丘 水 林

(福建師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，福建 福州 350007)

福建省水利投融資機(jī)制的探索與創(chuàng)新

丘 水 林

(福建師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，福建 福州 350007)

投資機(jī)制效率較低、融資機(jī)制不完善、補(bǔ)償機(jī)制不健全是當(dāng)前制約福建省水利投融資機(jī)制改革的瓶頸。鑒于此，按照“五位一體”水利投融資新機(jī)制，應(yīng)從完善配套制度，進(jìn)一步優(yōu)化投融資機(jī)制,明晰項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)關(guān)系，厘清各級(jí)投資主體的責(zé)權(quán)利,積極探索多元化PPP項(xiàng)目融資模式等方面創(chuàng)新福建省水利投融資機(jī)制。

投融資機(jī)制；水利建設(shè)；福建省

水利是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、生態(tài)環(huán)境改善不可或缺的首要條件，對(duì)維系國(guó)家安全、經(jīng)濟(jì)安全、生態(tài)安全發(fā)揮著重要作用。2011年，中央一號(hào)文件首次聚焦水利發(fā)展，作出力爭(zhēng)通過(guò)5～10年的努力，從根本上扭轉(zhuǎn)水利建設(shè)明顯滯后的局面[1]。然而，由于福建省洪澇臺(tái)風(fēng)災(zāi)害頻繁、水資源時(shí)空分布不均、水利投資歷史欠賬較多等特殊的省情、水情，造成資金投入與水利發(fā)展嚴(yán)重失調(diào)，資金供求雙方面臨深層次矛盾與問(wèn)題。2014年，福建省政府出臺(tái)的《水利重點(diǎn)領(lǐng)域改革實(shí)施方案》明確提出，積極探索水利投融資機(jī)制改革，完善水利投入穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制，鼓勵(lì)和吸引社會(huì)資本投入水利建設(shè)，為福建省水利投融資機(jī)制改革提供了新的思路?！笆濉睍r(shí)期是福建省水利改革與發(fā)展的攻堅(jiān)期，創(chuàng)新福建省水利投融資機(jī)制，有助于加快水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展，改善水生態(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)人水和諧發(fā)展。

一、福建省水利投融資機(jī)制現(xiàn)存問(wèn)題及成因分析

(一)福建省水利投融資機(jī)制的探索成效

隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深化，福建省水利投融資方式逐漸由政府單一投入向市場(chǎng)化融資演進(jìn)，并逐步形成多層次、多渠道、多元化的水利投融資機(jī)制。

1.建立多層次的投資機(jī)制?；谒?xiàng)目具有很強(qiáng)的基礎(chǔ)性、公益性以及戰(zhàn)略性，近年來(lái)，福建省將水利事業(yè)作為公共財(cái)政投入的重點(diǎn)領(lǐng)域，不斷加大各級(jí)財(cái)政投入。“十二五”期間，中央、地方兩級(jí)財(cái)政資金在福建省水利建設(shè)投資結(jié)構(gòu)的比重始終保持在90%以上，水利項(xiàng)目財(cái)政投入規(guī)模呈現(xiàn)穩(wěn)定增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中得以快速推進(jìn)。水利建設(shè)投資資金來(lái)源以公共財(cái)政投入為主導(dǎo)，包含國(guó)內(nèi)貸款、企業(yè)和個(gè)人投資、債券等其他投資方式，呈逐年增長(zhǎng)趨勢(shì)。2010年福建水利建設(shè)投資資金占完成總投資的5.56%，2012年為7.75%，2014年升至9.05%[2]。

2.形成多渠道的融資機(jī)制。2011年，福建省組建省級(jí)融資平臺(tái)——福建省水利投資開(kāi)發(fā)集團(tuán)有限公司(以下簡(jiǎn)稱“水投集團(tuán)”)。水投集團(tuán)按照“省市縣合作組建股份制公司，建設(shè)以市縣為主，建成后按現(xiàn)代企業(yè)制度運(yùn)營(yíng)管理”的項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)模式，通過(guò)項(xiàng)目規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)鏈全省覆蓋[3]。目前，福建省已建成4個(gè)地級(jí)市級(jí)、16個(gè)縣級(jí)功能較為完備的水利融資平臺(tái)，作為水利項(xiàng)目業(yè)主單位，通過(guò)抵押擔(dān)保的方式向銀行貸款融資或借助BOT(建設(shè)-經(jīng)營(yíng)-轉(zhuǎn)讓)、BOO(建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng))、PPP(公私合作)等融資模式吸引社會(huì)資本，為水利建設(shè)市場(chǎng)化融資提供了渠道與支撐[4]。

