賈彩彥

摘 要：近代城市土地管理制度的變革形成了不同的路徑，其中租借地城市土地管理制度的變革有的有明顯的移植和獨創(chuàng)的特征，有的則有明顯的“二元化”特征。以青島和威海為例，二者同為租借地城市，但在土地產(chǎn)權(quán)管理制度的變革中，一個移植了西方的制度，確立了較為完善的近代化的土地產(chǎn)權(quán)管理制度，一個卻更多地保留了中國傳統(tǒng)的制度。制度的不同變革模式既有德、英不同法律傳統(tǒng)的影響，又有文化的影響。

關(guān)鍵詞：租借地城市； 土地產(chǎn)權(quán)； 管理； 制度變革； 比較

中圖分類號： K25 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：0257-5833（2017）05-0143-10

關(guān)于近代城市土地問題的研究是近代城市史研究中的一個重要領(lǐng)域，這些研究中從空間研究的領(lǐng)域看，有的研究全國范圍，有的研究某一個區(qū)域或某一個城市。前者中趙津的《中國城市房地產(chǎn)業(yè)史論（1840-1949）》（1994）是第一部研究近代房地產(chǎn)業(yè)的專著，在這部著作中主要考察近代房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展及運營，其中對于近代地價的變化、影響因素以及政府的宏觀調(diào)控進(jìn)行了分析。其他關(guān)注近代土地問題的主要從土地契約制度變化的角度進(jìn)行研究，如楊國楨的《明清土地契約文書研究》（1988）主要通過研究土地契約文書的變化來看土地交易習(xí)慣、法規(guī)等的變化，這些契約文書的變化本身正是制度變化的主要表現(xiàn)。相對多的研究則聚焦于某個區(qū)域或某個城市，研究的對象也從早期的長江沿岸城市、東南沿海城市擴(kuò)展到目前很多內(nèi)陸的小城市，主要考察城市的近代發(fā)展；研究的領(lǐng)域也越來越集中于具體的制度，如產(chǎn)權(quán)、稅收、宏觀調(diào)控等方面，尤以對上海的關(guān)注為多1。不過在城市化的視角下觀察城市的變革，可知在近代中國城市化中，形成了不同的城市發(fā)展模式，城市土地管理制度的變革形成了不同的路徑和類型，大致來說有這幾種：以青島為代表的由租借國設(shè)計規(guī)劃城市，創(chuàng)立新型土地管理制度的模式；以上海為代表的租界與華界、西方與傳統(tǒng)兩種土地管理制度并存并相互融合的制度嵌入式模式；以南通為代表的自下而上地自發(fā)變革，自主創(chuàng)設(shè)型模式以及以北京為代表的自上而下地實施變革模式。其中近代先后存在過的租借地有五個，本文以膠州灣、威海衛(wèi)為基礎(chǔ)考察租借地城市的土地產(chǎn)權(quán)管理制度的變革及其思想淵源。

一、土地產(chǎn)權(quán)管理制度變革前的傳統(tǒng)模式

（一）傳統(tǒng)的土地管理機構(gòu)

在中國傳統(tǒng)社會里，并無專門的土地管理的行政機構(gòu)，土地管理多委之民間或半官方機構(gòu)。青島在作為城市建制之前，僅是一個漁村，在行政上隸屬即墨縣仁化鄉(xiāng)管轄，而縣的最高行政機構(gòu)為縣屬，最高行政長官為知縣，總理一縣的政務(wù)、戶籍、賦役、稅收、緝捕、訴訟、文教、農(nóng)桑等，縣衙設(shè)置糧戶署，憑魚鱗冊課征地稅，并無專門征地機構(gòu)，日常產(chǎn)權(quán)過戶則由基層地保經(jīng)辦。

（二）傳統(tǒng)的土地產(chǎn)權(quán)管理

從土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系看，中國土地“王有”的思想早已根深蒂固，盡管在我們的傳統(tǒng)土地關(guān)系中已分解出多種權(quán)利，諸如田底權(quán)與田面權(quán)等，但從法理上說，全國土地名義上都是屬于皇帝的。正如1898年10月總督府的報告所稱：“對于德國當(dāng)局來說，至關(guān)重要但也相當(dāng)麻煩的是中國人地占有關(guān)系。在德國獲取膠澳地區(qū)前，這里也像中國其他地方一樣，理論上是普天之下莫非王土?！?“實際上，只要土地耕種者能夠繳納土地稅，他就被認(rèn)為是該田地的所有者。沒有任何土地登記簿，只有土地稅賬冊?！?

在土地產(chǎn)權(quán)的管理上，形成了土地契約制度，但土地契約文書種類繁多，土地交易管理混亂。中國從宋代起有了土地契約法權(quán)的書面形式，至明清隨著土地交易的頻繁，已有了種類繁多的土地契約文書，但土地契約沒有地形圖，常使田單與實際土地面積不符；在進(jìn)行交易時，經(jīng)常只換糧串戶名，不換地契戶名，或?qū)⒃醺盍逊謭?zhí)等，使得土地產(chǎn)權(quán)的確認(rèn)經(jīng)常出現(xiàn)糾紛。如德國總督在其1898年10月的報告中所稱：“沒有任何土地登記簿，只有土地稅賬冊。德國人占領(lǐng)后，沒有發(fā)現(xiàn)官方對各田畝的任何標(biāo)記，也沒有發(fā)現(xiàn)對各村莊農(nóng)田地界線的記錄。稅單也未對此提供說明?！?

