■ 王偉林

（南京揚子開發(fā)投資有限公司，江蘇 南京 211800）

土地整治引入開發(fā)性金融政府購買服務(wù)的思考
——以南京市溧水區(qū)農(nóng)業(yè)復墾項目為案例

■ 王偉林

（南京揚子開發(fā)投資有限公司，江蘇 南京 211800）

開發(fā)性金融政府購買服務(wù)成為土地整治融資的新模式。與傳統(tǒng)融資方式相比，開發(fā)性金融政府購買服務(wù)具有貸款期限長、利率低、可以平滑財務(wù)支出、適應(yīng)地方政府債務(wù)管理要求、規(guī)范資金使用等特點。文章結(jié)合南京市溧水區(qū)政府購買服務(wù)模式開展的土地整治案例進行研究，從項目融資結(jié)構(gòu)、項目還款計劃、財政能力認證等方面進行實證剖析，以期為項目具體融資實踐提供操作指引。

土地整治；開發(fā)性金融；融資；政府購買服務(wù)

0 引言

土地整治工作是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推進新農(nóng)村建設(shè)的重要舉措，也是緩解建設(shè)用地供需矛盾的重要途徑。通過城鎮(zhèn)建設(shè)用地增減掛鉤項目的實施，可以促進村莊合理布局、適當集中、改善農(nóng)村居民生產(chǎn)生活條件，盤活農(nóng)村存量建設(shè)用地，同時提升耕地質(zhì)量，打造高產(chǎn)良田，促進區(qū)域現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展，具有社會、經(jīng)濟和生態(tài)多重效益。土地整治工作目前仍多為政府行為，所需資金主要由自有資金（財政投入）和債務(wù)資金（銀行信貸貸款等）組成。土地整治資金的特點表現(xiàn)為墊付資金量大、投入集中、回收期長，尤其是在經(jīng)濟新常態(tài)下，我國財政收入進入低速增長通道，項目融資成本將對土地整治成本起著重要影響。

土地整治項目資金融資引入開發(fā)性金融的政府購買服務(wù)模式，為擴寬融資渠道提供了新的借鑒。政府購買服務(wù)也是履行政府職能的方式之一，是經(jīng)濟新常態(tài)下社會主義市場經(jīng)濟和財政支付的改革和創(chuàng)新。本文結(jié)合南京市溧水區(qū)農(nóng)業(yè)復墾項目開發(fā)性金融政府購買服務(wù)模式下的融資，對政府購買服務(wù)進行全流程剖析，以期為土地整治融資提供思路借鑒。

1 開發(fā)性金融政府購買服務(wù)背景與內(nèi)涵

1.1 背景

(1)嚴禁地方政府負債融資，明確舉債途徑?！蛾P(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43 號），明確“政府債務(wù)只能通過政府及其部門舉借，不得通過企事業(yè)單位等舉借。地方政府舉債采取政府債券方式?！蔽磥淼胤秸ㄟ^融資平臺以負債方式融資的可行性越來越小，改革創(chuàng)新融資新路徑勢在必行。

(2)政府大力提倡政府購買服務(wù)、PPP等新型融資模式?！蛾P(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導意見》（國辦發(fā)〔2013〕96號）出臺政府購買服務(wù)模式，明確要求在公共服務(wù)領(lǐng)域中更多利用社會力量，加大政府購買服務(wù)力度；“關(guān)于印發(fā)《政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）》的通知”（財綜〔2014〕96號），對購買服務(wù)相關(guān)主體、服務(wù)事項與目錄管理、購買方式和流程、預(yù)算和財務(wù)管理、績效監(jiān)管等作了全面規(guī)定，進一步加大政府購買服務(wù)力度；《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化投融資體制改革的意見》（中發(fā)〔2016〕18號）鼓勵政府和社會資本合作，各地區(qū)各部門可以根據(jù)需要和財力狀況，通過特許經(jīng)營、政府購買服務(wù)等方式，擴大公共產(chǎn)品和服務(wù)供給；《關(guān)于深化投融資體制改革的意見》規(guī)定，地方政府可以通過政府購買服務(wù)等模式在棚戶區(qū)和危舊房改造、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、交通、醫(yī)療、養(yǎng)老等多個領(lǐng)域，通過單個項目、組合項目、連片開發(fā)等多種形式擴大公共產(chǎn)品和服務(wù)供給。

