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財(cái)政支出績效評價(jià)個(gè)性指標(biāo)設(shè)計(jì)思路研究

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財(cái)政部于 2011年印發(fā)了《財(cái)政支出績效評價(jià)管理暫行辦法》（財(cái)預(yù)〔2011〕285號），辦法針對財(cái)政支出績效評價(jià)形成了《財(cái)政支出績效評價(jià)指標(biāo)框架》（參考）。2016年 10月，首屆績效圓桌論壇在財(cái)政部285號文框架基礎(chǔ)上針對上海聞?wù)芾碜稍冇邢薰咎峁┑膬?yōu)化后項(xiàng)目決策和項(xiàng)目管理類共性指標(biāo)進(jìn)行了深入探討，并就共性指標(biāo)的設(shè)計(jì)思路達(dá)成了初步共識，優(yōu)化后的共性指標(biāo)體系框架按財(cái)政資金用途的不同分為業(yè)務(wù)類、政策類（轉(zhuǎn)移性支出）、設(shè)備購置及維護(hù)類、工程及維護(hù)類四大類，不同類型下的決策管理類共性指標(biāo)考察側(cè)重點(diǎn)均不同。本文將在延續(xù)首屆圓桌論壇成果的基礎(chǔ)上，結(jié)合2017年4月于南京成功舉辦的第二屆績效圓桌論壇主題，針對產(chǎn)出效果類個(gè)性指標(biāo)的設(shè)計(jì)思路進(jìn)行分析與解讀，以期推動(dòng)財(cái)政支出績效評價(jià)指標(biāo)體系的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，提高財(cái)政支出績效評價(jià)的有效性。

財(cái)政支出績效評價(jià) 產(chǎn)出效果 個(gè)性指標(biāo) 評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

一、績效評價(jià)指標(biāo)體系整體框架說明

2011年，財(cái)政部印發(fā)了《財(cái)政支出績效評價(jià)管理暫行辦法》（財(cái)預(yù)〔2011〕285號），辦法針對財(cái)政項(xiàng)目支出績效評價(jià)形成了一套《財(cái)政支出績效評價(jià)指標(biāo)框架》（參考），框架一級指標(biāo)包括項(xiàng)目決策、項(xiàng)目管理和項(xiàng)目績效三方面，在一級指標(biāo)基礎(chǔ)上又進(jìn)一步細(xì)化了8個(gè)二級指標(biāo)和20個(gè)三級指標(biāo)，其中，項(xiàng)目決策下的二級指標(biāo)包括項(xiàng)目目標(biāo)、決策過程、資金分配；項(xiàng)目管理下的二級指標(biāo)包括資金到位、資金管理和組織實(shí)施；項(xiàng)目績效下的二級指標(biāo)包括項(xiàng)目產(chǎn)出和項(xiàng)目效果。此外，項(xiàng)目決策下的三級指標(biāo)共5個(gè)，項(xiàng)目管理下的三級指標(biāo)共 6個(gè)，項(xiàng)目績效下的三級指標(biāo)共9個(gè)。

2016年10月，由上海市公共績效評價(jià)行業(yè)協(xié)會、海南省財(cái)政績效評價(jià)行業(yè)協(xié)會聯(lián)合寧夏回族自治區(qū)財(cái)政廳主辦的首屆績效圓桌論壇在寧夏召開，首屆論壇會議在財(cái)政部285號文框架基礎(chǔ)上，針對上海聞?wù)芾碜稍冇邢薰咎峁┑膬?yōu)化后項(xiàng)目決策和項(xiàng)目管理類共性指標(biāo)進(jìn)行了深入探討，并達(dá)成了共識。優(yōu)化后的共性指標(biāo)體系框架按財(cái)政資金用途的不同分為業(yè)務(wù)類、政策類（轉(zhuǎn)移性支出）、設(shè)備購置及維護(hù)類、工程及維護(hù)類四大類，不同類型下的決策管理類共性指標(biāo)考察側(cè)重點(diǎn)均有不同。本文將在延續(xù)首屆圓桌論壇成果的基礎(chǔ)上針對產(chǎn)出效果類個(gè)性指標(biāo)展開分析。

二、產(chǎn)出效果類個(gè)性績效評價(jià)指標(biāo)框架再思考

基于財(cái)政部285號文框架中的項(xiàng)目支出績效類績效評價(jià)指標(biāo)體系，本文提出財(cái)政項(xiàng)目支出績效類指標(biāo)觀點(diǎn)如下：

