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摘要：基于提升高等教育發(fā)展水平和推進(jìn)國(guó)家創(chuàng)新治理體系的建設(shè)需求，PPP模式逐漸成為推動(dòng)高等教育改革創(chuàng)新的手段之一。PPP模式在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的運(yùn)用日臻成熟，但在教育類尤其是高等教育范疇中的應(yīng)用仍處于初始階段。文章在分析高等教育應(yīng)用PPP模式的必要性和可行性的基礎(chǔ)上，圍繞法律進(jìn)路和契約安排兩條主線分別論述PPP模式在高等教育應(yīng)用中存在的各類問(wèn)題及應(yīng)對(duì)方式，試圖為高等教育PPP項(xiàng)目的順利發(fā)展提供策略建議。

關(guān)鍵詞：PPP模式；高等教育；法律進(jìn)路；契約安排

中圖分類號(hào)：G40-054文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：

10085831（2017）03013409

一、基本情況概述

PPP模式（Public-Private Partnership）是國(guó)際上公認(rèn)的由政府和私人部門(mén)合作提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的供給機(jī)制。PPP模式的引入不僅有利于提高公共產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量及供給效率，還能夠減輕政府在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)中的財(cái)政負(fù)擔(dān)。在全球化的教育體系中，PPP模式得到了高度重視和廣泛應(yīng)用。英國(guó)的“私人融資計(jì)劃”、澳大利亞的“新學(xué)校項(xiàng)目”、美國(guó)的“特許學(xué)?！焙汀昂霞s學(xué)校”、菲律賓和巴基斯坦的學(xué)校“領(lǐng)養(yǎng)”計(jì)劃、新西蘭的“替代教育”，以及智利和美國(guó)的非限制性教育券或仿教育券計(jì)劃等均為PPP模式在國(guó)際教育領(lǐng)域成功應(yīng)用的實(shí)例[1]，有力支撐了這些國(guó)家的教育改革。2007年在柏林舉行的國(guó)際教育世界大會(huì)上，大會(huì)授權(quán)國(guó)際教育委員會(huì)設(shè)立教育PPP特別工作組，旨在通過(guò)專項(xiàng)組織的設(shè)立推廣PPP模式，進(jìn)而促進(jìn)全球教育的發(fā)展[2]。

2013年以來(lái)，在中央政府的積極推動(dòng)下，PPP模式在中國(guó)的發(fā)展從短暫停滯進(jìn)入到再次振興的階段，各行各業(yè)的PPP項(xiàng)目呈現(xiàn)井噴式的發(fā)展態(tài)勢(shì)。中國(guó)政府連續(xù)發(fā)布PPP模式的多項(xiàng)重磅文件①

，為PPP項(xiàng)目在中國(guó)的開(kāi)展提供了強(qiáng)大的政策支持，并從相關(guān)實(shí)務(wù)操作層面給出了具體指導(dǎo)意見(jiàn)。根據(jù)財(cái)政部PPP中心的最新數(shù)據(jù)顯示，截至2016年7月30日，全國(guó)各地推出的PPP項(xiàng)目數(shù)量已經(jīng)達(dá)到10 170個(gè)，投資總額約為12.04萬(wàn)億元。目前PPP模式在中國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，例如生態(tài)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、交通運(yùn)輸及市政建設(shè)方面得到了廣泛應(yīng)用并取得顯著成效，尤其為基礎(chǔ)設(shè)施的改善和公用事業(yè)的發(fā)展作出了卓越貢獻(xiàn)。

2017年1月，《國(guó)家教育事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》（下文簡(jiǎn)稱國(guó)發(fā)[2017]4號(hào)文）中明確提出中國(guó)教育改革發(fā)展的新目標(biāo)，對(duì)中國(guó)高等教育的辦學(xué)質(zhì)量提出了更高要求

參見(jiàn)《國(guó)家教育事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》第1條第4款。。目前，與世界一流高等院校相比，中國(guó)高等院校仍存在較大差距，其原因誠(chéng)然是多方面的，但其中管理模式落后和教育經(jīng)費(fèi)投入不足成為中國(guó)高等教育領(lǐng)域發(fā)展的重要桎梏。不同于西方國(guó)家的高等院校，中國(guó)高等教育主要以公立大學(xué)為主，財(cái)政收支壓力對(duì)高等教育的經(jīng)費(fèi)投入影響較大。同時(shí)，中國(guó)高等院校通常是由政府負(fù)責(zé)建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、監(jiān)管，管理模式單一，缺乏成本效益意識(shí)。由于長(zhǎng)期缺乏外部競(jìng)爭(zhēng)，提高辦學(xué)質(zhì)量的內(nèi)在動(dòng)力不足；同時(shí)現(xiàn)階段部分高校為籌措經(jīng)費(fèi)，囿于利益導(dǎo)向?qū)l(fā)展重心放到拓寬籌資渠道上，導(dǎo)致高校整體管理模式不盡合理。當(dāng)前，中國(guó)教育領(lǐng)域引進(jìn)PPP模式正處于起步階段，截至2016年3月，整體教育行業(yè)PPP項(xiàng)目?jī)H占PPP項(xiàng)目總數(shù)的5.3%[3]，但其項(xiàng)目數(shù)依然居于全國(guó)各行業(yè)PPP項(xiàng)目的前6位。在PPP示范項(xiàng)目中，發(fā)改委和財(cái)政部累計(jì)推出教育示范項(xiàng)目67個(gè)，投資額323.1億元。其中，高等教育示范項(xiàng)目?jī)H占4席，占教育類PPP項(xiàng)目總數(shù)的5%。從以上數(shù)據(jù)可以看出，教育行業(yè)的PPP項(xiàng)目已經(jīng)擁有一定的數(shù)量基礎(chǔ)，在未來(lái)存在較大的發(fā)展?jié)摿涂臻g。但是，PPP模式在高等教育發(fā)展中的應(yīng)用仍然

較少，主要受以下兩方面原因制約：第一，PPP模式是否適用于中國(guó)高等教育行業(yè)仍有爭(zhēng)論；第二，中國(guó)尚未形成適合PPP模式發(fā)展的法律環(huán)境，現(xiàn)有法律體系對(duì)PPP模式參與主體的保護(hù)較弱，在高等教育領(lǐng)域更是如此。如何從法學(xué)研究的角度思考這些問(wèn)題，為PPP模式在中國(guó)高等教育發(fā)展中的科學(xué)應(yīng)用提供法律保障成為本文的出發(fā)點(diǎn)和立足點(diǎn)。

二、PPP模式在高等教育辦學(xué)應(yīng)用中的價(jià)值解構(gòu)