土地產(chǎn)權(quán)的非正式制度在傳統(tǒng)土地產(chǎn)權(quán)管理中，起著重要作用。在土地產(chǎn)權(quán)的交易中，盡管在明文律法中對于土地交易的契稅和土地契約做了一定規(guī)定，但對土地交易起著重要影響的主要是習(xí)俗慣例，如土地交易中的親族優(yōu)先購買權(quán)、附老契、中人等制度，這些制度在租借地的傳統(tǒng)土地交易中也存在。如英租威海衛(wèi)之前的一份1895年的地契：“立杜絕賣契。方立卿，系福建福州府侯官縣人，將胞兄方伯謙前在山東文登縣威海劉公島新村買成山地十畝，為自行起蓋房屋二十八座，土木工料共用八千兩，系伯謙自己手署，與族間親疏伯叔兄弟子侄無干，乃因光緒二十年倭人迫亂，以至該房屋盡為毀壞。今因短少洋債，不能還清，故將劉公島山地十畝、毀壞原蓋房二十八座，備有界牌為界，賣于煙臺順泰一粵商梁姓永遠(yuǎn)為業(yè)，并無除留為礙。全中人面說議價，定賣銀八百兩，其銀當(dāng)日收足。……恐口說無憑，共立絕賣斷契一紙為據(jù)，并繳上老契為證?！跄福簠鞘希谝姡宏愋銍?，中友：陳修吾，中見人：李琴軒，代筆：戴小琳。光緒二十一年閏五月二十六日立杜絕賣契，方立卿。稅乞，大發(fā)財。”3從這份契約中可看出，契約中注明賣地的原因“短少洋債，不能還清”，“附上老契”“中見人”“在見”等，既有原因又有中人，事實上傳統(tǒng)中農(nóng)民非常重視土地，賣地乃不得已之舉，輕易賣地易被視為“敗家”，故常注明貧寒等原因。在此份地契中，還特意注明了“……系伯謙自己手署，與族間親疏伯叔兄弟子侄無干……”，這與我國傳統(tǒng)土地產(chǎn)權(quán)中的家族所有權(quán)相關(guān)。在傳統(tǒng)鄉(xiāng)村土地的所有權(quán)中，其主體經(jīng)常是家族而非家庭，家庭經(jīng)常是擁有土地、房產(chǎn)的使用、占有、收益權(quán)，但無處置權(quán)，其處置權(quán)要受到家族關(guān)系的制約，這點在中國傳統(tǒng)社會得到高度認(rèn)可。在這種家族觀至上的文化背景下，親族的優(yōu)先購買權(quán)就成為一種降低契約風(fēng)險的制度安排。也正因為土地產(chǎn)權(quán)中的這種非正式約束，土地契約中“中人”的設(shè)置就成了一種增強契約約束力，減少被家族其他人日后追索風(fēng)險的安排。本契約中特意注明“與族間親疏伯叔兄弟子侄無干”，說明在英租威海衛(wèi)之前家族關(guān)系對土地產(chǎn)權(quán)交易的制約。在青島，農(nóng)民對于土地的眷戀也在單威廉的記載中體現(xiàn)出來，如《單維廉傳》記述：“數(shù)千農(nóng)民對于祖?zhèn)髦?，?xí)慣上頗為留戀，乃至不愿出售，交涉頗為費事，承辦購地之官員因此須費很大的功夫、耐心及了解。德國以占領(lǐng)者對中國有絕對的優(yōu)勢，此種勢力以及公正和鎮(zhèn)靜的交涉商談皆有助于順利地解決此項購地之任務(wù)。因此購地工作，前后竟達(dá)數(shù)年之久?！?

由于成為租借地之前的青島和威海衛(wèi)主要是一些鄉(xiāng)村地區(qū)。在這兩個地區(qū)成為租借地之前，其土地管理主要是傳統(tǒng)的土地管理方式，仍是側(cè)重于稅賦的管理，涉及土地交易的管理，非正式的習(xí)俗慣例要起到很大作用。

二、城市土地產(chǎn)權(quán)管理制度的變革

不同于傳統(tǒng)的以田賦管理為中心的農(nóng)地的管理，城市的發(fā)展帶來了土地征收問題、房地交易問題、土地規(guī)劃問題及城市土地的宏觀調(diào)控等問題。更為特殊的是近代青島和威海在成為租借地之后，統(tǒng)治的主體發(fā)生了變化，西方文化十分直接地和當(dāng)?shù)匚幕鲎?，使得傳統(tǒng)的制度在外力的作用下，偏離了既定的軌道，發(fā)生了制度的變革。

（一）專業(yè)化城市土地管理機構(gòu)的設(shè)置

之前的青島和威海衛(wèi)并無專門的土地管理機構(gòu)，如單威廉所述：“華人之地基與地權(quán)之關(guān)系，吾人亦未明了。久之，始由當(dāng)日之譯官，現(xiàn)任駐華使署參贊夏禮甫Krebs探析華人從未有土地官署，其業(yè)主之變更，村長有無上之權(quán)力。其官署內(nèi)糧課表冊所載之某姓某某田產(chǎn)，只予吾人以最少之依據(jù)?！?德、英租借之后，首要問題便是土地清查。德當(dāng)局在《膠澳租借條約》之前，即成立青島測候組，負(fù)責(zé)青島地區(qū)的土地丈量。在條約簽訂之后，1899年專門分出地政局作為一個獨立的機構(gòu)，對租借地按區(qū)分段，進(jìn)行土地面積實測，對官署公地和賣給市民的私有土地進(jìn)行地籍丈量，對可供出售的地塊按規(guī)格、類別登記造冊，埋設(shè)邊界標(biāo)志并負(fù)責(zé)膠澳地區(qū)的土地登記、移轉(zhuǎn)、變更等事宜及地產(chǎn)稅的登記工作。1907年專設(shè)土地登記局，主要統(tǒng)計土地收入、土地面積、登記簿冊等各類土地的買賣租賃數(shù)據(jù)，并據(jù)此建立土地臺賬等。1907年6月，地政局與土地登記局合并為帝國土地登記局。為方便土地稅收管理，于1901年由膠澳總督府參事官及市民代表選舉2名歐洲人、1名中國人組成土地評價委員會，進(jìn)行土地評估，后于1910年10月，專設(shè)土地估價局，具體辦理評估土地及其他財產(chǎn)價值等有關(guān)事宜3。這些機構(gòu)的設(shè)置為青島土地政策的實施提供了制度保障。

