王威威

摘要：隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)日益復(fù)雜化，政府在其中發(fā)揮的作用也日益凸顯，PPP模式作為一種公共服務(wù)領(lǐng)域和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域中的一種新興投資方式，可以充分發(fā)揮出公私雙方的資源優(yōu)勢(shì)。在PPP模式下對(duì)預(yù)算管理思維也提出了新的要求，財(cái)政工作理念也發(fā)生了一定的轉(zhuǎn)變，需要進(jìn)行深入分析，尋求有效的管理模式，促進(jìn)工作順利開展。文章首先對(duì)PPP模式進(jìn)行了介紹，然后對(duì)PPP模式預(yù)算管理思維進(jìn)行了介紹，最后對(duì)PPP模式財(cái)政工作理念轉(zhuǎn)變進(jìn)行了探討。

關(guān)鍵詞：PPP模式；預(yù)算管理思維；工作理念

PPP（Public-Private-Partnership）模式，中文直譯為公私合營(yíng)或公私合作模式，最早是由英國(guó)在20世紀(jì)90年代提出的，泛指政府部門與社會(huì)資本之間的一種合作經(jīng)營(yíng)模式。在合理有效的PPP模式下，政府部門與社會(huì)資本之間基于一系列協(xié)議安排，構(gòu)建一種平等合作的伙伴關(guān)系，以風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、利益共享為基本原則，在一個(gè)相對(duì)較長(zhǎng)并且穩(wěn)定的合作期限內(nèi)，發(fā)揮公私雙方各自的資源優(yōu)勢(shì)，以更加經(jīng)濟(jì)、富有效率的方式完成特定公共產(chǎn)品或服務(wù)的制造與供應(yīng)。

一、PPP 模式的定義

所謂PPP模式主要指的是政府與企業(yè)為了一個(gè)共同的社會(huì)公共產(chǎn)品或者其他設(shè)施項(xiàng)目等而達(dá)成共識(shí)，簽訂相關(guān)合作協(xié)議的一種合作模式。政府與企業(yè)在合作過程中，雙方應(yīng)履行各自的職責(zé)，政府的主要職責(zé)是對(duì)現(xiàn)有的法規(guī)政策進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，為企業(yè)相關(guān)工作的開展提供可靠的保障，企業(yè)的職責(zé)則是根據(jù)實(shí)際情況對(duì)內(nèi)部管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行不斷調(diào)整，確保各個(gè)項(xiàng)目如期、保質(zhì)、保量完成。

二、PPP模式預(yù)算管理思維

在全面深化改革的大背景下，以基礎(chǔ)設(shè)施為典型代表的各類公共產(chǎn)品數(shù)量與日俱增，給人們的工作和生活帶來了極大的方便。但受到供給能力的制約，公共產(chǎn)品的需求與供給能力之間存在較大出入，兩者不能達(dá)到均衡，這種情況也在一定程度上改變著我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施供給的基本模式，若仍采取傳統(tǒng)的以政府為主導(dǎo)所開展的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)模式已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足時(shí)代發(fā)展之所需，政府與社會(huì)資本合作的新型PPP模式將成為我國(guó)基礎(chǔ)社會(huì)融資改革的主攻方向。黨的十八屆三中全會(huì)中明確提出市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮著重要的引領(lǐng)作用，PPP模式在我國(guó)已得到了認(rèn)可與接受，并在多個(gè)省市得到了應(yīng)用，財(cái)政部等也紛紛制定了一系列切實(shí)可行的制度體系，為PPP模式開展提供可靠政策引導(dǎo)與支持。然而由于PPP模式屬于一種新型模式，在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為緩慢的地市區(qū)域還沒有應(yīng)用，還存在部分地方政府在PPP項(xiàng)目推廣中百般阻撓，這在一定程度上制約著PPP模式的順利實(shí)施。當(dāng)前，PPP模式實(shí)施中所面臨的難題體現(xiàn)在以下幾方面。

