張靜+馮立峰

摘 要：隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程不斷加快，農(nóng)民工群眾的數(shù)量不斷增加，農(nóng)民工的勞動權(quán)益保障問題成為社會關(guān)注的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題。在社會生活中，農(nóng)民工勞動權(quán)益保障嚴(yán)重缺失，造成農(nóng)民工的權(quán)益受損。黨的十八大和十八屆四中全會以來，黨中央加大了依法治國的力度。農(nóng)民工勞動權(quán)益受損對實施依法治國方略產(chǎn)生不良影響，也會影響社會和諧穩(wěn)定和全面建成小康社會的奮斗目標(biāo)實現(xiàn)，因此，以法治視角分析原因，提出解決農(nóng)民工勞動權(quán)益保障問題很有必要性。

關(guān)鍵詞：法治；農(nóng)民工；勞動權(quán)益保障

中圖分類號：D92 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1009 — 2234（2017）04 — 0121 — 03

農(nóng)民工是指具有農(nóng)村戶口但在城鎮(zhèn)務(wù)工的勞動者。改革開放以來，大批農(nóng)民進(jìn)入城市，逐漸形成了亦工亦農(nóng)的農(nóng)民工群體。目前農(nóng)民工總量已達(dá)2.7億人，已成為城市社會群體的重要組成部分。農(nóng)民工為我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展做出了突出貢獻(xiàn)。但農(nóng)民工就業(yè)機(jī)會不平等、工資被拖欠、勞動安全衛(wèi)生條件差等問題一直很突出，形勢嚴(yán)峻。2012年11月，黨的十八大提出“全面推進(jìn)依法治國”，2014年10月，黨的十八屆四中全會第一次提出了“堅持走中國特色社會主義法治道路，建設(shè)中國特色社會主義法治體系”這一重大論斷，這為在法治軌道上研究解決農(nóng)民工勞動權(quán)益保障問題提供了目標(biāo)和方向。

一、農(nóng)民工勞動權(quán)益保障缺失的主要表現(xiàn)

農(nóng)民工勞動權(quán)益，是指農(nóng)民工這一特殊社會群體，作為公民應(yīng)該享有的權(quán)益和在從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動中所應(yīng)該享有的與“城市工”、其他勞動者同等的一切勞動權(quán)益?！?〕按照我國《憲法》第 42 條第 1 款規(guī)定：“中華人民共和國公民有勞動的權(quán)利和義務(wù)。”《勞動法》第 3條規(guī)定：“勞動者享有平等就業(yè)和選擇職業(yè)的權(quán)利、取得勞動報酬的權(quán)利、休息休假的權(quán)利、獲得勞動安全衛(wèi)生保護(hù)的權(quán)利、接受職業(yè)技能培訓(xùn)的權(quán)利、享受社會保險和福利的權(quán)利、提請勞動爭議處理的權(quán)利以及法律規(guī)定的其他勞動權(quán)利?！鞭r(nóng)民工作為勞動者，享有憲法和法律賦予的勞動權(quán)利，這是農(nóng)民工勞動權(quán)益保障的核心內(nèi)容。從法治視角看，涉及農(nóng)民工勞動權(quán)益保障較以前有所改善，但當(dāng)前新老問題交替出現(xiàn)，原因錯綜復(fù)雜，形勢還很嚴(yán)峻。主要表現(xiàn)：一是平等就業(yè)權(quán)受到鉗制。就業(yè)范圍受限制。有些地方政府出臺限制性政策或條件，禁止農(nóng)民工進(jìn)入特定領(lǐng)域務(wù)工，農(nóng)民工只能從事勞動條件差、勞動負(fù)荷重的工作〔2〕。而且自主擇業(yè)余地不大，農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工需要辦理各種證件，用人單位采取非法收費(fèi)或扣留證件等形式限制農(nóng)民工自由擇業(yè)。二是獲得勞動報酬權(quán)缺位。工資拖欠嚴(yán)重。根據(jù)國家統(tǒng)計局發(fā)布2015年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告，2015年被拖欠工資的農(nóng)民工平均為9788元，比上年增加277元，增長2.9%。每到年關(guān)將至，農(nóng)民工討薪永遠(yuǎn)是新聞焦點(diǎn)。三是休息休假權(quán)無法保障。農(nóng)民工很少休息，幾乎每天都在勞動，沒有假期。有些用人單位甚至一年不放假，有病請假要扣工資。一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較快的地區(qū)，用人單位為追求更多的利潤，強(qiáng)迫農(nóng)民工加班加點(diǎn)的現(xiàn)象屢見不鮮。四是勞動安全保護(hù)權(quán)缺位。有的用人單位為降低用工成本，對勞動安全衛(wèi)生設(shè)施不及時更新。有的剝奪了農(nóng)民工依法享有的職業(yè)病知情權(quán)，而是把防護(hù)費(fèi)用變成了隱性利潤。還有的以經(jīng)常換人或發(fā)放一些簡單勞保用品的方法，偷梁換柱，逃脫法律責(zé)任。農(nóng)民工安全衛(wèi)生防范意識差，存在僥幸心理，導(dǎo)致沒病得病、小病成大病。五是享受工傷保險等社會保障權(quán)利不夠。當(dāng)前，因我國社會保障起點(diǎn)對象是城鎮(zhèn)居民，針對農(nóng)民工的險種少、水平低。多數(shù)用人單位不愿意承擔(dān)保險費(fèi)用。農(nóng)民工如果遇到工傷事故、重大疾病，借助社保來擺脫困境不現(xiàn)實。如以工傷醫(yī)療費(fèi)用支付為例，首先由用人單位支付，然后農(nóng)民工自己支付，之后才是社會保險部門支付，其中多數(shù)用人單位僅支付基本醫(yī)療費(fèi)，社會保險部門支付僅為整個醫(yī)療費(fèi)的1/10左右，絕大部分由農(nóng)民工自行支付，如果沒錢，治療只能停止。接受職業(yè)技能培訓(xùn)權(quán)受限，用人單位職業(yè)培訓(xùn)不給力。六是提請勞動爭議處理權(quán)難落實。《勞動法》對勞動爭議“先裁后訟”，和民事案件中“誰主張誰舉證”的規(guī)定，讓農(nóng)民工在勞動爭議中處于不利地位。勞動爭議仲裁缺乏權(quán)威性和公信力，農(nóng)民工很難通過勞動仲裁達(dá)到解決問題的目的。