3.構(gòu)建多元化的補(bǔ)償機(jī)制。從縱向來(lái)看，主要以財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為手段，如設(shè)立省級(jí)水利專項(xiàng)資金用于補(bǔ)助農(nóng)村水利建設(shè)、水利工程建設(shè)、水利防災(zāi)減災(zāi)、水資源管理與保護(hù)等。同時(shí)，各級(jí)財(cái)政還通過(guò)擴(kuò)大農(nóng)田水利專項(xiàng)資金和“一事一議”財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金投入規(guī)模，對(duì)自愿開(kāi)展小型農(nóng)田水利建設(shè)的農(nóng)民個(gè)人、村組集體以及農(nóng)民用水協(xié)會(huì)等給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)助。2009-2012年，全省累計(jì)修建小型水利設(shè)施1216個(gè)，水渠2149.59 km，堰塘水窖540178 m3，飲水管線19137.34 km，受益人口4096萬(wàn)人次[5]。從橫向來(lái)看，通過(guò)向受益者征收水費(fèi)、水利規(guī)費(fèi)、河道采砂管理費(fèi)等補(bǔ)償水利建設(shè)由于正的外部性而產(chǎn)生的邊際成本。

(二)福建省水利投融資機(jī)制現(xiàn)存問(wèn)題

1.投資機(jī)制效率較低。近年來(lái)，雖然公共財(cái)政投入水利設(shè)施不斷加大，但與其他基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相比，財(cái)政投入力度明顯不足。2014年，全省水利建設(shè)完成投資僅占交通運(yùn)輸建設(shè)投資的3.35%。按2008年中國(guó)水利水電科學(xué)研究院楊翠紅等的測(cè)算結(jié)果，水利基礎(chǔ)設(shè)施的最佳投資應(yīng)占GDP的0.82%，占國(guó)家公共財(cái)政支出的5.89%[6]。但2010-2014年,福建省水利建設(shè)完成投資平均只占全省GDP的0.27%,占全省公共財(cái)政支出的2.10%，遠(yuǎn)低于最佳投資值，導(dǎo)致水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入資金不足，總體效益不明顯[2]。同時(shí)，由于省、市、縣財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配，地方財(cái)政困難，水利建設(shè)配套資金到位不及時(shí)，影響水利工程項(xiàng)目按期竣工。截至2016年4月底，全省194個(gè)在建項(xiàng)目中，有60個(gè)項(xiàng)目低于時(shí)序進(jìn)度，其中長(zhǎng)樂(lè)蓮柄港主河道整治、閩侯各鄉(xiāng)河道整治、霞浦福寧灣圍墾、石獅上浦排洪道改造、溪源水庫(kù)二期供水等5個(gè)項(xiàng)目完成投資為0[7]。

2.融資機(jī)制不完善。福建省水利建設(shè)資金主要依托各級(jí)地方政府融資平臺(tái)實(shí)現(xiàn)融資，其融資渠道主要來(lái)源于政府專項(xiàng)撥款，銀行貸款與社會(huì)資本比重偏低，水利投資主體結(jié)構(gòu)不合理。2014年，全省累計(jì)完成水利投資74億元。其中，政府投資67.29億元，占比90.93%；銀行貸款2.39億元，占比3.23%；社會(huì)資本投資1.62億元，占比2.19%；銀行貸款和社會(huì)資本合計(jì)占比甚至不足6%[2]。此外，目前吸引社會(huì)資本參與水利建設(shè)的融資模式主要集中于BOT模式和BOO模式，融資模式較為單一。相較歐美發(fā)達(dá)國(guó)家和國(guó)內(nèi)部分先進(jìn)省(市)多元化的PPP項(xiàng)目融資模式，福建省以BOT模式和BOO模式為主的融資模式，運(yùn)行成效不明顯，難以有效調(diào)動(dòng)社會(huì)資本參與水利建設(shè)的積極性[8]。