（一）必要性探索：高等教育PPP模式的優(yōu)勢(shì)分析

PPP模式作為一項(xiàng)先進(jìn)的管理模式，已廣泛應(yīng)用于發(fā)達(dá)國(guó)家教育領(lǐng)域，例如英國(guó)財(cái)政部和國(guó)家審計(jì)辦公室各自的抽查結(jié)果表明，分別有80%和79%的教育類PPP項(xiàng)目在預(yù)算內(nèi)交付，然而該數(shù)據(jù)在傳統(tǒng)教育采購(gòu)模式的比例僅有27%。再如澳大利亞官方出具的關(guān)于“新學(xué)校項(xiàng)目”的評(píng)估報(bào)告顯示，PPP模式比傳統(tǒng)采購(gòu)模式平均早2年完成項(xiàng)目的建設(shè)[4]。以上數(shù)據(jù)表明PPP模式可以憑借其先進(jìn)的管理模式顯著提高項(xiàng)目的資金使用效率及節(jié)約時(shí)間成本，進(jìn)而起到緩解政府財(cái)政壓力，提供更多教育公共產(chǎn)品，促進(jìn)教育發(fā)展的目的。當(dāng)前，中國(guó)高等教育正迎來(lái)難得的發(fā)展機(jī)遇，同時(shí)也面臨諸多困難和挑戰(zhàn)，引入PPP模式十分必要。

其一，PPP模式能夠有效減緩高等教育財(cái)政投入的壓力，是高等院校拓展籌資渠道的最佳方式之一。高等教育的經(jīng)費(fèi)投入是支持高等教育事業(yè)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，目前，中國(guó)高等學(xué)校的經(jīng)費(fèi)來(lái)源主要依靠國(guó)家財(cái)政支出，根據(jù)最新統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2011年高等學(xué)校國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)為4 096億元

2012年至2016年，官方尚無(wú)高等學(xué)校國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)。，占高等學(xué)校年度教育經(jīng)費(fèi)總數(shù)的58%左右[5]?！皣?guó)家財(cái)政性經(jīng)費(fèi)支出占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值4%的指標(biāo)是世界衡量教育水平的基礎(chǔ)線，目前世界平均水平為7%左右，其中發(fā)達(dá)國(guó)家達(dá)到9%左右，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)國(guó)家也達(dá)到4.1%”。直至2012年，中國(guó)該指標(biāo)達(dá)到4.28%，首次超出國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，2014年該指標(biāo)再次下滑到4.1%，2015年該指標(biāo)又回到4.26%[6]，從現(xiàn)階段看，世界經(jīng)濟(jì)持續(xù)萎靡，中國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，經(jīng)濟(jì)下行壓力繼續(xù)增大，教育經(jīng)費(fèi)緊張的問(wèn)題無(wú)法在短時(shí)間內(nèi)得到徹底解決；從未來(lái)方向看，中國(guó)仍將長(zhǎng)期處于社會(huì)主義初級(jí)階段，盡管高等教育的發(fā)展得到了國(guó)家的高度重視，但經(jīng)濟(jì)實(shí)力仍然有限，國(guó)家財(cái)政需要負(fù)擔(dān)的領(lǐng)域甚多，單純依靠國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)無(wú)法滿足高等學(xué)校向更高層次發(fā)展的需求。因此，亟需在高等教育的發(fā)展中尋求新的投資途徑。

高等教育屬于非義務(wù)教育的范疇，理論上教育經(jīng)費(fèi)應(yīng)由國(guó)家和社會(huì)（私人）力量共同提供[7]。有學(xué)者將高等教育經(jīng)費(fèi)分為兩部分組成：財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)和非財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)，認(rèn)為非財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)等于學(xué)雜費(fèi)、社會(huì)團(tuán)體和公民個(gè)人辦學(xué)經(jīng)費(fèi)、社會(huì)捐資和集資辦學(xué)經(jīng)費(fèi)以及其他教育經(jīng)費(fèi)的總和[8]。盡管表面上看教育資金的來(lái)源渠道呈多元化態(tài)勢(shì)，但非財(cái)政性教育資金的來(lái)源并不穩(wěn)定，加上教育經(jīng)費(fèi)需求量巨大，亟需繼續(xù)尋求更豐富的高等院校教育經(jīng)費(fèi)籌資途徑。目前，學(xué)雜費(fèi)是高等院校財(cái)務(wù)體系中一筆穩(wěn)定的現(xiàn)金流，如果想利用提高學(xué)雜費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)改變高等院校經(jīng)費(fèi)短缺的現(xiàn)狀，必然會(huì)受到城鄉(xiāng)居民平均收入水平的制約，也勢(shì)必會(huì)遭到廣大在校學(xué)生和家長(zhǎng)的異議甚至反對(duì)。其次，銀行貸款也逐漸成為高等院校主要籌資手段，但由于各高等院校此前資金透支嚴(yán)重，加上造血能力有限，至今仍背負(fù)沉重的負(fù)擔(dān)。為了規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，商業(yè)銀行也開(kāi)始采取各種措施控制高等院校貸款。引入 PPP 模式不但可以削減各大高校對(duì)銀行貸款的依賴，另外還能夠?qū)Ω叩仍盒Ｒ延械你y行貸款項(xiàng)目進(jìn)行債務(wù)重組，有效地改變高等院校資產(chǎn)負(fù)債率過(guò)高的狀況，化解資產(chǎn)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)[9]。

其二，PPP模式可以激發(fā)高等院校的成本效益意識(shí)，促進(jìn)高等院校管理模式的優(yōu)化升級(jí)。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，中國(guó)部分高等院校仍然存在資源浪費(fèi)嚴(yán)重，不計(jì)成本，不講質(zhì)量，忽視效率和效益的現(xiàn)象，歸根到底是因管理模式的不合理所致。經(jīng)濟(jì)學(xué)家史蒂文斯指出：“在大多數(shù)公共機(jī)構(gòu)中諸如清晰準(zhǔn)確的任務(wù)界定、明確的工作標(biāo)準(zhǔn)和責(zé)任迫究等原則并沒(méi)有像在多數(shù)私營(yíng)企業(yè)那樣得到嚴(yán)格落實(shí)，這一區(qū)別似乎是公共機(jī)構(gòu)和私人部門(mén)之間存在巨大成本差異的主要原因?！盵10]PPP模式引入高等院校，由社會(huì)資本方負(fù)責(zé)項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)，在提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的過(guò)程中，一方面可以充分展現(xiàn)私營(yíng)企業(yè)先進(jìn)的管理理念，尤其是在資金運(yùn)作、經(jīng)濟(jì)管理上的經(jīng)驗(yàn)，不斷強(qiáng)化和影響高等院校領(lǐng)導(dǎo)管理層的成本意識(shí)、效益意識(shí)和質(zhì)量意識(shí)，提高辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的使用效益，提高精細(xì)化管理水平，優(yōu)化高等院校內(nèi)部資源配置。另一方面，采用PPP模式能夠促進(jìn)合理分工，由社會(huì)資本方分擔(dān)部分高等院校發(fā)展任務(wù)，使政府和高等院校從繁雜的輔助性工作中解放出來(lái)，將更多的精力投入到教學(xué)科研等核心任務(wù)中。從校園建設(shè)的直接提供者變?yōu)轫?xiàng)目監(jiān)管者，進(jìn)一步推動(dòng)高等院校管理模式從傳統(tǒng)型管理向科學(xué)型管理轉(zhuǎn)變。