二、農(nóng)民工勞動權(quán)益保障缺失產(chǎn)生的原因

農(nóng)民工勞動權(quán)益保障缺失的原因是多方面的，有政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會和體制機(jī)制等因素，但從落實社會主義法治理念，推進(jìn)依法治國視角考慮，在涉及農(nóng)民工勞動權(quán)益保障的立法、執(zhí)法、司法、守法等方面也存在很多問題。

1.勞動立法不健全。現(xiàn)行的《勞動法》針對性不強(qiáng)。如《勞動法》規(guī)定用人單位應(yīng)當(dāng)依法建立和完善規(guī)章制度，保障勞動者享有勞動權(quán)利和履行勞動義務(wù)，但沒有詳細(xì)規(guī)定如何操做，使農(nóng)民工權(quán)益很難得到制度保障?！秳趧臃ā愤€規(guī)定用人單位與勞動者建立勞動關(guān)系時，要以書面形式簽訂勞動合同。但沒有規(guī)定不簽訂合同或簽訂合同不夠規(guī)范，法律后果是什么，這給用人單位規(guī)避簽訂勞動合同留下了漏洞?，F(xiàn)行的以《勞動法》為主的勞動法律法規(guī)體系，沒有專門針對農(nóng)民工這一群體做出特別規(guī)定，而是把農(nóng)民工等同于普通勞動者來規(guī)范，導(dǎo)致法律規(guī)章適應(yīng)性不強(qiáng)，象征意義大于實際意義。

2.勞動執(zhí)法不規(guī)范。多數(shù)地方政府對農(nóng)民勞動權(quán)益保障問題不夠重視，工作沒有計劃性長遠(yuǎn)性。有的認(rèn)為農(nóng)民工流入城市會帶來很多城市病，是城市的不和諧因素。有的還認(rèn)為開展經(jīng)常性的勞動執(zhí)法監(jiān)察，會破壞經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，導(dǎo)致用人單位受規(guī)范程度不夠。有的對用人單位侵害農(nóng)民工勞動權(quán)益的行為，以保障地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展為名，持放任態(tài)度，滋長了囂張氣焰。勞動執(zhí)法監(jiān)察疲軟。監(jiān)察手段落后，沿用過去現(xiàn)場查看、接案調(diào)查、公布舉報電話等傳統(tǒng)方式進(jìn)行，工作缺乏實效性，深入不下去。勞動執(zhí)法行使的是行政處罰權(quán)和處理權(quán)，沒有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，當(dāng)遇到企業(yè)轉(zhuǎn)移財產(chǎn)等情況，沒有制約手段，難以滿足農(nóng)民工的訴求。勞動監(jiān)察期限過長，最長可長90個工作日，導(dǎo)致很多問題拖而不決。勞動執(zhí)法隊伍整體素質(zhì)不高，力量不足，很多時候是被動工作或“單打獨(dú)斗”，工作沒有力度。缺乏監(jiān)督機(jī)制，對執(zhí)法行為缺乏社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督和管理服務(wù)對象的監(jiān)督。