不同于青島相對完善的土地管理機構(gòu)的設(shè)置，威海衛(wèi)的機構(gòu)設(shè)置則相對要簡單地多。從1898年中英簽訂《租威海衛(wèi)專條》到1901年成立臨時行政公署前，威海衛(wèi)仍是中國地方政府統(tǒng)治。1902年英國派駐首任文職行政長官后，組建了司法部、征稅部、登記部和綜合部，土地征稅和登記就有了相應(yīng)的行政機構(gòu)。1906年英當(dāng)局行政機構(gòu)調(diào)整，將威海衛(wèi)劃分為南北兩大行政區(qū)，分別由南北區(qū)行政長官管理，行政長官署設(shè)工務(wù)股，負(fù)責(zé)道路、橋梁、房屋等官辦建筑工程的設(shè)計、計劃和預(yù)算，巡查監(jiān)管私有建筑的施工。1916年，殖民政府再度調(diào)整，形成了由正華務(wù)司署、副華務(wù)司署和醫(yī)官長署三個職能部門組成的行政系統(tǒng)，正華務(wù)司署主管財政、民政、文案、獄政并審理民事案件；副華務(wù)司署主管稅收、港務(wù)、警務(wù)并審理刑事案件。1928年單設(shè)收稅司，掌管地丁錢糧及各項稅收，并設(shè)工程師1人負(fù)責(zé)管理公共工程事宜。尤其值得注意的是由于英國并不像德國要把青島建設(shè)成為“模范殖民地”從而進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)劃和建設(shè)，英國一直遵循的是管理的最小成本原則。在當(dāng)時的威海衛(wèi)，90%以上的人口生活在農(nóng)村，因此完善農(nóng)村管理是當(dāng)局的重點，為此英當(dāng)局實行了中西合璧的總董制來實施鄉(xiāng)村的自治管理。讓有威望的人擔(dān)任村董，負(fù)責(zé)農(nóng)村包括土地交易、稅賦等在內(nèi)的管理。因此，盡管在土地的稅賦、立法和土地產(chǎn)權(quán)交易的管理上威海衛(wèi)也有了轉(zhuǎn)變，但相較青島而言要簡單得多。

（二）土地產(chǎn)權(quán)管理制度的確立

威海衛(wèi)和膠澳同為租借地，租借國獲得土地租借期內(nèi)的使用權(quán)，但兩者又略有區(qū)別。從租期來看，《中德膠澳租借條約》規(guī)定租借期為99年，《中英租威海衛(wèi)專條》規(guī)定租期與“俄國占旅順相同”，按俄占時間看是25年，但同時又規(guī)定“然期滿后，由兩國相商延展亦可”1，故期限事實上不確定。這樣雖有時間期限，然而國內(nèi)外學(xué)者的研究和資料均認(rèn)為膠澳條約中99年的限制實為永久，如日本學(xué)者田原天南認(rèn)為：“租借地國的領(lǐng)土在國際法上創(chuàng)一新例者，實際是自德意志在1898 年租借膠州灣開始的。以當(dāng)時中國政府缺少法律上的知識為契機，名義上暫時租借九十九年，其實質(zhì)是要侵占中國領(lǐng)土。”“然而，德租借膠州灣雖有九十九年的期限，而含有永久的意思是自不待言的。租借國可以與在本國的領(lǐng)土內(nèi)一樣進(jìn)行永久的經(jīng)營?！?英國在土地租借期限的認(rèn)識上從其當(dāng)時在香港的土地制度就可看出，其對香港的土地批租時，期限設(shè)定上也有75年、99年、999年等規(guī)定，故西諺云：“60年等于永久?！?無論時間期限上如何規(guī)定，英國、德國取得了租借期內(nèi)的土地所有權(quán)，并在此基礎(chǔ)上對界內(nèi)的土地在產(chǎn)權(quán)管理上確立了相應(yīng)的產(chǎn)權(quán)制度。

1、土地所有權(quán)制度

德當(dāng)局占領(lǐng)膠州灣之后，為避免其他國家先行收購或地主抬高地價，頒布了“優(yōu)先收購法”，規(guī)定土地所有者今后只能將土地出售給德國海軍司令或其接任者，即德國總督府，嚴(yán)禁將土地出售給其他人。在德國殖民當(dāng)局收購?fù)恋刂?，土地所有者仍然占有該土地，并可以繼續(xù)耕種土地。這樣通過“優(yōu)先購地權(quán)”，使得被收購的土地歸德國政府所有。

英國租界威海衛(wèi)期間，土地有“公地”和“民地”兩大類4。其中“公地”所有權(quán)在英國租借期間從法律關(guān)系上屬于英國國家?！肮亍敝饕ㄓ羞@幾類：一是租借時從清政府手中接管的官產(chǎn)地畝，二是英國政府強制收買的土地，三是政府荒地，即按照中國法律和習(xí)俗被視為公共財產(chǎn)，屬于國家所有的未被占用的土地，或者原本是荒地并且其土地占有人無合法地契的被占用的土地，四是皇家租地，指在碼頭區(qū)的“公地”，英租威海衛(wèi)行政公署分別段落標(biāo)定價格，以備人民租用。“民地”所有權(quán)是指各類地主及民間百姓擁有的各種私人土地田產(chǎn)。

2、土地登記制度的確立

無論是青島還是威海，傳統(tǒng)的土地管理并無完善的土地登記制度，官府對于土地的管理主要是以征收賦稅為中心的土地清丈和地籍管理。盡管土地交易時，須經(jīng)官府查驗并繳納契稅，但土地契約既不附有地形圖，契約形式又不規(guī)范，對于土地報價是否屬實、面積是否相符，并無相應(yīng)的核實制度，致使土地產(chǎn)權(quán)糾紛屢有發(fā)生。對土地交易進(jìn)行管理的首要條件是完善的土地登記制度的確立，青島的德國政府和威海的英國政府介入土地交易管理的制度設(shè)置之一便是土地登記制度的確立。