（二）可行性分析：高等教育PPP模式的適用范圍審視

中國(guó)高等學(xué)校承載著培養(yǎng)人才、科學(xué)研究、服務(wù)社會(huì)和傳播文化四大職能，為確保社會(huì)主義的辦學(xué)方向和高等教育的公益性質(zhì)，確保高等教育可持續(xù)發(fā)展和辦學(xué)水平的不斷提高，首先要明確的是PPP模式不是萬(wàn)能的，并不能適用于高等學(xué)校所有項(xiàng)目領(lǐng)域。同時(shí)應(yīng)當(dāng)看到，隨著高等教育改革的不斷深入，特別是2011年《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》的出臺(tái)，進(jìn)一步明確了高等院校的性質(zhì)高等院校劃歸為公益二類，可部分通過(guò)市場(chǎng)進(jìn)行資源配置；也有學(xué)者認(rèn)為實(shí)質(zhì)上是準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目。和改革發(fā)展方向，也為PPP模式在高等院校大力推廣帶來(lái)了機(jī)遇，但考慮到高等院校的性質(zhì)、基本職能和主要業(yè)務(wù)工作特點(diǎn)等因素，綜合分析后認(rèn)為，PPP模式目前僅可在一定的范圍內(nèi)提供輔助性服務(wù)，主要集中在高等學(xué)校的平臺(tái)建設(shè)上。

其一，后勤平臺(tái)。后勤工作是高等院校教學(xué)和科研等業(yè)務(wù)工作得以順利開(kāi)展的基礎(chǔ)和保障，是確保學(xué)校安全與穩(wěn)定的重要環(huán)節(jié)，也是事關(guān)廣大師生切身利益的直接渠道。因此，建設(shè)一個(gè)高效、舒適、便利、安全的后勤平臺(tái)，為師生提供一個(gè)良好的教育教學(xué)和學(xué)習(xí)生活環(huán)境具有重要意義。后勤平臺(tái)建設(shè)主要體現(xiàn)在學(xué)生宿舍、學(xué)生或教職員工食堂、校園環(huán)境美化以及學(xué)校安保系統(tǒng)等硬件投入。從項(xiàng)目的必要性看，提升后勤平臺(tái)水平和創(chuàng)建平安校園是目前中國(guó)高校硬件建設(shè)的主要目標(biāo)之一，PPP模式的引入不但能夠提高后勤平臺(tái)的建設(shè)效率，更重要的是有利于完善平臺(tái)的后期維護(hù)。由于前幾年高等院校擴(kuò)招的力度不斷加大，目前多數(shù)高等學(xué)校后勤平臺(tái)及后勤管理僅能滿足學(xué)生的最基本需求，不論在數(shù)量還是質(zhì)量上都還存在很大的優(yōu)化空間。此外，大學(xué)校園多采取開(kāi)放式管理模式，近年來(lái)高校安全事件頻發(fā)，為校園安全敲響警鐘。政府和校方應(yīng)當(dāng)充分重視校園安全防范工作，亟需加強(qiáng)校園安防系統(tǒng)的建設(shè)，特別是利用現(xiàn)代信息技術(shù)加強(qiáng)技術(shù)防備。因此建設(shè)或升級(jí)以門(mén)禁系統(tǒng)和監(jiān)控設(shè)備為主要內(nèi)容的安防現(xiàn)代系統(tǒng)尤為重要。從項(xiàng)目的本質(zhì)看，后勤平臺(tái)建設(shè)的市場(chǎng)條件成熟，是目前中國(guó)高等院校建設(shè)范圍內(nèi)最適宜使用PPP模式的類別。現(xiàn)階段能夠提供后勤平臺(tái)投入的社會(huì)資本選擇范圍較廣，相比教育部門(mén)和高等院校，有些社會(huì)資本在校園硬件建設(shè)方面更加擁有技術(shù)和管理上的優(yōu)勢(shì)。從項(xiàng)目的回報(bào)看，社會(huì)資本方可分情況采用“使用者付費(fèi)”和“政府付費(fèi)”獲取合理回報(bào)，具有穩(wěn)定的現(xiàn)金流。以學(xué)生宿舍建設(shè)和升級(jí)為例，可由校方提供確切的入住人數(shù)，社會(huì)資本方按照該人數(shù)進(jìn)行設(shè)計(jì)和建設(shè)，最終可通過(guò)學(xué)生繳納的住宿費(fèi)收取回報(bào)。在高等院校安防系統(tǒng)的建設(shè)和維護(hù)中，由于門(mén)禁和監(jiān)控設(shè)備的數(shù)量和單價(jià)在談判階段基本可以確定，可采用由教育主管單位或高等院校按照一定比例向社會(huì)資本方付費(fèi)的形式保證回報(bào)的穩(wěn)定性。

其二，科研平臺(tái)。建設(shè)創(chuàng)新型國(guó)家，開(kāi)展科學(xué)研究是高等學(xué)校的重要職能，科研能力和科研成果是高等院校綜合實(shí)力的重要標(biāo)志。目前，高等院校科研具有以下幾個(gè)特點(diǎn)：第一，高等院校是國(guó)家科技創(chuàng)新體系的主力軍，肩負(fù)著大批國(guó)家重大科學(xué)和戰(zhàn)略技術(shù)的研發(fā)任務(wù)。第二，高等院校教師擔(dān)負(fù)著教學(xué)和科研的雙重任務(wù)。教研融合、教研一體是目前高等院校的基本發(fā)展方向，教師們既要承擔(dān)繁重的教學(xué)任務(wù)，還必須開(kāi)展一定的科學(xué)研究。當(dāng)然，由于職稱評(píng)定制度的不盡合理導(dǎo)致高等院校教師普遍“重科研、輕教學(xué)”。第三，在高等院校尤其是普通高等院?；蛭目祁惛叩仍盒?，普遍存在科研設(shè)備落后、科研管理滯后、科研經(jīng)費(fèi)不足等現(xiàn)象。目前，在中國(guó)也存在部分企業(yè)為了自身產(chǎn)品需求，委托高等院校進(jìn)行科研開(kāi)發(fā)，企業(yè)只是單純提供科研經(jīng)費(fèi)，具體的科研工作完全由高等院校獨(dú)立完成，包括儀器設(shè)備的購(gòu)買(mǎi)、維護(hù)等輔助性工作仍由高?？蒲腥藛T負(fù)責(zé)，可以看出該模式與PPP模式存在一定差距。如前所述，科研經(jīng)費(fèi)不足和科研管理落后是制約多數(shù)高等院?？蒲兴降闹匾?，高等院校通過(guò)引進(jìn)PPP模式建設(shè)高水平科研平臺(tái)既有必要性又有可行性，可以利用社會(huì)資本購(gòu)買(mǎi)國(guó)際先進(jìn)的科研設(shè)備，搭建一流的科研平臺(tái)，同時(shí)引入社會(huì)資本方科學(xué)的管理理念。由社會(huì)資本負(fù)責(zé)科研平臺(tái)如實(shí)驗(yàn)室設(shè)施設(shè)備的融資、建設(shè)、管理、維護(hù)和更新，同時(shí)在項(xiàng)目合同中約定由科研項(xiàng)目所有人付費(fèi)（國(guó)家項(xiàng)目由政府付費(fèi)）或科研成果共享等機(jī)制，保障社會(huì)資本方的投資回報(bào)率。這樣可以使高等院校節(jié)約大量的人力、財(cái)力和精力，使廣大教師專心于科研和教學(xué)業(yè)務(wù)，免受設(shè)備平臺(tái)經(jīng)費(fèi)緊張的困擾。PPP模式應(yīng)用于高等院校校科研平臺(tái)建設(shè)，也有利于健全產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新機(jī)制，是高等院校與行業(yè)企業(yè)、科研院所聯(lián)合建設(shè)創(chuàng)新中心和創(chuàng)新平臺(tái)的重要途徑，甚至可以促進(jìn)高等院校加強(qiáng)國(guó)際合作，建設(shè)世界一流的科技創(chuàng)新基地。

