人應(yīng)及時(shí)對(duì)公眾的需求做出回應(yīng)，而新公共服務(wù)強(qiáng)調(diào)在政策產(chǎn)出上公民與政府的協(xié)作。*Vigoda E.From responsiveness to collaboration:Governance,citizens,and the next generation of public administration.Public administration review,2002,62(5),pp527-540.電子政府通過(guò)開(kāi)放政府能夠大大地增強(qiáng)協(xié)作，從而使得政府向新公共服務(wù)的轉(zhuǎn)變成為可能。在協(xié)作管理的文獻(xiàn)中有幾個(gè)原則可以應(yīng)用到以電子政府為依托的開(kāi)放政府的傳播。這些原則不僅僅將協(xié)作看作一個(gè)過(guò)程，更是監(jiān)控和評(píng)估合作努力的一個(gè)方式。但是，協(xié)作同樣備受批判，例如，要讓新參與者對(duì)其行為負(fù)責(zé)的問(wèn)責(zé)難度會(huì)加大。*Posner P L.Accountability challenges of third party governance.The Tools of Government,Oxford University Press,New York,United States,2002.人們期望協(xié)作能夠發(fā)揮其潛力，成為一個(gè)更高效的解決問(wèn)題的辦法。開(kāi)放政府的三大支柱、工具及相關(guān)概念具體如表1所示。

表1 開(kāi)放政府：支柱、工具及相關(guān)概念

然而如何評(píng)估在追求開(kāi)放政府的透明、參與和協(xié)作過(guò)程中創(chuàng)造出來(lái)的各種項(xiàng)目和政策產(chǎn)生的影響，關(guān)于這一點(diǎn)目前并不十分明確。透明、參與和協(xié)作這些關(guān)鍵因素似乎能通過(guò)相似又積極的方式產(chǎn)生共鳴，對(duì)于確定什么樣的行為和項(xiàng)目算是透明的、參與的或是協(xié)作的，以及那樣的判斷應(yīng)該從哪個(gè)視角進(jìn)行評(píng)估并不是那么容易。我們理應(yīng)在電子政府的大背景下去理解開(kāi)放政府。這里傾向于將這些價(jià)值看作是工具性的，透明、參與和協(xié)作是行政行為和決策的潛在屬性，但其本身并不是行政行為的最終目的。以信息、項(xiàng)目和利益為代表的公共價(jià)值概念的創(chuàng)造是公共組織的目標(biāo)，通過(guò)公共價(jià)值，公共組織能夠滿足公眾的利益和愿望。將這種觀點(diǎn)擴(kuò)展到“開(kāi)放政府”上，則表現(xiàn)為以此框架做為一種途徑，描述當(dāng)政府和公民互動(dòng)變得更具透明性、責(zé)任性、參與性和協(xié)作性時(shí)，其所創(chuàng)造的價(jià)值。開(kāi)放政府的努力最終會(huì)通過(guò)一個(gè)更透明、問(wèn)責(zé)、參與和協(xié)作的行政機(jī)制創(chuàng)造出對(duì)行政機(jī)關(guān)和利益相關(guān)者有價(jià)值的實(shí)質(zhì)性成果，并刺激政府官僚機(jī)制結(jié)構(gòu)和組織上的深層改變。

三 開(kāi)放政府的公共價(jià)值戰(zhàn)略三角

公共價(jià)值的概念最早由馬克·摩爾提出，之后便成為政治科學(xué)和公共行政文獻(xiàn)中日益流行的一個(gè)術(shù)語(yǔ)。公共價(jià)值框架的發(fā)展是對(duì)新公共管理范式之不足的一個(gè)回應(yīng)。

