陳英男

[摘 要]政府公共政策決策中體現(xiàn)和保障民意是民主政治的基本要求。農(nóng)村居民最低生活保障制度，為農(nóng)村貧困人群的生存和發(fā)展提供了“安全網(wǎng)”，設(shè)立一道“最后的防線”，是一項(xiàng)惠及農(nóng)村困難群眾的好政策。政策執(zhí)行問題多種多樣，本文以村級低保政策執(zhí)行為研究問題，探究村級政策執(zhí)行過程中存在的問題，分析其現(xiàn)狀、原因并提出了解決方法。

[關(guān)鍵詞]政策執(zhí)行；低保；村級行政

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2017.08.126

[中圖分類號]F323.89 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1673-0194（2017）08-0-01

政策執(zhí)行是指政策執(zhí)行者運(yùn)用各種政治資源，采取解釋、宣傳、實(shí)驗(yàn)、協(xié)調(diào)與控制等各種行動，將政策觀念的內(nèi)容轉(zhuǎn)化為實(shí)際效果，從而實(shí)現(xiàn)既定的政策目標(biāo)的活動過程。但政策執(zhí)行問題的存在影響了國家頂層設(shè)計(jì)意圖到達(dá)各層的實(shí)際效果，使政策目標(biāo)大打折扣甚至背道而馳。

農(nóng)村最低生活保障是國家為保障農(nóng)村困難群眾基本生活而建立的一項(xiàng)制度。農(nóng)村低保對于保障群眾生產(chǎn)生活，維護(hù)農(nóng)村社會穩(wěn)定有著重要的意義。但在低保政策推行過程中存在的一些問題，損害了農(nóng)民群眾的切身利益，嚴(yán)重影響了農(nóng)村社會的和諧穩(wěn)定。

1 村級低保政策執(zhí)行狀況

1.1 低保政策的流程與標(biāo)準(zhǔn)

“三級管理”格局，即：村文書兜底工作，了解本村各戶村民的實(shí)際經(jīng)濟(jì)生活情況，并將其上報給鎮(zhèn)民政辦，再由鎮(zhèn)民政辦上報給縣民政局，最后，確定符合標(biāo)準(zhǔn)的住戶。符合低保的標(biāo)準(zhǔn)由硬性和彈性兩種指標(biāo)綜合確定。硬性指標(biāo)，即低保戶必須符合人均收入水平標(biāo)準(zhǔn)，生活用品的擁有額度；彈性指標(biāo)，即由各村的低保員走訪各家各戶，深入了解情況，了解致貧原因，確定致貧原因消除的難易程度。最后由兩種指標(biāo)綜合確定。

1.2 低保政策的實(shí)際執(zhí)行情況

1.2.1 低保政策被利用

一方面體現(xiàn)在村干部的選舉上，用低保金做交易，形成“賄舉”，導(dǎo)致低保人數(shù)增長較快，幅度較大，低保資金的缺口與日俱增。另一方面，低保政策成為村干部打壓私仇與強(qiáng)制某項(xiàng)工作落實(shí)的手段。用低保政策做威脅，逼迫村民配合村委會工作，這種情況雖然極少，但對村委會政策執(zhí)行工作和村民的生活、權(quán)利造成了較大的負(fù)面影響。

1.2.2 低保政策成為各村博弈的工具

各村的低保名額都是按照各村的人口比例，貧富情況等條件確定的，名額多少關(guān)系到村民生活水平的提高以及日后工作的開展。因此，與鎮(zhèn)一級管理人員關(guān)系較密切的村干部可能會為本村多爭取名額，導(dǎo)致村干部進(jìn)行人脈、能力、信息的博弈，使更需要低保名額的村子名額被擠占，不利于村民共同平等的享受國家政策紅利，嚴(yán)重挫傷了低保政策執(zhí)行的嚴(yán)格性與權(quán)威性。