其三，教學(xué)平臺(tái)。培養(yǎng)人才是高等教育的第一職能，高等院校應(yīng)當(dāng)承擔(dān)立德樹(shù)人的根本任務(wù)，一方面要加強(qiáng)愛(ài)國(guó)主義教育，不斷提升學(xué)生思想道德水平，增強(qiáng)學(xué)生的社會(huì)責(zé)任感，另一方面應(yīng)以提高學(xué)生的能力為核心，強(qiáng)化自主學(xué)習(xí)能力、崗位實(shí)踐能力、批判思維能力和創(chuàng)新能力培養(yǎng)。這些能力的培養(yǎng)和提高，不僅需要課堂教學(xué)，還需要自主學(xué)習(xí)環(huán)境搭建和創(chuàng)新條件氛圍的建立，更需要高水平教學(xué)平臺(tái)的支持，目前教學(xué)平臺(tái)的建設(shè)主要是指開(kāi)放式的信息化教學(xué)平臺(tái)、學(xué)生實(shí)驗(yàn)實(shí)訓(xùn)實(shí)驗(yàn)室和綜合創(chuàng)新試驗(yàn)基地等平臺(tái)的建立。PPP模式引入教學(xué)領(lǐng)域，不會(huì)改變辦學(xué)方向、教學(xué)內(nèi)容，也不能改變學(xué)校主導(dǎo)教學(xué)工作的局面，但會(huì)通過(guò)教學(xué)條件的改善促進(jìn)教學(xué)方法的改革，進(jìn)而提高教學(xué)質(zhì)量。目前，PPP模式可用于打造高校教育信息化平臺(tái)，構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)化、數(shù)字化、個(gè)性化的教育體系，提高學(xué)習(xí)的便捷性和靈活性，培養(yǎng)學(xué)生的自主學(xué)習(xí)能力?，F(xiàn)階段，部分高等院校已經(jīng)陸續(xù)搭建網(wǎng)上課程中心，初衷是為本校學(xué)生提供開(kāi)放式教學(xué)平臺(tái)，學(xué)生可以通過(guò)網(wǎng)絡(luò)共享課堂視頻、課件、筆記等。但是，由于學(xué)校資金投入不足，缺乏持續(xù)支持，加上新技術(shù)跟進(jìn)不夠和采用不及時(shí)，導(dǎo)致學(xué)生的實(shí)際體驗(yàn)效果不佳，未能達(dá)到網(wǎng)絡(luò)共享平臺(tái)的建設(shè)目的。社會(huì)資本方不乏有信息技術(shù)領(lǐng)域的專業(yè)機(jī)構(gòu)，可以通過(guò)與高等院校之間簽訂PPP協(xié)議，明晰教育資源可共享的范圍及合作方的權(quán)利責(zé)任，由社會(huì)資本方全程設(shè)計(jì)、管理和維護(hù)。其次，在強(qiáng)化高等院校學(xué)生實(shí)驗(yàn)、實(shí)訓(xùn)、實(shí)習(xí)環(huán)節(jié)中，可以通過(guò)PPP模式開(kāi)展高等院校與企業(yè)、行業(yè)合作，推進(jìn)實(shí)驗(yàn)實(shí)訓(xùn)實(shí)習(xí)平臺(tái)的建設(shè)，提高教育質(zhì)量。目前，由于多方面條件的限制，中國(guó)大部分高等院校仍然停留在教師講課為主，實(shí)踐性、操作性和創(chuàng)新性的課程較少，導(dǎo)致高等院校學(xué)生“高分低能”居多，明顯偏離了高等教育的培養(yǎng)目標(biāo)，因此，必須盡快加強(qiáng)高等院校教學(xué)平臺(tái)建設(shè)，引入PPP模式解決資金和管理問(wèn)題，注重學(xué)生能力培養(yǎng)，促進(jìn)高等教育可持續(xù)發(fā)展。

三、高等教育PPP模式發(fā)展的法律進(jìn)路

高等院校處于支撐國(guó)家技術(shù)創(chuàng)新的最前沿，是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的生力軍。目前，中國(guó)PPP模式總體呈現(xiàn)項(xiàng)目實(shí)踐在前，制度保障在后的現(xiàn)象，具體到高等教育領(lǐng)域更是如此，特別是在法律層面存在許多空白和漏洞，亟待研究和探討。

（一）中國(guó)PPP模式法律體系現(xiàn)狀評(píng)價(jià)

總體來(lái)看，法律制度的薄弱給PPP模式在中國(guó)的推廣和運(yùn)行帶來(lái)較大負(fù)面影響?？v觀現(xiàn)有法律體系，PPP模式的相關(guān)規(guī)范主要由法律、部門(mén)規(guī)章和規(guī)范性文件三部分構(gòu)成。在法律層面，目前，尚未形成一套專門(mén)針對(duì)PPP模式的立法，PPP項(xiàng)目中涉及的各項(xiàng)環(huán)節(jié)只能分別由不同的法律進(jìn)行規(guī)制

PPP項(xiàng)目中的各項(xiàng)行為可適用的法律包括《合同法》《公司法》《招標(biāo)投標(biāo)法》《政府采購(gòu)法》《保險(xiǎn)法》《預(yù)算法》等。。且相關(guān)法律之間缺乏協(xié)調(diào)一致，有時(shí)在相同環(huán)節(jié)的法律規(guī)制上出現(xiàn)交叉、重合，甚至相互矛盾

《招投標(biāo)法》與《政府采購(gòu)法》之間存在多處矛盾，例如在監(jiān)管主體、廢標(biāo)規(guī)定等問(wèn)題存在實(shí)質(zhì)性的差別。；另外PPP模式的交易中仍然存在不少法律空白區(qū)域

