摘 要 本文通過梳理我國邊疆民族地區(qū)所面臨的公共安全問題，提出要創(chuàng)新治理方式，才能有效地解決這一問題。通過分析邊疆民族地區(qū)公共安全當(dāng)中的多樣性和復(fù)雜性，提出要采取多元協(xié)同的方式，充分利用和調(diào)動社會的各類資源與力量，從而解決當(dāng)前公共安全所面臨的各種問題。

關(guān)鍵詞 邊疆 民族地區(qū) 公共安全 協(xié)同治理

基金項目：本文獲廣西區(qū)委黨校校級青年項目“邊疆民族地區(qū)公共危機協(xié)同治理機制研究”資助（項目編號：2015QN01）。

作者簡介：劉陽，廣西行政學(xué)院應(yīng)急管理培訓(xùn)部講師，研究方向：應(yīng)急管理。

中圖分類號：D630.8 文獻標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.05.076

一、公共安全與非傳統(tǒng)安全

（一）安全問題與總體國家安全觀

非傳統(tǒng)安全在近年來成為國際政治學(xué)界和國際關(guān)系實踐中廣為使用的一個概念。黃仁偉指出目前學(xué)界對于非傳統(tǒng)安全概念的分歧主要集中于對非傳統(tǒng)安全研究的出發(fā)點是個人還是主權(quán)國家。十六大報告中將非傳統(tǒng)安全威脅因素定義為“除軍事、政治和外交沖突以外的其他對主權(quán)國家及人類整體生存與發(fā)展構(gòu)成威脅的因素”。但無論是何種定義，非傳統(tǒng)安全都涉及了更為多樣的行為主體，跨國家跨地區(qū)的安全問題以及安全合作問題，這些問題的不確定性和非軍事性使得非傳統(tǒng)安全區(qū)別于傳統(tǒng)安全問題。曾潤喜等通過梳理非傳統(tǒng)安全問題的變遷，提出要進一步完善我國非傳統(tǒng)安全預(yù)警應(yīng)急體系，實現(xiàn)從政府到社會、中央到地方、國內(nèi)到國際的多元危機治理網(wǎng)絡(luò)。習(xí)近平總書記提出總體國家安全觀，第一次對國家安全的宗旨理念、地位作用、構(gòu)成因素、實施原則、建設(shè)目標(biāo)等進行了全面系統(tǒng)的闡述。劉強認(rèn)為總體國家安全觀的提出，表明我國已經(jīng)在原有的非傳統(tǒng)安全觀的基礎(chǔ)上又向前邁進一步，其構(gòu)成要素更加豐富具體、目標(biāo)更加完善清晰、路徑更加多元廣泛，且具有鮮明的中國特色。

（二）安全風(fēng)險與危機管理

貝克認(rèn)為，社會制造出來的風(fēng)險威脅到了人們的生存，其政治、經(jīng)濟和法律制度都可能成為風(fēng)險的源頭，而這并不易被察覺。琳恩·卓爾能表示全球范圍內(nèi)的公共組織都必須要面對越來越頻繁出現(xiàn)的各類危機與挑戰(zhàn)，尤其對于可能出現(xiàn)的極端事件，更是要求公共領(lǐng)域的管理者具備危機管理的能力。《全球風(fēng)險報告2015》的立場是未來十年人類將面臨諸如地區(qū)沖突、金融危機、全球氣候變化、傳染病的蔓延等巨大挑戰(zhàn)，這些復(fù)雜的危機所包含的諸多不確定性增加了我們管理的難度，這也使全人類都更清楚地認(rèn)識到合作與相互學(xué)習(xí)的價值和意義。余瀟楓則認(rèn)為安全是最基本的公共產(chǎn)品，非傳統(tǒng)安全挑戰(zhàn)構(gòu)成的并不是一個單一的安全問題或是安全威脅，而是一個具有整體、交織、符合、時變性質(zhì)的“場域安全”。因此，現(xiàn)代政府必須要為國民提供更為全面的公共安全服務(wù)，以應(yīng)對現(xiàn)代安全問題的挑戰(zhàn)。

（三）協(xié)同治理與機制建設(shè)

一方面，不確定性使得危機的預(yù)防和處置僅依靠政府的力量已經(jīng)無法應(yīng)對。因此，如何建立起一個全面的整合的危機管理體系， 不斷提升政府和社會的危機管理能力， 是公共危機管理的最大挑戰(zhàn)。另一方面，在實踐中，危機管理也暴露出許多的矛盾和問題，尤其是由于體制、機制上的不足令各主體在行動上無法協(xié)調(diào)。沙勇忠提出危機協(xié)同治理的主體主要有政府之間、政府與公民社會之間和公民社會之間三種類型。汪偉金認(rèn)為協(xié)同能力是影響區(qū)域應(yīng)急聯(lián)動效率的關(guān)鍵因素，影響協(xié)同能力的因素不僅有體制、機制的原因，同時還有硬件和軟件上的不足。