3.補(bǔ)償機(jī)制不健全。目前，福建省尚未建立合理有效的水利建設(shè)補(bǔ)償機(jī)制，水利建設(shè)補(bǔ)償政策法規(guī)不完善，造成銀行貸款意愿不強(qiáng)、社會(huì)資本參與水利建設(shè)的積極性不高。雖然現(xiàn)有關(guān)于水利建設(shè)補(bǔ)償?shù)恼叻ㄒ?guī)，如《福建省省級(jí)財(cái)政專項(xiàng)資金管理辦法》《福建省村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金管理實(shí)施辦法》(以下簡(jiǎn)稱“《實(shí)施辦法》”)等，通過(guò)設(shè)立水利專項(xiàng)資金和“一事一議”財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金對(duì)農(nóng)村水利建設(shè)、水利工程建設(shè)、水利防災(zāi)減災(zāi)等實(shí)行補(bǔ)助，但補(bǔ)助范圍、資金分配方式、資金分配額度等亟待進(jìn)一步完善。《實(shí)施辦法》第7條明確規(guī)定：“跨村以及村以上范圍的公益事業(yè)建設(shè)項(xiàng)目繼續(xù)通過(guò)現(xiàn)有專項(xiàng)資金渠道解決,不得列入一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)范圍。”然而，不少農(nóng)田水利設(shè)施跨村、跨鄉(xiāng)(鎮(zhèn))，缺乏財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金激勵(lì)導(dǎo)向，影響農(nóng)民籌資籌勞興修農(nóng)田水利的積極性。

(三)水利投融資機(jī)制現(xiàn)存問(wèn)題的成因分析

1.地方配套資金投入不足，水利工程建設(shè)存在較大的資金缺口。1994年,我國(guó)實(shí)行分稅制財(cái)政體制改革，財(cái)權(quán)層層上移，事權(quán)卻不斷下放，造成地方財(cái)政困難，各級(jí)財(cái)政配套資金不足，水利資金投入積極性不高，過(guò)度依賴于中央、省級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼，許多項(xiàng)目配套資金落實(shí)不到位，導(dǎo)致水利項(xiàng)目難以按期竣工。水利項(xiàng)目具有公益性強(qiáng)、回報(bào)率低等特性，金融機(jī)構(gòu)、企業(yè)和個(gè)人參與水利建設(shè)的意愿不強(qiáng)。加之，福建省水資源時(shí)空分布不均，與各地級(jí)市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平嚴(yán)重失調(diào)，部分地區(qū)水庫(kù)、水電站年久失修，造成許多項(xiàng)目難以獲得中央財(cái)政資金的有效支持。

2.風(fēng)險(xiǎn)較大、顧慮較多，影響金融機(jī)構(gòu)和社會(huì)資本參與的積極性。水利項(xiàng)目具有綜合性和復(fù)雜性，存在較大的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)、技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)和政府違約風(fēng)險(xiǎn)?；陲L(fēng)險(xiǎn)考量，金融機(jī)構(gòu)發(fā)放水利貸款顯得尤為慎重。水利項(xiàng)目還具有投資規(guī)模大、建設(shè)周期長(zhǎng)、回報(bào)低的特殊性，社會(huì)資本不敢輕易試水水利產(chǎn)業(yè)，現(xiàn)有社會(huì)資本涉足的領(lǐng)域也多為預(yù)期收益較高、風(fēng)險(xiǎn)較小、流動(dòng)性較好的經(jīng)營(yíng)性水利項(xiàng)目。此外，由于PPP模式屬于新生事物，地方政府、項(xiàng)目公司及投資者對(duì)其運(yùn)作機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任分擔(dān)、項(xiàng)目移交及退出機(jī)制等認(rèn)識(shí)不足，致使PPP新型融資模式的應(yīng)用受到影響。

3.缺乏科學(xué)合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制及補(bǔ)償機(jī)制，造成社會(huì)資本慎入、金融機(jī)構(gòu)信貸支持動(dòng)力不足。福建省水利項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)制度改革不完善，產(chǎn)權(quán)關(guān)系模糊，致使項(xiàng)目主體難以符合金融機(jī)構(gòu)信貸要求。水利項(xiàng)目具有區(qū)別于一般基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的特殊性、復(fù)雜性，特別是重大水利工程項(xiàng)目建設(shè)周期長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)大，在金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和創(chuàng)收評(píng)估中往往處于不利地位。目前，福建省尚未建立合理有效的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制與補(bǔ)償機(jī)制，水利項(xiàng)目投資補(bǔ)助、財(cái)政貼息、價(jià)格機(jī)制等配套機(jī)制還不夠完善，收益預(yù)期不明確，致使社會(huì)資本參與水利建設(shè)意愿不強(qiáng)，特別是河湖堤防等純公益項(xiàng)目沒(méi)有經(jīng)濟(jì)回報(bào)，只有社會(huì)效益，社會(huì)資本鮮有涉足。