例如采用“使用者付費(fèi)”且與工程建設(shè)無(wú)關(guān)的PPP項(xiàng)目，無(wú)法滿足《招投標(biāo)法》和《政府采購(gòu)法》的適用條件，在實(shí)踐中究竟應(yīng)當(dāng)適用何種采購(gòu)方式不明。。在部門(mén)規(guī)章層面，2015年六部委聯(lián)合發(fā)布的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱新辦法）已成為PPP模式的主要規(guī)范。但是該辦法在適用范圍的規(guī)定中，并沒(méi)有明示教育領(lǐng)域開(kāi)展的特許經(jīng)營(yíng)活動(dòng)能否適用該辦法。同時(shí)，高等教育領(lǐng)域所開(kāi)展的PPP項(xiàng)目并不僅限于采用特許經(jīng)營(yíng)這一種模式，這些項(xiàng)目的法律適用已然成為一個(gè)亟需填補(bǔ)的漏洞。在規(guī)范性文件層面，2014年以來(lái)，國(guó)務(wù)院和各部委出臺(tái)的一系列規(guī)范性文件對(duì)PPP模式的發(fā)展起到了重要的指導(dǎo)和規(guī)范作用，但文件的法律層級(jí)較低，各文件又分別代表不同主管部門(mén)的價(jià)值取向和利益需求，導(dǎo)致文件內(nèi)容在部分關(guān)鍵問(wèn)題的規(guī)定上存在差異例如，社會(huì)資本方的范圍界定問(wèn)題，國(guó)務(wù)院、財(cái)政部和發(fā)改文的文件規(guī)定并沒(méi)有達(dá)成統(tǒng)一。尤其是在本級(jí)政府下屬的融資平臺(tái)能否參與本級(jí)政府轄區(qū)內(nèi)PPP項(xiàng)目的問(wèn)題上，國(guó)務(wù)院文件持支持態(tài)度，而財(cái)政部持否定態(tài)度。另外在PPP模式的定義、爭(zhēng)議解決方式等問(wèn)題的規(guī)定也存在較大差異。

。

總之，對(duì)于教育領(lǐng)域開(kāi)展PPP模式在法律和部門(mén)規(guī)章的層面均沒(méi)有明文規(guī)定，只是在個(gè)別規(guī)范性文件上有所體現(xiàn)，沒(méi)有構(gòu)建深層次的制度保障，法律支持力度較弱。然而，教育領(lǐng)域PPP項(xiàng)目通常投資額巨大、周期長(zhǎng)、主體多，所涉法律關(guān)系復(fù)雜、程序繁瑣。法律法規(guī)的缺失將增加各個(gè)主體參與PPP項(xiàng)目所涉的法律風(fēng)險(xiǎn)，阻礙PPP模式在高等教育領(lǐng)域的推廣。針對(duì)以上問(wèn)題，政府和學(xué)界已達(dá)成共識(shí)，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)建立上位法，制定專門(mén)的PPP法律[11]，統(tǒng)一和協(xié)調(diào)下位法重復(fù)沖突的現(xiàn)狀。財(cái)政部于2016年率先發(fā)布了《政府和社會(huì)資本合作法（征求意見(jiàn)稿）》（以下簡(jiǎn)稱意見(jiàn)稿），但該意見(jiàn)稿仍然存在多項(xiàng)不完備之處，筆者將在下文中結(jié)合具體問(wèn)題加以討論。

（二）PPP模式法律制度的完善建議

本文僅從高等教育領(lǐng)域PPP模式推廣的角度出發(fā)，堅(jiān)持“問(wèn)題導(dǎo)向”的立法原則，重點(diǎn)提出以下建議。

1.前置性規(guī)范的創(chuàng)設(shè)

為防止個(gè)別政府借助政策東風(fēng)大力開(kāi)發(fā)PPP項(xiàng)目，實(shí)則報(bào)以“以商養(yǎng)公”的目的，在投資領(lǐng)域的選擇上，政府授予社會(huì)資本方開(kāi)展投資建設(shè)的權(quán)利之前，理應(yīng)首先劃定準(zhǔn)許開(kāi)展PPP項(xiàng)目的具體范圍。目前，中國(guó)高等教育PPP模式的發(fā)展處于初期階段，開(kāi)展項(xiàng)目的各項(xiàng)條件還不夠完善，再加上高等院校是立德樹(shù)人的場(chǎng)所，不宜放開(kāi)所有領(lǐng)域開(kāi)展PPP項(xiàng)目。在中國(guó)，高等學(xué)校絕大多數(shù)屬于公益性質(zhì)，而社會(huì)資本參與高等院校PPP項(xiàng)目的最終目標(biāo)是獲取利潤(rùn)。公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的公益性與社會(huì)資本的趨利性在合作的原點(diǎn)就已經(jīng)產(chǎn)生分歧，盡管政府鼓勵(lì)放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入，簡(jiǎn)化甚至取消審批權(quán)限，向社會(huì)資本敞開(kāi)更多投資領(lǐng)域的大門(mén)，但是為保障公益性與趨利性在PPP項(xiàng)目中的平衡，控制兩者間的沖突不會(huì)在項(xiàng)目中被激發(fā)，應(yīng)當(dāng)首先在具體條款中對(duì)使用范圍和社會(huì)資本方的準(zhǔn)入條件等前置性規(guī)范進(jìn)行細(xì)化和明確。

其一，政府應(yīng)當(dāng)通過(guò)出臺(tái)法律或政策明確劃定PPP模式在高等教育領(lǐng)域的適用范圍，或者采用市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度，以清單方式明確列出禁止和限制投資經(jīng)營(yíng)的領(lǐng)域。可以參照2016年《國(guó)家發(fā)展改革委 商務(wù)部關(guān)于印發(fā)市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單草案（試點(diǎn)版）的通知》中的規(guī)定，將項(xiàng)目分為禁止準(zhǔn)入類和限制準(zhǔn)入類。該草案禁止民間資本從事軍事、警察、政治等特殊性質(zhì)教育，以及強(qiáng)調(diào)未獲得許可或資質(zhì)條件的投資主體不得設(shè)立學(xué)校、特定教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)和開(kāi)展相關(guān)業(yè)務(wù)。結(jié)合PPP模式社會(huì)資本方的復(fù)雜性，可以在法律制度層面進(jìn)一步擴(kuò)充和細(xì)化負(fù)面清單的內(nèi)容。例如，在主體方面將社會(huì)資本方分為國(guó)有企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)和外國(guó)企業(yè)三類，統(tǒng)一或分類規(guī)范其可通過(guò)PPP模式進(jìn)入的高等教育投資領(lǐng)域。

其二，完善社會(huì)資本方的準(zhǔn)入條件，尤其是新增企業(yè)信用評(píng)級(jí)制度，具體表現(xiàn)在禁止失信企業(yè)進(jìn)入高等教育PPP市場(chǎng)。在PPP模式中，政府逐漸從過(guò)去項(xiàng)目的執(zhí)行者轉(zhuǎn)為項(xiàng)目的監(jiān)管者，具體項(xiàng)目的操作和運(yùn)行由社會(huì)資本方行使，企業(yè)的社會(huì)責(zé)任在PPP項(xiàng)目中顯得尤為重要。在現(xiàn)有準(zhǔn)入條件中，僅在社會(huì)資本方的建設(shè)資質(zhì)、技術(shù)經(jīng)驗(yàn)和資金實(shí)力等方面加以規(guī)定，忽略了對(duì)企業(yè)信用的考察。早在1932年，多德就提出了企業(yè)社會(huì)責(zé)任的概念：“公司不僅要對(duì)社會(huì)承擔(dān)責(zé)任，而且控制公司活動(dòng)的經(jīng)營(yíng)者也應(yīng)對(duì)社會(huì)承擔(dān)責(zé)任?！盵12]世界經(jīng)濟(jì)論壇提出“企業(yè)公民的社會(huì)責(zé)任包括公司治理和道德標(biāo)準(zhǔn)、對(duì)人的責(zé)任、對(duì)環(huán)境的責(zé)任以及對(duì)社會(huì)發(fā)展的廣義貢獻(xiàn)”[13]。企業(yè)社會(huì)責(zé)任的樹(shù)立除了通過(guò)企業(yè)內(nèi)部制度的完善，還可以由政府面向全社會(huì)建立企業(yè)信用評(píng)級(jí)，在PPP項(xiàng)目的預(yù)審階段可直接規(guī)定信用評(píng)級(jí)較差的企業(yè)沒(méi)有參與社會(huì)資本方選擇的資格。