3.勞動司法不到位。按照《勞動法》規(guī)定，勞動爭議需要“先仲裁后訴訟”，除涉案金額較大的工傷外，多數(shù)農(nóng)民工都會選擇勞動仲裁，不服仲裁結(jié)果，走訴訟程序的情況也不多。如果走訴訟程序，勞動爭議案件按照“誰主張誰舉證”的原則，農(nóng)民工作為原告負(fù)有舉證責(zé)任，但因為素質(zhì)能力和知識水平欠缺，占有社會資源上又不具備優(yōu)勢，舉證困難或無證可舉，導(dǎo)致農(nóng)民工在訴訟中處于劣勢。法院審理涉及農(nóng)民工案件沒有特定簡易程序，沒有設(shè)置專門法庭，處理農(nóng)民工勞動爭議案件專業(yè)化程度不高、效率低下。仲裁和訴訟結(jié)案時，農(nóng)民工如果敗訴，空耗時間和資金、如果勝訴，往往無法執(zhí)行。農(nóng)民工維權(quán)成本高、時間長、風(fēng)險大的現(xiàn)實，讓許多農(nóng)民工望而卻步。此外，對農(nóng)民工法律援助、司法救助和法制宣傳不到位等問題也很突出。

4.勞動守法不嚴(yán)格。企業(yè)違法成本低?！秳趧臃ā穼τ萌藛挝贿`法行為的處罰手段有責(zé)令改正、罰款，只有造成嚴(yán)重后果，才承擔(dān)刑事處罰責(zé)任。這給用人單位“小錯不斷、大錯不犯”提供了借口，也存在個別行政機(jī)關(guān)以罰代管問題。用人單位經(jīng)常在與農(nóng)民工簽訂試用期勞動合同上做文章、設(shè)圈套。《勞動法》規(guī)定用人單位應(yīng)自用工之日起，試用期之前與勞動者簽訂勞動合同。但實際上用工單位大多都在試用期滿后與農(nóng)民工簽訂勞動合同，有的甚至過了試用期也不主動簽勞動合同，對簽勞動合同模糊處理，能推則推，最后不了了之，如果出了問題，農(nóng)民工因沒有勞動合同為證，處于不利局面。還存在個別企業(yè)無視法律規(guī)定，對農(nóng)民工侮辱、體罰、毆打等情況。農(nóng)民工維權(quán)意識差。大部分的農(nóng)民工文化素質(zhì)不高，普遍缺乏法律知識以及維權(quán)意識，當(dāng)權(quán)利受到侵害時，根本不知道該怎樣去救濟(jì)，有的甚至不知道有哪些權(quán)〔3〕，這客觀上助長了企業(yè)的不法行為。工會作用有限。但很多企業(yè)沒建立工會，即使有工會，也沒有農(nóng)民工成員，對農(nóng)民工來說，工會形同虛設(shè)。發(fā)生勞資矛盾時，工會立場模糊，息事寧人，不愿觸及矛盾，即使企業(yè)有過錯時，工會也不敢表明立場，農(nóng)民工不滿意，對工會處理問題也沒信心。

三、加強(qiáng)農(nóng)民工勞動權(quán)益保障的對策

從法治視角看農(nóng)民工勞動權(quán)益保障問題，研究提出了解決問題的對策和措施：即以憲法和《勞動法》等現(xiàn)行法律法規(guī)為依據(jù)，以積極解決農(nóng)民工勞動權(quán)益保障問題為目標(biāo)，以貫徹落實法律至上、以人為本、公平正義、統(tǒng)籌兼顧、循序漸進(jìn)為原則，充分發(fā)揮權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)以及工會、共青團(tuán)、婦聯(lián)以及社區(qū)等其他組織作用，不斷提高農(nóng)民工自主維權(quán)的素質(zhì)和能力，形成農(nóng)民工勞動權(quán)益保障齊抓共管新格局。具體措施如下：