新公共管理范式下，實(shí)行了諸如私有化、合同外包等市場(chǎng)路徑，鼓勵(lì)公共部門(mén)再造以變得更具商業(yè)化和市場(chǎng)敏感性。但人們?cè)絹?lái)越認(rèn)識(shí)到公共部門(mén)與商業(yè)部門(mén)是不同的，公共利益和公共價(jià)值在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中無(wú)法以最優(yōu)水平被交易。*Bozeman B.Public-value failure:When efficient markets may not do.Public administration review,2002, 62(2),pp145-161.公共價(jià)值不應(yīng)僅僅限于個(gè)人的金錢(qián)收益，而應(yīng)瞄準(zhǔn)超越個(gè)人利益的集體的、長(zhǎng)期的好處和價(jià)值，如國(guó)家安全、公平、正義、環(huán)境可持續(xù)等。通常并沒(méi)有絕對(duì)和通用的應(yīng)用標(biāo)準(zhǔn)去判斷公共價(jià)值，公共管理者必須要自己識(shí)別出一種選擇是否會(huì)好過(guò)其他選擇。

克里斯坦森聲稱公共價(jià)值已經(jīng)成為英國(guó)和新西蘭的一個(gè)后新公共管理范式。*Christensen T,Laegreid P.Transcending new public management: the transformation of public sector reforms.Ashgate Publishing, Ltd.，2013,p122.奧弗林則對(duì)一個(gè)公共價(jià)值范式的管理意涵進(jìn)行深度剖析。*O’Flynn J.From new public management to public value:Paradigmatic change and managerial implications.Australian journal of public administration,2007,66(3),pp353-366.斯托克認(rèn)為，在一個(gè)網(wǎng)絡(luò)治理的時(shí)代，不管是傳統(tǒng)范式還是新公共管理范式都無(wú)法解釋管理的改變，也無(wú)法為管理提供一個(gè)合理的模型，而公共價(jià)值管理范式卻能為我們提供一個(gè)理解和回應(yīng)挑戰(zhàn)的途徑。它對(duì)如何面對(duì)效率、問(wèn)責(zé)和平等挑戰(zhàn)的重新定義，具有不依賴規(guī)則或獎(jiǎng)勵(lì)來(lái)推動(dòng)公共部門(mén)改革的能力。公共領(lǐng)域的治理包含了各種追求公共價(jià)值的協(xié)商網(wǎng)絡(luò)，人們之間的關(guān)系是在一種互相尊重和共同學(xué)習(xí)的背景下形成的，受到參與網(wǎng)絡(luò)和合作的激勵(lì)。*Stoker G.Public value management a new narrative for networked governance?.The American review of public administration,2006,36(1),pp41-57.工作基金會(huì)和英國(guó)智庫(kù)已經(jīng)提出將公共價(jià)值看作新的后新公共管理視角，試圖建立一個(gè)能夠解決合法性、資源分配和測(cè)量問(wèn)題的總體框架。*Horner L,Hazel L.Adding public value.Work Foundation,London,2005.[2016-01-05]http://www.theworkfoundation.com/pdf/twf3_value.pdf奧爾福德將公共價(jià)值的概念與績(jī)效管理框架相聯(lián)系。公共價(jià)值是政府通過(guò)服務(wù)、法律、規(guī)章和其他行為創(chuàng)造出的價(jià)值，因而它創(chuàng)造了一個(gè)測(cè)量政策和公共機(jī)構(gòu)績(jī)效的準(zhǔn)繩。*Alford J,O’Flynn J.Making sense of public value:Concepts，critiques and emergent meanings.Intl Journal of Public Administration,2009,32(3-4),pp171-191.公共服務(wù)的價(jià)值方法，能夠測(cè)量一個(gè)組織或一系列組織實(shí)現(xiàn)結(jié)果和成本高效益的程度，這一方法給予公共管理者一個(gè)評(píng)估組織績(jī)效的途徑。*Cole M,Parston G.Unlocking public value:A new model for achieving high performance in public service organizations.John Wiley & Sons,2006,p64.績(jī)效評(píng)估被看做是公共價(jià)值路徑的一個(gè)重要方面，摩爾也指出戰(zhàn)略三角能夠被用作為一個(gè)針對(duì)這一策略的績(jī)效評(píng)估框架。*Moore M.Inaugural Annual Institute of Public Administration Australia.(IPAA) Victoria Oration,Melbourne,2008-01-24.

