摘要：本文主要參考了德國巴伐利亞州土地整治的經(jīng)驗，結(jié)果中國國情探討可以借鑒之處，集中闡述我國需要引進(jìn)公眾參與模式的原因和具體實施辦法，并以法律角度提出完善我國土地整治的建議。

關(guān)鍵詞：土地整治；土地整理；巴伐利亞州；公眾參與

中圖分類號：D922.68文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：2095-4379-（2017）11-0222-01

作者簡介：劉佳（1994-），女，漢族，河南鄭州人，西南政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，本科生，研究方向：國際法。

一、土地整治的概念

首先，在我國土地整治這一概念是指通過運用生物方面措施和工程技術(shù)方面措施改變該土地原本的生態(tài)環(huán)境狀況，同時建立新的有利于人類進(jìn)行生產(chǎn)活動的綠色的生態(tài)系統(tǒng)，維持生態(tài)系統(tǒng)平衡，使土地資源能被持續(xù)利用，并盡可能提高土地的使用率和產(chǎn)出率的一種土地利用的規(guī)劃方式。

二、德國地區(qū)對土地整治的法律措施和思考（巴伐利亞州為例）

首先，德國“土地整理”的歷史悠久，其中對土地整理的重視和發(fā)展已經(jīng)超越百年，可以說德國取得的土地整理方面的經(jīng)驗在歐盟乃至世界范圍內(nèi)都已經(jīng)成為各個國家積極效仿的對象，所以值得我們學(xué)習(xí)和借鑒。

例如舉世聞名的德國整治“巴伐利亞州”地區(qū)的經(jīng)驗值得我們探討。

在巴伐利亞州土地整治早期的第一階段中，由于二戰(zhàn)之后德國缺少糧食儲備，當(dāng)時的整治目標(biāo)主要是提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)量和農(nóng)民收入，僅關(guān)注治理不適合種植作物的農(nóng)業(yè)用地同時建設(shè)一些農(nóng)業(yè)住房保障農(nóng)民居住條件。但是在此階段中的土地整治是粗放的不合理的，這主要是由于當(dāng)時行政方面“自上而下的行政推動”方面太過僵化，盲目追求經(jīng)濟(jì)效益，忽視了生態(tài)價值的追求。在第二階段就引入了生態(tài)風(fēng)景景觀的規(guī)劃與建設(shè)，這是德國土地整治吸取早期階段的經(jīng)驗之后做出的調(diào)整。1982年開始強制實行鄉(xiāng)村景觀建設(shè)—主要涉及評價環(huán)境的承載力和利用鄉(xiāng)村土地中的特色資源發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)。在第三階段中，主要引入公眾參與機制，以保障項目立項、實施的科學(xué)性與民主性。可以說這是德國土地整治中最具特色的也是我們最需要借鑒的地方：把鄉(xiāng)村的土地整治責(zé)任從政府?dāng)U大到農(nóng)民群體，提高了公眾對其所在地區(qū)發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟(jì)一體化的責(zé)任感和認(rèn)同感。巴州的具體措施是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立專門的培訓(xùn)學(xué)校，提高村民代表的公眾參與意識和農(nóng)民的發(fā)展生態(tài)特色農(nóng)業(yè)的技術(shù)水平。從此巴州的土地綜合整治項目具備了公共服務(wù)的屬性，同時給予公民知情權(quán)、參與權(quán)，不僅保障了公民的基本權(quán)利，也避免了一些政府的決策失誤。

三、結(jié)合中國國情如何推動公眾參與模式

在土地整治的資金籌措方面，在德國，土地整理的項目資金不全是由財政承擔(dān)的，具體的大概出資比例是：政府出資85%土地權(quán)利人出資15%，根據(jù)土地權(quán)利人的最終受益的不同，其所要負(fù)擔(dān)的額度也會稍有不同，這樣的資金承擔(dān)方式不僅使公民開始真正在乎項目的結(jié)果和收益，而且還增加了靈活度。所以，公民是用自己的自己和土地建設(shè)的時候，公民就更會發(fā)揮監(jiān)督土地利用狀況，保證土地被最高效利用，同時監(jiān)督資金是否被濫用和工程質(zhì)量是否合格，在德國土地整治集中的地方很少看到很寬的馬路或者很大的廣場，田間道路也往往是碎石鋪的，節(jié)省土地資源，降低了成本，也具有環(huán)保作用。我國已有許多學(xué)者提出效仿德國讓農(nóng)民承擔(dān)一部分土地整治金的做法，比如建議在土地整治項目的建設(shè)過程中向涉地農(nóng)民收1%的建設(shè)資金，以提高農(nóng)民的責(zé)任意識和主人翁意識，從根本上激勵農(nóng)民的積極性。

要效仿德國土地整治資金分配方法，需要配套的法律體制支持。在德國，公眾參與的方式是《土地整治法》賦予的法定權(quán)利，所以從項目的申請立項、規(guī)劃、再到項目的實施、監(jiān)督維護(hù)各個環(huán)節(jié)已經(jīng)有法可依，這是保障德國公眾參與合理性和合法性的法律規(guī)范。

我國要想使公眾深度參與到土地整治過程中，可以借鑒德國巴州建立“參加者聯(lián)合會”社會組織的形式。首先，巴伐利亞州的法律條例規(guī)定了所有的土地整治項目都要有公眾參與。具體形式就是加入“參加者聯(lián)合會”，一方面，參加者聯(lián)合會的成員包括其所在土地整治地區(qū)里所有土地產(chǎn)權(quán)人，領(lǐng)導(dǎo)成員通過聯(lián)合會的所有成員民主選舉產(chǎn)生。另一方面由鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)的土地管理局指導(dǎo)進(jìn)行，由政府部門審計聯(lián)合會的具體事項。這樣一來，不僅把土地產(chǎn)權(quán)人全部集中到一起提高了決策的效率，又保護(hù)了土地產(chǎn)權(quán)人的利益。在性質(zhì)上“參與者聯(lián)合會”實際上是社會組織，實行民主選舉制，領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制。由聯(lián)合會連接了土地管理部門和土地產(chǎn)權(quán)人，降低了土地管理部門管理的行政成本，也緩和了土地管理機關(guān)與土地產(chǎn)權(quán)人之間的矛盾。我國可以借鑒這種建立專業(yè)化的社會組織以溝通公民和政府的模式，在土地整治的基層環(huán)節(jié)，通過建立社會組織吸納公眾成員參與決策，維持市場公平和社會公正，同時在農(nóng)民遭受不公正待遇時，暢通救濟(jì)渠道。

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