土地登記的前提是土地測量，在1898年德國海軍港務(wù)測量部就成立了青島測候組，對租借地按區(qū)分段，進(jìn)行土地面積實測，對官署公地和賣給市民的私有土地進(jìn)行地籍丈量，對可供出售的地塊按規(guī)格、類別造冊登記，埋設(shè)邊界標(biāo)志，這為后來的土地出售和交易提供了基礎(chǔ)。在德國公布的一系列的土地法規(guī)中，《置買田地章程》（1898年9月2日）的第二端第一款規(guī)定：“除第一端款內(nèi)所載外，現(xiàn)在初買地之事非由總督所定拍賣之日不能辦理，如總督拍定后，統(tǒng)侯將該地及買主登注地冊，始為買主實系該地之新主作據(jù)。”1在《田地易主章程》（1904年5月5日）第三條也規(guī)定：“所有本署未經(jīng)價買之地，只準(zhǔn)賣與籍隸德境、即墨、膠州三處華人管業(yè)，仍當(dāng)先行報請衙門準(zhǔn)否，但賣主買主察報時宜呈所立契據(jù)二紙查核，若經(jīng)衙門核準(zhǔn)即將該地向來契蓋印，一張交買主收執(zhí)，其余一張則留衙門存案，……”2這些規(guī)定均明確表明土地交易須進(jìn)行登記。除了章程中的規(guī)定外，德國當(dāng)局還于1902 年12 月發(fā)布“建立土地簿登記之赦令”、1904 年5 月發(fā)布“膠州地區(qū)內(nèi)中國民眾間轉(zhuǎn)移土地之命令”，對土地登記的基本程序、土地登記的優(yōu)先權(quán)和不進(jìn)行土地登記的處罰都進(jìn)行了規(guī)定。如對土地登記的基本程序規(guī)定如下：（1）土地登記前，先經(jīng)過法務(wù)查證；（2）確定買主賣主；（3）確定土地交易的面積及所處的位置；（4）進(jìn)行逐個地位的現(xiàn)場測繪；（5）對比原有的土地稅冊；（6）填入土地登記簿；（7）發(fā)放土地產(chǎn)權(quán)（變更）證書；（8）土地移轉(zhuǎn)登記，制作證書。至1906年9月30日，納入土地登記薄和圖冊的土地共計447公頃24公畝，其中青島市區(qū)登記175公頃51公畝34平方米，郊區(qū)登記271公頃72公畝66平方米3。

英國對于威海衛(wèi)的土地并未進(jìn)行大規(guī)模的測量工作，故土地登記工作也展開較晚，至1914年始頒布《土地登記條例》，1916年制定《土地轉(zhuǎn)讓與抵押登記規(guī)章》對于土地登記的程序和法律責(zé)任作了詳細(xì)的規(guī)定，具體包括有土地登記的申請、費用、查詢和違反土地登記的處罰，其土地登記的基本程序如下：（1）向愛德華港地區(qū)長官辦公室官員出示土地轉(zhuǎn)讓契約，及出賣人對該轉(zhuǎn)讓土地享有權(quán)利的全部證明文件，用以證明土地出賣人對該土地權(quán)利已消失并入卷存檔；（2）地區(qū)行政長官對欲轉(zhuǎn)讓的財產(chǎn)張貼公告，公示1個月；（3）在土地登記簿中登記雙方當(dāng)事人的全稱、履行日期和登記日期、土地的所在地和邊界、土地轉(zhuǎn)讓價款或者預(yù)付款數(shù)額。除此之外，還規(guī)定土地轉(zhuǎn)讓和抵押登記簿在辦公時間內(nèi)應(yīng)當(dāng)在愛德華港政府辦公場所內(nèi)公布，并接受查詢，而且對同一塊土地或者合法地產(chǎn)而言，所有經(jīng)過登記的轉(zhuǎn)讓、抵押將比未經(jīng)登記的轉(zhuǎn)讓、抵押有優(yōu)先權(quán)；已登記的契約將比未登記的契約有優(yōu)先權(quán)4。

從上面的規(guī)定可以看出，無論是英當(dāng)局還是德當(dāng)局對于土地登記的程序、土地登記的優(yōu)先權(quán)、土地轉(zhuǎn)讓和抵押的登記制度、違反土地登記的處罰等都進(jìn)行了規(guī)定，確立了傳統(tǒng)土地管理中缺失的土地登記制度，也進(jìn)一步促進(jìn)了土地交易的展開。

3、私人土地產(chǎn)權(quán)交易監(jiān)管制度

中國傳統(tǒng)私人土地進(jìn)行產(chǎn)權(quán)交易時，并不需要事先得到政府的批準(zhǔn)，只是在交易后由買方到縣署納稅注冊，但事實上為了逃避契稅，很多買主并不報備，故而民間才有大量白契存在。英、德租借威海衛(wèi)和膠州灣之后，當(dāng)局直接介入私人土地產(chǎn)權(quán)交易，對交易進(jìn)行監(jiān)管。

私人土地產(chǎn)權(quán)交易報批制度。德總督府1898 年頒布的《置買田地章程》第一端第二款規(guī)定：“在總督未買地之先，各村居民人等凡有意欲買土地抑或改換該地向來用法者，務(wù)先稟請總督批準(zhǔn)，并不準(zhǔn)私辦。”5 1904 年頒布的《田地易主章程》也規(guī)定：“所有土地未經(jīng)本督購買，以先各該地主凡有意所有田地未經(jīng)本署購買，以先各該地主凡有意欲改換該地向來用法者務(wù)宜先行稟請本署準(zhǔn)否。不準(zhǔn)私自擅辦。至嗣后租地賃房典押等事應(yīng)一律照辦。若經(jīng)衙門核準(zhǔn)，即將該地向來契蓋印一張交買主收執(zhí)，其余一張則留衙門存案。”6而英國在1899年10月14日頒布的《土地購買章程》第一條就規(guī)定：“欲購買土地者，在得到行政長官的交易許可后，應(yīng)與土地所有權(quán)人商討所購?fù)恋氐拿娣e并標(biāo)記出土地的界限?！钡谌龡l規(guī)定：“如果從購買許可給出之日起三個月內(nèi)交易還沒有完結(jié)，此交易將被行政長官取消?！钡谖鍡l規(guī)定：“在所有的情況下，進(jìn)行土地交易之前都要由政府勘測員進(jìn)行勘測，并要向買方收取勘測費用，交易協(xié)商完成之后、界石將被固定下來?？睖y地圖將被制作?！?這些規(guī)定都表明無論英當(dāng)局還是德當(dāng)局都直接介入私人土地交易，明確私人土地買賣須有當(dāng)局批準(zhǔn)。