并不是只有公共部門(mén)才創(chuàng)造公共價(jià)值，政府組織、私人部門(mén)、非營(yíng)利組織、志愿團(tuán)體、個(gè)人和其他實(shí)體都能夠創(chuàng)造公共價(jià)值，是否是公共價(jià)值并不是由誰(shuí)創(chuàng)造來(lái)決定的，而是由誰(shuí)消費(fèi)價(jià)值來(lái)決定。*Alford J,Hughes O.Public value pragmatism as the next phase of public management.The American Review of Public Administration，2008.正如摩爾所說(shuō)，公共價(jià)值是被公民共同消費(fèi)的價(jià)值，它包含對(duì)諸如負(fù)外部效應(yīng)、自然壟斷或信息不對(duì)稱等市場(chǎng)機(jī)制無(wú)法最大化公民個(gè)人福祉的市場(chǎng)失靈情況的補(bǔ)救，同時(shí)，公民重視確保市場(chǎng)運(yùn)作和社會(huì)秩序發(fā)揮功能的各種制度安排，如法律法規(guī)、維持秩序、保護(hù)財(cái)產(chǎn)權(quán)的機(jī)制和合同的強(qiáng)制執(zhí)行等。公民對(duì)這些東西重視的一個(gè)原因是他們能夠從中獲取個(gè)人利益，但更多情況下是因?yàn)槠涓郊觾r(jià)值遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)個(gè)人利益。人們有建立在社會(huì)認(rèn)同或規(guī)范承諾基礎(chǔ)上的整體社會(huì)目標(biāo)或愿望*Moore M H.Creating public value:Strategic management in government Harvard university press,1995,pp44-48.，如公平、公正、環(huán)境保護(hù)、對(duì)弱勢(shì)群體的關(guān)心等。正如制度安排穩(wěn)固市場(chǎng)的運(yùn)作，公共價(jià)值能夠促進(jìn)這些集體目標(biāo)的協(xié)商情況。政府在信息系統(tǒng)和開(kāi)放數(shù)據(jù)技術(shù)上的投資與公共價(jià)值尤其相關(guān)，因?yàn)椴捎每萍己涂萍即賱?dòng)的改革常常與增強(qiáng)服務(wù)供給、項(xiàng)目效率和民主價(jià)值的目標(biāo)相聯(lián)系。*Zhang J,Luna-Reyes L F,Jarman H,et al.Information systems to support sustainable consumption and sustainable supply.Information Technology and Management,2015,16(1),pp1-4.在某種意義上，它們提供了參與的渠道，向公眾告知了商議過(guò)程，能夠強(qiáng)化參與和集體決策的效率，監(jiān)督進(jìn)程和績(jī)效，確保問(wèn)責(zé)和公平。

圖1 開(kāi)放政府的戰(zhàn)略三角

摩爾指出，公共部門(mén)管理者的任務(wù)就是創(chuàng)造公共價(jià)值。公共價(jià)值是一個(gè)與結(jié)果和產(chǎn)出關(guān)聯(lián)在一起的概念。公共價(jià)值框架的的核心標(biāo)志是一個(gè)戰(zhàn)略三角，它假定公共部門(mén)組織必須滿足三個(gè)不同的計(jì)量：1.政府的價(jià)值主張應(yīng)該明確地闡釋和散播，以一些具有實(shí)質(zhì)價(jià)值的東西為目標(biāo)，這是公共行政的價(jià)值使命；2.公共部門(mén)及公共管理者必須確保其在授權(quán)環(huán)境中能吸引足夠的持續(xù)支持和相伴資源，來(lái)確?？沙掷m(xù)的政治性和合法性；3.政府必須確保其有足夠的專業(yè)技能和能力(靈活的操作和管理，包括來(lái)自組織內(nèi)外的資源)來(lái)維持并實(shí)現(xiàn)預(yù)期的結(jié)果。我們可以據(jù)此構(gòu)建一個(gè)開(kāi)放政府的戰(zhàn)略三角，如圖1所示。