二、按照“五位一體”創(chuàng)新福建省水利投融資機(jī)制

(一)福建省水利投融資模式構(gòu)想

公共物品按其基本特征可分為純公共物品、準(zhǔn)公共物品和私人物品。純公共物品通常不具備排他性和競(jìng)爭(zhēng)性，容易存在“搭便車”問(wèn)題，只能由政府供給；私人物品具有排他性和競(jìng)爭(zhēng)性，其價(jià)格取決于邊際成本，產(chǎn)權(quán)關(guān)系明晰，企業(yè)或個(gè)人供給能夠?qū)崿F(xiàn)資源的有效配置；準(zhǔn)公共物品介于兩者之間，這類物品通常具有一定的收費(fèi)機(jī)制，可借助市場(chǎng)化手段吸引企業(yè)投資供給，但還需要政府管制。水利項(xiàng)目具有很強(qiáng)的公益性，按其盈利與否可分為公益性水利項(xiàng)目、準(zhǔn)公益性水利項(xiàng)目以及經(jīng)營(yíng)性水利項(xiàng)目(表1)。

表1 水利項(xiàng)目投融資方式

基于水利項(xiàng)目的特殊性、復(fù)雜性，根據(jù)福建省水利建設(shè)的特點(diǎn)，對(duì)不同類別的水利項(xiàng)目應(yīng)采取差別化的投融資策略。(1)公共財(cái)政投入。對(duì)于公益性水利項(xiàng)目，采取公共財(cái)政投入模式。為減輕政府財(cái)政壓力，今后應(yīng)積極探索公益性水利項(xiàng)目與經(jīng)營(yíng)性水利項(xiàng)目捆綁打包推向市場(chǎng)的運(yùn)作方式。(2)雙向投融資。由于準(zhǔn)公益性水利項(xiàng)目既包括公益性較強(qiáng)部分(防洪蓄水、除險(xiǎn)加固等)，又包含盈利性部分(發(fā)電供水等)，因此，應(yīng)建立雙向投融資模式，即“公共財(cái)政投入+市場(chǎng)化融資”模式。對(duì)于公益性較強(qiáng)的準(zhǔn)公益水利項(xiàng)目，主要以公共財(cái)政投入為主，建立合理的激勵(lì)機(jī)制和補(bǔ)償機(jī)制，動(dòng)員農(nóng)民群眾通過(guò)籌資籌勞等方式參與水利建設(shè)；對(duì)于盈利性較強(qiáng)的準(zhǔn)公益水利項(xiàng)目，采取政府引導(dǎo)市場(chǎng)資金介入的方式籌集資金。(3)市場(chǎng)化項(xiàng)目融資。對(duì)于經(jīng)營(yíng)性水利項(xiàng)目，由于項(xiàng)目本身預(yù)期收益較好，通常采取PPP、BOT、TOT等市場(chǎng)化項(xiàng)目融資模式，吸引社會(huì)資本(含外資)。市場(chǎng)化項(xiàng)目融資模式下，政府與項(xiàng)目公司按照“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”原則完成水利項(xiàng)目建設(shè)，項(xiàng)目公司是項(xiàng)目建設(shè)的主體，而政府角色則轉(zhuǎn)換為市場(chǎng)資金引導(dǎo)者和項(xiàng)目建設(shè)監(jiān)管者。綜合上述分析，對(duì)福建省水利項(xiàng)目投融資模式進(jìn)行設(shè)計(jì)(圖1)。

(二)“五位一體”水利投融資新機(jī)制

水利投入是加快水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要保障[9]?；诋?dāng)前福建省水利投融資機(jī)制存在的主要問(wèn)題，亟待創(chuàng)新和重構(gòu)水利投融資機(jī)制，實(shí)現(xiàn)福建省水利產(chǎn)業(yè)治理體系和治理能力現(xiàn)代化。根據(jù)公共物品理論，水利項(xiàng)目具有消費(fèi)非競(jìng)爭(zhēng)性和供給非排他性的基本特征，水利物品通常由政府提供，且水利項(xiàng)目具備很強(qiáng)的外部性。因此，創(chuàng)新水利投融資機(jī)制既要發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，又要發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用。按照“五位一體”水利投融資新機(jī)制，創(chuàng)新福建省水利投融資機(jī)制，不僅要進(jìn)一步優(yōu)化投資機(jī)制、融資機(jī)制、補(bǔ)償機(jī)制，還必須對(duì)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制進(jìn)行創(chuàng)新。