私人土地交易主體的限制。不同于英當(dāng)局，德當(dāng)局對于私人土地交易的主體也進(jìn)行了限制。1898 年的《置買田地章程》在第一端第二款中就規(guī)定：“除同村或同宗之外，無論何地均不準(zhǔn)或賣或租與他人?！?而《田地易主章程》將交易主體的范圍擴(kuò)大，但也僅限于德屬區(qū)域內(nèi)的即墨、膠州人，即“所有本署未經(jīng)價買之地，只準(zhǔn)賣于籍隸德境即墨、膠州三處華人管業(yè)，應(yīng)當(dāng)先行報請衙門準(zhǔn)否，但賣主買主稟報時宜呈所立契據(jù)二紙查核。”3

土地產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、過戶的基本流程標(biāo)準(zhǔn)化。德在其《田地易主章程》中第一條規(guī)定：“……每地一塊系屬何人產(chǎn)業(yè)，須以衙門發(fā)給新立之糧冊為憑?！钡谌龡l規(guī)定：“……賣主買主察報時宜呈所立契據(jù)二紙查核，若經(jīng)衙門核準(zhǔn)即將該地向來契蓋印，一張交買主收執(zhí)，其余一張則留衙門存案，應(yīng)納印費洋共五角，……”說明買賣雙方在得到批準(zhǔn)簽訂契約后仍需去當(dāng)局公證核準(zhǔn)；而英在其《土地購買章程》中也規(guī)定土地買賣經(jīng)批準(zhǔn)后可訂立契約，并由土地所在地的該村村董及兩名證人在契約上簽名，而后由買方繳納契約登記費和土地測量費。1924年6月和1929年8月的規(guī)章公布后，規(guī)定產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓時，應(yīng)先填寫購買產(chǎn)權(quán)報告書，并聲明請求過戶，由買賣雙方在報告書上簽押，并攜帶賣主的執(zhí)業(yè)證券呈遞英租威海衛(wèi)行政公署，由公署根據(jù)其報道的地段、坐落、四至等情況，在該產(chǎn)權(quán)所坐落的村中張貼一個月布告，若在此期間無異議，則可成立賣絕官契，并納稅。若賣主納稅時無執(zhí)業(yè)證券，則邀請兩位公證人，并說明沒有執(zhí)業(yè)證券的理由，才能認(rèn)定為有效4。從這些規(guī)定可看出，私人土地產(chǎn)權(quán)交易受英、德當(dāng)局管理監(jiān)督，并且交易的基本流程已經(jīng)規(guī)范化、制度化了。

4、土地產(chǎn)權(quán)憑證-土地契約的規(guī)范化制度的確立

中國傳統(tǒng)土地交易時，只換糧串戶名，不換地契戶名，或?qū)⒃醺盍逊謭?zhí)等，且土地契證不附有地形圖，田單與土地實際面積多有出入。在單威廉所著的《膠州行政》中，他這樣記載：“按華人之法律，則土地之出賣由賣主訂立賣約，出賣與買主，按約授受。新地主負(fù)有義務(wù)將契約呈報縣署，納稅注冊。在呈報之時，按買價若干分之幾納稅于國家，縣署蓋印，或粘貼契尾并登記稅冊。新業(yè)主此后即附有納稅之義務(wù)。則稅冊記載各地業(yè)主，自應(yīng)有鮮明之影像，孰意由其官署之干預(yù)，俾其地基主權(quán)之轉(zhuǎn)移，由甲至乙竟百年至今，在中國山東一帶，從未實行一次?！h署糧房所存之案卷，其中所載某姓某田，幾如藏書樓之歷史，不知經(jīng)幾代幾朝幾次湮流。百年易更，此冊不易。執(zhí)冊相繩，殊難憑信。”5從這些記載來看，并無統(tǒng)一的契約憑證，由官署在登記稅冊時蓋印或粘貼契尾，然而按照記載即使這點也經(jīng)常不能辦到，大量白契存在6。這種不規(guī)范的契約制度造成了土地交易流轉(zhuǎn)的諸多不便和糾紛。

德占膠州灣后，土地交易的契約規(guī)范化了。德政府取得膠州灣的租借權(quán)后，首先禁止土地交易，取得土地優(yōu)先購買權(quán)。政府收買時，先通知舊有業(yè)主，丈量時以從前華人原有面積，政府新加的租稅冊為根據(jù)，逐界丈量，其價值按土地肥饒以及其他特別關(guān)系估量和雙方磋商，然后再訂立契約，約文用漢文，由所管官署預(yù)先制就。其樣式為賣主愿將該地由買主出價若干賣于買主管業(yè)，憑中及村長等為證，賣主本人及中證等均幾名。1897年德政府與當(dāng)?shù)孛癖姷牡谝环萃恋亟灰灼跫s如下，以后契約皆仿此：

立永賣契約人：王……等（續(xù)以人名44），今愿將即墨縣方坊什所有田產(chǎn)，如下列各界，共計一百二十六畝，出賣于德國政府代表，海軍司令官狄，計價二千七百五十元，領(lǐng)銀交田，永無糾葛，自賣之后，任從買主處理、興作，與賣主無涉。惟現(xiàn)在田內(nèi)今年所種，仍得由賣主收獲。如德國政府在收獲以前使用是項地基，則田內(nèi)所有糧食，由估量給予相當(dāng)賠償。如德政府尚不即時使用，賣主此后尚欲再用此地，得由賣主納租價，由德政府租出，等因證明零售賣價二千七百五十元內(nèi)扣除從前所領(lǐng)優(yōu)先收買權(quán)之代價銀十五元。此據(jù)。1