1.2 內(nèi)涵

(1)政府購買服務(wù)本質(zhì)上包含政府和社會資本合作（Public-Private Partnership,PPP）。財政部《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財金〔2014〕76號）指出，政府和社會資本合作模式的實質(zhì)是政府購買服務(wù)，要求由以往單一年度的預(yù)算收支管理，逐步轉(zhuǎn)向強化中長期財政規(guī)劃，這與深化財稅體制改革的方向和目標高度一致。即，政府購買服務(wù)應(yīng)該包含PPP，其內(nèi)涵和外延較PPP項目更為廣泛。

(2)開發(fā)性金融政府購買服務(wù)模式內(nèi)涵?！秶野l(fā)展改革委國家開發(fā)銀行關(guān)于推進開發(fā)性金融支持政府和社會資本合作有關(guān)工作的通知》（發(fā)改投資〔2015〕445號）指出，開發(fā)銀行要充分發(fā)揮開發(fā)性金融的中長期融資優(yōu)勢及引領(lǐng)導向作用，努力拓寬項目的融資渠道；在監(jiān)管政策允許范圍內(nèi)，給予社會資本合作項目差異化信貸政策，對符合條件的項目，貸款期限最長可達30年，貸款利率可適當優(yōu)惠；不斷創(chuàng)新和完善PPP項目貸款風險管理體系，通過排污權(quán)、收費權(quán)、特許經(jīng)營權(quán)、購買服務(wù)協(xié)議項下權(quán)益質(zhì)押等方式，建立靈活有效的信用結(jié)構(gòu)，切實防范貸款風險。國家開發(fā)銀行積極推進政府購買服務(wù)方式融資的銀企合作新模式，在棚戶區(qū)改造、水利、環(huán)境整治等方面開展探索，并取得成效。本文認為開發(fā)性金融政府購買服務(wù)是指開發(fā)銀行等開發(fā)性金融機構(gòu)為支持政府和社會資本合作，為項目提供較長期限、差別化優(yōu)惠利率等服務(wù)，以政府購買服務(wù)模式下的政府財政支出資金作為還款來源的項目融資模式。

2 土地整治開發(fā)性金融政府購買服務(wù)的特征與流程

2.1 特征

(1)提高土地整治工作效率。土地整治資金籌資情況從某種程度上決定著整治工作效率。土地整治項目具有資金占用量大、前期一次性投入大等特點，而以往農(nóng)地整治項目主要資金來源為財政資金，受制于資金短缺，土地整治工作效率較低。本案例南京市溧水區(qū)2015年度農(nóng)業(yè)復墾項目（一期）獲得國家開發(fā)銀行江蘇省分行政府購買服務(wù)后，于次月實現(xiàn)了首筆20000萬元資金發(fā)放，充分保證了項目在實施過程中的資金需求。

(2)貸款期限長，利率低，平滑財務(wù)支出，緩解財政支出壓力。開發(fā)性金融機構(gòu)項目融資顯著特點之一是項目貸款期限較長，多為中長期貸款。而開發(fā)性金融資本金來源主要為國家財政資金注入，同商業(yè)銀行貸款相比，開發(fā)性金融購買服務(wù)模式利率較低，本案例項目融資貸款利率僅為同期基準利率上浮5%，與商業(yè)銀行融資利率相比要節(jié)約30%，貸款期限為12年，且有一年寬限期（寬限期內(nèi)只需要還息不用還本）。按照合同約定，本案例第一年政府購買服務(wù)資金支出僅為3136萬元，這種長期限、低利率的融資模式，通過“以時間換空間”，有效彌補了當期財政投入不足，有利于減輕當期財政支出壓力，平滑年度間財政支出波動，防范和化解政府性債務(wù)風險。

(3)適應(yīng)了地方政府債務(wù)管理的新要求。政府購買服務(wù)模式還款來源于承接主體和購買主體簽訂的《農(nóng)業(yè)復墾項目政府購買服務(wù)合同》所獲得的政府逐年采購服務(wù)資金，列入到財政中長期支出計劃，購買資金屬于每年財政支出，不屬于財政負債，不會增加政府債務(wù)負擔。