圖1 福建省水利項(xiàng)目投融資模式

1.投資機(jī)制。水利項(xiàng)目具有很強(qiáng)的基礎(chǔ)性、公益性及外部性，因此，在水利資金投入結(jié)構(gòu)中，政府必須充分發(fā)揮水利投資主體作用，加大財(cái)政投入力度，確保水利建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展。(1)各級(jí)政府應(yīng)將水利作為公共財(cái)政投入的重點(diǎn)領(lǐng)域，做好水利骨干工程申報(bào)工作，積極爭(zhēng)取中央專項(xiàng)財(cái)政資金支持，逐步提高省級(jí)財(cái)政預(yù)算中水利投資占固定資產(chǎn)投資的比重,推動(dòng)完善政府性水利基金政策，落實(shí)好土地出讓收益計(jì)提農(nóng)田水利建設(shè)資金政策，加大水利規(guī)費(fèi)、重大水利工程建設(shè)基金等征收力度。(2)根據(jù)水利工程項(xiàng)目的不同類別實(shí)行差別化貸款貼息制度，適當(dāng)向重大水利工程項(xiàng)目、農(nóng)田水利工程項(xiàng)目等基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性項(xiàng)目?jī)A斜。(3)完善小流域防洪排澇整治、海堤強(qiáng)化加固、水庫(kù)(山圍塘)除險(xiǎn)加固、引供水工程、水閘等重點(diǎn)水利項(xiàng)目的市、鎮(zhèn)兩級(jí)資金分擔(dān)機(jī)制，明確項(xiàng)目資金投入責(zé)任，保障項(xiàng)目配套資金需求，形成以市、鎮(zhèn)財(cái)政為主的重點(diǎn)水利項(xiàng)目投資模式。

2.融資機(jī)制。樹(shù)立“經(jīng)營(yíng)水利”的新理念，努力構(gòu)建符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的多元化、多渠道、多層次水利融資機(jī)制。運(yùn)用市場(chǎng)化手段，把供水、發(fā)電等有效益的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目作為引進(jìn)外資、啟動(dòng)民資、社會(huì)捐資的項(xiàng)目。進(jìn)一步放開(kāi)放活水利基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)，積極探索將城鎮(zhèn)建設(shè)中的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目和水利建設(shè)中的公益性項(xiàng)目大膽捆綁，逐步把公益性水利項(xiàng)目的建設(shè)推向市場(chǎng)。積極借鑒交通、電站等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)引進(jìn)外資的成功經(jīng)驗(yàn)，適度擴(kuò)大外資，特別是臺(tái)資的投資范圍，合理利用國(guó)際金融組織貸款，投入到水利建設(shè)中。各級(jí)地方政府融資平臺(tái)要充分利用政策優(yōu)惠，盤(pán)活存量資產(chǎn)，逐步延伸投資建設(shè)和經(jīng)營(yíng)管理一體化的水利產(chǎn)業(yè)鏈，提升平臺(tái)資本實(shí)力。同時(shí)，積極發(fā)展PPP、BOT、TOT等新型融資方式，通過(guò)放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入門(mén)檻、消除各種隱性壁壘等方式，多措并舉，吸引社會(huì)資本投資。切實(shí)發(fā)揮國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、農(nóng)業(yè)銀行、郵政儲(chǔ)蓄銀行等政策性金融機(jī)構(gòu)對(duì)水利建設(shè)的支持作用，適當(dāng)加大重大水利工程項(xiàng)目的信貸傾斜力度。充分利用國(guó)有大行的資金、人才、技術(shù)優(yōu)勢(shì)，根據(jù)水利工程項(xiàng)目的不同類別，“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”創(chuàng)新水利金融產(chǎn)品。適當(dāng)增加防洪排澇、水土保持等純公益性項(xiàng)目中長(zhǎng)期貸款年限，并給予利率優(yōu)惠，針對(duì)省級(jí)重大水利工程項(xiàng)目可嘗試探索發(fā)放1～3年的短期信用貸款。