這樣德占之后的青島土地買賣契約仿此德政府與民眾之間的土地買賣契約，通過統(tǒng)一印制的土地交易契約和土地丈量、登記制度，確立了標(biāo)準(zhǔn)化、有序化、法制化的土地契約管理制度。盡管這份契約仿中國傳統(tǒng)民間土地交易的契約樣式，同樣有買賣雙方及中人，但由于契約統(tǒng)一印制，且都在政府登記備案，對于整理地籍，確定產(chǎn)權(quán)，征收土地稅費提供了便利條件。加上政府當(dāng)局的強力規(guī)定，更確保了產(chǎn)權(quán)交易憑證的權(quán)威性；而且專門設(shè)置土地登記機構(gòu)，規(guī)定土地變更流轉(zhuǎn)時，必須進(jìn)行土地登記和土地移轉(zhuǎn)登記，由官廳發(fā)給土地產(chǎn)權(quán)變更證書，正本由交易雙方執(zhí)有，副本由官廳作為永久性檔案備查，這樣管理更加規(guī)范、有序。

英租威海衛(wèi)初期，民間土地買賣的契約大多為白契（民間買賣的契約，并不到官府投稅），但年代久遠(yuǎn)，很多契約上的買方與現(xiàn)在的所有者并不相符，故而1904年英租威海衛(wèi)行政公署印就官絕契、官典契等格式發(fā)行，凡成立典賣契時必須領(lǐng)用，先由各區(qū)區(qū)董到行政公署領(lǐng)取若干張，各村村民就近到區(qū)董處購買使用，區(qū)董即將領(lǐng)用人的村名、姓名、號數(shù)及日期記錄在所售契紙備查簿內(nèi)，隨時呈報華務(wù)司署以便查核。下面是一份英威海衛(wèi)管理公署1929年頒發(fā)的“賣絕官契”：

立賣契人大英威海衛(wèi)租界辛汪都三里前雙島村叢石齋，為因無錢使用，情愿將自己東西地一段三畝半坐落薄臉片南一半處南至界石、北至界石、東至堰根、西至有堰四至分明。邀同原中李星海（畫押）等村董（章）公同議明實價大錢一千千整，當(dāng)交不欠，賣與本村叢繽珠名下永遠(yuǎn)為業(yè)，絕無反悔。糧銀柒分整，照契過割，由買主自行照例投稅，如有違礙情弊，買主一力承當(dāng)。至應(yīng)納糧銀，由買主完納。恐后無憑，填寫官契為證。2

這份契約印有“大英威海華務(wù)司”的獅圖案長條形印，有村董、副村董、幫辦員的簽章，有中人、當(dāng)事人的簽字畫押，還蓋有“威海衛(wèi)管理公署·土地契據(jù)管理”之章，天頭上還印有“第×號”的字樣，并注明“從立契起限三月內(nèi)到碼頭區(qū)衙署稅契”。從這份契約可看出，基本內(nèi)容與傳統(tǒng)的中國土地契約內(nèi)容相似，多了村董的簽字和行政管理當(dāng)局的簽章及編號。村董是英租威海衛(wèi)時期實行的基層管理制度，由英當(dāng)局任命并在各村行使行政管理職能，如征糧納稅、進(jìn)行土地登記等。按照1905年英當(dāng)局頒布的《典賣房地產(chǎn)稅契章程》對訂立“賣絕官契”流程進(jìn)行了規(guī)定：買賣雙方村董、幫辦員將賣主出示契據(jù)當(dāng)場審查后領(lǐng)得請求書（請求書在區(qū)總董處），填寫清楚并蓋章；請求書填畢后請土地局（Land Office）出示通告，飭該村村董在村內(nèi)張貼一月，凡有異議者可于一月內(nèi)用書面申訴于正華務(wù)司署；一月后無人出面反對買賣，即開始訂立賣絕官契，并連同原來契據(jù)呈請土地局登記納稅。從這個規(guī)定和契約的格式可以看出，英租威海衛(wèi)時期的土地契約同樣實現(xiàn)了有序化和法制化。除了“賣絕官契”，英租時期威海衛(wèi)私人之間土地買賣和典押的契約還有：官典活契、官押帖、官補契和白契，除了白契是私人為逃避契稅不去官府注冊納稅外，其余幾種均需經(jīng)過官方的批準(zhǔn)和監(jiān)督。

土地契約的規(guī)范與否直接影響著土地交易的效率。中國傳統(tǒng)的土地交易憑證種類繁多，真?zhèn)坞y辨，常引起交易糾紛，且受到地方勢力的干預(yù)。在土地交易中，由于需對土地執(zhí)業(yè)憑證進(jìn)行真?zhèn)蔚蔫b定，并受習(xí)慣法等因素的影響，加大了土地交易成本，大大阻礙了土地交易效率和造成土地稅賦短漏、土地產(chǎn)權(quán)不明和糾紛不斷的現(xiàn)象。德國和英國在在分別租借了膠州灣和威海衛(wèi)后，雖然由于兩個殖民當(dāng)局法系、文化等的不同，對于租借地采用了不同的管理方式和管理制度，但租借之后都首先從厘清土地關(guān)系，加強土地管理入手，引入了較為規(guī)范化、有序化、制度化的土地產(chǎn)權(quán)管理制度，表現(xiàn)在土地產(chǎn)權(quán)憑證上即體現(xiàn)為土地契約格式規(guī)范化、土地流轉(zhuǎn)契約標(biāo)準(zhǔn)化、土地登記制度化，減少了傳統(tǒng)的土地交易的弊端。

三、青島、威海土地產(chǎn)權(quán)管理制度的比較

（一）土地測量制度的差異

土地測量是進(jìn)行所有土地管理工作的先決條件。德政府在膠澳地區(qū)進(jìn)行了徹底地土地測量工作，并把它作為地政局的工作之一，使土地測量制度化了。在備忘錄的記載中，1898年3月23日，一名海軍軍官就帶領(lǐng)測量分隊開始了測量工作，對青島周圍地區(qū)進(jìn)行了測繪。1899年4月15日成立地政局后把測量工作作為地政局的工作內(nèi)容之一，不僅繼續(xù)進(jìn)行土地測繪工作，還為已開發(fā)的可供出售的地塊進(jìn)行丈量和設(shè)立標(biāo)志。