2.產(chǎn)權(quán)歸屬的法律規(guī)制

PPP模式在高等教育行業(yè)的運(yùn)用主要以設(shè)施建設(shè)、設(shè)備購(gòu)買(mǎi)等硬件投入為主，如前文所述的后勤平臺(tái)、科研平臺(tái)、教學(xué)平臺(tái)均涉及有形資產(chǎn)和無(wú)形資產(chǎn)的權(quán)屬問(wèn)題。在中國(guó)現(xiàn)有法律法規(guī)中，暫無(wú)PPP模式下資產(chǎn)權(quán)屬的相關(guān)規(guī)定，亟需填補(bǔ)法律空白，加強(qiáng)產(chǎn)權(quán)保護(hù)機(jī)制建設(shè)。在政府負(fù)責(zé)提供基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的時(shí)期，資產(chǎn)歸國(guó)家所有毫無(wú)爭(zhēng)議。然而，現(xiàn)在由社會(huì)資本全權(quán)負(fù)責(zé)項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)，例如學(xué)生宿舍、學(xué)生食堂等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，實(shí)驗(yàn)室和信息化教學(xué)平臺(tái)的搭建，新建項(xiàng)目形成的資產(chǎn)所有權(quán)應(yīng)當(dāng)歸誰(shuí)？在實(shí)際操作中，大多項(xiàng)目面對(duì)所有權(quán)的問(wèn)題避而不談，在合同中只明確社會(huì)資本方擁有項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)權(quán)，到期后將該項(xiàng)目無(wú)償或有償移交給政府[14]。所有權(quán)人不明確為PPP項(xiàng)目的合作埋下了巨大的法律隱患，在項(xiàng)目的執(zhí)行過(guò)程中容易爆發(fā)大量的糾紛。從理論上講，新建項(xiàng)目形成的資產(chǎn)由社會(huì)資本方出資建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，產(chǎn)權(quán)歸社會(huì)資本方享有具有合理性基礎(chǔ)。如果在長(zhǎng)達(dá)幾十年的合作周期中社會(huì)資本方不擁有項(xiàng)目的所有權(quán)，將嚴(yán)重影響PPP項(xiàng)目的融資能力和挫傷投資人的參與熱情[15]。然而，中國(guó)高等院校多數(shù)屬于公立性質(zhì)，校方的設(shè)施設(shè)備涉及到公共利益的保障，與師生的教育、學(xué)習(xí)和生活息息相關(guān)。若項(xiàng)目資產(chǎn)完全歸屬于社會(huì)資本方，社會(huì)資本方可以由自己的意志直接支配校園設(shè)施設(shè)備，基于社會(huì)資本方的趨利性，很難保證校園設(shè)施的完整性和穩(wěn)定性，將會(huì)對(duì)師生的校園生活帶來(lái)巨大影響。因此，在今后的法律制定和政策推廣中，應(yīng)當(dāng)充分重視產(chǎn)權(quán)歸屬的問(wèn)題，通過(guò)法律制度明確PPP模式下項(xiàng)目資產(chǎn)（新建項(xiàng)目、存量項(xiàng)目）的法律屬性和權(quán)利歸屬，項(xiàng)目移交的方式和程序等，完善產(chǎn)權(quán)立法和保障體系。

3.監(jiān)管體制的立法構(gòu)建

建立監(jiān)管體制在高等教育PPP項(xiàng)目的應(yīng)用中處于至關(guān)重要的位置，完備的監(jiān)管體制不但能夠防止社會(huì)資本方脫離法制軌道施行有損公共利益的行為，還能避免公共部門(mén)過(guò)度干預(yù)項(xiàng)目過(guò)程或政府責(zé)任弱化等現(xiàn)象的發(fā)生。第一，在監(jiān)管主體上，PPP模式實(shí)踐中主要由行業(yè)職能部門(mén)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)管，因此，各級(jí)教育行政部門(mén)理應(yīng)成為高等教育領(lǐng)域PPP項(xiàng)目的監(jiān)管主體，同時(shí)也應(yīng)當(dāng)注重發(fā)揮其他職能部門(mén)的監(jiān)管作用。但在《意見(jiàn)稿》有關(guān)監(jiān)管的條款中，對(duì)監(jiān)管權(quán)限等問(wèn)題的規(guī)定上模糊不清，建議在法律法規(guī)層面明確和協(xié)調(diào)各部門(mén)的監(jiān)管責(zé)任，并且設(shè)立因監(jiān)管不力造成項(xiàng)目損失的具體追責(zé)機(jī)制。第二，在監(jiān)管內(nèi)容上，法律法規(guī)應(yīng)當(dāng)在項(xiàng)目的投融資、前期工作、建設(shè)期、運(yùn)營(yíng)期、財(cái)務(wù)監(jiān)管五個(gè)環(huán)節(jié)明確監(jiān)管內(nèi)容、方法和程序，以及監(jiān)管費(fèi)用的安排等事項(xiàng)。第三，在監(jiān)管措施上，應(yīng)特別強(qiáng)調(diào)績(jī)效評(píng)價(jià)和信息公開(kāi)在監(jiān)管中的作用。首先，在高等院校PPP項(xiàng)目的平臺(tái)建設(shè)中，為避免社會(huì)資本方在建設(shè)運(yùn)營(yíng)周期中偷工減料，因缺乏競(jìng)爭(zhēng)而降低服務(wù)質(zhì)量，為保證學(xué)生的學(xué)習(xí)生活水平，應(yīng)當(dāng)將績(jī)效評(píng)價(jià)放在重要位置。但《意見(jiàn)稿》明顯排除了“使用者付費(fèi)”與績(jī)效評(píng)價(jià)的掛鉤