精巧地設(shè)計(jì)和施行一個(gè)戰(zhàn)略要求管理者在這三個(gè)要素之間尋求最大程度的校準(zhǔn)。每個(gè)要素在戰(zhàn)略上都很重要，當(dāng)然它們很少會(huì)與其自然狀態(tài)相匹配，因而管理者必須不斷地在三者之間進(jìn)行權(quán)衡。如果最有價(jià)值的事情是與關(guān)鍵角色在授權(quán)環(huán)境中發(fā)現(xiàn)可接受的東西相偏離，那么管理者可以選擇勸說(shuō)關(guān)鍵角色移動(dòng)位置，或修改價(jià)值主張使其與其希望相符合。同樣的，如果現(xiàn)有的操作能力無(wú)法實(shí)現(xiàn)一個(gè)更有價(jià)值的目的，那么管理者就必須相應(yīng)地改變企圖。這需要的不僅僅是對(duì)政治和操作限制的順從和接受，管理者的任務(wù)是尋求明確最有價(jià)值的目標(biāo)，他需要掌握有關(guān)這三個(gè)因素的知識(shí)和專業(yè)技能。

公共價(jià)值路徑十分強(qiáng)調(diào)在并不完美的代議制民主過(guò)程中互動(dòng)的重要性。*O’Flynn J.From new public management to public value:Paradigmatic change and managerial implications.Australian journal of public administration,2007, 66(3),pp353-366.正如上文提及，透明、參與和協(xié)作應(yīng)該被視為實(shí)現(xiàn)民主的工具，它們使得公民能夠扮演各種各樣的公民角色。但同時(shí)，由于透明、參與或協(xié)作并不是必然帶來(lái)好處的，我們需要慎重決定在何種情況下以何種方式展開(kāi)這些流程。就此而言，能獲取的數(shù)據(jù)庫(kù)數(shù)量以及參與協(xié)作的機(jī)會(huì)并不能被看作是開(kāi)放政府成功與否的模糊指標(biāo)。透明、參與和協(xié)作之所以有意義是因?yàn)樗鼈兪沟贸扇旱娜藗兛梢匀プ非笏鼈兊哪繕?biāo)，通過(guò)公共價(jià)值框架能夠幫助我們理解如何去確定政府行為的價(jià)值，以及如何在多元利益相關(guān)者的視角下實(shí)現(xiàn)這些價(jià)值。

四 開(kāi)放政府的公共價(jià)值評(píng)估模型

公共價(jià)值范式假設(shè)行政組織作出的決策具有不可避免的政治性，因此管理者必須決定如何最好地去做出那樣的決策。正如私人經(jīng)濟(jì)組織為其所有者創(chuàng)造出“私人價(jià)值”，摩爾認(rèn)為公共組織為公民和其他利益相關(guān)者創(chuàng)造“公共價(jià)值”。當(dāng)商品和服務(wù)被交易并產(chǎn)生利潤(rùn)時(shí)就創(chuàng)造了私人價(jià)值，這很容易識(shí)別和測(cè)量。公共價(jià)值則是指當(dāng)市場(chǎng)機(jī)制無(wú)法保證公平時(shí)，公共物品為人們帶來(lái)的好處。部分公共價(jià)值直接來(lái)自于這些好處的有效作用，還有的則來(lái)源于公共產(chǎn)品和分配的公平滿足了公民對(duì)有序高效的公共機(jī)構(gòu)的要求。*Moore M H.Creating public value:strategic management in government.Harvard University Press，1995,pp52-55.這一視角表明效率和效度并不是唯評(píng)估政府項(xiàng)目和服務(wù)的唯一原則和方法。正如私人消費(fèi)決策是私人價(jià)值的最終裁決者一樣，政治也依然是公共價(jià)值的最終裁決者。公民對(duì)政府行為的相對(duì)價(jià)值擁有各自的視角，但最終對(duì)一個(gè)政府行為是否創(chuàng)造公共價(jià)值的判斷則是一個(gè)集體判斷?；诓煌睦婕瘓F(tuán)的地位和視野，他們對(duì)價(jià)值程度的感知是不同的，并且可能是在不斷變化的。