不同于德細(xì)致的測量工作，英當(dāng)局基于“最小成本化”管理的原則，對土地并未進(jìn)行測量整理工作。根據(jù)1901 年《樞密院威海衛(wèi)法令》的規(guī)定，在威海衛(wèi)地區(qū)設(shè)立土地委員會作為管理地政的機構(gòu)。但在英人統(tǒng)治的32 年間，除1898 年英國陸軍工程隊長彭羅斯君測量一次外，并未進(jìn)行大規(guī)模的土地測量工作，土地委員會也形同虛設(shè)，致使土地登記工作遲遲無法展開。

（二）對中國傳統(tǒng)習(xí)慣和習(xí)俗的積極改造與保留

德在占領(lǐng)膠澳之初，膠澳德法律體系主要有：中國法、德國法、膠澳總督府在膠澳頒布的法律。其中土地方面的法律即是這部分法律的重要內(nèi)容。在土地立法的過程中，為了明確土地關(guān)系和土地權(quán)利的歸屬，盡量不違反中國居民的法律觀念，土地法規(guī)的制定者單威廉做了大量工作，據(jù)記載：“晚間查對中國稅簿及準(zhǔn)備地主簽字用之副本，翌晨天亮即冒著十二月間晨寒外出，以便與地主交涉。因此吾人對于村民及農(nóng)地，日漸深入了解?！睘橛喠⑵跫s“徹底了解與溝通，首先必須和各地方之長老，以及附近村里之中國主管官員，分別洽談，并查閱當(dāng)?shù)囟悡?jù)，求得各地私產(chǎn)公平可行之稅率與地價。因數(shù)百年以來，中國官廳從未參預(yù)民間土地轉(zhuǎn)移之價格也”1。德當(dāng)局盡管注重兼顧中國傳統(tǒng)法律和習(xí)慣的適用，但從在德國殖民科學(xué)領(lǐng)域享有權(quán)威的奧托·凱伯訥的分析中我們可以看出其初衷所在：“因為……殖民刑法問題同樣也是文化問題。殖民刑法的制定是德國文化向海外發(fā)展的一個步驟?！睂嵱玫?、效果良好的法律一方面應(yīng)當(dāng)適應(yīng)文化關(guān)系，另一方面又應(yīng)當(dāng)讓法律制度迎合文化關(guān)系的變化：“因此便產(chǎn)生了自覺的和自愿的發(fā)展進(jìn)程，類似于羅馬法在德國的接受：更精良、更發(fā)達(dá)的法律取代了落后的法律。”2例如，在1912年6月29日《買地辦法》中規(guī)定：凡買賣地畝或租地者，須親自到地畝局辦理。如拍賣地皮之本人不能到，須有代表人到局，其代表人先有全權(quán)代表之憑據(jù)，此憑據(jù)即系由臬司衙門或佛威律師、葛和律師簽字。

英租威海期間對中國傳統(tǒng)土地習(xí)俗的保留。1930年英在威海衛(wèi)的最后一任總督莊士敦本人在告別威海的演說詞中談到了英政府對于中國傳統(tǒng)法律和習(xí)慣的態(tài)度，他說：“本政府對于中國風(fēng)俗習(xí)慣，并不加以干涉，至于在法庭上，極力依照中國法律及慣例辦理，其有在道德上與公正上與英國觀念相抵觸者，則修改之。中國習(xí)慣中有一最殘酷無道者，即婦女纏足。本政府已盡力勸告界內(nèi)人民脫離此唯一之惡習(xí)。因為我們是外國人，不能用強迫手段使你們解除此種習(xí)慣，所以我們除此之外，用盡方法勸導(dǎo)你們，但是所得之效果很少，這是本大臣很抱歉的。”3那么哪些是依照“中國法律及慣例”辦理的呢？理論上，中國法律和慣例包括中國的制定法和習(xí)慣法，制定法當(dāng)時主要是《大清律例》，而“1898年存在的中國法是大清律例，它基本上是一部刑法典，并不包括中國的全部法律。多數(shù)的民事法律，如繼承、契約及土地持有，均自在于帝國管理系統(tǒng)之外，由鄉(xiāng)村耆老、商業(yè)行會及類似的代理機關(guān)主要是依據(jù)習(xí)慣解決”1，故而關(guān)于土地方面的相關(guān)法律主要是依據(jù)傳統(tǒng)習(xí)慣來解決的，當(dāng)然不得與英國觀念相抵觸。在土地的買賣、登記、抵押等方面都需要村董的參與，并且還注重中國傳統(tǒng)土地交易中宗族的力量，在土地買賣中還要求賣主的主要家族成員參與。如在這份判例中：

大英按察司堂諭，照得前據(jù)威海副華務(wù)司賈雍稱，為戚星南等十九人占據(jù)官地一案，現(xiàn)經(jīng)本司開斷此案。詳查所訟約有三端，一該地各斷究竟官地抑系民地；二如系民地，國家可否價買；三如若價買，該價應(yīng)如何定章。按本司核斷，此案應(yīng)照何例。查威海租借系中國租于國家，照一千八百九十八年七月一號所定條約內(nèi)開租借以內(nèi)全歸國家管理，所有管理之權(quán)照一千九百零一年察準(zhǔn)準(zhǔn)行各章辦理。該章十九條內(nèi)開管理之權(quán)應(yīng)照當(dāng)日本國所定之例辦理。然照英例而論，設(shè)有偶然之事，亦須用及當(dāng)?shù)刂k理，如有地產(chǎn)案件，該章內(nèi)亦經(jīng)提及，須按本國土地之例辦理.設(shè)未詳載于例，按本司之意，亦不必拘規(guī)照辦。除非將中國列入不文明之野蠻之國，則可否。則即照本案內(nèi)所呈之各契據(jù)而論，內(nèi)有年輕農(nóng)夫所呈之一張系一百六十余年之契，與今所寫之格式并無大異。足見相沿多年守產(chǎn)之法契卷規(guī)矩通行常例皆有一定章程。即照如此法律而論，本司意見宜照當(dāng)?shù)刂粗袊k理。2