中華人民共和國(guó)政府和社會(huì)資本合作法（征求意見(jiàn)稿）第四十五條：[績(jī)效評(píng)價(jià)]縣級(jí)以上人民政府有關(guān)行業(yè)主管部門(mén)會(huì)同財(cái)政部門(mén)對(duì)合作項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)。合作項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)可以委托第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行。縣級(jí)以上人民政府財(cái)政部門(mén)根據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，依據(jù)合同約定對(duì)政府付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助進(jìn)行調(diào)整。，不僅與《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》（國(guó)辦發(fā)[2015]42號(hào)）有所沖突，在實(shí)踐中多數(shù)PPP項(xiàng)目采用的是使用者付費(fèi)。因此，根據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果是否可以對(duì)使用者付費(fèi)項(xiàng)目進(jìn)行價(jià)格調(diào)整同樣成為了政府需要作出解釋和說(shuō)明的問(wèn)題。其次，應(yīng)當(dāng)通過(guò)法律制度重點(diǎn)明確PPP項(xiàng)目信息公開(kāi)制度的詳細(xì)內(nèi)容，防止社會(huì)資本的投機(jī)行為而造成國(guó)有資產(chǎn)的流失。財(cái)政部和發(fā)改委分別發(fā)布的指南中都規(guī)定了合同各方有義務(wù)向?qū)Ψ胶蜕鐣?huì)披露相關(guān)信息，《意見(jiàn)稿》對(duì)具體的披露內(nèi)容作了簡(jiǎn)單的表述，但具體的披露時(shí)間、違反披露的法律責(zé)任都沒(méi)有具體說(shuō)明。在探索創(chuàng)新性的公開(kāi)途徑之時(shí)，應(yīng)當(dāng)增加社會(huì)監(jiān)督和擴(kuò)寬公眾意見(jiàn)反饋的渠道，由于教學(xué)平臺(tái)與科研平臺(tái)均有一定的專業(yè)性，應(yīng)當(dāng)特別注意發(fā)揮廣大學(xué)生和教師的監(jiān)督作用。

4.合作期限的適當(dāng)縮減

《意見(jiàn)稿》第二十六條規(guī)定PPP項(xiàng)目的合作期限一般不少于25年，該規(guī)定主要目的在于強(qiáng)調(diào)PPP模式的長(zhǎng)期性特征。在部分基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的建設(shè)中，例如修建大型市政建設(shè)或交通設(shè)施，從設(shè)計(jì)到維護(hù)可能長(zhǎng)達(dá)25年之久。但實(shí)踐中PPP項(xiàng)目的整體周期超過(guò)25年的卻在少數(shù)，尤其是在高等教育行業(yè)。在財(cái)政部已經(jīng)公布的高等院校PPP示范項(xiàng)目當(dāng)中，擬合作期限最短為12年，最長(zhǎng)才達(dá)25年。如前所述，高等教育領(lǐng)域引入PPP項(xiàng)目主要限于后勤平臺(tái)、教學(xué)平臺(tái)和科研平臺(tái)，后勤平臺(tái)主要集中于學(xué)生宿舍和食堂，此類項(xiàng)目無(wú)明顯特殊性，合作時(shí)限可以參考其他基礎(chǔ)設(shè)施，但教學(xué)平臺(tái)和科研平臺(tái)技術(shù)含量高，資金投入大，尤其是隨著科技發(fā)展，設(shè)備要求高，維修成本貴、更新時(shí)限短，顯然應(yīng)縮短合作時(shí)間，法律上應(yīng)有特殊規(guī)定。目前，高等院校的PPP項(xiàng)目以校區(qū)的整體新建為主，同時(shí)項(xiàng)目建設(shè)周期較長(zhǎng)且多由單一社會(huì)投資主體負(fù)責(zé)，容易形成變相壟斷的局面。因此，建議今后的高等教育PPP項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)提倡各類平臺(tái)分類采購(gòu)，選擇不同且真正適合該項(xiàng)目的社會(huì)資本主體，一是有利于保證項(xiàng)目建設(shè)的專業(yè)性，二是能夠有效推動(dòng)同一所高校內(nèi)不同社會(huì)資本主體之間的良性互動(dòng)。綜上，分類采購(gòu)以后的項(xiàng)目周期會(huì)明顯縮短，建議縮減《意見(jiàn)稿》當(dāng)中對(duì)PPP項(xiàng)目合作期限的規(guī)定。

四、高等教育PPP項(xiàng)目主體間的契約安排

有學(xué)者提出，PPP合同被稱之為“PPP的阿基米德支點(diǎn)”，對(duì)PPP項(xiàng)目的成敗起著至關(guān)重要的作用[16]。在中國(guó)的PPP項(xiàng)目實(shí)踐中，參與主體對(duì)PPP項(xiàng)目合同的重視程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。由于法律制度層面多數(shù)屬于通例性的規(guī)范，針對(duì)高等教育PPP應(yīng)用的規(guī)范應(yīng)當(dāng)落實(shí)到合同范本的設(shè)計(jì)和管理中，依靠合同為雙方當(dāng)事人提供更進(jìn)一步的法律保護(hù)。鑒于高等教育的公益性和社會(huì)資本的趨利性之間的天然沖突，公私雙方作為合同的當(dāng)事人，應(yīng)當(dāng)充分利用合同條款的設(shè)置，化解內(nèi)在矛盾。通過(guò)權(quán)利義務(wù)的契約化，全面保障公私雙方在PPP項(xiàng)目中的權(quán)益。

（一）社會(huì)資本方收益回報(bào)權(quán)的保護(hù)

一般來(lái)說(shuō)，在高等教育領(lǐng)域PPP項(xiàng)目的可經(jīng)營(yíng)性系數(shù)較低，投資回報(bào)的渠道比較狹窄，獲利空間十分有限。高等教育屬于非義務(wù)教育的范疇，適當(dāng)向?qū)W生收費(fèi)是合理的，在PPP項(xiàng)目的回報(bào)機(jī)制中，使用者付費(fèi)可以在部分項(xiàng)目中適用。在后勤平臺(tái)和教學(xué)平臺(tái)的建設(shè)中，可以通過(guò)向?qū)W生收取住宿費(fèi)和通過(guò)學(xué)費(fèi)代收部分使用費(fèi)獲取現(xiàn)金流。根據(jù)《高等學(xué)校收費(fèi)管理暫行辦法》第五條顯示“學(xué)費(fèi)占年生均教育成本的比例和標(biāo)準(zhǔn)由國(guó)家教委、國(guó)家計(jì)委、財(cái)政部共同作出原則規(guī)定?，F(xiàn)階段，高等學(xué)校學(xué)費(fèi)占年生均教育培養(yǎng)成本的比例最高不得超過(guò)25%”。該規(guī)定旨在防止學(xué)校通過(guò)向?qū)W生收費(fèi)而額外盈利，改變了大學(xué)的公立性質(zhì)。然而，社會(huì)資本方參與PPP項(xiàng)目的最終目的在于盈利，在國(guó)家嚴(yán)格規(guī)定了學(xué)費(fèi)收取比例之后，向?qū)W生提供服務(wù)但單憑收費(fèi)無(wú)法或難以覆蓋投資和運(yùn)營(yíng)回報(bào)，同樣限制了社會(huì)資本在高校PPP項(xiàng)目中的獲利空間。在現(xiàn)實(shí)中使用者付費(fèi)或政府付費(fèi)能夠完全覆蓋項(xiàng)目成本是最為理想的狀態(tài)，然而當(dāng)兩者均不能覆蓋項(xiàng)目成本時(shí)，高等院校應(yīng)適當(dāng)為社會(huì)資本方開(kāi)啟新的回報(bào)途徑。例如，在科研平臺(tái)PPP項(xiàng)目建設(shè)管理中，在保證高等院?？蒲腥蝿?wù)順利完成的前提下，可適當(dāng)允許社會(huì)資本方面向社會(huì)開(kāi)展一定范圍內(nèi)的盈利性增值服務(wù)，通過(guò)增值服務(wù)獲取額外收益。一方面因?yàn)楦叩仍盒？蒲性O(shè)施與儀器的使用率和共享水平總體較低，閑置浪費(fèi)現(xiàn)象比較嚴(yán)重，通過(guò)面向社會(huì)開(kāi)放，可以充分發(fā)揮科研設(shè)備和儀器對(duì)科技創(chuàng)新活動(dòng)的支撐作用。另一方面，在不需要額外財(cái)政支出的基礎(chǔ)上通過(guò)增值服務(wù)給予社會(huì)投資方適當(dāng)激勵(lì)，不失為一項(xiàng)政府為鼓勵(lì)更多社會(huì)資本參與到高教行業(yè)PPP項(xiàng)目的明智之舉。此外，增值收益是否與政府方分享等問(wèn)題應(yīng)當(dāng)根據(jù)相關(guān)測(cè)算后在合同中自行約定，同時(shí)在確保社會(huì)資本方獲得合理利潤(rùn)的基礎(chǔ)上，也應(yīng)避免增值服務(wù)變成社會(huì)投資方謀取暴利的渠道。