其一，堅(jiān)持“分類思路”研究項(xiàng)目績效類個(gè)性指標(biāo)體系框架。不同財(cái)政資金分類，由于資金用途的不一樣，產(chǎn)出指標(biāo)也必然不同；同時(shí)，不同性質(zhì)的資金其效果的考察方向也必然不同。因此，項(xiàng)目績效類個(gè)性指標(biāo)仍堅(jiān)持在資金用途分類基礎(chǔ)上進(jìn)行設(shè)計(jì)，即在“業(yè)務(wù)類、政策類（轉(zhuǎn)移性支出）、設(shè)備購置及維護(hù)類、工程及維護(hù)類”四大分類下分別考慮個(gè)性指標(biāo)的設(shè)計(jì)。

其二，堅(jiān)持“績效導(dǎo)向”設(shè)計(jì)項(xiàng)目績效類個(gè)性指標(biāo)體系框架。重點(diǎn)在于我們建議將項(xiàng)目績效類個(gè)性指標(biāo)體系框架下的產(chǎn)出成本指標(biāo)作為項(xiàng)目管理類指標(biāo)。285號文提及的產(chǎn)出類指標(biāo)涉及數(shù)量、質(zhì)量、時(shí)效、成本四大類，而成本作為產(chǎn)出的控制要素之一，本文建議在決策管理類指標(biāo)中進(jìn)行體現(xiàn)，不作為績效指標(biāo)進(jìn)行反映。

其三，堅(jiān)持“邏輯分析法”架構(gòu)項(xiàng)目績效類個(gè)性指標(biāo)體系框架。財(cái)政部框架提及的效果類指標(biāo)涉及社會效益、經(jīng)濟(jì)效益、環(huán)境效益、可持續(xù)影響和服務(wù)對象滿意度五大類。當(dāng)前，對于“可持續(xù)影響”指標(biāo)的理解有兩種：一是理解為項(xiàng)目后續(xù)運(yùn)行及成效發(fā)揮的可持續(xù)影響因素，以及項(xiàng)目能力建設(shè)情況；二是理解為項(xiàng)目實(shí)施對人、自然、資源是否帶來可持續(xù)影響。前者理解的可持續(xù)影響宜作為績效評價(jià)指標(biāo)體系框架下的一級指標(biāo)。財(cái)政部框架下對該指標(biāo)的理解是后者，我們建議將這一層意義下的可持續(xù)影響指標(biāo)融入社會效益、經(jīng)濟(jì)效益和環(huán)境效益中，原因在于：社會效益、經(jīng)濟(jì)效益和環(huán)境效益均涉及直接效益和間接效益兩個(gè)層次，直接效益是指項(xiàng)目實(shí)施后對受益對象本身帶來的直接可見的影響，具有效果短期顯現(xiàn)、關(guān)聯(lián)度高等特點(diǎn)；間接效益是指項(xiàng)目實(shí)施后對受益對象以外的事項(xiàng)、行業(yè)或社會產(chǎn)生的輻射影響，具有效果短期內(nèi)不易完全顯現(xiàn)、影響持續(xù)時(shí)間較長的特點(diǎn)。間接效益涵蓋可持續(xù)影響內(nèi)容，從邏輯性角度考慮不宜重復(fù)出現(xiàn)。因此，本文建議效果類指標(biāo)下設(shè)指標(biāo)包括“社會效益、經(jīng)濟(jì)效益、環(huán)境效益和服務(wù)對象滿意度”。

根據(jù)以上思路，形成本文對產(chǎn)出效果類指標(biāo)體系再思考的整體框架結(jié)構(gòu)，如表1所示。

表1 產(chǎn)出效果類個(gè)性績效評價(jià)指標(biāo)體系框架

其中，產(chǎn)出數(shù)量指標(biāo)應(yīng)針對不同內(nèi)容分類細(xì)化設(shè)計(jì)指標(biāo)；產(chǎn)出質(zhì)量指標(biāo)對應(yīng)考察項(xiàng)目績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)質(zhì)量水平；產(chǎn)出時(shí)效指標(biāo)通?？疾祉?xiàng)目目標(biāo)完成及時(shí)情況。社會效益指項(xiàng)目的實(shí)施對項(xiàng)目本身產(chǎn)生的影響或?qū)ι鐣a(chǎn)出的綜合效益情況；經(jīng)濟(jì)效益是指項(xiàng)目的實(shí)施對項(xiàng)目本身及行業(yè)、社會等產(chǎn)生的直接或間接經(jīng)濟(jì)效益；環(huán)境效益指項(xiàng)目實(shí)施對環(huán)境產(chǎn)生的積極或消極影響；服務(wù)對象滿意度指項(xiàng)目預(yù)期服務(wù)對象或受益群體對項(xiàng)目實(shí)施的滿意程度。