……

所有境內(nèi)各地尚有數(shù)段未斷此等地，本司己移交于副華務(wù)司照以上案情辦理察覆?！?/p>

在此判例中可以看出，《租借威海衛(wèi)專條》為根本依據(jù)，土地契約格式為中國傳統(tǒng)土地契約格式，說明中國傳統(tǒng)的土地契約一直在使用，而具體判定按照“中國之例辦理”，說明中國傳統(tǒng)習(xí)慣是具體依據(jù)，并且將此判決結(jié)果作為以后判決的參照。

四、不同制度變革的淵源分析

（一）宗主國不同的法律制度

在德統(tǒng)治青島期間，實現(xiàn)了司法與行政的分離，在設(shè)立法院的基礎(chǔ)上引入了陪審和律師制度，如在1912年6月29日《買地辦法》中規(guī)定：凡買賣地畝或租地者，須親自到地畝局辦理。如拍賣地皮之本人不能到，須有代表人到局，其代表人先有全權(quán)代表之憑據(jù)，此憑據(jù)即系由臬司衙門或佛威律師、葛和律師簽字3。在威海的法律構(gòu)成中同樣有英國的法律制度的特點，在《樞密院法令》第19條中就明確規(guī)定：“照本法令其他條文之規(guī)定，所有民刑訴訟管轄權(quán)，得酌量情勢，以英國現(xiàn)行法律之原則，及英國法庭之手續(xù)習(xí)慣，分別施行之?！?“為了便利實施此種法律起見，法院得以不背原質(zhì)，加以變通，以便適合當(dāng)?shù)厍樾??！?

（二）不同的文化傳統(tǒng)和民族特點

中世紀(jì)的德國主要是采邑制度與封建領(lǐng)主土地所有權(quán)制度，至19世紀(jì)尤其是前半世紀(jì)，隨著市民階層對政治上與經(jīng)濟(jì)上的自由的要求，人們開始尋求法律辦法調(diào)節(jié)矛盾，其中經(jīng)濟(jì)上的自由通過制定特別法及民法而實現(xiàn)。盡管《民法典》是1900年才頒布的，但在18世紀(jì)人們的所有權(quán)觀念就已發(fā)生改變，在當(dāng)時就已對土地進(jìn)行丈量，登記造冊，并建立起土地抵押登記簿，在1900年的《民法典》中規(guī)定了所有權(quán)是一種排他性權(quán)利， “物之所有人在不違反法律或第三人權(quán)利的范圍內(nèi)，得自由處置該物，并得排除他人對物之一切干涉” 。第905 條規(guī)定：“土地所有人之權(quán)力擴(kuò)及到地面上之空間與地面下之地層?！?這種土地所有權(quán)觀念對于德國在租借膠澳時期實行土地私有，確立土地售賣制度是有很大影響的。在德國海軍部國務(wù)秘書提爾皮茨（Alfred von Tir-pitz）1899年1月所作的預(yù)算報告中，對土地條例作了綜合說明：德國人在土地管理方面沒有仿照英國租賃辦法，而采用收售的模式，這顧及了德意志民族根深蒂固的感情，因為德國人都希望擁有屬于自己的土地。

英國實行的是以土地出租為主的土地供應(yīng)制度，這也與其傳統(tǒng)文化有關(guān)。在英國，自從1066年以來，在法律上英王一直是所有土地的所有人。英王作為唯一的絕對的土地所有人，把土地授予其他人，這些人就成了持有人或租借人，他們的持有土地的權(quán)利受到法律保護(hù)，甚至國王也不能加以侵犯。所以，一切持有土地的基礎(chǔ)只是占有權(quán)而不是絕對所有權(quán)。從其對所占領(lǐng)的殖民地的土地政策來看，英國對其殖民地實施的也是只租不賣的政策。如1841年英國人攻占香港本島，在完成了私人土地的登記之后，港英政府隨即在1843年宣布，絕大部分非私人擁有的土地，成為所謂“官地”，即成為萬里之外英女王的資產(chǎn)，由港英政府管理，并向剛?cè)蚊南愀劭偠借倍Σ榘l(fā)出訓(xùn)令：“女王陛下政府提醒你不要把土地的任何部分作永久的讓與，寧愿人們向國主租地。”2這種土地所有觀念和產(chǎn)權(quán)認(rèn)識使得英國在租借威海衛(wèi)時，同樣保留了這一做法，采取了出租而非售賣的土地制度。

在土地制度的變革中，威海衛(wèi)的制度中保留了大量的中國習(xí)慣，而在青島中國的傳統(tǒng)習(xí)慣逐漸消亡，這也和雙方文化中對待習(xí)慣的觀念有關(guān)。英美法系中，習(xí)慣在一定條件下可以成為法律的淵源，這種觀念在英美文化體系中也根深蒂固，因而在威海的土地管理制度的變革中中國的很多傳統(tǒng)習(xí)慣一直也保留了下來，在一些司法判例中也作為判決的依據(jù)，如上文所述的判例中出現(xiàn)的“依中國之例辦理”，以及在采用的契約上對中國傳統(tǒng)契約格式的保留與中人的保留等。而德國的民族傳統(tǒng)中，對待習(xí)慣的態(tài)度則是認(rèn)可并加以改造，這種做法在繼承羅馬法時就有所體現(xiàn)，在13世紀(jì)時羅馬法開始在德適用， 1495 年，帝國法院正式確認(rèn)羅馬法為德國民法的有效淵源，羅馬法開始被全盤接受，但德國法對羅馬法的繼受并沒有完全排斥固有的日耳曼習(xí)慣法，而是對其加以改造。16 世紀(jì)中葉，日耳曼習(xí)慣法在吸收羅馬法和教會法的某些原則和制度基礎(chǔ)上形成一種通行于全國的普通法，一直適用到19 世紀(jì)。這種對待習(xí)慣的認(rèn)可加改造的做法同樣貫穿于德在青島的土地制度的變革中，剛開始也是保留一些中國傳統(tǒng)習(xí)慣，但逐漸地中國傳統(tǒng)習(xí)慣逐漸消亡，為近代的、西式的土地法律制度所取代。

（責(zé)任編輯：陳煒祺）