在這樣的背景下， 迫切需要引入和調(diào)動更廣泛的社會力量和資源， 進行危機協(xié)同治理。有學(xué)者認(rèn)為危機協(xié)同治理是指在信息技術(shù)的支持下，社會多元要素參與合作、相互協(xié)調(diào)， 針對潛在的和當(dāng)前的危機，在危機發(fā)展的不同階段采取一系列的控制行動，以期有效地預(yù)防、處理和消弭危機，最終達(dá)到最大限度地維護和增進公共利益之目的。

（四）邊疆與民族地區(qū)的公共安全治理

我國有多個民族地區(qū)與鄰國接壤，同時在文化和宗教信仰上與其他地區(qū)存在較大的差異。趙世林指出共同的民族文化和認(rèn)同意識使社會當(dāng)中的成員產(chǎn)生一種向心合力，因此邊疆民族地區(qū)的社會內(nèi)聚力更弱，也更容易出現(xiàn)社會失范現(xiàn)象。有關(guān)學(xué)者在對民族地區(qū)的公共安全治理現(xiàn)狀進行研究中指出，非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的公共安全問題在邊疆民族地區(qū)呈現(xiàn)出更加復(fù)雜化的趨勢，提出要加強邊疆民族地區(qū)的公共安全治理體系建設(shè)和能力現(xiàn)代化。這些特性令公共安全治理變得更為復(fù)雜和困難，也凸顯了安全合作的重要性。我國國家主席習(xí)近平同志提出并全面闡述了共同、綜合、合作、可持續(xù)的亞洲安全觀，為亞洲區(qū)域安全合作總體框架的確定和未來亞洲新安全合作機制的建立明確了宗旨、指明了方向。同時也為國際間公共安全體系的危機協(xié)同治理機制提供了一條可靠的研究路徑。

綜上所述，隨著我們對非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域中公共安全問題的理解不斷加深，我們對風(fēng)險和威脅的認(rèn)識也愈加豐富，從而使我們緊迫地認(rèn)識到現(xiàn)有的治理手段和管理機制還遠(yuǎn)不足以應(yīng)對未來的挑戰(zhàn)。

二、邊疆民族地區(qū)公共安全問題的多樣性與復(fù)雜性

（一）地理環(huán)境的復(fù)雜性與多樣性

我國邊疆民族地區(qū)地理環(huán)境極其復(fù)雜。與周邊國家既有陸路接壤，也有水路相連。地貌特征涵蓋丘陵、山地、平原、高原、草原、荒漠等。氣候條件也復(fù)雜多變，干旱、多雨、寒潮、暴雪等極端氣象現(xiàn)象時有發(fā)生。這種地理環(huán)境上的多樣性，就導(dǎo)致了在這些地區(qū)生活的少數(shù)民族在生產(chǎn)、生活、風(fēng)俗習(xí)慣上與我國其他地區(qū)的群眾存在著巨大的差異。甚至于在某些地方，其生活生產(chǎn)方式與我們的鄰國更為相似。這種由地理環(huán)境所帶來地差異，直接影響了我國邊疆民族地區(qū)的公共安全問題。

首先是非法越境問題。大量的違法犯罪分子為了不被我國掌握其行蹤，往往采用非法越境的方式出入我國。這就對我國的邊境治安防控帶來了極大的挑戰(zhàn)。同時，由于無法完全掌握非法出入境人員的身份及其行蹤，因此難以對這些人員可能產(chǎn)生的危害進行預(yù)判。其次是走私問題。在邊境地區(qū)走私活動一直非常猖獗，不僅僅有民用物資的走私活動，更有涉及武器、爆炸物等嚴(yán)重危害社會公共安全的國家重點管制物資。

（二）人口結(jié)構(gòu)的多樣性與復(fù)雜性

隨著國內(nèi)市場經(jīng)濟發(fā)展不斷深化，邊疆民族地區(qū)中熟練掌握普通話的人員大量涌入東部沿海地區(qū)以獲得更多更好的發(fā)展機會，而留在本地的人群中逐漸呈現(xiàn)出“空心化”的特點。這種特點也帶來了新的邊疆民族地區(qū)公共安全情勢。一是農(nóng)村社區(qū)的安全問題。由于離開的大多是年富力強的社群中堅，因此在較為偏遠(yuǎn)的農(nóng)村地區(qū)就缺乏足夠的年輕勞力以保障全村的安全。致使一些原來的“二賴子”等無業(yè)人員逐漸成為村霸，危害村里。二是語言隔閡帶來的“離心化”現(xiàn)象。懂得普通話的人員都離開了，而剩下的大多不懂得普通話。這就直接導(dǎo)致了全村完全無法與主流社會溝通，反而只能與邊境鄰國溝通交流，從而更容易被周邊國家乃至分裂勢力所拉攏。