表2 產(chǎn)出效果類個(gè)性績效評價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)總體思路

在設(shè)計(jì)指標(biāo)時(shí)應(yīng)充分考慮評價(jià)的可行性和客觀性，以定量指標(biāo)為主，只有當(dāng)某些指標(biāo)很重要且無法量化時(shí)，方可設(shè)計(jì)定性指標(biāo)，定性指標(biāo)在制定評分標(biāo)準(zhǔn)時(shí)應(yīng)充分考慮其可實(shí)現(xiàn)性。

三、分資金用途的個(gè)性績效評價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)思路解讀

財(cái)政資金在用途上的差異性，導(dǎo)致實(shí)際產(chǎn)出和效果也不同。按照共性績效評價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)研討的成果，財(cái)政資金用途分類具體包括業(yè)務(wù)類、政策類（轉(zhuǎn)移性支出）、設(shè)備購置及維護(hù)類和工程建設(shè)及維護(hù)類四大類，各分類下的個(gè)性指標(biāo)設(shè)計(jì)總體思路及區(qū)別如表2所示。

對四大分類下的產(chǎn)出效果類個(gè)性指標(biāo)思路具體說明如下：

第一，業(yè)務(wù)類產(chǎn)出指標(biāo)應(yīng)根據(jù)業(yè)務(wù)類型進(jìn)行細(xì)化，效果指標(biāo)應(yīng)圍繞部門職責(zé)，側(cè)重社會效益。業(yè)務(wù)類財(cái)政資金指公共部門為保障政府機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)以及為提高其對外服務(wù)質(zhì)量的支出，包括運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)和專業(yè)性活動(dòng)支出。其中，產(chǎn)出數(shù)量指標(biāo)主要考察年度計(jì)劃活動(dòng)的工作數(shù)量完成情況，具體指標(biāo)根據(jù)不同活動(dòng)事項(xiàng)進(jìn)行分類設(shè)計(jì)；質(zhì)量指標(biāo)考察活動(dòng)完成的水平；時(shí)效指標(biāo)主要考察活動(dòng)是否在規(guī)定時(shí)間內(nèi)完成。業(yè)務(wù)類效果指標(biāo)的側(cè)重點(diǎn)根據(jù)活動(dòng)目的的不同而有所差別。業(yè)務(wù)類由于屬于政府性一般活動(dòng)，主要側(cè)重考察基于部門職能實(shí)現(xiàn)的社會效益，其中直接效益考察由于活動(dòng)的開展對活動(dòng)本身的影響，間接效益則考察活動(dòng)對所在行業(yè)或社會或其他方面的影響，包括政府辦公效率、影響力以及政府公共形象的提升情況，社會群眾或受益群體的滿意情況。