1.健全勞動法律法規(guī)體系。一是建立違憲法律責(zé)任追究制度。對《勞動法》、《勞動合同法》《就業(yè)促進(jìn)法》等部門法規(guī)定不夠明確的情況，允許援引憲法條文的原則性規(guī)定，作為執(zhí)法依據(jù)，進(jìn)行責(zé)任追究，推動實現(xiàn)農(nóng)民工勞動權(quán)益保障法治化。二早建立違憲法律法規(guī)審查制度。立法機(jī)關(guān)要提高監(jiān)督效率，嚴(yán)格監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)，確保監(jiān)督效果。對涉及農(nóng)民工的的規(guī)范性法律文件嚴(yán)格審查，涉嫌違憲違法的堅決不予批準(zhǔn)或者修改撤銷。對發(fā)現(xiàn)的歧視性、排斥性規(guī)定，及時進(jìn)行修改或廢止。三是制定農(nóng)民工勞動權(quán)益保障法。有針對性的出臺有關(guān)農(nóng)民勞動權(quán)益保障的法律規(guī)定，把原有法律中的原則性規(guī)定，細(xì)化為可操作的措施和條款，突出對波及農(nóng)民工勞動權(quán)益保障中的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題進(jìn)行調(diào)整規(guī)范，做到有法可依，有法能依。四是健全勞動法相關(guān)法律法規(guī)。在完善現(xiàn)有法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，研究制定《農(nóng)民工工資保障條例》、《集體合同法》、《勞動標(biāo)準(zhǔn)法》等配套勞動法律法規(guī)，推動農(nóng)民工勞動權(quán)益保障長效化、規(guī)范化。

2.完善勞動執(zhí)法體系。一是更新執(zhí)法觀念。樹立依法履職盡責(zé)觀念、法律面前平等思想，充分尊重和平等對待農(nóng)民工。在制定政策、規(guī)劃執(zhí)行和財政預(yù)算等方面充分考慮，適當(dāng)安排，做到以人為本。二是健全監(jiān)督機(jī)制。加強(qiáng)人大監(jiān)督和自我監(jiān)督，發(fā)揮上級監(jiān)督作用、綜合運(yùn)用社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督和農(nóng)民工監(jiān)督，形成監(jiān)督氛圍，確保依法行政，公正執(zhí)法。三是建立問題快速反映機(jī)制。探索利用現(xiàn)代科技手段，對重點(diǎn)企業(yè)進(jìn)行遠(yuǎn)程監(jiān)管，制定監(jiān)管細(xì)則，暢通監(jiān)管渠道，確保實時監(jiān)控，發(fā)現(xiàn)問題第一時間處理。四是建立多部門聯(lián)動機(jī)制。確定牽頭單位，發(fā)揮勞動監(jiān)察、工商、城管、公安、司法等部門的綜合優(yōu)勢，一同研究農(nóng)民工問題，提出解決問題辦法，提高全面性。五是加大執(zhí)法力度，突出監(jiān)察重點(diǎn)，關(guān)注建筑、餐飲、制造等農(nóng)民工人數(shù)較多行業(yè)、關(guān)注工薪、勞動安全衛(wèi)生、工傷保險等關(guān)鍵問題和以往有過拖欠工資、收取保證金等劣跡的企業(yè)，加大執(zhí)法監(jiān)察力度。六是充實執(zhí)法隊伍，提升執(zhí)法人員素質(zhì)和能力，加大考核力度，形成嚴(yán)肅獎罰管理機(jī)制，培養(yǎng)執(zhí)法人員文明執(zhí)法、嚴(yán)格執(zhí)法的自覺行動。