公共價(jià)值視角越來(lái)越被應(yīng)用于數(shù)字政府的研究中，由技術(shù)引起的改革往往與提高服務(wù)供給、項(xiàng)目成效和民主價(jià)值相聯(lián)系，因此對(duì)政府在信息系統(tǒng)和開(kāi)放數(shù)據(jù)技術(shù)上投資的討論也往往與公共價(jià)值相結(jié)合。*Cordella A，Bonina C M.A public value perspective for ICT enabled public sector reforms:A theoretical reflection.Government Information Quarterly,2012,29(4),pp512-520.從某種意義上講，它們提供參與的渠道，告知審議過(guò)程，提高參與及集體決策成效，監(jiān)控程序和績(jī)效，并且能保證問(wèn)責(zé)和公正。一般而言，公共價(jià)值吸引我們的是由特定制度形式和政府行為產(chǎn)生的集體利益和社會(huì)利益。我們可以廣泛地討論這些利益，但是對(duì)公共價(jià)值最有用途的分析必須以特定的利益群體及其利益為中心。根據(jù)不同的利益和對(duì)政府的期望，多元利益相關(guān)者之間的價(jià)值分配會(huì)不斷變化，即使是得益于同樣的政府行為中的利益也會(huì)發(fā)生變化。正因如此，若將公共價(jià)值看作是評(píng)判政府結(jié)果的絕對(duì)指標(biāo)則忽視了利益的多樣化。大多數(shù)文獻(xiàn)和政府聲明都將開(kāi)放政府舉措和包容所有類別的“公民”相聯(lián)系，將公民這樣一個(gè)多元化的人口群體看作是一個(gè)群體，在此基礎(chǔ)上的分析顯然會(huì)導(dǎo)致對(duì)政府行為價(jià)值的認(rèn)識(shí)不足。反之，我們應(yīng)該視每個(gè)政府行為都有潛力從組織內(nèi)外向多元利益主體展現(xiàn)價(jià)值，這個(gè)結(jié)果表現(xiàn)了多元利益相關(guān)者之間一系列復(fù)雜又重復(fù)的互動(dòng)以及一個(gè)政府機(jī)構(gòu)或項(xiàng)目的運(yùn)行。

