劉鉞

我國(guó)在經(jīng)歷了1980至2010年高速城市化進(jìn)程之后，自2010年后城市擴(kuò)張速度趨緩，城市發(fā)展從“增量”為主逐步走向“存量”為主，“舊城改造”在城市建設(shè)中的重要性日益突顯，已上升為國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要戰(zhàn)略內(nèi)容之一。目前，城市政府在舊城改造中起著主導(dǎo)作用，其職能決定了舊城改造的方向和結(jié)果。因此，有關(guān)城市政府在舊城改造中的角色定位研究具有十分重要的意義。本文擬對(duì)城市政府在舊城改造中存在的“經(jīng)營(yíng)者角色”問(wèn)題及其產(chǎn)生原因作重點(diǎn)分析，并在此基礎(chǔ)上提出優(yōu)化改進(jìn)措施。

一、城市政府經(jīng)營(yíng)者角色及其影響

分析中國(guó)城市舊城改造項(xiàng)目的常見(jiàn)流程，可以發(fā)現(xiàn)在土地出讓之前，社會(huì)資本等開(kāi)發(fā)力量很少介入，城市政府在近乎封閉的環(huán)境下進(jìn)行工作，體現(xiàn)出“全能政府”的狀態(tài)（見(jiàn)圖1）。

舊城改造項(xiàng)目需要大量的資金投入，主要包括前期研究費(fèi)、拆遷補(bǔ)償費(fèi)、工程建設(shè)費(fèi)等，其中拆遷補(bǔ)償費(fèi)用占據(jù)了50%以上（見(jiàn)表1），而這些都需要政府先行負(fù)擔(dān)。國(guó)內(nèi)大部分城市的財(cái)政無(wú)法支撐舊城改造的資金需求，為了有效緩解資金的不足，城市政府往往采用將轄區(qū)內(nèi)的土地使用權(quán)由政府回收后再向銀行進(jìn)行抵押貸款的模式來(lái)進(jìn)行融資（見(jiàn)圖2）。因此，在舊城改造項(xiàng)目中，城市政府要充分考慮項(xiàng)目盈利和貸款償還等問(wèn)題。這一系列過(guò)程使得城市政府不可避免地扮演了經(jīng)營(yíng)者的角色。

作為城市管理者，城市政府的首要職責(zé)是維護(hù)城市內(nèi)各主體的利益及合法權(quán)益，努力維護(hù)城市發(fā)展的公平與效率，即扮演“守夜人”的角色。城市政府的經(jīng)營(yíng)者角色，實(shí)際上使政府參與到舊城改造的利益分配中，以“經(jīng)濟(jì)人”的角色與開(kāi)發(fā)商、被改造者、公眾等利益主體產(chǎn)生博弈。這勢(shì)必會(huì)造成與政府主要職責(zé)的矛盾，產(chǎn)生一定的負(fù)面影響。

首先，一些城市政府出于對(duì)經(jīng)濟(jì)效益的追求，往往將土地較多地用于商業(yè)、居住等用途，同時(shí)盡可能提高建設(shè)的強(qiáng)度，以達(dá)到可出讓、更高價(jià)出讓的目的，使得道路、公園、學(xué)校等公共設(shè)施得不到保障，城市交通負(fù)荷、環(huán)境容量等遠(yuǎn)超合理值。舊城改造中大拆大建模式造成對(duì)城市肌理、歷史文化的破壞，其根本原因也在于對(duì)經(jīng)濟(jì)效益的短視追求。

其次，城市政府在前期規(guī)劃、指標(biāo)測(cè)算等方面過(guò)于偏重經(jīng)濟(jì)效益，造成隱含的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，一方面，一旦土地的“招拍掛”收入不及預(yù)期，城市政府將面臨很大的負(fù)債危機(jī)；另一方面，容易造成價(jià)高者得現(xiàn)象，開(kāi)發(fā)者能力、資歷匹配度不受關(guān)注，風(fēng)險(xiǎn)向開(kāi)發(fā)者轉(zhuǎn)移后，項(xiàng)目不成功造成的各種后果將由城市政府來(lái)承擔(dān)。