(4)利于土地集約利用，較好地實現(xiàn)土地增值收益。土地整治項目經(jīng)濟收益具有回收期長的特點，而通過開發(fā)性金融政府購買服務(wù)后，還款資金逐年分攤，可以減少地方政府突擊出讓土地償還貸款的沖動，有利于地方政府合理安排土地開發(fā)計劃，更好地開展土地整治工作。

(5)規(guī)范資金使用。為降低風險，開發(fā)性金融機構(gòu)往往會采取一些風險緩釋措施，較為常用的有要求項目融資貸款納入其資金賬戶，接受監(jiān)管等，這樣可以較好地防止地方政府對項目融資“挪作他用”，確保土地整治資金能夠?qū)？顚Ｓ谩?/p>

2.2 融資流程

土地整理政府購買服務(wù)融資流程主要操作分為以下步驟：

(1)土地整理項目購買服務(wù)納入政府采購目錄。

(2)確定采購主體。由市（區(qū)、縣）人民政府自身或者授權(quán)財政部門（或國土部門）作為土地整理政府購買服務(wù)的采購主體。

(3)確定承接主體。采購主體確定之后，采購主體通過公開招標、競爭性談判、單一來源采購等招標流程后確定土地整理項目承接主體，并由承接主體辦理項目融資所需要的相應(yīng)審批手續(xù)（如項目立項批復等審批、人大將項目政府購買資金列入財政預(yù)算的說明、財政部門對購買資金做出計劃說明等）。

(4)購買服務(wù)合同簽署。采購主體與承接主體簽訂政府購買服務(wù)協(xié)議，確定服務(wù)內(nèi)容、期限、資金來源等。

(5)評級授信。銀行根據(jù)項目可研報告、土地整理方案以及借款人財務(wù)狀況等進行評級授信，確定貸款信用結(jié)構(gòu)、還款來源、金額、期限和利率等。

(6)融資合同簽訂。開發(fā)銀行與承接主體簽訂項目融資合同。

(7)貸款發(fā)放和還本付息。按照合同約定條件發(fā)放首筆貸款，同時按照約定進行貸款還本付息。

土地整治開發(fā)性金融購買服務(wù)流程具體見圖1。

圖1 土地整治開發(fā)性金融購買服務(wù)流程

3 土地整治開發(fā)性金融政府購買服務(wù)融資案例分析

南京市溧水區(qū)2015年度土地整理項目（一期）涉及東屏、洪藍、晶橋、和風、石湫、柘塘6個鎮(zhèn)，共49個復墾地塊，總面積96.1預(yù)算期內(nèi)政府付費等支出等于當年已有政府付費支出與本項目政府付費支出之和。592公頃。一期工程項目主要開展房屋拆遷和土地整理兩大工程。項目竣工后，可以增加約95公頃耕地。按照《溧水區(qū)“十二五”發(fā)展規(guī)劃》，本項目建成后復墾地塊將與周邊農(nóng)田形成連片農(nóng)地，可顯著提高全區(qū)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)集約化發(fā)展水平，改善周邊居民生活居住條件。

圖2 政府采購模式關(guān)系結(jié)構(gòu)

該項目的“政府采購模式關(guān)系結(jié)構(gòu)如圖2所示，其中：①指開發(fā)銀行發(fā)放貸款；②指承接主體將貸款用于土地整理項目；③指承接主體與采購主體之間簽訂土地整治項目政府購買服務(wù)合同；④指財政部門按照購買服務(wù)合同按時支付購買資金；⑤指承接主體將財政部門提供的購買資金支付開發(fā)銀行本金和利息；(6)指土地整治完成后產(chǎn)生經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益，實現(xiàn)財政收入增長,整體現(xiàn)金流覆蓋項目融資貸款。

3.1 項目資金結(jié)構(gòu)情況

項目承接主體為南京溧水國資經(jīng)營有限公司，屬于南京市溧水區(qū)人民政府成立的國有獨資公司。項目采購主體為南京市國土資源局溧水分局。項目總投資52738萬元（其中資本金12738萬元，占比24.2%，來源于股東方增資，由財政資金注入），開發(fā)銀行融資款40000萬元，占比75.8%（表1）。融資還款來源于政府購買服務(wù)合同獲得的政府逐年財務(wù)服務(wù)的資金。貸款期限為12年（寬限期為1年）。