以事業(yè)專業(yè)分類下的課題項(xiàng)目為例，產(chǎn)出效果類個(gè)性指標(biāo)設(shè)計(jì)如表3所示。

表3 產(chǎn)出效果類個(gè)性指標(biāo)案例——業(yè)務(wù)類.課題

第二，政策類產(chǎn)出指標(biāo)應(yīng)側(cè)重完成質(zhì)量，效果指標(biāo)需分類考察。政策類（轉(zhuǎn)移性支出）指政府在特定環(huán)境下提供各類對象各種形式的財(cái)政補(bǔ)貼或轉(zhuǎn)移性支出，以保護(hù)特定領(lǐng)域、行業(yè)產(chǎn)業(yè)或地區(qū)的發(fā)展。政策類產(chǎn)出數(shù)量指標(biāo)主要考察補(bǔ)貼對象數(shù)量是否達(dá)到預(yù)定計(jì)劃數(shù)；質(zhì)量指標(biāo)考察補(bǔ)貼事項(xiàng)完成的水平，主要通過補(bǔ)貼額度是否符合標(biāo)準(zhǔn)以及補(bǔ)貼對象是否準(zhǔn)確進(jìn)行考察；時(shí)效指標(biāo)主要考察補(bǔ)貼工作是否在規(guī)定時(shí)間內(nèi)完成。關(guān)于政策類效果，針對社會發(fā)展類政策，側(cè)重考察社會效益，輕經(jīng)濟(jì)效益；針對產(chǎn)業(yè)類政策，則應(yīng)經(jīng)濟(jì)效益與社會效益并重，同時(shí)兼顧環(huán)境效益。此外，所有政策效果均應(yīng)突出受益對象滿意度。針對具體指標(biāo)的設(shè)計(jì)，事前政策補(bǔ)貼的直接效益應(yīng)考察補(bǔ)貼對象運(yùn)用補(bǔ)貼資金開展活動(dòng)的情況，間接效益則通過補(bǔ)貼對象活動(dòng)所帶來的直接影響進(jìn)行考察；事后政策補(bǔ)貼的直接效益則通過補(bǔ)貼資金對補(bǔ)貼對象本身的影響進(jìn)行考察，間接效益則通過補(bǔ)貼對象活動(dòng)后對所在行業(yè)或社會或其他方面的影響進(jìn)行考察。

以推進(jìn)中小企業(yè)上市補(bǔ)貼項(xiàng)目（事前補(bǔ)貼）作為產(chǎn)業(yè)類案例，產(chǎn)出效果類個(gè)性指標(biāo)設(shè)計(jì)如表4所示。

以人才補(bǔ)貼（事后補(bǔ)貼）項(xiàng)目作為社會發(fā)展類案例，產(chǎn)出效果類個(gè)性指標(biāo)設(shè)計(jì)如表5所示。

表4 產(chǎn)出效果類個(gè)性指標(biāo)案例——政策類.推進(jìn)上市補(bǔ)貼

表5 產(chǎn)出效果類個(gè)性指標(biāo)案例——政策類.人才補(bǔ)貼

第三，設(shè)備購置及維護(hù)類應(yīng)圍繞采購需求明確產(chǎn)出數(shù)量和質(zhì)量，直接效果側(cè)重考察設(shè)備使用或設(shè)備淘汰情況，間接效果考察設(shè)備購置或維護(hù)帶來的工作效率或服務(wù)能力提升。設(shè)備購置及維護(hù)類指各類設(shè)備的購置及維護(hù)的支出，包括設(shè)備購置類和設(shè)備維護(hù)類兩大類。設(shè)備購置及維護(hù)類產(chǎn)出數(shù)量指標(biāo)主要考察購買或維護(hù)的設(shè)備數(shù)量是否與計(jì)劃及需求一致，具體指標(biāo)根據(jù)不同設(shè)備類型進(jìn)行分類設(shè)計(jì)；質(zhì)量指標(biāo)考察購買的設(shè)備型號、技術(shù)參數(shù)等是否符合要求，質(zhì)量驗(yàn)收是否達(dá)標(biāo)等；時(shí)效指標(biāo)主要考察采購、安裝或維護(hù)工作是否及時(shí)，是否因此影響了正常工作等。設(shè)備購置及維護(hù)類的效益主要考察通過設(shè)備購置活動(dòng)所產(chǎn)生的效果。其直接效益表現(xiàn)為設(shè)備購置及維護(hù)帶來的設(shè)備投入使用程度，可通過“設(shè)備使用率”、“設(shè)備淘汰率”等指標(biāo)考察；間接效益主要表現(xiàn)為相應(yīng)工作效率和服務(wù)能力的提升，可依據(jù)設(shè)備類型及使用方向有針對性設(shè)計(jì)相應(yīng)指標(biāo)進(jìn)行衡量。

以醫(yī)療相關(guān)設(shè)備購置為例，產(chǎn)出效果類個(gè)性指標(biāo)設(shè)計(jì)如表6所示。

第四，工程及維護(hù)類應(yīng)根據(jù)基建類與信息化類的差異性，明確考察相同點(diǎn)與不同之處。工程及維護(hù)類包括基本建設(shè)和信息化工程兩大類，基本建設(shè)指針對基本工程的新建、擴(kuò)建、改建等建設(shè)活動(dòng)發(fā)生的建設(shè)和維護(hù)方面的支出，信息化工程指針對信息系統(tǒng)或網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)的建設(shè)及維護(hù)活動(dòng)發(fā)生的新建及維護(hù)方面的支出。