再次，城市政府一般成立國(guó)有開(kāi)發(fā)平臺(tái)公司具體負(fù)責(zé)舊城改造項(xiàng)目，存在國(guó)有企業(yè)效率低下、市場(chǎng)適應(yīng)能力差等問(wèn)題；平臺(tái)公司因?yàn)榻?jīng)濟(jì)效益的羈絆，對(duì)其他更應(yīng)該關(guān)心的環(huán)境、社會(huì)問(wèn)題既無(wú)精力、也無(wú)動(dòng)力。另外，還可能帶來(lái)政府與開(kāi)發(fā)商“合謀”剝奪公眾利益、權(quán)利尋租等一系列其他問(wèn)題。

二、城市政府經(jīng)營(yíng)者角色根源分析

由上可見(jiàn)，城市政府在舊城改造中扮演的經(jīng)營(yíng)者角色，對(duì)舊城改造造成了諸多不利影響，是一個(gè)亟待解決的關(guān)鍵性問(wèn)題。深入分析問(wèn)題產(chǎn)生的根源，主要有以下三個(gè)方面：

第一，法律法規(guī)方面。國(guó)務(wù)院590號(hào)令《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》中明確規(guī)定政府是拆遷主體，開(kāi)發(fā)商及建設(shè)單位禁止參與拆遷。同時(shí)國(guó)家土地儲(chǔ)備制度規(guī)定，土地儲(chǔ)備只能由國(guó)土資源部門(mén)進(jìn)行，政府基本壟斷了土地一級(jí)市場(chǎng)，社會(huì)資本一般只能通過(guò)“招、拍、掛”的途徑獲得土地。這便從法律法規(guī)層面決定了政府在舊城改造項(xiàng)目中的主導(dǎo)作用。在此格局下，在項(xiàng)目前期決策和土地整備等階段，社會(huì)力量基本被排除在外，從而使前期的資金壓力、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)主要由政府來(lái)承擔(dān)。

第二，財(cái)政體制方面。城市政府對(duì)于經(jīng)濟(jì)利益的追求，主要原因是財(cái)政收入無(wú)法滿足城市發(fā)展對(duì)資金的需求。我國(guó)采用中央和地方政府分稅的財(cái)政管理體制，稅收由中央和地方政府按一定比例分成。對(duì)于地方政府來(lái)說(shuō)，缺乏稅源廣、稅基厚的主體稅種，存在財(cái)權(quán)和事權(quán)不統(tǒng)一的矛盾。在“土地財(cái)政”難以為繼的大背景下，這一矛盾將越來(lái)越突出。

第三，考核機(jī)制方面?？己丝梢杂行в绊懜骷?jí)政府的行政行為，是不容忽視的方面。當(dāng)前考核指標(biāo)存在經(jīng)濟(jì)指標(biāo)權(quán)重偏大，社會(huì)、環(huán)境等指標(biāo)權(quán)重偏小的問(wèn)題，特別對(duì)于舊城改造項(xiàng)目相關(guān)部門(mén)、人員來(lái)講尤為突出。這一現(xiàn)象固然有社會(huì)環(huán)境指標(biāo)難于定量等原因，但根本還是在于政府觀念的轉(zhuǎn)變。

三、優(yōu)化改進(jìn)措施

如前所述，法律法規(guī)、財(cái)政體制、考核機(jī)制是舊城改造中城市政府的經(jīng)營(yíng)者角色問(wèn)題產(chǎn)生的最根本原因。相關(guān)問(wèn)題的破局和完善，應(yīng)重點(diǎn)圍繞此三個(gè)方面展開(kāi)。

