劉一花

摘要：從南澗縣集體林權制度改革的措施、成效、問題及對策四個方面，簡要總結了南澗縣集體林權制度改革探索與實踐取得的成效，提出了在今后的集體林權制度改革的對策與建議，以對森林資源管理和生物多樣性保護給予更多的重視。

關鍵詞：：林權制度改革；生態(tài)文明；數(shù)字化；南澗縣

中圖分類號：F326.20

文獻標識碼：A 文章編號：1674-9944（2017）07-0250-03

1 引言

為進一步解放和發(fā)展林業(yè)生產力，發(fā)展現(xiàn)代林業(yè)，增加農民收入，建設生態(tài)文明，2008年6月中共中央國務院出臺了第八號文件，提出全面推進集體林權制度改革的意見。這次改革的實質是將集體林分配到個人，讓林農獲得更多的林地經營自主權。此次改革被譽為林業(yè)上的“家庭聯(lián)產承包責任制”改革。

2 南澗縣基本情況

南澗縣位于云南省大理州，國土面積1738.82 km2，大部分是山巒、坡地和河谷，山區(qū)占99.3%?？側丝?2.56萬人，其中農業(yè)人口20.1萬人，占總人口的89.1%。全縣耕地資源有限，水土流失面大，山高缺水，水土潛力難以充分發(fā)揮，農業(yè)產值總體偏低。山地資源相對豐富，氣候溫暖濕潤，轄區(qū)內有無量山國家級自然保護區(qū)和靈寶山國家森林公園，是大理州面積最大的亞熱帶中山濕性常綠闊葉林。全縣森林覆蓋率達60.3%，活立木蓄積有520萬m3，林業(yè)總產值突破12億元。核桃是南澗縣支柱產業(yè)之一，面積81.15萬畝，產值突破11億元。重樓、三七、燈盞花等林下中藥材種植面積達1.5萬畝，成為南澗的一大新興產業(yè)，2016年森林蔬菜、森林水果項目開始立項實施，正在試種過程中。

3 南澗縣集體林權制度改革情況

3.1 主體改革情況

2005年10月至2009年6月，南澗縣集中開展了集體林權制度主體改革，工作隊員、村社干部和林農深入林區(qū)，通過核對檔案、實地勘查、系統(tǒng)化管理等措施做好確權工作，真正做到山有其主，主有其責，責有其權，權有其利。全縣共有林地120270宗，應確權面積175.12萬畝，已確權面積175.06萬畝，確權率達99.96%，確權到戶率達99.96%，已均山到戶的集體商品林面積66.22萬畝，均山到戶率達76.23%。核發(fā)權證87100本，其中林權證44598本、股權證42502本。

3.2 配套改革情況

2009年6月主體改革完成后，南澗縣堅持多予、少取、放活的方針，繼續(xù)深入推進集體林權制度配套改革工作。

3.2.1 建立健全縣級林權管理服務中心和社會化服務體系

2009年8月成立林權管理服務中心，配備8名專職人員。2009年9月在林權管理服務中心設立“林權社會化服務窗，建立林權社會化服務體系，嚴格按《云南省林權社會化服務規(guī)范手冊（試行）》，辦理林權證登記、變更等業(yè)務，對林權檔案進行動態(tài)管理，建立縣級查詢系統(tǒng)；提供林權檔案查閱、抄錄和復制等服務；對森林資源資產進行評估。

3.2.2 依法依規(guī)辦理集體林林地林木流轉工作

縣林權管理服務中心嚴格按照依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，積極引導林農通過轉讓、轉包、互換、出租等方式，流轉林地經營權和林木所有權。截至2016年5月，全縣辦理林權流轉3908宗，面積94628.2畝，流轉金額達4257.01萬元。

3.2.3 加快推進林權抵押貸款工作

縣鄉(xiāng)林業(yè)、農業(yè)和金融機構等部門協(xié)調配合，采取現(xiàn)場辦公、服務上門等方式開展林權證抵押貸款工作。截止2016年5月，全縣共辦理林權抵押貸款登記25480.712萬元，抵押林地面積68286.14畝。已注銷抵押貸款9185萬元，注銷抵押林地27502.71畝。還抵押林地40783.43畝，林權抵押貸款余額16295.712萬元。