（一）政府對(duì)PPP模式的認(rèn)知存在偏差

由于政府對(duì)PPP模式認(rèn)知出現(xiàn)偏差，使得地方政府在融資方面存在困難，很難獲取到多種融資渠道。還存在有的地方政府則將PPP模式看作是解決地方政府融資問題的主要方式，對(duì)實(shí)施PPP模式所帶來的巨大經(jīng)濟(jì)效益卻視而不見。大力推廣PPP模式的初衷在于吸引外資，逐步改善地方公共產(chǎn)品與服務(wù)質(zhì)量。倘若地方政府只是單純的將PPP模式認(rèn)為是解決地方財(cái)政債務(wù)的臨時(shí)方式的話，那么PPP模式也只是形同擺設(shè)，毫無價(jià)值可言，甚至?xí)蔀檎谫Y平臺(tái)的翻版。財(cái)政部相關(guān)人員明確表示，各級(jí)政府部門對(duì)PPP模式應(yīng)提高認(rèn)知程度，加大宣傳力度，使更多民眾了解PPP模式的本質(zhì)，從思想上真正重視起來，這樣才能推動(dòng)各項(xiàng)工作順利開展。

（二）政府對(duì)PPP項(xiàng)目的識(shí)別與風(fēng)險(xiǎn)控制認(rèn)識(shí)不到位

隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深化，PPP模式受到世人矚目，但在實(shí)施中由于各地區(qū)貧富差距懸殊等因素的制約，各地在PPP模式的實(shí)施中存在一定的差異，對(duì)PPP模式的認(rèn)知與理解還不是很到位。為了確保PPP項(xiàng)目得以順利實(shí)施，各級(jí)政府部門首先對(duì)PPP政策內(nèi)容進(jìn)行全面學(xué)習(xí)，正確解讀PPP模式的基本內(nèi)涵；其次，對(duì)PPP項(xiàng)目政策內(nèi)容進(jìn)行宣傳，提高人員的認(rèn)識(shí)。與此同時(shí)，還應(yīng)轉(zhuǎn)變政府工作思路，加快融資渠道，做規(guī)范化、科學(xué)化的PPP項(xiàng)目。

三、財(cái)政工作理念轉(zhuǎn)變

（一）擴(kuò)大預(yù)算資金管理范疇

隨著人們生活水平的不斷提高，人們的需求觀念也較之前發(fā)生了翻天覆地的變化，從先前的注重物質(zhì)層面需求的基礎(chǔ)上，逐漸對(duì)生活的質(zhì)量與品質(zhì)更加看重。人們?cè)陂e暇時(shí)間會(huì)去公園健身或者參加一些其他有意義的活動(dòng)，這使得公共產(chǎn)品的需求度在不斷上升，原有的公共設(shè)施很難滿足人們多樣化的需求，若政府部門沒有及時(shí)撥付資金，則很難滿足公共產(chǎn)品建設(shè)需求。處在這種情況下，加大PPP模式的宣傳力度對(duì)完善公共財(cái)政體制來說起著舉足輕重的作用。由于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)具有歷時(shí)長(zhǎng)、工程復(fù)雜、耗資高等特征，給財(cái)政管理工作帶來一定難度，因此財(cái)政預(yù)算資金管理工作的開展也應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)，不斷創(chuàng)新。當(dāng)前，財(cái)政管理工作的重要任務(wù)之一是做好PPP模式的推廣與應(yīng)用工作，各級(jí)政府部門應(yīng)給予一定的資金做支持，擴(kuò)大預(yù)算資金管理范疇，促使PPP項(xiàng)目實(shí)施工作的順利開展。

（二）完善財(cái)政資金使用方式

財(cái)政部、環(huán)保部在相關(guān)文件中已明確提出，將水污染防治PPP項(xiàng)目相關(guān)的財(cái)政資金一并歸入中期財(cái)政規(guī)劃管理領(lǐng)域中。采取多樣化的方式比如財(cái)政補(bǔ)貼、政府付費(fèi)等，以便使PPP項(xiàng)目實(shí)施真正落到實(shí)處。通過廣泛吸納社會(huì)資本用于構(gòu)建環(huán)境保護(hù)專用資金，加大對(duì)水污染防治領(lǐng)域PPP項(xiàng)目的建設(shè)力度。財(cái)政資金支持方式已從傳統(tǒng)的直接撥款模式發(fā)生轉(zhuǎn)變，而是按照具體項(xiàng)目特征選擇行之有效的資金支持模式，尤其是在財(cái)政專項(xiàng)資金部署方面，清理、整合轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，將地方資金配套與競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)逐步取消，對(duì)其他救濟(jì)類等領(lǐng)域進(jìn)行嚴(yán)格控制。對(duì)此，在一些專項(xiàng)資金的使用模式上，也應(yīng)轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)思路，尋求有效的基金管理市場(chǎng)化運(yùn)作模式，采取貼息、以獎(jiǎng)代補(bǔ)等方式進(jìn)行補(bǔ)助，堅(jiān)決杜絕事前補(bǔ)助或者直接補(bǔ)助方式的出現(xiàn)，將資金的使用效率得以最大限度發(fā)揮出來。通過不斷健全與完善PPP模式，可對(duì)財(cái)政部門在預(yù)算資金使用方式的選擇上提供可行性的參考，為后續(xù)工作順利開展提供指導(dǎo)性意見。