法律法規(guī)方面是解決問(wèn)題的重點(diǎn)和難點(diǎn)。法律法規(guī)具有穩(wěn)定性和權(quán)威性，同時(shí)也綜合考慮了各方面的平衡，是較長(zhǎng)時(shí)期需遵循的框架，輕言突破是不合理也不現(xiàn)實(shí)的選擇。在保持現(xiàn)有法律法規(guī)不變的前提下，本文認(rèn)為可以從以下兩方面加強(qiáng)探索：一是充分利用土地協(xié)議出讓的方式，出臺(tái)有針對(duì)性的地方法規(guī)，使社會(huì)資本參與到舊城改造的前期工作中來(lái)。舊城與城市發(fā)展新區(qū)不同，其土地面臨的實(shí)際上是已有權(quán)屬的土地置換、改性的問(wèn)題，這給土地協(xié)議出讓提供了可能性。二是充分利用“PPP”模式，為舊城改造項(xiàng)目帶來(lái)資金活力。以往政府在“PPP”模式中，往往進(jìn)行補(bǔ)貼性引導(dǎo)，在財(cái)政緊張的情況下，這種模式僅應(yīng)用于個(gè)別示范性項(xiàng)目，政府的積極性不強(qiáng)。不妨多加強(qiáng)“私-私（Private - Private）”合作，政府專注于政策、辦法，真正成為“促進(jìn)者”和“協(xié)調(diào)者”，調(diào)動(dòng)各方的積極性，減輕政府負(fù)擔(dān)。為體現(xiàn)公平，減少尋租空間，以上兩方面措施都可引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，加強(qiáng)公眾參與，公開(kāi)比較整體改造方案的合理性。同時(shí)注意競(jìng)爭(zhēng)的前置，即在舊城改造項(xiàng)目啟動(dòng)和決策階段引入，以充分發(fā)揮全社會(huì)的智慧。

財(cái)政體制方面，在肯定分稅制合理性的前提下，對(duì)中央和地方的稅費(fèi)比例進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，以加強(qiáng)地方政府財(cái)力；同時(shí)可借鑒英國(guó)等國(guó)家做法，中央對(duì)于地方建設(shè)實(shí)施專項(xiàng)資金管理，給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)助（見(jiàn)表2）。此外，合理、穩(wěn)步開(kāi)征房地產(chǎn)稅等也是可能的措施。

考核機(jī)制方面，從本源來(lái)說(shuō)，舊城改造是為了讓市民生活更好，是為人服務(wù)的。政府需改變舊城改造中“見(jiàn)物不見(jiàn)人”的狀況，體現(xiàn)服務(wù)型政府的作用。物質(zhì)空間的改造僅是舊城改造的一部分，應(yīng)降低經(jīng)濟(jì)性指標(biāo)的考核力度，加大社會(huì)、環(huán)境、文化等方面指標(biāo)的考核比重。對(duì)于舊城改造項(xiàng)目的評(píng)價(jià)，也應(yīng)建立社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、文化等綜合評(píng)價(jià)體系。

以上提出了相關(guān)措施的主要著力點(diǎn)和方向，每條措施還需以社會(huì)經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，結(jié)合理論研究與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，各級(jí)政府與社會(huì)團(tuán)體、機(jī)構(gòu)密切結(jié)合，提出細(xì)節(jié)性的政策、程序、規(guī)章等，是一項(xiàng)考驗(yàn)政府行政能力與智慧的工作。

舊城改造將在未來(lái)較長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，成為中國(guó)城市發(fā)展建設(shè)的主要方面。而城市政府在舊城改造中的經(jīng)營(yíng)者角色，是造成目前舊改開(kāi)發(fā)容量過(guò)高、公共設(shè)施配套不足、城市肌理破壞、文脈斷裂等一系列問(wèn)題的關(guān)鍵性因素。城市政府經(jīng)營(yíng)者角色由法律法規(guī)、財(cái)政體制、考核機(jī)制等三方面主要原因造成，在現(xiàn)行背景條件下具有一定必然性。然而，在現(xiàn)有法律法規(guī)、分稅制財(cái)政體制不變的前提下，通過(guò)土地協(xié)議出讓、PPP模式的應(yīng)用以及競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的引入，中央、地方分稅比例的調(diào)整，新稅源稅種開(kāi)辟，考核機(jī)制改革等措施，可以使城市政府在舊城改造項(xiàng)目中，逐漸從對(duì)經(jīng)濟(jì)效益的追求中解脫出來(lái)，從而真正成為城市公共利益的維護(hù)者，各方利益沖突的協(xié)調(diào)者，多方力量的引導(dǎo)者以及各方行為的監(jiān)督者的角色，回歸到“政企分開(kāi)、政資分開(kāi)、政事分開(kāi)、政社分開(kāi)，建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府”的目標(biāo)上來(lái)。

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王春敏/責(zé)任編輯