3.2 項目還款計劃

表1預(yù)算期內(nèi)政府付費等支出等于當年已有政府付費支出與本項目政府付費支出之和。項目資金結(jié)構(gòu)表 單位：萬元

本次貸款還款來源合計為76000萬元，全部為借款人根據(jù)擬簽訂的《溧水區(qū)2015年度農(nóng)業(yè)復墾項目政府購買服務(wù)合同》獲得的政府逐年采購服務(wù)資金，并按照開發(fā)銀行行業(yè)標準按平均約139%的年度償債覆蓋率進行現(xiàn)金流覆蓋，還款計劃明細見表2。

表2 項目融資還款計劃明細表 單位：萬元

3.3 財政支付能力論證

(1)政府付費等支出占綜合財力測算情況。地方綜合財力以2014年南京市溧水區(qū)1041515萬元為基數(shù)，基于審慎原則，測算期內(nèi)綜合財力年均增長率假定為5%（2014年為5.57%），根據(jù)評審預(yù)測，測算期內(nèi)政府付費等支出1預(yù)算期內(nèi)政府付費等支出等于當年已有政府付費支出與本項目政府付費支出之和。占綜合財力比范圍在0.3%～4%，占比較小，可認為溧水區(qū)具備支付能力 。

(2)政府付費等支出占當年財政支出比例情況。

溧水區(qū) 2012—2014年公共財政本年支出分別為349708萬元、429320萬元和458851萬元，年均增長率14.8%，基于審慎原則，測算期內(nèi)綜合財力年均增長率假定為8%?；谝陨项A(yù)測，本項目政府支出費用占公共財政支出比為0.7%～7%，占比較小，可認為溧水區(qū)具備支付能力。

4 結(jié)語

開發(fā)性金融政府購買服務(wù)模式為農(nóng)地整治工作資金融資提供了新的思路。隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)的發(fā)展，土地整治規(guī)模將繼續(xù)擴大，所需要的資金也將不斷增加，通過政府購買服務(wù)模式，尤其是開發(fā)性金融的長期限、低成本的政府購買服務(wù)模式將大有可為。此外，產(chǎn)業(yè)投資基金等也能成為土地整治中重要資金補充。土地整治資金中的自有資金主要來源于財政投入，包括新增建設(shè)用地土地有償使用費、耕地開墾費和用于農(nóng)業(yè)開發(fā)的土地出讓金收益部分。地方政府在今后的項目融資過程中還可以加大創(chuàng)新力度，比如在資本金籌集方面引入產(chǎn)業(yè)基金，或者采取PPP模式引入信托補充資本金等方式，減少對財政資金的依賴，在項目融資上結(jié)合開發(fā)性金融政府購買服務(wù)模式，拓寬融資渠道，降低融資成本，為土地整治工作開展提供更高效的資金支持。

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Introducing the Developmental Financial Government Purchase Services into Land Consolidation and Improvement—A Case Study of Agricultural Reclamation Projects in Lishui District of Nanjing

WANG Weilin
(Nanjing Yangzi Development Investment co., LTD, Nanjing Jiangsu 211800, China)

The developmental financial government purchase services have become a new mode for land reclamation financing. Comparing the traditional fi nancing way, this new mode is characterized by longer loan term, low interest rates, and which can smooth the fi nancial expenditure, fi t in with the needs of management of local government debts, and standardize the use of fund. This paper gives a research on the case of land consolidation based on the mode of government purchase in Lishui district of Nanjing. It gives an empirical analysis from the range of project fi nancing structure, project repayment plan, and fi scal capacity certif i cation with a view to providing working instruction for project fi nancing practice.

land consolidation; developmental fi nance; fi nancing; government purchase services

F301.24；F062.1

A

1672-6995（2017）04-0047-04

2016-10-29；

2016-11-28

江蘇省國土資源廳科技計劃項目（201111）

王偉林（1983-），男，山東省煙臺市人，南京揚子開發(fā)投資有限公司工程師，管理學碩士，主要從事土地經(jīng)濟與政策方面研究工作。