圖2 開(kāi)放政府的公共價(jià)值框架

盡管我們看到越來(lái)越多的數(shù)據(jù)庫(kù)被公開(kāi)，但事實(shí)上只有其中的一小部分為公眾創(chuàng)造了價(jià)值。也就是說(shuō)，讓數(shù)據(jù)更透明以及為公眾參與和協(xié)作開(kāi)放空間其本身并沒(méi)有價(jià)值，只有當(dāng)其創(chuàng)造公共價(jià)值的時(shí)候才具有價(jià)值。哈里森和她的同事*Harrison T M,Guerrero S,Burke G B,et al.Open government and e-government:democratic challenges from a public value perspective.Information Polity,2012,17(2),pp83-97.從利益角度追蹤政府行為可能的結(jié)果，將公共價(jià)值描述為六個(gè)常規(guī)類型：1.經(jīng)濟(jì)價(jià)值——影響當(dāng)前或未來(lái)的收入、資產(chǎn)價(jià)值、負(fù)債、津貼或財(cái)產(chǎn)的其他方面或以上任何一項(xiàng)的風(fēng)險(xiǎn)。2.政治價(jià)值——影響個(gè)人或團(tuán)體對(duì)政府行為或政策的影響、其在政治事務(wù)上的角色、對(duì)政黨的影響以及對(duì)公職的期望。政治價(jià)值體系構(gòu)成了政治管理的價(jià)值前置，“直接決定著政治管理能否順利展開(kāi)及其管理目標(biāo)的良善與否”*曹文宏、王四達(dá)：《政治管理的價(jià)值前置：政治價(jià)值與體系建構(gòu)》，《華僑大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》， 2016年第5期，第30—37頁(yè)。。3.社會(huì)價(jià)值——對(duì)家庭或社區(qū)關(guān)系、社會(huì)流動(dòng)性、社會(huì)身份和地位的影響。4.戰(zhàn)略價(jià)值——影響個(gè)人或團(tuán)體的經(jīng)濟(jì)、政治優(yōu)勢(shì)，獲得創(chuàng)新或計(jì)劃的機(jī)會(huì)、目標(biāo)和資源。5.思想價(jià)值——影響與政府行為、政策或結(jié)果相一致的不同信仰或道德立場(chǎng)。6.管理價(jià)值——影響公眾在公共信任、廉潔和合法性方面對(duì)作為“忠實(shí)管家”的政府官員的看法。前四種類型與個(gè)人和群體的實(shí)質(zhì)利益相聯(lián)系，后面兩種則與社會(huì)和民主的產(chǎn)物相聯(lián)系。管理的公共價(jià)值來(lái)源于更加廉潔、更具回應(yīng)性和合法性的政府所帶來(lái)的滿意度和信任度的提高。思想價(jià)值則使政府行為與道德偏好或信仰相符合。哈里森等進(jìn)一步指出，通過(guò)明確這六種基本價(jià)值類型的影響，我們可以進(jìn)一步去考慮關(guān)于這些價(jià)值是如何創(chuàng)造出來(lái)的問(wèn)題。價(jià)值是由價(jià)值產(chǎn)生機(jī)制產(chǎn)生，它們揭示了一個(gè)給定的政府行為通過(guò)什么工具路徑與創(chuàng)造價(jià)值相聯(lián)系。總的來(lái)說(shuō)，一套價(jià)值產(chǎn)生器由以下要素組成：1.效率——以相同的或更少的資源獲得更高的輸出或目標(biāo)。2.效能——提高預(yù)期輸出的質(zhì)量。3.內(nèi)在強(qiáng)化——以對(duì)利益相關(guān)者有價(jià)值的方式改變環(huán)境。4.透明——有權(quán)訪問(wèn)政府行為及項(xiàng)目信息以強(qiáng)化問(wèn)責(zé)。5.參與——公民直接參與政府項(xiàng)目運(yùn)行、官員行為、官員選舉決策的頻率和強(qiáng)度。6.協(xié)作——多元利益相關(guān)者共享決策責(zé)任和權(quán)威的頻率或時(shí)間。

如圖2所示，不同價(jià)值產(chǎn)生機(jī)制和不同價(jià)值類型可以產(chǎn)生不同的組合和效應(yīng)。將一種價(jià)值類型與一種價(jià)值產(chǎn)生機(jī)制相結(jié)合則可以明確政府行為或項(xiàng)目如何產(chǎn)生一種或多種公共價(jià)值。例如，投資信息技術(shù)將政府招標(biāo)轉(zhuǎn)為線上服務(wù)，能夠提高效率和效能并對(duì)使用的用戶產(chǎn)生戰(zhàn)略價(jià)值或經(jīng)濟(jì)價(jià)值。由此可見(jiàn)，政府的透明、參與和協(xié)作行為可能帶來(lái)的影響是，使公民獲得實(shí)質(zhì)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治或戰(zhàn)略價(jià)值以及思想和管理價(jià)值等與政府本身聯(lián)系的固有價(jià)值。再例如，當(dāng)把透明作為一種價(jià)值產(chǎn)生機(jī)制為公眾提供信息，那么公民可以從中獲得幾種不同類型的公共價(jià)值。假設(shè)一個(gè)公民獲得了政府及時(shí)公布的其所在地的防汛信息并提前做出了反應(yīng)，那么他便從中為自己及其家人獲得了經(jīng)濟(jì)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值，并且也會(huì)對(duì)提供了相關(guān)信息的政府產(chǎn)生更多的信任。很有可能政府內(nèi)部利益相關(guān)者通過(guò)釋放信息會(huì)獲得積極的政治和戰(zhàn)略價(jià)值，因?yàn)樗鼭M足了開(kāi)放政府的要求，但也有可能另一些政府內(nèi)部的利益相關(guān)者會(huì)將其視為具有消極的政治影響。*Harrison T M,Guerrero S,Burke G B,et al.Open government and e-government: democratic challenges from a public value perspective.Information Polity,2012,17(2),pp83-97.因此，要判斷任何政府行為的價(jià)值需要對(duì)多元利益相關(guān)者的不同視角進(jìn)行系統(tǒng)的分析，從而明辨出積極和消極的影響。只有通過(guò)細(xì)致分析后產(chǎn)生的信息才能做出更多有關(guān)開(kāi)放政府舉措的知情決策。