（二）政府方

政府方是指政府或政府授權(quán)機(jī)構(gòu)作為PPP項(xiàng)目合同的一方簽約主體，高等教育PPP項(xiàng)目中，高等院?？梢宰鳛檎跈?quán)機(jī)構(gòu)，成為政府方的代表。特殊權(quán)利的合同授予

在PPP項(xiàng)目的合作中，一般是以公私雙方建立項(xiàng)目公司的形式具體負(fù)責(zé)項(xiàng)目的建設(shè)和經(jīng)營(yíng)，政府在項(xiàng)目公司所占股權(quán)比例通常不能超過(guò)50%。也就是說(shuō)，按照公司法規(guī)定，社會(huì)資本方通常擁有項(xiàng)目的決策權(quán)。高等院校引入PPP模式建立科研平臺(tái)，一般均由社會(huì)資本方出資建立科研設(shè)施，購(gòu)買(mǎi)科研設(shè)備，提供科研輔助人員，負(fù)責(zé)后期維護(hù)和日常經(jīng)營(yíng)，擁有科研平臺(tái)的管理權(quán)和調(diào)配權(quán)，而高等院校主要是由科研人員直接利用科研平臺(tái)進(jìn)行科研創(chuàng)新活動(dòng)，一般只擁有科研平臺(tái)的使用權(quán)。在既往的實(shí)踐中曾出現(xiàn)社會(huì)資本方為提高科研平臺(tái)的使用效益，頻繁將平臺(tái)提供校外企業(yè)開(kāi)發(fā)使用，致使高等院校承擔(dān)的科研任務(wù)無(wú)法完成，這必然干擾高等院校服務(wù)于國(guó)家指令性科研任務(wù)的完成和旨在推進(jìn)社會(huì)進(jìn)步的自由探索，嚴(yán)重偏離高等院校合作建立科研平臺(tái)的目的和意義。因此，在引入PPP模式合作建設(shè)科研平臺(tái)的合同中應(yīng)當(dāng)事先賦予高等院校（政府方）科研人員擁有優(yōu)先使用科研平臺(tái)的權(quán)利。

同時(shí)，高等院校承擔(dān)的科研項(xiàng)目中，有部分屬于保密課題，可能會(huì)全面禁止社會(huì)資本方參與（包括科研輔助人員），由高校科研人員全權(quán)負(fù)責(zé)項(xiàng)目的每一個(gè)環(huán)節(jié)，因此，在引入PPP模式合作建設(shè)科研平臺(tái)的合同中也應(yīng)當(dāng)事先賦予高等院校（政府方）科研平臺(tái)的獨(dú)立使用權(quán)。

（三）彈性條款的選擇適用

鑒于PPP模式總體項(xiàng)目周期較長(zhǎng)，在合同談判之初無(wú)法完全預(yù)估日后可能發(fā)生的所有變動(dòng)，因此，在PPP項(xiàng)目合同非原則性的條目中，應(yīng)當(dāng)考慮協(xié)商安排適當(dāng)?shù)膹椥詶l款，例如合理設(shè)置一些期限變更、內(nèi)容調(diào)整、主體變更等條款[17]，為合同當(dāng)事人提供更多的操作空間，能夠隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)及其他條件的變化靈活應(yīng)對(duì)。一方面，現(xiàn)代社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展日新月異，不應(yīng)將合同設(shè)計(jì)得過(guò)于死板，應(yīng)當(dāng)使合同內(nèi)容更加符合高等教育發(fā)展的需求。例如，在科研平臺(tái)和教學(xué)平臺(tái)的建設(shè)運(yùn)營(yíng)中，可以在合同中明確約定合同變更的內(nèi)容、范圍、形式等。社會(huì)資本在平臺(tái)建成后的維護(hù)階段，可能遇上項(xiàng)目技術(shù)需要更新，產(chǎn)生新的合同標(biāo)的。如果仍然按照過(guò)去的合同內(nèi)容繼續(xù)行使，將不利于高等院?？萍紕?chuàng)新工作的開(kāi)展。另一方面，由同一個(gè)社會(huì)資本方長(zhǎng)期擔(dān)任校內(nèi)項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)和維護(hù)，在缺乏內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)和考核機(jī)制的前提下，基于社會(huì)資本趨利性的導(dǎo)向，社會(huì)資本方的服務(wù)水平很難得到保證。所以，在設(shè)置針對(duì)社會(huì)資本方考核機(jī)制的基礎(chǔ)上，同樣需要通過(guò)增加部分彈性條款，對(duì)社會(huì)資本方的合作期限進(jìn)行變更。例如，考核機(jī)制可以依靠校方和學(xué)生共同打分，對(duì)社會(huì)資本方提供的服務(wù)進(jìn)行監(jiān)督，如果在一定期限內(nèi)社會(huì)資本方評(píng)分一直較低，可適當(dāng)縮短與其合作期限。

五、結(jié)語(yǔ)

PPP模式的引進(jìn)目的不在于盈利，而是通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)一步改善高等學(xué)校的辦學(xué)條件，提高高等教育質(zhì)量，這是公私雙方在參與項(xiàng)目之前都應(yīng)當(dāng)明確的模式定位。PPP模式的引入應(yīng)為中國(guó)高等教育發(fā)展帶來(lái)新的契機(jī)，同時(shí)在法律體系不健全的情況下，PPP項(xiàng)目依然可能暗藏危機(jī)。目前，PPP模式在中國(guó)高等教育領(lǐng)域的實(shí)踐范圍十分有限，市場(chǎng)存在很大的發(fā)展空間，應(yīng)當(dāng)根據(jù)高等教育的發(fā)展進(jìn)程，適當(dāng)擴(kuò)大PPP模式在高教領(lǐng)域的應(yīng)用范圍，同時(shí)應(yīng)加快完善法律體系建設(shè)，為PPP模式在高等教育中的實(shí)踐提供法制保障，為實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新型國(guó)家奠定堅(jiān)實(shí)的法制基礎(chǔ)。參考文獻(xiàn)：

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