3.2.4 在全國率先開展經濟林木（果）權證核發(fā)暨抵押貸款工作

經濟林果核桃和經濟林木茶葉都是南澗縣的支柱產業(yè)，全縣有著豐富的核桃資源和茶葉資源，是農民收入的重要部分，但大部分核桃和茶葉種植在農地，只有少部分種在林地，這就可能出現(xiàn)地類和地上附著物物權不一致，對種在農地上的核桃和茶葉不能發(fā)林權證的問題。南澗縣在林權證確權發(fā)證及抵押貸款工作的啟發(fā)下，聯(lián)想到了對種在農地上的經濟林木（果）也進行確權發(fā)證及抵押貸款，盤活更多山區(qū)資源，破解“農村金融機構貸款難，農民難貸款”的難題。

南澗縣經濟林木（果）權證將經濟林木（果）與所依附的土地剝離，在土地承包經營權證、林權證、物權法不互相沖突的前提下，在程序合法、手續(xù)齊備、四至清楚、權屬明確和林農無異議的情況下，根據“人、地、證相符，表、冊、證一致”的工作要求，以土地承包合同以及“四荒”轉讓等資料為依據，依法對林權證確權范圍以外種植的泡核桃樹、茶樹所有權、收益權進行確權發(fā)證。南澗縣設立特定服務窗口，率先在農村實現(xiàn)了“聯(lián)審聯(lián)批”，由縣級林業(yè)、農業(yè)部門登記，縣人民政府頒發(fā)，同步開展信用社信貸評估授信工作。

南澗縣經濟林木（果）權證突破性地使林權證確權范疇以外的經濟林（果）業(yè)資源實現(xiàn)了確權，是林權證的延伸和創(chuàng)新，《南澗縣人民政府經濟林木（果）權證》是全國第一本擁有政府信用保證的經濟林木（果）權屬證書。經濟林木（果）權證以“一證跨兩權”的方式，實現(xiàn)了林權和農村土地承包經營權的結合，全縣所有核桃、茶園順利實現(xiàn)資源向資本的轉化，農民種植的經濟林木（果）成為有效抵押物，大大解決了農民貸款難的難題，使農民獲得了更多的發(fā)展資本。截至2016年5月，南澗縣8個鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟林木（果）已確權宗地14.03萬宗、確權面積35.5萬畝，累計核發(fā)經濟林木（果）權證4.99萬本，其中核桃4.36萬本、茶葉0.63萬本；共辦理經濟林木（果）權證抵押貸款3136戶，以農村信用社和郵政儲蓄銀行為代表的農村金融機構先后發(fā)放貸款達5.7億元，余額為3.4億元。

3.2.5 推進林業(yè)向規(guī)?；?、集約化和專業(yè)化經營發(fā)展

通過引導農民建立“協(xié)會為主、大戶帶動、農戶聯(lián)動”機制，在政策資金等方面加大對林農專業(yè)合作社、家庭林場、股份制林場等新型林業(yè)合作組織的扶持，不斷推進林業(yè)向規(guī)?；?、集約化和產業(yè)化經營發(fā)展，實現(xiàn)了“生態(tài)功能不削弱、經濟效益大提高、管護機制更靈活、利益分配更合理”的目標。全縣成立林產業(yè)協(xié)會8個，“三防”組織15個，林農專業(yè)合作社63個，社員數(shù)3.6萬人，帶動農戶1.5萬戶，帶動基地18萬畝，建成縣級林農專業(yè)合作示范社8個

4 南澗縣林改工作取得的成效

林改工作激發(fā)了南澗縣廣大群眾大興“造林、愛林、護林、用林”新風，曾經荒涼閑置的山地逐漸發(fā)展成為山區(qū)農民增收致富的“綠色銀行”和改善生態(tài)環(huán)境的有效“先行區(qū)”。

4.1 明晰產權

產權不明晰是阻礙南澗縣林業(yè)發(fā)展的一個重要原因。在林改確權發(fā)證過程中，反復核實校對人、地、證、圖、表、冊，把林權證真正辦成“鐵證”。確權產證，明晰產權，使一些歷史遺留問題、林權糾紛得到了解決，鄰里之間更加和諧，林區(qū)秩序更加穩(wěn)定。

4.2 森林資源數(shù)字化管理

在林改過程中，縣林業(yè)局、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站全部安裝使用地理信息系統(tǒng)（GIS）。對林地實地勘查時，為使每宗林地更加精準，南澗縣對所有宗地都采取GPS定位，并將每宗林地的詳細數(shù)據全部錄入到GIS系統(tǒng)中，從林權證的核發(fā)、流轉、抵押貸款到林地數(shù)據的查詢統(tǒng)計，實現(xiàn)森林資源數(shù)字化管理。