五 結(jié)語(yǔ)

對(duì)政府機(jī)構(gòu)或部門(mén)而言，一個(gè)公共價(jià)值分析需要一個(gè)相對(duì)完整的利益相關(guān)者清單。未來(lái)的研究需要把握作為工具概念本身的透明、參與和協(xié)作的本性，開(kāi)放政府原則能夠相對(duì)簡(jiǎn)單地使用于操作，但是不管價(jià)值而這么做會(huì)帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)。例如，透明并不是僅僅通過(guò)下載數(shù)據(jù)就能實(shí)現(xiàn)，數(shù)據(jù)集必須保證是真實(shí)可靠有用的，最重要的是，它必須能夠允許公眾從中發(fā)現(xiàn)一些有價(jià)值的或重要的東西。若非如此，透明只是一種假意承諾，助長(zhǎng)公民犬儒主義。同樣的，參與和協(xié)作必須是有意義的，能夠直接指向充足的政府反饋所確認(rèn)的目標(biāo)，產(chǎn)生的公民輸入也必須能夠代表對(duì)利益相關(guān)者開(kāi)放的決策和價(jià)值制造的結(jié)果。促進(jìn)透明、參與和協(xié)作的行動(dòng)最初總是會(huì)花費(fèi)更多的時(shí)間和資源，但是無(wú)論如何，它們能夠支持承諾，即通過(guò)建立對(duì)現(xiàn)有績(jī)效的共識(shí)，產(chǎn)生提高和增強(qiáng)合適想法的壓力，挖掘新的專業(yè)資源以及建立公民能力來(lái)提高最終的政策績(jī)效。所有的這些，最終都可能成為實(shí)質(zhì)性地提高政策產(chǎn)出和公共服務(wù)質(zhì)量的關(guān)鍵。要實(shí)現(xiàn)這樣的結(jié)果不可避免地需要政府結(jié)構(gòu)和組織的改變。聚焦于科技的創(chuàng)新本身往往過(guò)于頻繁地復(fù)制現(xiàn)有的規(guī)則、常規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)和權(quán)力關(guān)系。