（三）地緣政治的多樣性與復(fù)雜性

由于邊疆地區(qū)的地緣政治特性，因此邊疆民族地區(qū)往往也是我國與三股勢力斗爭的最前線。所謂三股勢力是指暴力恐怖勢力、民族分裂勢力、宗教極端勢力。暴力恐怖勢力通過非法越境，頻繁出入我國，對偏遠(yuǎn)地區(qū)實施滲透和蠱惑，企圖發(fā)展新的勢力和據(jù)點。民族分裂勢力抓住我國邊境地區(qū)也多為民族地區(qū)這一特點，大肆宣揚“復(fù)國主義”、“民族獨立”等分裂我國國家領(lǐng)土完整的言論，企圖達(dá)到其不可告人的政治目的。宗教極端勢力通過傳“歪經(jīng)”、講“假經(jīng)”、誦“黑經(jīng)”誤導(dǎo)我邊境少數(shù)民族群眾，使得少數(shù)民族群眾對我們國家的大政方針政策產(chǎn)生誤解，從而達(dá)到他們分裂我國群眾的險惡用心。盡管他們各自的表現(xiàn)形式雖有所不同，但本質(zhì)并無根本不同。因此，他們從一開始就是“你中有我，我中有你”，沆瀣一氣，同流合污。他們以宗教極端面目出現(xiàn)，以“民族獨立”為目的，一方面制造輿論，蠱惑人心，一方面大搞暴力恐怖活動，破壞社會安定。

三股勢力的存在，對我國邊疆民族地區(qū)的公共安全帶來了嚴(yán)峻地挑戰(zhàn)。首先是對抗行為加劇。近年來國內(nèi)涉暴恐分子與我國內(nèi)安全機關(guān)之間的直接對抗進一步加劇，主要表現(xiàn)為一旦偷渡活動失敗就立即發(fā)動所謂的“就地圣戰(zhàn)”，現(xiàn)實危害持續(xù)攀升。其次是傳播方式更為快捷和隱秘。境外三股勢力通過新型即時通訊軟件和特殊輸入法軟件對國內(nèi)的涉恐人員進行遙控和培訓(xùn)，以提升這些人員的“專業(yè)技能”。這也同時增加了我們安全機關(guān)偵辦的難度。

三、解決邊疆民族地區(qū)公共安全問題的基本路徑

（一）不斷完善公共安全領(lǐng)域的基礎(chǔ)建設(shè)

要不斷加強針對公共安全領(lǐng)域的基礎(chǔ)建設(shè)投入力度，全面鋪設(shè)天網(wǎng)系統(tǒng)，將監(jiān)控區(qū)域進一步輻射覆蓋至鄉(xiāng)村一級，盡快實現(xiàn)全境范圍內(nèi)的無死角監(jiān)控。實現(xiàn)對違法犯罪分子的有力威懾。另一方面，要加強基層公共安全機關(guān)的隊伍建設(shè)和人員配置。使人員配備向基層傾斜，確?；鶎庸舶踩腥斯?、管得到。同時與之配套的各項設(shè)施和設(shè)備也應(yīng)該相應(yīng)地補齊，從而實現(xiàn)基層公共安全隊伍的現(xiàn)實作用。

（二）不斷創(chuàng)新公共安全綜合治理機制

切實發(fā)揮基層組織和群眾的守望作用。建立村民委員會、居民委員會和社區(qū)工作委員會基層公共安全報告制度，確保每個行政村（社區(qū)）配備至少一名專職或者兼職公共安全員，明確其所擔(dān)負(fù)的公共安全職責(zé)和任務(wù)，以利于及時發(fā)現(xiàn)、及時制止、及時報告涉及公共安全的問題。抓緊完善公共安全違法行為舉報獎勵制度，并大張旗鼓進行宣傳，動員和鼓勵群眾舉報公共安全違法行為。

（三）不斷提升公共安全服務(wù)水平

要不斷提升公共安全服務(wù)的水平，就必須實現(xiàn)公共安全服務(wù)的系統(tǒng)化、規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化。我們可以通過整理加工過往的成功經(jīng)驗，配套以通訊與信息管理系統(tǒng)和資源管理系統(tǒng)，形成了完整的系統(tǒng)化的突發(fā)事件管理系統(tǒng)。為了便于表述和推行這一管理系統(tǒng)，將其所涉及的各個元素作標(biāo)準(zhǔn)化限定，使之成為科學(xué)的規(guī)范的系統(tǒng)。

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