3.健全公正司法體系。一是改革“先仲裁，后起訴”制度。改革解決勞動爭議，必須“先仲裁，后起訴”的制度，允許農(nóng)民工可選擇使用，或裁或?qū)?，或者不服仲裁再起訴都可以。二是實行“舉證”倒置。法院在審理農(nóng)民工為原告的勞動案件時，農(nóng)民工除對其作為勞動者的身份和勞動爭議事實進(jìn)行舉證外，其他事實舉證責(zé)任倒置，由用人單位舉證，保護(hù)弱勢的農(nóng)民工，約束強(qiáng)勢的用人單位。三是設(shè)立獨(dú)立法院或法庭，設(shè)立由法官和相關(guān)專門從業(yè)人員中的精英組成的專門勞動法院或是勞動法庭，依照專門的勞動訴訟程序處理勞動爭議。四是建立健全法律援助制度，建立農(nóng)民法律援助中心，為農(nóng)民提供法律咨詢、代擬法律文書、非訴訟調(diào)解等法律援助。實現(xiàn)農(nóng)民工訴訟費(fèi)減免常態(tài)化，對農(nóng)民工追討欠薪案件，免收訴訟費(fèi)用。五是建立健全法制宣傳機(jī)制，在農(nóng)民工中開展普法宣傳教育，要采取淺顯易懂的方式，引導(dǎo)他們增強(qiáng)法制觀念，知法守法，學(xué)會利用法律武器、通過合法渠道維護(hù)自身權(quán)益。

4、搭建多方維權(quán)體系。一是成立農(nóng)民工維權(quán)協(xié)會。由地方政府主導(dǎo)，以本地勞動力轉(zhuǎn)移中心為單位，成立農(nóng)民工維權(quán)協(xié)會，負(fù)責(zé)對農(nóng)民工維權(quán)工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)協(xié)調(diào)，制定相應(yīng)的工作計劃和規(guī)章制度，統(tǒng)籌規(guī)劃，監(jiān)督檢查，從體制和機(jī)制上確保農(nóng)民工維權(quán)工作的正常開展和各項工作落到實處。二是工會要開展維權(quán)。大量吸收農(nóng)民工到工會中來，同時組建聯(lián)合基層工會、基層工會聯(lián)合會，實現(xiàn)地方工會和產(chǎn)業(yè)工會的有效結(jié)合，可采取產(chǎn)業(yè)和地方工會負(fù)責(zé)人交叉任職的辦法。三是社區(qū)要注重服務(wù)。發(fā)揮社區(qū)管理服務(wù)農(nóng)民工上的重要作用，幫助引導(dǎo)農(nóng)民工融入城市社會。四是新聞媒本要大力宣傳。要加強(qiáng)對保障農(nóng)民工權(quán)益情況的輿論監(jiān)督、善待農(nóng)民工的好做法、好經(jīng)驗，提高對農(nóng)民工的服務(wù)和管理水平。五是農(nóng)民工要主動維權(quán)。把法制宣傳融入到對農(nóng)民工的職業(yè)培訓(xùn)之中，編印相關(guān)法律知識手冊，免費(fèi)發(fā)放給農(nóng)民工，提高依法維權(quán)能力。培養(yǎng)農(nóng)民工在日常生活中養(yǎng)成法律思維方式，按照法律的規(guī)定精神來思考、解決勞動權(quán)益的習(xí)慣。

四、總結(jié)

綜上所述，社會用工結(jié)構(gòu)看，農(nóng)民工處于基底部分，仍然是弱勢群體，“同工不同酬、同工不同時、同工不同權(quán)”問題大量存在，是最應(yīng)受到關(guān)注和保護(hù)的社會群體之一。從全面推進(jìn)依法治國高度，針對農(nóng)民工勞動權(quán)益保障，要加強(qiáng)立法進(jìn)程，嚴(yán)格勞動執(zhí)法，健全司法程序，充分發(fā)揮工會作用和引導(dǎo)農(nóng)民工提高自主維權(quán)意識已刻不容緩。此外，還要深入調(diào)查，研究措施，加大對農(nóng)民工政治權(quán)益、文化權(quán)益、民主權(quán)益等方面的保障力度，這也是解決農(nóng)民工勞動權(quán)益保障的一個重要方面。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

〔1〕柏欣.農(nóng)民工權(quán)益保障的缺失與立法完善〔J〕.湖南財經(jīng)高等學(xué)校學(xué)報.2007，23（105）.

〔2〕黃軍峰.芻論農(nóng)民權(quán)益保障法律保障體系的完善〔J〕.理論導(dǎo)刊，2008，（08）.

〔3〕勞動保障部課題組.農(nóng)民工流動就業(yè)與勞動力市場建設(shè)問題〔N〕.中國勞動保障報，2005-

08-02（02）.

〔責(zé)任編輯：陳玉榮〕