（三）強(qiáng)化財(cái)政管理的規(guī)范性

財(cái)政部明確提出通過構(gòu)建政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目庫為PPP項(xiàng)目工作的推廣與應(yīng)用提供一定的參考借鑒。針對(duì)政府與社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目，財(cái)政部會(huì)從多個(gè)層面為其提供技術(shù)指引與全面的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，促使各項(xiàng)工作的順利開展。財(cái)政部、環(huán)保部在財(cái)建九十號(hào)文件中也指出：PPP項(xiàng)目實(shí)施過程中必須嚴(yán)格按照相應(yīng)的操作流程進(jìn)行規(guī)范操作，不管是在項(xiàng)目準(zhǔn)備前期亦或是項(xiàng)目實(shí)施中與后期運(yùn)維過程中，均應(yīng)參照財(cái)政部所制定的相關(guān)規(guī)范制度加以執(zhí)行，實(shí)現(xiàn)規(guī)范化的管理。從中也可清楚的看出PPP模式管理的內(nèi)容主要包括如下幾點(diǎn)：項(xiàng)目操作是否合乎規(guī)范；項(xiàng)目操作是否具備可復(fù)制性；項(xiàng)目是否具有推廣價(jià)值等。強(qiáng)化財(cái)政管理的規(guī)范性一方面是PPP模式推廣運(yùn)用的必需條件，另一方面通過財(cái)政管理也能將預(yù)算法治化集中表現(xiàn)出來，使PPP模式在法制健全的社會(huì)中得到大力應(yīng)用。

（四）引入第三方績(jī)效評(píng)價(jià)

考慮到PPP模式不僅包含有社會(huì)資本，而且還包含一部分公共財(cái)政資金，因此為了提高公眾的信服度，確?？?jī)效考核評(píng)價(jià)的準(zhǔn)確性與科學(xué)性，引入第三方績(jī)效評(píng)價(jià)則顯得尤為重要。通過引入第三方績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，可有效推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理工作的有序開展，強(qiáng)化工作人員的責(zé)任意識(shí)，增強(qiáng)工作的實(shí)效性。

（五）從全生命周期對(duì)各階段風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識(shí)別

在PPP模式下進(jìn)行預(yù)算管理時(shí)，風(fēng)險(xiǎn)并不是從某個(gè)階段出現(xiàn)的，因此需要從各個(gè)生命周期階段時(shí)刻對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防控。由于一些風(fēng)險(xiǎn)不能夠明確的將其所屬階段劃分出來，例如法律法規(guī)變更風(fēng)險(xiǎn)、政治風(fēng)險(xiǎn)、腐敗風(fēng)險(xiǎn)、信用風(fēng)險(xiǎn)等，這些風(fēng)險(xiǎn)有可能在各個(gè)階段出現(xiàn)。因此，在管理過程中，要熟識(shí)各個(gè)階段容易出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)，并從全生命周期階段對(duì)風(fēng)險(xiǎn)給予關(guān)注，通過合理的識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)達(dá)到分?jǐn)傦L(fēng)險(xiǎn)的目的。

四、結(jié)論

綜上所述，PPP模式是一種思維方式，而不是用來解決問題的具體手段，只有以科學(xué)的管理思維和管理模式為基礎(chǔ)開展PPP管理，才可以充分發(fā)揮其作用，解決具體的問題。在財(cái)務(wù)工作方面，政府部門要將長(zhǎng)遠(yuǎn)利益和眼前利益緊密的結(jié)合起來，從市場(chǎng)的眼光看待PPP模式，實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)管理的思維創(chuàng)新，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

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（作者單位：陜西省西咸新區(qū)灃東新城財(cái)政局）