1.2.3 低保信息不透明，信訪渠道不暢通

一是低保政策不公開。了解低保政策的往往僅限于村委會相關(guān)人員，或雖公開了低保政策，但公開時間短，效果不理想，農(nóng)民群眾對低保政策沒有全面了解。二是審批過程和結(jié)果不公開，造成低保對象不透明。三是低保公示的內(nèi)容不明確。有的村低保公示時僅僅公示姓名，沒有其他相關(guān)信息，甚至有時僅僅公示編號，很難讓農(nóng)民群眾查證，農(nóng)民群眾無法在低保問題上與村干部對話。

2 執(zhí)行效果不佳的原因

2.1 村干部的角色性質(zhì)

村頭官僚理論：村干部主要是村級組織的權(quán)力所有者，具有農(nóng)民和干部的雙重身份。村干部在鄉(xiāng)村系統(tǒng)中處于行政管理系統(tǒng)和村民自治系統(tǒng)的邊際位置，使行政體制的約束和激勵機(jī)制對他們一般起不到作用；另一方面其可以借口民意，規(guī)避上級組織的監(jiān)控和責(zé)罰，看似盡職盡責(zé)地執(zhí)行了政策，實(shí)際上是有選擇地執(zhí)行了最有益其自身的部分政策。

2.2 監(jiān)督力量薄弱

農(nóng)村低保政策的執(zhí)行并沒有一個專門的機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管工作，導(dǎo)致出現(xiàn)會根據(jù)村干部的人脈與信息而影響到低保名額的確定或者以低保名額為手段進(jìn)行賄選的現(xiàn)象。對低保金的發(fā)放和監(jiān)管也沒有明確說明，甚至可以說從上級民政部門開始，低保金的監(jiān)管就已經(jīng)出了問題，低保政策實(shí)施的隨意性較大，信息透明度低。

2.3 基層牽制力量小

村民對村中政務(wù)的關(guān)心主要是因?yàn)樯婕白陨淼睦?，除此之外，大多?shù)人還是采取“事不關(guān)己高高掛起”的態(tài)度，面對村委會存在的問題，更多的是觀望而不是參與，村民力量難以整合，難以形成強(qiáng)有力的牽制力量，促使村級完善有關(guān)政策的落實(shí)和管理。另外，村級的信息反饋渠道不暢通，村民投訴無門。久而久之，村民疲于進(jìn)行權(quán)益維護(hù)，也就逐漸無人問津。

3 針對政策執(zhí)行效果不佳的解決方法

3.1 強(qiáng)化監(jiān)督

一是充分發(fā)揮村務(wù)監(jiān)督委員會的職能，對農(nóng)村低保對象的確定、資金的使用和發(fā)放等進(jìn)行監(jiān)督，讓其全程參與監(jiān)督。二是強(qiáng)化社會監(jiān)督的作用，公布舉報內(nèi)容、電話等，暢通舉報渠道，調(diào)動村民的監(jiān)督意識。三是加強(qiáng)不定期抽查監(jiān)督，不定期深入農(nóng)戶進(jìn)行抽查，對享受農(nóng)村低保對象的登記、審核、資金發(fā)放等情況進(jìn)行監(jiān)督。

3.2 嚴(yán)格低保執(zhí)行程序

在執(zhí)行政策標(biāo)準(zhǔn)時可以傾聽基層群眾的意見、建議，充分掌握第一手調(diào)研材料。同時，不僅公開、公示低保標(biāo)準(zhǔn)，還要充分利用網(wǎng)絡(luò)、電視、廣播等，及時逐級公告、公示、公布低保名額，逐級建立低保信息網(wǎng)站，在村級單位張榜公布低保名額，使低保名額信息高度透明，真正實(shí)現(xiàn)低保工作的公開、公平、公正。

4 結(jié) 語

政策執(zhí)行是政策從形成到落實(shí)的最后一步，也是最關(guān)鍵一步，村級扎根群眾之中，政策執(zhí)行的效果直接影響到基層人民對政策的認(rèn)知和判斷，也影響著國家惠民政策初衷的實(shí)現(xiàn)水平。相關(guān)人員應(yīng)綜合考慮村級熟人網(wǎng)絡(luò)的特殊性，對村級政策執(zhí)行加強(qiáng)監(jiān)管和創(chuàng)新，推動我國政策執(zhí)行的研究工作進(jìn)一步發(fā)展。