3.補(bǔ)償機(jī)制。水利投資補(bǔ)償機(jī)制是以保障投資主體合理收益、實(shí)現(xiàn)水利投入可持續(xù)為目的，綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)手段，調(diào)整水利項(xiàng)目投資主體之間利益關(guān)系的經(jīng)濟(jì)政策。(1)各市、縣要充分落實(shí)財(cái)政貼息政策，對(duì)不同類別的水利項(xiàng)目在財(cái)政貼息的額度、期限和貼息率等方面實(shí)行差異化補(bǔ)貼制度，適當(dāng)向公益性和準(zhǔn)公益性項(xiàng)目?jī)A斜，并逐步擴(kuò)大水利項(xiàng)目財(cái)政貼息規(guī)模。對(duì)于防洪灌溉、除險(xiǎn)加固等具有重大社會(huì)效益的準(zhǔn)公益性項(xiàng)目建設(shè)，可通過(guò)財(cái)政全額擔(dān)保或免息的方式進(jìn)行補(bǔ)助[10]。(2)進(jìn)一步完善水土保持、農(nóng)業(yè)灌溉、建設(shè)項(xiàng)目占用水利設(shè)施和水域等補(bǔ)償制度，探索政府征收的水利規(guī)費(fèi)、土地出讓收益、水利基金等劃撥一定比例用于投資補(bǔ)償專項(xiàng)基金。經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目(供排水、水力發(fā)電等)和準(zhǔn)公益性項(xiàng)目(農(nóng)業(yè)灌溉、防洪蓄水等)的維護(hù)與管理費(fèi)用按照“誰(shuí)投資、誰(shuí)受益、誰(shuí)收費(fèi)、誰(shuí)補(bǔ)償”的原則，由管理單位向受益用戶征收水電費(fèi)補(bǔ)償。對(duì)于農(nóng)業(yè)灌溉用水、低保家庭用水、園林綠化用水等給予適當(dāng)財(cái)政補(bǔ)貼，充分發(fā)揮水價(jià)的經(jīng)濟(jì)杠桿作用；防洪、河道治理等純公益性項(xiàng)目的維護(hù)與管理費(fèi)用，由各級(jí)政府從投資補(bǔ)償專項(xiàng)基金撥款或向受益區(qū)征收地產(chǎn)稅。

4.風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。合理界定項(xiàng)目責(zé)任主體(政府、項(xiàng)目公司和投資者)之間的責(zé)任邊界，合理分配各方風(fēng)險(xiǎn)，構(gòu)建清晰合理的責(zé)任分擔(dān)與風(fēng)險(xiǎn)框架。原則上，項(xiàng)目的融資、技術(shù)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、移交風(fēng)險(xiǎn)由企業(yè)承擔(dān)，政策、規(guī)劃、法律、違約風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān)，而投資、項(xiàng)目審批、自然不可抗力(洪水、地震等)風(fēng)險(xiǎn)則由雙方共同承擔(dān)。鑒于水利項(xiàng)目特別是重大水利工程項(xiàng)目建設(shè)周期長(zhǎng)，極易受經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、政策風(fēng)險(xiǎn)等影響，項(xiàng)目主體必須根據(jù)自身承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的程度按一定比例出資設(shè)立項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金用于補(bǔ)償項(xiàng)目違約方帶來(lái)的損失。為解決項(xiàng)目融資瓶頸，發(fā)揮政策性金融機(jī)構(gòu)對(duì)水利項(xiàng)目的支撐作用，必須盡快建立一套覆蓋全省的水利融資擔(dān)保體系?？山梃b重慶探索農(nóng)村“三權(quán)”資產(chǎn)抵押貸款構(gòu)建的“傘形”融資擔(dān)保體系，由省級(jí)財(cái)政出資5億元設(shè)立省級(jí)水利融資擔(dān)保有限公司——福建省水利融資擔(dān)保有限公司(以下簡(jiǎn)稱“福建水融擔(dān)?！?，按照1∶9的出資比例(福建水融擔(dān)保出資10%，市、縣級(jí)政府出資90%)協(xié)助省內(nèi)9個(gè)地級(jí)市、57個(gè)縣(市)共建注冊(cè)資本約為5000萬(wàn)元的市、縣級(jí)水利融資擔(dān)保有限公司(以下簡(jiǎn)稱“市、縣級(jí)公司”)，福建水融擔(dān)保對(duì)市、縣級(jí)公司在并表核算、銀行授信、財(cái)政補(bǔ)助申請(qǐng)等方面進(jìn)行統(tǒng)籌管理、動(dòng)態(tài)監(jiān)控，從而建立起覆蓋全省范圍的水利“傘形”融資擔(dān)保體系。在“傘形”融資擔(dān)保體系下，市、縣級(jí)公司僅需出資4500萬(wàn)元便可獲得水融擔(dān)保體系內(nèi)最高可達(dá)33億元的擔(dān)保資源。若杠桿放大10倍進(jìn)行擔(dān)保融資，則可獲得330億元的水利貸款，將極大提振福建省水利建設(shè)。