4.3 培植林產業(yè)發(fā)展

南澗縣委、政府以“林改”為契機，明確提出到“十二五”末，全縣建成80萬畝泡核桃、12萬畝優(yōu)質生態(tài)茶園、10萬畝華山松豐產林、20萬畝松香松脂基地和32萬畝松茸等野生食用菌林下非木質產業(yè)基地的目標，其中核桃列為全縣六大支柱產業(yè)之一。圍繞目標，南澗縣全方位扶持林業(yè)發(fā)展。

通過多年種植，2013年全縣核桃面積已達81.15萬畝，2014年開始，核桃產業(yè)管理從數(shù)量增長轉向提質增效，2011～2016年低效林改造項目和2014～2016年省級木本油料基地項目作業(yè)設計全部設計為核桃撫育，2011～2016年通過項目實施，在完成80萬畝泡核桃目標的基礎上，累計對10.5萬畝核桃進行了撫育管理，大大促進了全縣核桃產業(yè)發(fā)展。

積極爭取資金，通過實施林業(yè)專業(yè)合作社補助項目、林下經濟發(fā)展補助項目、森林蔬菜、森林水果項目等，全方位扶持林業(yè)發(fā)展。

4.4 森林資源增長

林改后，根據二類區(qū)劃，對商品林放活經營的同時，加強了公益林保護管理，通過實施公益林建設、公益林限伐和公益林生態(tài)效益補償?shù)却胧?，以及通過大力實施生態(tài)修復項目、綠色走廊、櫻花谷景區(qū)、土林景區(qū)種植項目、農村太陽能、農村沼氣建設等項目，全縣森林面積和林木蓄積得到了增長，2006年森林覆蓋率57.5%，2016年增長到60.3%。

5 林改后南澗縣森林資源出現(xiàn)的問題

5.1 破壞森林資源現(xiàn)象明顯增多

林改后，明晰產權、放活經營等林改政策得到大力宣傳，林區(qū)受到社會前所未所的關注，林地價值的迅速提升，森林資源迅速得到重視和開發(fā)，公司、專業(yè)合作社、個體戶等各種社會群體紛紛進入林區(qū)尋找商機，創(chuàng)業(yè)創(chuàng)收，如培植華山松、旱冬瓜等用材林，培植核桃、板粟、花椒、芒果、冬桃、藍莓等經濟林，林下種植三七、重樓等中草藥，林下養(yǎng)殖無量山烏骨雞等。林區(qū)內實施的林業(yè)建設項目迅速增多，導致破壞森林資源現(xiàn)象同時增多，毀林種植、毀林養(yǎng)殖、毀林修路、毀林建廠等行為也時有發(fā)生。

5.2 原始林生物多樣性受到威脅

一些深山老林由于人跡罕至，還保留著原始風貌，植被茂密、生物多樣性豐富。林改后這些地方被更多的人發(fā)現(xiàn)并開發(fā)利用，有的旅游度假，有的林下種養(yǎng)，原始林區(qū)人類活動迅速增多，野生動植物資源受到破壞，原始林生物多樣性受到威脅。

6 對策與建議

（1）加強對林區(qū)內開展各種活動的企業(yè)、專業(yè)合作社、個體戶的管理。由屬地林業(yè)部門進行登記造冊，做好林業(yè)法律法規(guī)、方針政策的宣傳教育工作，并定期到實地監(jiān)督檢查，做到防范于未然。

（2）增強護林隊伍，加大巡山護林的力度。增加護林員的人數(shù)、工資，加大巡山護林的范圍和頻率，及時發(fā)現(xiàn)、制止、報告各種破壞森林資源違法行為。基層林業(yè)站要提高護林員的責任心、工作能力等素質，明確護林員職責，加強對護林員的監(jiān)管，對不履行職責的護林員依法依規(guī)追究其責任。

（3）日常違法案件調處與專項整治行動相結合，加大執(zhí)法力度。

（4）嚴格把關，依法依規(guī)辦理林權流轉審批、林（果）權證核發(fā)、涉林項目的立項審批等工作。

（5）加強對原始林的監(jiān)管，加大對保護生物多樣性的宣傳。生物多樣性的主要威脅是生境的消失，因此保護生物多樣性最重要的手段就是生境的保護。對原始林，我們應及時調整區(qū)劃，建立相應的保護區(qū)加強保護。并加大對保護生物多樣性的宣傳，使更多的人認識生物多樣性的重要性和緊迫性，掌握保護生物多樣性的措施和方法。

參考文獻：

[1]中共南澗縣委，南澗縣人民政府.南澗年鑒[R].南澗：南澗縣人民政府，2016.

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[3]南澗縣林權管理服務中心.南澗縣林改工作經驗交流[R].南澗：南澗縣人民政府，2016.