基本建設(shè)類產(chǎn)出數(shù)量指標(biāo)主要考察基本建設(shè)的規(guī)模是否達(dá)到計(jì)劃要求；質(zhì)量指標(biāo)主要考察已完工項(xiàng)目是否通過驗(yàn)收；時(shí)效指標(biāo)主要考察項(xiàng)目是否在規(guī)定時(shí)間內(nèi)完工或者是否達(dá)到預(yù)定的進(jìn)度?；窘ㄔO(shè)類的效益指標(biāo)主要考察基建工程開展后的效果，其直接效益主要體現(xiàn)為基建場所是否得以有效利用，以及場所規(guī)?；蚰芗壥欠竦靡愿淖儭；▓鏊贸潭瓤捎嗅槍π缘卦O(shè)計(jì)場所或場地利用率來體現(xiàn)；場所規(guī)?；蚰芗壄h(huán)境改變可通過人均場地面積、容納量的提升、服務(wù)內(nèi)容或服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的變化程度等指標(biāo)來考察。間接效益可通過滿意度、工程對其他社會經(jīng)濟(jì)的帶動(dòng)作用來體現(xiàn)。

以校園改造類基本建設(shè)工程為例，產(chǎn)出效果類個(gè)性指標(biāo)設(shè)計(jì)如表7所示。

表6 產(chǎn)出效果類個(gè)性指標(biāo)案例——設(shè)備購置及維護(hù)類.醫(yī)療設(shè)備

表7 產(chǎn)出效果類個(gè)性指標(biāo)案例——基本建設(shè)及維護(hù)類.校園改造

而信息化類產(chǎn)出數(shù)量指標(biāo)主要考察信息化系統(tǒng)建設(shè)的完成情況或者系統(tǒng)運(yùn)維工作完成情況；質(zhì)量指標(biāo)主要考察系統(tǒng)驗(yàn)收合格情況或者系統(tǒng)的運(yùn)行穩(wěn)定性，系統(tǒng)運(yùn)維是否保障部門正常工作的開展；時(shí)效指標(biāo)主要考察系統(tǒng)開發(fā)是否在規(guī)定時(shí)間內(nèi)完成或者系統(tǒng)定期運(yùn)維情況。信息化類的效益指標(biāo)主要考察信息化工程開展后的效果。其直接效益體現(xiàn)為信息系統(tǒng)的使用程度，包括其使用深度及使用廣度，使用深度即系統(tǒng)自身的使用程度，可通過系統(tǒng)在一定時(shí)間內(nèi)的使用率來考察；使用廣度即納入系統(tǒng)的業(yè)務(wù)或部門使用范圍，可通過實(shí)際納入系統(tǒng)的業(yè)務(wù)或部門占系統(tǒng)支持業(yè)務(wù)或部門范圍的比重來考察；信息化類項(xiàng)目的間接效益則體現(xiàn)為信息系統(tǒng)使用后帶來的工作效率與服務(wù)能力的提升，具體可通過單位時(shí)間內(nèi)處理業(yè)務(wù)量的提升情況或相應(yīng)業(yè)務(wù)的平均處理時(shí)長縮短情況來考察工作效率的提升情況，服務(wù)能力的提升情況則可通過服務(wù)范圍、服務(wù)質(zhì)量等指標(biāo)考察。

以數(shù)字化校園工程為例，產(chǎn)出效果類個(gè)性指標(biāo)設(shè)計(jì)如表8所示。

表8 產(chǎn)出效果類個(gè)性指標(biāo)案例——信息化建設(shè)及維護(hù)類.數(shù)字化校園

四、結(jié)語

指標(biāo)體系的建設(shè)一直是財(cái)政支出績效評價(jià)的核心，指標(biāo)體系設(shè)計(jì)的規(guī)范化也是預(yù)算績效管理向標(biāo)準(zhǔn)化邁進(jìn)的關(guān)鍵點(diǎn)。在開展績效評價(jià)共性和個(gè)性指標(biāo)體系建設(shè)思路研究的基礎(chǔ)上，目前我們已經(jīng)形成分資金用途的共性績效評價(jià)指標(biāo)體系，并按照分類思路正逐步完善形成分行業(yè)的個(gè)性指標(biāo)庫，希望借此加快推進(jìn)我國財(cái)政支出績效評價(jià)工作的規(guī)范化進(jìn)程，提高財(cái)政資金使用效益?！?/p>

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