5.激勵(lì)機(jī)制。拓寬水利融資渠道，建立多元化、多層次、多渠道的水利投融資機(jī)制，必須要根據(jù)項(xiàng)目不同類別實(shí)行差別化政策，從而建立完善多渠道、多模式的投資激勵(lì)機(jī)制[11]。(1)充分發(fā)揮政府引導(dǎo)作用，通過(guò)放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入條件，消除各種隱性壁壘，創(chuàng)建機(jī)會(huì)平等、規(guī)則平等的投資軟環(huán)境，積極鼓勵(lì)社會(huì)資本參與水利發(fā)電、供排水工程等經(jīng)營(yíng)性水利項(xiàng)目。同時(shí)，政府與政策性金融機(jī)構(gòu)要為參與防洪排澇、內(nèi)河整治、中小河流治理等準(zhǔn)公益性項(xiàng)目建設(shè)的社會(huì)資本提供財(cái)政貼息、貸款利率、貸款期限及貸款額度等方面的優(yōu)惠，調(diào)動(dòng)社會(huì)資本參與水利建設(shè)的積極性。(2)健全農(nóng)民興修水利激勵(lì)機(jī)制，充分發(fā)揮“一事一議”財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金的撬動(dòng)作用，廣泛動(dòng)員農(nóng)民群眾通過(guò)籌資籌勞的方式積極參與農(nóng)田水利建設(shè)。對(duì)于村民民主決議提出的、納入村組小型農(nóng)田水利統(tǒng)籌規(guī)劃的項(xiàng)目，可通過(guò)先建后補(bǔ)、民辦公助、以獎(jiǎng)代補(bǔ)等方式先行建設(shè)。按照“誰(shuí)投資、誰(shuí)受益、誰(shuí)所有、誰(shuí)養(yǎng)護(hù)”的原則，切實(shí)保障農(nóng)民群眾籌資籌勞建設(shè)農(nóng)田水利項(xiàng)目的合法權(quán)益，同時(shí)做好農(nóng)田水利產(chǎn)權(quán)歸屬，主動(dòng)引導(dǎo)農(nóng)民落實(shí)項(xiàng)目建成后的管護(hù)工作。

三、完善福建省水利投融資機(jī)制的對(duì)策建議

投融資機(jī)制是水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的核心，對(duì)解決水利產(chǎn)業(yè)資金瓶頸具有重要的作用。本研究通過(guò)深入剖析福建省水利投融資機(jī)制存在的主要問(wèn)題及成因并在對(duì)其進(jìn)行“五位一體”創(chuàng)新的基礎(chǔ)上，提出如下對(duì)策建議。

(一)完善配套制度，進(jìn)一步優(yōu)化投融資機(jī)制

完善的配套制度是實(shí)現(xiàn)水利投融資機(jī)制高效運(yùn)轉(zhuǎn)的有力保障。(1)各級(jí)地方政府應(yīng)把水利作為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重點(diǎn)領(lǐng)域，認(rèn)真落實(shí)計(jì)提土地出讓收益用于農(nóng)田水利建設(shè)、城建稅用于城市防洪排澇和水源工程建設(shè)的政策，加大水利規(guī)費(fèi)、重大水利工程建設(shè)基金、河道采砂管理費(fèi)等征收力度。(2)完善水利基金政策，研究從企業(yè)經(jīng)營(yíng)收入、國(guó)有資產(chǎn)有償使用收入、國(guó)有資源有償使用收入等項(xiàng)目中征收一定比例稅收用于拓寬水利基金來(lái)源渠道。同時(shí)，加大閩西革命老區(qū)、閩北貧困地區(qū)農(nóng)田水利的投入力度。(3)探索創(chuàng)新高效的水利融資政策，進(jìn)一步改善融資環(huán)境，放寬社會(huì)資本準(zhǔn)入條件，積極利用外資，鼓勵(lì)社會(huì)資本以多種方式參與水利建設(shè)。以全成本為基礎(chǔ)，建立符合市場(chǎng)導(dǎo)向的水價(jià)形成機(jī)制，對(duì)屬于產(chǎn)業(yè)部分的公益性水利項(xiàng)目，綜合運(yùn)用財(cái)政、金融、稅收等手段，理順?biāo)畠r(jià)或給予適當(dāng)補(bǔ)貼，使供水收入能夠基本彌補(bǔ)水利項(xiàng)目運(yùn)行成本[12]。

(二)明晰項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)關(guān)系，厘清各級(jí)投資主體的責(zé)權(quán)利