開(kāi)放政府的承諾就是提供一個(gè)對(duì)抗這些趨勢(shì)的壓力資源，而實(shí)現(xiàn)這一承諾的條件就是讓開(kāi)放政府改變利益相關(guān)者和政府關(guān)系的性質(zhì)。這些改變能夠產(chǎn)生新的組織創(chuàng)新形式，允許跨部門(mén)和跨功能的群體相連接。公共價(jià)值的創(chuàng)造，也許是刺激和調(diào)整這樣一個(gè)結(jié)構(gòu)變化最佳的可能參數(shù)。創(chuàng)造公共價(jià)值是公共組織的目標(biāo)，就實(shí)質(zhì)利益及善政的固有價(jià)值而言，公共組織能夠通過(guò)公共價(jià)值滿足公眾的需求和愿望。當(dāng)政府和公民互動(dòng)變得更具透明性、責(zé)任性、參與性和協(xié)作性時(shí)，能夠創(chuàng)造更多的公共價(jià)值。嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，政府機(jī)構(gòu)的具體行為并不是為整個(gè)“公民”群體服務(wù)，而是為擁有特定需求和期望的特定群體服務(wù)，因此政府首先必須要能將其行動(dòng)與其承諾服務(wù)的利益相關(guān)者們聯(lián)系起來(lái)。其次，開(kāi)放政府的透明、參與和協(xié)作原則最好被看作是政府為完成組織目標(biāo)采取的戰(zhàn)略工具，通過(guò)合并這些民主實(shí)踐能夠?yàn)閷?shí)現(xiàn)更多的價(jià)值提供機(jī)會(huì)。更多的信息、參與和協(xié)作行為能帶來(lái)更好的決策，幫助利益相關(guān)者們獲取經(jīng)濟(jì)、社會(huì)或戰(zhàn)略價(jià)值，同時(shí)能通過(guò)增加對(duì)回應(yīng)性政府的信任獲得管理價(jià)值。再次，政府領(lǐng)導(dǎo)能夠通過(guò)使用公共價(jià)值分析路徑計(jì)劃、設(shè)計(jì)和評(píng)估開(kāi)放政府舉措并從中受益。通過(guò)清晰特定的舉措服務(wù)于何人，一項(xiàng)舉措追尋創(chuàng)造什么樣的價(jià)值，以及產(chǎn)生能實(shí)現(xiàn)利益的行為需要什么價(jià)值，能夠強(qiáng)化開(kāi)放政府行動(dòng)的選擇和設(shè)計(jì)。相對(duì)于聚焦于諸如可訪問(wèn)的數(shù)據(jù)庫(kù)數(shù)量、下載的數(shù)量、參與的機(jī)會(huì)、討論的帖子數(shù)量等測(cè)量方法，政府機(jī)構(gòu)更需要評(píng)估的是一個(gè)方案通過(guò)價(jià)值產(chǎn)生機(jī)制使得一個(gè)或多個(gè)利益相關(guān)者獲得利益，其途徑的有效性。當(dāng)利益相關(guān)者從至少部分帶有透明、參與和協(xié)作特征的政府行為中獲得實(shí)質(zhì)或內(nèi)在價(jià)值的時(shí)候，開(kāi)放政府將會(huì)實(shí)現(xiàn)它的目標(biāo)。

【責(zé)任編輯 龔桂明】

A Research on the Evaluating System of Open Government Based on Public Value Paradigm

ZHANG Hang,PANG Shao-tang

The governance in public realm contains collaborative networks which seek to various public values.The relationships among people are formed in the context of mutual respect and joint learning.The goal of public sectors is to create public value and public organizations can meet the demand of citizens through delivering public value.However,the issue of “Open Government” has become a far-reaching problem for the future of public administration.The modern meaning of open government is different from that in a traditional way.Modern meaning of “Open Government” emphasizes not only transparency but also participation and collaboration.Therefore,transparency,participation and collaboration is the three pillars of modern “Open Government”.But only if they create public value,or the process of transparency,participation and collaboration themselves do not have value at all.Thus,we need to understand and evaluate open government in a framework of public value.The paper assesses the program and policy in the process of pursuing transparency,participation and collaboration,then thinks about how to deliver public value through transparency,participation and collaboration.

open government;public management;public participation;collaborative governance.

2017-03-22

張航，南京大學(xué)政府管理學(xué)院博士研究生，美國(guó)奧斯特羅姆政治研究和政策分析工作室訪問(wèn)學(xué)者，主要研究方向：公共行政，協(xié)同治理。龐紹堂，南京大學(xué)政府管理學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，主要研究方向：公共管理，公共經(jīng)濟(jì)學(xué)(江蘇南京210023)。

B63

A

1006-1398(2017)02-0113-14