明晰的產(chǎn)權(quán)制度是降低市場(chǎng)交易成本、提升經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率、實(shí)現(xiàn)資源合理配置的基礎(chǔ)。水利設(shè)施具有很強(qiáng)的公益性、外部性，致使大部分水利項(xiàng)目難以通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制吸引社會(huì)資本投資。因此，應(yīng)盡快完善水利基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革，扎實(shí)推進(jìn)項(xiàng)目確權(quán)、登記和頒證工作，積極借鑒永春、泰寧、武夷山這3個(gè)全國(guó)農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革和創(chuàng)新運(yùn)行管護(hù)機(jī)制試點(diǎn)縣(市)開(kāi)展產(chǎn)權(quán)制度改革的經(jīng)驗(yàn)做法，將改革項(xiàng)目實(shí)施方式、明晰和移交工程產(chǎn)權(quán)以及創(chuàng)新運(yùn)行管護(hù)模式的成功經(jīng)驗(yàn)推廣復(fù)制到其他水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革中。為有效解決水利投資、建設(shè)與營(yíng)運(yùn)過(guò)程中政府行政干預(yù)過(guò)多，以及監(jiān)管主體權(quán)責(zé)模糊等問(wèn)題，必須明確各級(jí)投資主體的責(zé)權(quán)利，建立統(tǒng)一的項(xiàng)目監(jiān)管機(jī)構(gòu)。沿江沿河的防洪堤及排澇工程可與開(kāi)發(fā)項(xiàng)目捆綁，由開(kāi)發(fā)商負(fù)責(zé)投資，政府及水利部門(mén)負(fù)責(zé)做好項(xiàng)目前期規(guī)劃工作；對(duì)于鄉(xiāng)村內(nèi)河整治及清淤工程等，可鼓勵(lì)當(dāng)?shù)啬苋司栀Y興建，解決資金配套困難；對(duì)于堤防岸線調(diào)整、圍墾造地等大型的水利工程項(xiàng)目建設(shè)，可通過(guò)政府引導(dǎo)，按投資比例分解項(xiàng)目用地，多方投融資方式籌集資金。

(三)積極探索多元化PPP項(xiàng)目融資模式

(1)鼓勵(lì)有條件的縣(市)按照“爭(zhēng)取省級(jí)融資平臺(tái)(福建水投集團(tuán))幫助、向典型融資平臺(tái)學(xué)習(xí)、因地制宜搭建融資平臺(tái)”的方針，加快搭建水利融資平臺(tái)，力爭(zhēng)到2020年實(shí)現(xiàn)水利融資平臺(tái)全省覆蓋。(2)通過(guò)政府注資、土地劃撥、政策優(yōu)惠、盤(pán)活存量資產(chǎn)等多種方式，增強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)的資本實(shí)力。通過(guò)賦予融資平臺(tái)項(xiàng)目開(kāi)發(fā)權(quán)、國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收益權(quán)、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)等方式，提升地方政府融資平臺(tái)的盈利能力與承債空間。(3)充分利用好省政府《關(guān)于推廣政府和社會(huì)資本合作(PPP)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》的激勵(lì)政策，結(jié)合現(xiàn)實(shí)省情、水情，大膽創(chuàng)新，積極探索多元化PPP項(xiàng)目融資模式。對(duì)于收益率較高的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，可通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)、政府購(gòu)買服務(wù)等PPP模式由私人企業(yè)建設(shè)與運(yùn)營(yíng)；對(duì)于社會(huì)效益突出、但經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)不足以覆蓋投資成本的準(zhǔn)公益性項(xiàng)目，可通過(guò)“BOT+PFI+EPC”“TOT+BOT”“TOT+BOO”等PPP模式，構(gòu)建政府與企業(yè)清晰合理的伙伴合作模式；對(duì)于純公益性項(xiàng)目，可將其與經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目打包捆綁組成項(xiàng)目池，實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目和非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的整體運(yùn)營(yíng)開(kāi)發(fā)。

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(責(zé)任編輯： 林小芳)

Exploration and innovation of water conservancy investment and financing mechanism in Fujian

QIU Shui-lin

(CollegeofEconomics,FujianNormalUniversity,Fuzhou,Fujian350007,China)

Ineffective investment mechanism, imperfect financing mechanism and unsound compensation mechanism are the current biggest bottlenecks of water conservancy investment and financing system reform in Fujian. Therefore, in accordance with the "five in one" mechanism of water conservancy investment and financing, it is suggested to improve the supporting system, further optimize the investment and financing mechanism, clarify property rights of projects and the responsibility of the main investment bodies at all levels and actively explore the diversified PPP project financing model.

investment and financing mechanism; water conservancy construction; Fujian

2016-05-30

國(guó)家社科基金項(xiàng)目(12BKS043);福建省水利廳項(xiàng)目(HH-600)。

丘水林(1992-)，男，碩士研究生。研究方向：區(qū)域經(jīng)濟(jì)。

F832

A

1671-6922(2017)02-0034-06

10.13322/j.cnki.fjsk.2017.02.007

福建農(nóng)林大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2017,20(2):34-39

Journal of Fujian Agriculture and Forestry University (Philosophy and Social Sciences)